Административные правонарушения в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа

Актуальность темы

диссертационного исследования заключается в том, что острота миграционных проблем, а также их влияние на перспективы дальнейшего развития России обусловливают насущную необходимость формирования надежной системы государственного регулирования миграционных процессов на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации. Новая практика всестороннего государственного регулирования миграции, вопросы распределения компетенции между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации находятся в процессе становления. В этой связи законодательное, институциональное, финансовое, информационное и научное обеспечение государственного регулирования миграции нуждается в совершенствовании с учетом проблем, возникающих в процессе государственного регулирования миграции.

Миграционные процессы по-разному влияют на криминальную ситуацию в различных регионах страны. Особую остроту и значимость эта проблема приобретает на территории Южного федерального округа из-за постоянного роста числа незаконно пребывающих и проживающих иностранных граждан и лиц без гражданства. Данные административные правонарушения характеризуется высокой латентностью, территориальными особенностями и динамичностью, поэтому представляется объективной потребность в совершенствовании нормативно-правовой основы обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства.

К тому же, практика применения норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа, указывает на необходимость ее совершенствования. Изменения должны проходить с учетом новелл, привнесенных федеральным миграционным законодательством, дальнейшего доктринального исследования путем комплексного анализа регулятивных норм, уточнения критериев отграничения административного правонарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства от преступлений с аналогичным объектом. Необходимо совершенствование различных правил и инструкций, принимаемых на подзаконном уровне, к которым в бланкетном порядке отсылает ряд норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, содержащих составы административных правонарушений, и т. п.

Регулирование миграционных процессов и контроль над пребыванием иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа, с учетом всех вышеперечисленных изменений, должно стать гарантом качественного, стабильно-экономического и социального развития округа. Поскольку данные проблемы носят многосторонний и глобальный характер, любой подход к их анализу должен быть всеобъемлющим и учитывать все аспекты, что, в свою очередь, подчеркивает специфичность и актуальность выбранной темы.

Степень научной разработанности проблемы. Характер проблематики государственного управления в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в рамках науки административного права предопределил необходимость учитывать мнения как российских, так и зарубежных ученых и исследователей. Однако в настоящее время исследования в данной области сводятся, главным образом, к относительно обособленному анализу отдельных проблем. Системные региональные исследования (в пределах Южного федерального округа) в этой сфере отсутствуют. Отдельные проблемы административно-правового регулирования миграции были затронуты в исследованиях таких авторов, как J1.B. Андриченко, Г. С. Глущенко, К. П. Кондрашиной, H.H. Кривопущенко, A.A. Лебедева, Н. И. Марышева, В. Е. Степенко, A.B. Степенко, А. И. Селиванова, А.Г. Хаби-буллина, Т. Я. Хабриевой, О. Н. Шерстобоева, O.A. Черновой.

Кроме того, в последние годы защищен ряд диссертаций, специально посвященных различным аспектам в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства. Среди них надо особо отметить исследования Г. Л. Агафоновой (2007 г.), С. Ю. Бирюкова (2008 г.), В. Ю. Горбунова (2006), О. В. Катаева (2007 г.), О. В. Радченко (2006 г.), Е. А. Симоновой (2010), М. А. Степановой (2008 г.) и других.

Административно-деликтологическое содержание, посвященное анализу и предупреждению административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа, до настоящего времени отсутствует. Это обстоятельство побудило автора обратиться к исследованию в данной сфере и изучению региональных особенностей.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с административными правонарушениями в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа.

Предметом диссертационного исследования является администра-тивно-деликтологическое содержание административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа, совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере миграции.

Целью диссертационного исследования является выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях, обеспечивающего режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа, а также анализ отдельных практических аспектов государственного управления в миграционной сфере.

В рамках достижения данной цели в диссертационном исследовании ставятся следующие теоретические и научно-практические задачи:

1) исследовать теоретические аспекты формулирования составов административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа и осуществить их классификацию по различным основаниям;

2) выработать основные теоретические критерии разграничения преступлений и административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа;

3) выявить причины и условия, способствующие возникновению административных деликтов в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа;

4) выработать и предложить комплекс мер, направленных на предупреждение административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых в области административного права, уголовного права, социологии и других отраслей науки. Были изучены материалы научных и научно-практических конференций, научные статьи, опубликованные в периодической печати, посвященные вопросам административно-деликтологического содержания правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в целом на территории России, и Южного федерального округа в частности.

