Государственный сектор как экономический институт в современной России

Актуальность темы

исследования. До начала рыночных преобразований 90-х годов государственный сектор занимал доминирующее положение в экономике России. В ходе радикальных преобразований экономической системы, связанных с переходом от командно-административного к рыночному типу хозяйствования, менялись количественные, качественные и структурные его характеристики. Отмена директивного хозяйственного планирования и начавшиеся в 90-х годах процессы разгосударствления и приватизации, либерализации и выход хозяйствующих субъектов на внешнеэкономический рынок создали основы для возникновения и развития рыночных механизмов. Однако, отсутствие необходимых институтов государственности, финансовых, информационных механизмов для проведения реформ оказало негативное влияние на их результаты. Данный факт доказал, что комплексное обоснование и практическая реализация российских экономических реформ государственного сектора должны основываться на системном его рассмотрении и на четком определении места и роли институциональных факторов в его формировании. Особенности и тенденции институциональной динамики государственного сектора определяют потенциальные i возможности достижения высокого уровня социально-экономического развития. Поскольку значение государственного сектора велико и на сегодняшнем этапе, то изучение его влияния на экономические, социальные процессы признается необходимым.

Степень разработанности проблемы. Сущность, функции и роль государственного сектора как экономического института относятся к числу недостаточно изученных и дискуссионных вопросов в экономической теории. Западный опыт изучения государственного сектора является более продолжительным и несомненно" представляется важным и интересным для изучения. Однако его практическое применение в России должно учитывать принципиальные отличия нерыночных условий его формирования.

По мере эволюции экономической системы и развитии экономической теории, усложнения предстающих перед ней задач, роль государства в экономике изучалась Т. Манном, Т. Гоббсом, Й. Шумпетером, А. Смитом, К. Марксом, Дж.М. Кейнсом, Г. Беккером, Ф. Хайеком, Г. Мюрдалем, В. Лениным и многими другими исследователями. Современный экономический анализ роли государства в экономике представлен работами Дж. Бьюкенена, Дж. Гелбрейта, Д. Норта, М. Олсона, Дж. Стиглера, Дж. Стиглица, Г. Таллока, М. Фридмена, Дж. Ходжсона и других. Некоторые аспекты затрагиваемой проблематики освещаются в отечественной и зарубежной историко-экономической литературе (В. Автономов, М. Блауг, Ш. Жид, Ш. Рист).

Методологические и теоретические предпосылки экономического анализа государственного сектора представлены в достаточно обширной отечественной литературе по современным институциональным теориям, а так же теориям общественного выбора (А. Аузан, Н. Абдуллаев, С. Афонцев, О. Белокрылова, Е. Бренделева, Н. Волостнов, В. Вольчик, А. Заостровцев, Р. Капелюшников, С. Кирдина, Я. Кузьминов, В. May, А. .Олейник, В. Полтерович, Р. Нуреев, А. Шаститко и др.).

Различные подходы к определению границ государственного сектора в современной экономике демонстрируют труды JI. Абалкина, Е. Гайдара, А. Илларионова, О. Мамедова, В. May, А. Нестеренко, Дж. Стиглица, В. Тамбовцева, JI. Якобсона, Е. Ясина и других исследователей.

Однако на данном этапе еще не сложился системный институциональный подход в изучении государственного сектора. Часть авторов рассматривает государственный сектор как правовой, организационно-экономический институт, другие с позиций фондов или собственности. Институциональные исследования государственного сектора проходят в рамках отдельных институтов или институциональных уровней.

Таким образом, создан лишь необходимый фундамент для продолжения исследований в направлении более полного определения государственного сектора как экономического института, его возможностей, ограничений, исторических перспектив, определения практических подходов к его совершенствованию.

Основной целью диссертационного исследования является исследование государственного сектора как экономического института с точки зрения системного подхода, применение которого обусловлено сложностью, многоуровневостью исследуемого объекта.