В диссертации использовались труды специалистов в области административного права, уголовного права, социологии и других отраслей науки: С. А. Авакьяна, В. А. Авксеньтьева, А. Б. Агапова, А. П. Алехина, О. В. Артамонова, М. А. Аствацатуровой, В. А. Баранова, И. Н. Барцица, C.B. Бошно, Д. Н. Бахраха, H.A. Беляева, В. В. Борькина, И. И. Веремеенко, Э. Е. Гензюка,.

A.A. Грешных, В. Д. Гурвича, B.B. Гущина, E.B. Додина, A.C. Дугенца, О. Н. Дядькина, И. М. Зраевой, М. Б. Илезова, О. В. Катаевой, М. В. Кобец, К. П. Кондрашиной, П. И. Кононова, В. П. Коновалова, A.B. Кондакова, А. П. Коренева, Н. И. Коржанского, В. Н. Кудрявцева, O.E. Кутафина, E.H. Лихо-лет, В. В. Лунеева, Г. Ю. Малумова, М. Я. Масленникова, A.A. Мишуниной, О. Г. Орлинской, И. В. Орловой, A.A. Павлинова, И. В. Плюгиной, Н. В. Поляковой, Т. М. Регент, В. И. Ремнева, В. Е. Степенко, A.B. Степенко, A.B. Степанова, В. В. Собольникова, H.H. Сощенко, A.B. Федорова, Т. Я. Хабриевой, O.A. Черновой, О. Н. Шерстобоева, А. Ю. Ястребовой и других специалистов.

Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, действующее административное и уголовное законодательство, законы Российской Федерации (в частности: Федеральный закон № 114-ФЗ от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" — Федеральный закон № 115-ФЗ от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" — Федеральный закон № 109-ФЗ от 18 июля 2006 г. «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" — Федеральный закон № 184-ФЗ от 06 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и др.), подзаконные нормативные акты (в том числе, Постановление Правительства Российской Федерации от 24 октября 2002 г. № 769 «Об утверждении Правил расходования средств на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны" — Постановление Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2006 г. № 783 «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации" — Постановление Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" — Постановление Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2007 г. № 94 «О государственной информационной системе миграционного учета» и др.), а также нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ.

Эмпирическую базу исследования составили: официальная статистика миграционной деликтности Информационного центра ГУ МВД России по Южному федеральному округу, данные по форме 1-РД «Результаты деятельности территориальных органов ФМС России по состоянию на 1 мая 2010 года», Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 (ред. от 10.06.2010) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. № 18 (ред. от 11.11.2008) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2007 г. № 52 (ред. от 10.06.2010) «О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях», статистические данные Федеральной службы государственной статистикиматериалы проведенного социологического исследования по вопросам административно-деликтологического содержания правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа.

Методология и методика исследования. Методологическая база исследования представлена диалектическим методом познания социальных явлений, общественных отношений и деликтологических закономерностей. Методологической основой стали также фундаментальные положения отечественной деликтологии, методологические принципы юридических отраслей знания, главным образом административно-правовых наук. При анализе административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа использовались апробированные наукой методы, проводились конкретные социологические исследования: статистическое наблюдение, анкетирование, интервьюирование, изучение документов, обобщение практического опыта и т. д.

Научная новизна диссертационного исследования определяется комплексом специфических взаимосвязанных обстоятельств:

— быстро меняющимися приоритетами в проведении миграционной политики, требующими их постоянного отслеживания;

— активностью правотворческой деятельности в сфере миграционных отношений, как на федеральном уровне, так и в Южном федеральном округе;

— необходимостью проведения анализа системы регулирования миграционных процессов в Южном федеральном округе, систематизации на этой основе факторов, влияющих на ее эффективность, теоретического исследования вопросов, связанных с деятельностью по предупреждению и пресечению административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа;

— выявлением проблем, возникающих в правоприменительной практике при привлечении виновных лиц к административной ответственности за данные правонарушения.

Результаты исследования позволяют вынести на защиту следующие основные положения:

1. Автор понимает под понятием «административное правонарушение в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства» противоправное, виновное деяние (действие или бездействне) иностранного гражданина или лица без гражданства на территории Российской Федерации, направленное на причинение вреда общественным миграционным отношениям, за которое законодательством об административных правонарушениях установлена ответственность.

2. Для уточнения целей законодательного регулирования миграционных отношений в Российской Федерации предлагается следующее определение понятия «мигрант» — физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации, законно находящееся на территории Российской Федерации в целях постоянного или временного проживания.

3. Эффективность миграционного законодательства субъектов Российской Федерации, входящих в Южный федеральный округ, напрямую зависит от наличия четких разграничений компетенции между федеральной властью и властью субъектов Российской Федерации.

4. В четырех из шести субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, приняты и действуют законы, регламентирующие порядок создания специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации. Поэтому автору представляется крайне важным, в целях развития процесса административно-правового регулирования деятельности по противодействию совершения иностранными гражданами и лицами без гражданства административных правонарушений, в таких субъектах Российской Федерации, как Краснодарский край и Республика Калмыкия, принять Закон «О порядке создания специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации».

5. Главным направлением в предупреждении административной миграционной деликтности на территории Южного федерального округа является выяснение по каждому административному правонарушению вопроса, какие именно обстоятельства порождали правонарушение, а какие им способствовали, в связи с чем представляется ошибочным мнение ученых, которые отказываются от деления детерминант на причины и условия.

6. На основе систематического учета, изучения структуры и динамики административной миграционной деликтности на территории Южного федерального округа, ее причин и условий осуществлять в системе ОВД и ФМС России разработки научно обоснованных программ и методик борьбы с данными административными правонарушениями, что позволит повысить эффективность работы правоохранительных органов.

7. Характер, направленность и эффективность мер, направленных на борьбу с административной миграционной деликтностью на территории Южного федерального округа, будут более значимыми, если при их разработке учитывать особенности воздействия объективных и субъективных факторов на данные правонарушения, в том числе в разрезе регионов, районов, городов и т. п. Так, комплексная оценка территориальных различий административной миграционной деликтности показала, что в структуре деликтности регионов происходят постоянные изменения, но они неодинаковы в разных регионах, субъектах, и если борьба с ней не будет проводиться дифференцированно и учитывать изменения, происходящие именно в данном конкретном регионе, субъекте, эффективность ее будет невелика.

8. Представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, вносится в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам, которые полномочны устранить допущенные нарушения, а также причины и условия, им способствовавшие. Для того чтобы представление, вносимое судьей, органом, должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении, было действенным, в нем должны содержаться, как минимум, следующие пункты:

— организация или должностное лицо, которому оно вносится;

— информация о выявленных нарушениях миграционного законодательства — материалы дела об административном правонарушении, другие документы;

— правовая оценка допущенных нарушений миграционного законодательства;

— анализ причин и условий, способствовавших выявленным нарушениям миграционного законодательства;

— требование о принятии в месячный срок конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих;

— предложение сообщить в месячный срок, со дня получения представления, судье, органу, должностному лицу, рассматривающему дело об административном правонарушении, в письменной форме о результатах принятых мер.

9. Решение вопроса об освобождении в исключительных случаях иностранных граждан и лиц без гражданства от административной ответственности позволит снизить уровень теневой миграции, поспособствует получению нелегальными мигрантами правовой защиты от дискриминации и насилия. В этой связи предлагается дополнить отдельные статьи главы 18 КоАП РФ (ст. 18.8, 18.10, 18.11, 18.12, 18.17 КоАП РФ) примечанием, предусматривающим освобождение от административной ответственности иностранного гражданина или лица без гражданства при наличии следующих обстоятельств:

— добровольного обращения иностранного гражданина или лица без гражданства в органы федеральной миграционной службы;

— ранее в отношении лица не применялось административное выдворение.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что содержащиеся в работе теоретические положения, выводы и рекомендации в определенной мере развивают и дополняют разделы административного права и административной юрисдикции в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в целом на территории России, и Южного федерального округа в частности.