Задачи исследования. В соответствии с целью нашего исследования были поставлены основные задачи исследования:

• исследовать роль государственного сектора в различных экономических школах, дать системное изложение эволюции взглядов и связать ее с этапами развития экономической системы;

• уточнить экономическую сущность государственного сектора в современной экономической системе, в том числе дать его всестороннюю институциональную характеристику;

• исследовать особенности становления государственного сектора в современной России;

• изучить специфику отношений собственности в государственном секторе с целью выявления закономерностей их развития;

• определить возможности и ограничения бюджета как инструмента реализации интересов государства;

• доказать необходимость институционального проектирования государственного сектора и определить основные его параметры.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования в настоящей работе является государственный сектор современной России. Вместе с тем временные и территориальные рамки исследования не ограничиваются вышеназванным объектом. В ряде случаев материал исследования охватывает более широкий исторический период, а так же включает в себя необходимые международные сравнения и сопоставления.

Предметом настоящего исследования является системная характеристика государственного сектора с позиций институционального подхода и его социально-экономическая сущность.

Методологической основой диссертационного исследования явились общенаучные методы познания, такие как системный подход, эмпирические методы, анализ и синтез, индукция и дедукция, периодизация динамики, сравнительный анализ и методы институционального анализа.

Теоретической основой диссертационного исследования являются труды отечественных и зарубежных экономистов посвященные экономической роли государства в экономике, анализу особенностей экономики переходного типа, а так же работы российских и зарубежных экономистов, описывающие и критически рассматривающие экономические изменения в России в период проведения реформ. 1.

Информационной базой работы послужили материалы официальные статистические данные России и других государств.

Научная новизна диссертационного исследования определяется следующими основными результатами:

• исследование теоретических взглядов различных школ на роль государства и государственного сектора в экономике позволило сделать вывод о том, что данные взгляды отражают объективные реальные изменения, происходящие в государственном секторе экономики, обусловленные развитием экономической системыи выделить следующие факторы, определяющие формирование государственного сектора, его устройство и функции: уровень развития производительных сил, технологические сдвиги, углубление общественного разделения труда, концентрация и централизация производства и капитала, информатизация, имущественная дифференциация людей, социально-классовая структура общества, личные и групповые экономические интересы, процессы интеграции в мировое сообщество;

• проведенный в работе анализ позволил предложить трактовку государственного сектора как института и уточнить его экономическую сущность, как системы экономических отношений между государством в лице полномочных представителей, с одной стороны, негосударственными предприятиями и организациями, домохозяйствами, с другой, по поводу определения, регулирования и закрепления норм и правил, ограничивающих и упорядочивающих поведение экономических агентов, и соответствующих механизмов принуждения их соблюдения;

• с позиций системного подхода уточнена структура государственного сектора как экономического института, включающая: базисные нормы (ядро), дополнительные нормы, вспомогательные инструктивные и поддерживающие нормы, ценностные и когнитивные нормы. И были выделены следующие свойства и принципы его функционирования: свойства суверенности, полифункциональности, многофакторности функционирования, полисубъектности принятия решений по управлению государственным сектором, намеренности функционированияпринципы зависимости интересов государственного сектора, сбалансированности, внутренней координации, социальной ответственности;

• предложена периодизация институционального становления государственного сектора современной России на основе выделения этапов формирования его сущностных характеристик как института (институционального хаоса, становления, стабилизации, институционального совершенствования);

• доказано на примере исследования государственной собственности и государственного бюджета как составных частей института государственного сектора, что эффективность функционирования государственного сектора определяется действием институциональных факторов (формальная институциональная недостаточность, различные формы оппортунистического поведения, отсутствие позитивных форм контроля со стороны общества и др.), которые влияют на полноту реализации возложенных на него функций;

• в рамках институционального проектирования государственного сектора выделены его особенности как мегаинститута: двойственность природы, определяющая одновременное существование политического рынка и рынка институтовмногоуровневость и связанная с ней множественность параметров его развитиянахождение различных элементов его институциональной системы на разных стадиях жизненного цикла;

• обоснованы цели и направления институционального проектирования государственного сектора: усиление конкурентоспособности государства, снятие противоречий двойственной природы государственного секторауточнены индикаторы конкурентоспособности государственного сектора, выявлены формы проявления противоречий его двойственной природы и предложены методы их устранения.