Исследование способствует дальнейшему развитию науки административного права, определению мер предупреждения административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа.

Практическая значимость исследования заключается в том, что основные идеи и положения диссертации, а также научные рекомендации, вытекающие из ее результатов и выводов, могут быть использованы в процессе преподавания дисциплин: «Административное право», «Административная юрисдикция ОВД», «Предупреждение преступлений и административных правонарушений органами внутренних дел» в учебных заведениях системы МВД России, при подготовке лекций и учебных пособий по данной тематике, в административно-юрисдикционной деятельности правоохранительных органов в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Южного федерального округа.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались и обсуждались на заседании кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД Россиина международных и региональных научно-практических конференциях: «Миграционные процессы в условиях глобализации общества» (Ставрополь, 2007 г.), «Пробелы в российском законодательстве» (Ставрополь, 2009 г.), «Актуальные вопросы права и правоприменения» (Ставрополь, 2009 г.), «Миграционные процессы на Юге России: проблемы адаптации мигрантов» (Ставрополь, 2011 г.), а также опубликованы в специальной печати.

Результаты исследования используются в учебном процессе Ставропольского филиала Краснодарского университета МВД при проведении занятий по дисциплинам «Административное право», «Административная юрисдикция ОВД», «Предупреждение преступлений и административных правонарушений органами внутренних дел». Результаты диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность отделов органов внутренних дел МВД России по Южному федеральному округу.

Основные научные результаты диссертации нашли отражение в десяти научных работах соискателя, в том числе в двух статьях, опубликованных в периодических изданиях перечня ВАК Министерства образования и науки РФ.

Структура диссертации определена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения и списка литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В ходе проведенного исследования признаков состава административного правонарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства его можно определить как противоправное, виновное деяние (действие или бездействие) иностранного гражданина или лица без гражданства на территории Российской Федерации, направленное на причинение вреда общественным миграционным отношениям, за которое законодательством об административных правонарушениях установлена ответственность.

Анализируя признаки родового объекта главы 18 КоАП РФ «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации», следует признать целесообразным разделение главы на две самостоятельные части:

— «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации»;

— «Административные правонарушения в области миграционного законодательства».

Во-первых, это изменит ситуацию, когда некоторые вопросы административной деликтности, включенные в гл. 18 КоАП РФ, вообще выходят за рамки объекта правонарушений, предусмотренных данной главой. Во-вторых, такое разделение будет адекватно отражать содержание самих миграционных отношений.

Специфическим признаком административных правонарушений в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства является причинение вреда миграционным отношениям. Представляется весьма важным законодательно установить понятие «мигрант» для целей законодательного регулирования в Российской Федерации, поскольку это, с одной стороны, четко определит предмет регулирования миграционного законодательства и укажет круг субъектов миграционных отношений, с другой стороны, исключит противоречия и проблемы в применении правовых актов, в которых такие понятия используются.

Автор для целей законодательного регулирования в Российской Федерации предлагает следующее определение понятия «мигрант» — физическое лицо не являющееся гражданином Российской Федерации, законно находящееся на территории Российской Федерации в целях постоянного или временного проживания.

Конкретизируя объекты административно-правовой регулирования, необходимо устранить несогласованность в самом названии главы 18 КоАП РФ и ее содержании. Так, в названии главы указаны, в частности, административные правонарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации, однако в главу включена ответственность лиц, которые не являются иностранными гражданами и лицами без гражданства — вынужденные переселенцы (КоАП РФ статья 18.12. Нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил пребывания (проживания) в Российской Федерации). Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 № 4530−1 «О вынужденных переселенцах» устанавливает, что: вынужденный переселенец — это гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или вследствие политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка (ст. 1) .

Также в статье 18.13. КоАП РФ «Незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей» объектом правонарушения являются общественные отношения, связанные с установленным порядком коммерческой деятельности по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей, и объективную сторону правонарушения составляют осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за границей, без лицензии либо любые нарушения условий действия лицензии.