Объем и структура работы. Состав и структура работы сформированы с учетом логической последовательности изложения материалов проведенного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы. Во введении раскрываются цели и задачи работы, обосновывается ее актуальность и степень разработанности исследуемых вопросов. Первая глава «Теоретико-методологические вопросы исследования государственного сектора в рыночной экономике» посвящена анализу эволюции взглядов на роль государства в экономике и экономических систем, рассмотрению различных подходов к пониманию экономической сущности государственного сектора и особенностям становления современного государственного сектора как экономического института в России. Во второй главе «Современные тенденции развития государственного сектора в экономической системе России» раскрывается специфика отношений государственной собственности как составляющей института государственного сектора, рассматривается реализация функций государства через бюджет и институциональные ограничения эффективности их реализации, определяются цели и критерии институционального проектирования государственного сектора. В заключении сделаны общие выводы и подведены итоги исследования.

Диссертация содержит 21 таблицу, 10 рисунков и схем. Список использованной литературы включает 184 наименования.

Теоретическая и практическая значимость работы. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе в преподавании курсов «Экономическая теория», «Государственное регулирование экономики», «Институциональная экономика», в области государственного управления для разработки критериев, индикаторов экономического развития, конкурентоспособности регионов.

Апробация работы. Полученные результаты докладывались на научно-практических конференциях и служили основой для подготовки научных публикаций автора общим объемом 1.6 печатных листа.

Заключение

.

На протяжении последних десятилетий Россия переживает сложную трансформацию социально-экономических отношений. Существенным изменениям подвергается и сфера взаимоотношений между государством и экономикой. Вступление России в новую стадию развития требует продолжения глубоких реформ государственного сектора, поэтому необходимо его дальнейшее исследование. Дискуссия о роли государства в становлении и развитии «новой» экономики оказывается в русле более широких процессов, связанных с переосмыслением институциональной роли, потенциала и эффективности функционирования государственного сектора. Для достижения большего эффекта воздействия государства на экономику признается необходимым не усиление управляющих факторов, а правильная их организация, соответствующая внутренним свойствам экономической системы государства. Изучение проблем государственного сектора, формирования и развития его как института, разработка на этой основе практических рекомендаций являются необходимым условием преодоления кризисного состояния российской экономики и создания предпосылок для ее устойчивого развития.

Проведенное в соответствии с поставленными задачами исследование позволило получить следующие научные результаты.

1. Проведенное в работе системное исследование роли государственного сектора в экономике в мировой экономической мысли позволило сделать вывод о том, что изменение взглядов на роль государственного сектора в основном связано с усложнением самой экономической системы и структуры экономических отношений. Были выделены следующие основные факторы, оказывающие влияние на формирование государственного сектора и определяющие его устройство и функции, в соответствии с возникающими экономическими потребностями, интересами и целями: развитие производительных сил, общественное.

разделение труда, концентрация и централизация производства, информатизация, имущественная дифференциация людей, классовая структура общества, процессы интеграции в мировое сообщество, технологические сдвиги, личные и групповые экономические интересы.

2. В рамках исследования основных подходов в трактовке государственного сектора с позиций собственности и фондов, была доказана необходимость дополнения данных подходов — институциональным, предполагающим рассмотрение государственного сектора как особого экономического института. Данный подход позволил исследовать государственный сектор не только по функциональным объектам, но и определить элементы взаимосвязи, механизмы реализации — особую систему, от параметров которой зависит эффективность или неэффективность его деятельности. Он также позволил учесть возможность количественных и качественных изменений сегментов формально определенного государственного сектора из-за неполной спецификации прав собственности, различных форм оппортунистического поведения, влекущих за собой рост теневой экономики, коррупции, трансакционных издержек в целом.

Проведенный анализ современных трактовок института позволил предложить определение государственного сектора как института и уточнить его экономическую сущность. Таким образом, государственный сектор был охарактеризован, как система экономических отношений между государством в лице полномочных представителей с одной стороны, негосударственными предприятиями и организациями, домохозяйствами, с другой, по поводу определения, регулирования и закрепления норм и правил, ограничивающих и упорядочивающих поведение данных экономических агентов, а так же соответствующих механизмов принуждения их соблюдения. Были выделены следующие основные свойства и принципы его функционирования: свойство суверенности, свойство полифункциональности, свойство многофакторности функционирования, свойство полисубъектности принятия решений, принцип зависимости интересов государственного сектора, свойство намеренности функционирования государственного сектора, принцип сбалансированности, принцип внутренней координации, принцип социальной ответственности.

В рамках предложенной концепции рассмотрения государственного сектора было доказано, что он является мегаинститутом и представляет собой совокупность отдельных элементов — институтов, которые можно классифицировать в соответствии с определенными уровнями иерархии: макро-, мезо-, микрои наноэкономическим. Были уточнены компоненты институциональной системы государственного сектора: базисные нормы (ядро), дополнительные нормы, вспомогательные инструктивные и поддерживающие нормы, ценностные и когнитивные нормы.

Нами было установлено, что особое место государственного сектора в системе общественных институтов определяется тем, что он одновременно является субъектом управления, который определяет нормы и правила функционирования всех элементов экономической системы, и объектом, который действует в рамках данных правил. Данный факт определяет его двойственную природу.

3. Изучение особенностей становления государственного сектора в современной России позволило на основе выделения четырех этапов формирования сущностных характеристик государственного сектора провести периодизацию его институционального становления и определить факторы, оказывающие на него негативное влияние.

На этапе институционального хаоса (1990;1995гг.), государственный сектор являлся разрозненным, неустойчивым набором формальных и неформальных институтов с довольно коротким периодом существования, находящихся под сильным влиянием различных групп. Возникшие государственные институты были представлены следующими группами: формальные и неформальные государственные институты, унаследованные из социалистического прошлого (система трудовых отношений, перераспределительные процессы в пользу правящей элиты, взятки, использование служебного положения для личных целей) — новые формальные системные государственные институты, призванные поддерживать демократический режим существование государства (отношения собственности, финансовые и товарные отношения и т. д.) — новые квазигосударственные институты, отражающие поведение государственных агентов при негативных для них институциональных изменениях (интересы бюрократии, лоббирование и т. д.).

Сложность формирования государственного сектора на данном этапе определялась следующими факторами: двойственной природой государственного сектора, революционным характером его формирования, отсутствием практического национального опыта и преемственности институтов, дискретностью институционального пространства, необходимостью решать в переходных экономиках проблемы, несвойственные стабильно функционирующим системам.

Этап становления (1995;1999 гг.) был связан в основном со становлением формальных институтов. На данном этапе в российской экономике уже сложился определенный институциональный фундамент, состоящий из формальных институтов, аналогичных действующим в развитых странах с эффективной рыночной экономикой. Однако передовые законодательные нормы часто сочетались с их низким фактическим исполнением, связанным с неполноценностью основных институтов либерального общества: спецификации прав собственности, свободы заключения контрактов, предоставления равных экономических возможностей, организации конкурентной рыночной институциональной структурыа так же непосредственно связанной с этим низкой степенью доверия фирм и граждан к институтам, создаваемым государством.

Этап стабилизации (1999;2005 гг.) характеризовался упрочением формальной институциональной базы, однако улучшение качества законодательства не сопровождалось сопоставимым улучшением качества тех институтов, которые воплощают его в жизнь или обеспечивают его принудительное соблюдение (инфорсмент). Среди основных причин возникновения такой ситуации были указаны: недостаточная эффективность существующей в стране структуры общественного договора (тяготение к вертикальному), перераспределительный характер государственного воздействия и коррумпированность государственного сектора.

На основании институционального анализа государственного сектора были уточнены основные негативные тенденции в государственном секторе на современном этапе: недостаточность формальных институтов и механизмов их поддержки, возникновение в результате пробелов в формальных институтах неформальных институтов негативного воздействия.

В настоящее время наметились позитивные тенденции, связанные в основном с осознанием институциональной недостаточности российской экономики, и переходом к новому — этапу институционального совершенствования.

Анализ эффективности выполнения социально-экономических функций государственного сектора на современном этапе позволил выявить следствия институциональной недостаточности, без преодоления которых невозможно дальнейшее развитие экономики и общества в целом. Такими следствиями являются: системная социальная деградация, охватившая масштабные социальные группы, территории, социальные институтызависимость бюджета и всей экономики от сектора минеральных ресурсоврегресс в ряде социально важных отраслей экономики (система образования, здравоохранения, профессиональной подготовки, фундаментальной науке, ЖКХ и ряде других) — деградация институтов государственного управления.