В период с 2005 по 2009 гг. количество нарушений режима пребывания на территории России увеличилось с 564 тысяч до 986 тысяч (+74,8%), в тот же период количество въехавших иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию Российской Федерации увеличилось с 22 200 649 человек до 29 886 534 человек (+34,4%), значительную часть от общего числа нарушений режима пребывания на территории России (к примеру, за 2009 г. 46,79%) составляют административные правонарушения, предусмотренные ст. 18.8 КоАП РФ (Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации). На наш взгляд, усматривается прямая зависимость между увеличением количества въехавших на территорию России с 2005 г. по 2009 г. иностранных граждан и лиц без гражданства и динамикой нарушений режима пребывания этих лиц. Для эффективной борьбы с административными правонарушениями в целом важен анализ как общих данных по России, так и анализ региональных особенностей, поскольку общность территории, экономической жизни, социальных условий и т. п., несомненно, накладывают свой отпечаток, во многом определяют характеристику административной деликтности.

Из шести субъектов Российской Федерации, входящих в Южный феде.

193 См.: О вынужденных переселенцах: Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4530−1 // Собрание законодательства РФ. 1995. № 52. Ст. 5110.

147 ральный округ, только два субъекта в настоящее время имеют собственное законодательство, регулирующее миграционные отношения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства. По нашему мнению, их можно подразделить на две группы:

— комплексные нормативно-правовые акты, регламентирующие миграционные процессы;

— нормативно-правовые акты, посвященные вопросам регистрации лиц по месту пребывания и жительства на территории субъекта Российской Федерации.

К первой группе можно отнести закон Краснодарского края от 02.07.2004 года № 7Э5-КЗ «О мерах по предотвращению незаконной миграции в Краснодарский край"194. Ко второй группе — Указ Президента Республики Адыгея от 07.10.1999 года № 168 «О мерах по усилению обеспечения соблюдения ранее принятых решений по миграционным вопросам и упорядочению временного пребывания в Республике Адыгея"195 (указом утверждено «Положение о порядке временного пребывания граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Республики Адыгея»).

По нашему мнению, закон Краснодарского края от 02.07.2004 года № 7Э5-КЗ «О мерах по предотвращению незаконной миграции в Краснодарский край» в практической деятельности сотрудников ОВД и ФМС применяется редко, дублирует в части отдельные нормы федерального законодательства в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории России, и должным образом не регулиру.

194 О мерах по предотвращению незаконной миграции в Краснодарский край: Закон Краснодарского края от 02 июля 2004 № 735-КЭ // Кубанские новости. 2004. 10 июля.

195 О мерах по усилению обеспечения соблюдения ранее принятых решений по миграционным вопросам и упорядочению временного пребывания в Республике Адыгея: Указ Президента Республики Адыгея от 07 октября 1999 № 168 // Советская Адыгея. 1999. 8 ноября. ет существующие в настоящее время миграционные отношения. Анкетирование сотрудников ОВД и ФМС Краснодарского края, в рамках нашего исследования, показало:

— 82,6% не знали о существовании закона Краснодарского края от 02.07.2004 года № 735-КЭ «О мерах по предотвращению незаконной миграции в Краснодарский край»;

— 96,4% никогда не применяли в служебной деятельности положения закона Краснодарского края от 02.07.2004 года № 735-КЭ «О мерах по предотвращению незаконной миграции в Краснодарский край», 3,6% сотрудников применяли его редко;

— 93,7% не считают необходимым дублирование отдельных норм Федерального законодательства, законодательством Краснодарского края, в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Краснодарского края.

3. По нашему мнению, «Положение о порядке временного пребывания граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Республики Адыгея», утвержденное Указом Президента Республики Адыгея № 168 от 07.10.1999 года196, с одной стороны, дублирует в части отдельные норы федерального законодательства в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории России, а с другой стороны, им же, в части и противоречит (в рассматриваемом нормативно-правовом акте практически повсеместно уведомительный порядок регистрации временного или постоянного пребывания на территории субъекта Российской Федерации подменяется разрешительным). Анкетирование сотрудников ОВД и ФМС Республики Адыгея, в рамках нашего исследования, показало:

— 78,8% не знали о существовании Указа Президента Республики Адыгея № 168 от 07.10.1999 года «О мерах по усилению обеспечения соблюдения.