4. Исследование государственного сектора с позиций собственности показало, что в настоящее время наблюдается расширение прямого участия государства в экономике и устойчивого доминирования государства в ряде ведущих отраслей, а так же его экспансия в корпоративном секторе. Были выделены следующие формы реализации интересов государства как собственника: государственная поддержка выбранных отраслей для глобального мирового позиционирования (добывающие отрасли и ВПК) — протекционизм в тех секторах, которые наиболее подвержены влиянию глобальной конкуренции и одновременно несут на себе социальную или инфраструктурную нагрузку (авиа и автомобилестроение, связь и др.) — политика «национализации природной ренты" — распределение экономической власти в обществе, устанавливающей максимально возможный контроль за доступными ресурсами.

Рассмотрев существующие в экономической литературе мнения по поводу сущности государственной собственности, мы пришли к выводу, что данные подходы: формально-правовой, институциональный и собственно экономический, являются взаимодополняющими, комплексное применение которых позволит наиболее полно осмыслить сущность и особенности государственной собственности в России и выявить причины негативных тенденций в государственном секторе.

Рассмотрение с учетом указанных подходов государственной собственности как части института государственного сектора позволило определить ее соответствие экономически эффективной институциональной системе государственного сектора и выявить расхождения и причины неэффективности ее объектов. Проведенный анализ доказал, что в большинстве случаев снижение эффективности функционирования государственной собственности связано с негативными институциональными факторами. Формальная институциональная недостаточность, возникающие на ее основе формы оппортунистического поведения и отсутствие позитивных форм контроля со стороны общества определяют возможности перераспределения прав собственности, исходя из личных интересов чиновников, коррупции в органах власти, а не в интересах всего общества, а следовательно, определяют и искажение реализации возложенных на нее функций.

5. Всестороннее рассмотрение государственного бюджета, его анализ как финансово-экономической составляющей института государственного сектора показал, что полнота реализации им интересов государства определяется институциональными факторами. Была уточнена социально-экономическая характеристика бюджета как отношений между государством и отдельными рыночными агентами по поводу перераспределения доходов, связанных с образованием бюджетного фонда, предназначенного для финансирования приоритетных в рамках выбранной траектории развития отраслей и общественных сфер, осуществляемых государством в силу относительных преимуществ в осуществлении насилия и опосредуемых отдельными индивидами, наделенными полномочиями и ответственностью.

Было отмечено, что обычно интересы государства определяют выполнение определенных обязательства, от сохранения которых зависит его легитимность в глазах граждан: поддержание условий жизни граждан, не унижающих человеческого достоинстваобеспечение социального равенстваоказание социальной помощи нуждающимсяподдержание процессов развития, как регионов, так и отдельных приоритетных отраслей экономики. Однако проведенное исследование государственного бюджета выявило существование следующих объективных тенденций в данном секторе, идущих в разрез с данным определением: постепенное формирование национальной модели корпоративного федерализмаусиление перераспределительной роли бюджетаухудшение основных социально-экономических показателей. Данные факты доказали, что в целом государственный сектор, и бюджетная сфера в частности как выразитель интересов государства, не справляется с возложенными на него функциями. Институциональный анализ бюджетного сектора позволил выявить, что реальное распределение бюджетных средств, а, следовательно, и возможность реализации соответствующих функций, определяется существованием групповых интересов, склонности к оппортунизму, формальной институциональной недостаточностью и зависит от распределения властных полномочий, создающих возможность административного торга.

6. В рамках исследования вопросов институционального проектирования государственного сектора России, на основе тенденций его развития были рассмотрены три модели: европейская, мексиканская, нигерийско-венесуэльская, позволившие указать на существенность институциональных параметров развития, которые важно принимать во внимание при осуществлении реформ государственного сектора, и зависимость от них итогового состояния экономики страны.