196 О мерах по усилению обеспечения соблюдения ранее принятых решений по миграционным вопросам и упорядочению временного пребывания в Республике Адыгея: Указ Президента Республики Адыгея от 07 октября 1999 № 168 // Советская Адыгея. 1999. 8 октября. ранее принятых решений по миграционным вопросам и упорядочению временного пребывания в Республике Адыгея"197;

— 94,9% никогда не применяли в служебной деятельности положения Указа Президента Республики Адыгея № 168 от 07.10.1999 года «О мерах по усилению обеспечения соблюдения ранее принятых решений по миграционным вопросам и упорядочению временного пребывания в Республике Адыгея», 5,1% сотрудников применяли его редко;

— 95,4% не считают необходимым дублирование отдельных норм федерального законодательства, законодательством Республики Адыгея, в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Республики Адыгея.

4. В настоящее время миграционное законодательство Российской Федерации в целом и миграционное законодательство субъектов Российской Федерации находится на стадии своего становления, и его динамичному развитию мешают такие факторы, как отсутствие четких разграничений компетенции между федеральной властью и властью субъектов Российской Федерации. Эти выводы соответствуют результатам, полученным нами в ходе анкетирования сотрудников ОВД и ФМС. Подавляющая часть сотрудников уверена в том, что эффективность миграционного законодательства субъектов Федерации в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Южного федерального округа крайне низка.

Механизм административно-правового регулирования деятельности по противодействию совершения иностранными гражданами и лицами без гражданства административных правонарушений в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа — система различных по своей природе и функциям юридических средств, позволяющих.

О мерах по усилению обеспечения соблюдения ранее принятых решений по миграционным вопросам и упорядочению временного пребывания в Республике Адыгея: Указ Президента Республики Адыгея от 07 октября 1999 № 168 // Советская Адыгея. 1999. 8 октября. достигать целей. Сюда входят нормативно-правовые акты (федеральные, субъектов Российской Федерации и муниципально-правовые акты) и другие административно-правовые источники.

Субъекты Российской Федерации, находящиеся в пределах Южного федерального округа, достаточно активно занимаются нормотворчеством в данной сфере, причем это касается и законодательных и исполнительных органов государственной власти.

В ходе нашего исследования было установлено, что только в четырех из шести субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, приняты и действуют законы, регламентирующие порядок создания специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации. Поэтому нам представляется крайне важным, в целях развития процесса административно-правового регулирования деятельности по противодействию совершения иностранными гражданами и лицами без гражданства административных правонарушений, в таких субъектах Российской Федерации, как Краснодарский край и Республика Калмыкия, принять Законы «О порядке создания специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации».

Главным направлением в предупреждении административной миграционной деликтности на территории ЮФО диссертант считает выяснение по каждому административному правонарушению вопроса, какие именно обстоятельства порождали правонарушение, а какие им способствовали, в связи с чем он полагает ошибочным мнение ученых, которые отказываются от деления детерминант на причины и условия.

На основе систематического учета, изучения структуры и динамики административной миграционной деликтности на территории ЮФО, ее причин и условий осуществлять в системе ОВД и ФМС разработки научно обоснованных программ и методик борьбы с данными административными правонарушениями. Их реализация позволит повысить эффективность работы правоохранительных органов. Учитывая постоянную динамику миграционных процессов, очень важно определить основные направления борьбы с де-ликтностью в определенное время и на определенной территории.

Характер, направленность и эффективность мер, направленных на борьбу с административной миграционной деликтностью на территории ЮФО, будут более значимыми, если при их разработке учитывать особенности воздействия объективных и субъективных факторов на данные правонарушения, в том числе в разрезе регионов, районов, городов и т. п. Так, комплексная оценка территориальных различий административной миграционной деликтности показала, что в структуре деликтности регионов происходят постоянные изменения, но они неодинаковы в разных регионах, субъектах и если борьба с ней не будет проводиться дифференцированно и учитывать изменения, происходящие именно в данном конкретном регионе, субъекте эффективность ее будет невелика.

Представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, вносятся в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам, которые полномочны, устранить допущенные нарушения, а также причины и условия, им способствовавшие. Для того чтобы представление, вносимое судьей, органом, должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении, было действенным, в нем должны содержаться, как минимум, следующие пункты.

— Организация или должностное лицо, которому оно вносится.

— Информация о выявленных нарушениях миграционного законодательства — материалы дела об административном правонарушении, другие документы.

— Правовая оценка допущенных нарушений миграционного законодательства.

— Анализ причин и условий, способствовавших выявленным нарушениям миграционного законодательства.

— Требование о принятии в месячный срок конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.

— Предложение сообщить в месячный срок, со дня получения представления, судье, органу, должностному лицу, рассматривающему дело об административном правонарушении в письменной форме о результатах принятых мер.

При осуществлении противодействия административной миграционной деликтности необходимо обеспечить соблюдение прав мигрантов, совершивших административные правонарушения, поскольку и на них распространяются нормы международного права в части обеспечения прав человека и гражданина. В этой связи в целях устранения ряда причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, представляется необходимым дополнить отдельные статьи главы 18 КоАП РФ (ст. 18.8, 18.10, 18.11, 18.12, 18.17 КоАП РФ)198 примечанием, которое предусматривает освобождение от административной ответственности иностранного гражданина или лица без гражданства при наличии совокупности следующих обстоятельств:

— добровольного обращения иностранного гражданина или лица без гражданства в органы федеральной миграционной службы;

— ранее в отношении лица не применялось административное выдворение.

Тем самым государство, с одной стороны, дает возможность нелегальным трудовым мигрантам получить правовую защиту от дискриминации и насилия, а с другой стороны, пресекая подобные деяния, государство защищает свои политические и экономические интересы.

Однако отказываться от административного выдворения таких лиц также не представляется целесообразным, поскольку государство вправе обезопасить себя от иностранного гражданина или лица без гражданства, который представляет потенциальную угрозу правопорядку.

По мнению автора, в подобных исключительных случаях административное выдворение необходимо применять не как дополнительный вид административного наказания, а как меру административного пресечения, которая заключается в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.

Очевидно, что в силу массовости рассматриваемых административных правонарушений, их общей тенденции к росту, а также связью с рядом специфических факторов, можно предполагать их значительное влияние на состояние правопорядка в ЮФО, поэтому необходимо срочно формировать надежную систему, направленную, в первую очередь, на предупреждение совершения рассматриваемых административных правонарушений, то есть достижение и последующее сохранение тенденции к их сокращению.

Объектом предупреждения административных правонарушений, в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории ЮФО, являются общественные отношения, возникающие между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и государством (в лице правоохранительных органов), с другой стороны, по вопросам формирования сознания индивидуума, направленное на добровольное исполнение норм миграционного законодательства, регулирование должного поведения участников управленческих правоотношений, устранению или снижению негативного воздействия факторов, обусловливающих совершение подобных правонарушений.

Территориальные ОВД и ФМС не осуществляют анализ эффективности административных наказаний в плане индивидуального предупреждения, а также не в полном объеме владеют оперативной обстановкой, в части предупреждения административных правонарушений, в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства. Повышение эффективности мы видим в систематическом, комплексном анализе учета совершенных административных правонарушений при рецидиве, а также повышении влияния вышеназванных условий административного наказания в плане общего предупреждения, с целью планирования и осуществления предупреждения административной миграционной деликтности на территории ЮФО.

В целях повышения эффективности деятельности направленной на предупреждение миграционной деликтности диссертант считает необходимым внести изменения в содержание ст. 23.3 КоАП РФ наделив органы внутренних дел полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8, 18.9 КоАП РФ. Дальнейшее совершенствование правового обеспечения деятельности по предупреждению административной миграционной деликтности, предполагает увязку правовых проблем с разработкой новой региональной Концепции миграционной политики на территории ЮФО. Необходимо дальнейшее исследование миграционной деликтности, ее приоритетами, по нашему мнению, должны быть совершенствование миграционного законодательства в плане конкретизации роли, места и функций федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов в осуществлении деятельности, направленной на предупреждение административной миграционной деликтности. Совершенствование взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в вопросах регулирования миграционных процессов.