Были уточнены особенности государственного сектора как мегаинститута, которые необходимо принимать во внимание при институциональном проектировании последнего:

В рамках государственного сектора определяются и закрепляются как правила и механизмы функционирования экономической системы, так и правила и механизмы функционирования самого государственного сектора, что определяет двойственность его природы. Особенностью институциональной структуры государственного сектора является ее многоуровневость. Государственный сектор, являясь мега институтом, находится в диалектическом единстве с институциональными объектами макро-, мезо-, микрои наноэкономического уровня, продолжающими и дополняющими друг друга.

Государственный сектор России как мегаинститут является уже функционирующим институтом в настоящее время. Однако режим его функционирования еще не приобрел систематического действия, то есть существующая система норм, правил и механизмов, обеспечивающих их выполнение, применяется не во всех ситуациях, теоретически попадающих под действие данных норм. Однако отдельные институты, функционирующие в рамках институциональной системы государственного сектора, могут находиться на разных стадиях развития: зарождения, становления или исчезновения.

На основании всестороннего изучения государственного сектор были определены основные цели институционального проектирования, достижение которых является необходимым условием повышения эффективности деятельности государства: усиление конкурентоспособности государства и определение пути экономического развития в соответствии с имеющимися ресурсамиснятие противоречий двойственной природы государственного сектора для обеспечения прогнозируемых результатов институциональных изменений.

В соответствии с выбранными задачами были уточнены внутренние факторы (эффективность правительства, эффективность бизнеса, темпы развития экономики, инфраструктура) и внешние стратегии (ресурсы / процессы, обеспечение социальных гарантий / равномерное распределение рисков, открытость / замкнутость, агрессивность / притягательность), определяющие конкурентоспособность государства. Также определены индикаторы планирования экономического развития, представленные в пяти категориях: доля работников умственного труда, занятых в экономикеглобализация экономикидинамизм экономики и конкуренциястепень перехода к цифровой экономике и объем технологических инноваций.

В соответствии с выводами об институциональной природе государственного сектора была признана приоритетность задачи снятия противоречий двойственной природы государственного сектора для данного этапа его развития. Проведенный анализ позволил выявить три следующие формы проявления данных противоречий:

Недостаточность формальных институтов и механизмов их поддержки: несогласованность, неясность властных полномочийнечеткое определение статуса отдельных государственных органов и группослабление исполнительной вертикали, нарушение субординации и дезинтегративные процессы в госаппаратеотсутствие системы отбора и обучения кадров и др. Данная группа факторов определяет неэффективность государственного сектора как субъекта экономики.

Негативные неформальные институты, возникающие внутри государственного сектора: превалирование интересов бюрократии, оппортунистическое поведение, коррупция, бесконтрольность, фаворитизм и др. Возникновение данных институтов определяется неэффективностью государственного сектора как субъекта экономических отношений и негативно влияет на результаты его функционирования как объекта государственного регулирования. Негативные неформальные институты, возникающие в обществе вообще: низкий уровень признания и доверия государству, ограниченная рациональность. Данные факторы влияют на результаты функционирования государственного сектора как объекта регулирования.

В соответствии с выделенными формами были уточнены задачи институционального проектирования: обеспечение предсказуемости и целенаправленности работы государственного аппарата и объективной оценки его работыустранение действия негативных неформальных институтов и формирование позитивных неформальных институтовформирование позитивных форм общественного выбора. И предложены следующие группы методов снятия противоречий его двойственной природы:

Создание информационных систем, позволяющих анализировать и устранять несоответствия в действующем законодательстве и нормативных актах. Принятие преимущественно законов прямого действия. Разработка объективных и независимых методов оценки работы госаппарата. Системный подход к подготовке кадров. Создание независимой, стабильной и предсказуемой правовой среды. Формирование независимого общественного контроля за правосудием (гласность правосудия). Четкое определение функций должностных лиц с возможностью объективного контроля за результатами деятельности (нет должностей без функций). Жесткий контроль и прозрачность разрешительных и распределительных механизмов (электронные администрации).

Повышение уровня образования и его доступности. Стимулирование образовательных процессов и творческой активности граждан. Обеспечение открытости политических, экономических процессов, доступности информации. Реализация данных предложений на практике позволит сделать функционирование государственного сектора более предсказуемым, стабильным, а следовательно и эффективным.