Административная ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности

Актуальность темы

исследования. Административная ответственность является одним из основных правовых средств сдерживания роста самых распространенных и разнообразных видов правонарушений. Их совокупность, образующая административную деликтность, представляет собой сложный и динамично развивающийся феномен. Структура современных административных правонарушении претерпела существенные изменения. Если в условиях административно-командной системы лицо административной деликтности определяли нарушения общественного порядка и общественной безопасности, то в условиях складывающихся рыночных отношений все большее распространение получают административные правонарушения в сфере экономики. Противодействие # административной деликтности, по мнению А. П. Шергина, должно учитывать не только общий объем совершаемых административных правонарушений, а также их структуру и динамику1.

Исходя из оценки современной административной деликтности, законодатель значительно расширил возможности административно-юрисдикционной защиты экономических интересов. Действующий КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушения в области охраны собственности (гл. 7), в области предпринимательской деятельности (гл. 14), в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (гл. 15), в области таможенного дела (гл. 16). Опасность такого рода правонарушений очевидна, их совершение ставит под угрозу интересы собственников — государства, организаций, физических лиц, снижает уровень

Щ 1 См.: Шергин А. П. Административная деликтность: проблемы науки // Актуальные вопросы административно-деликтного права. — М.: ВНИИ МВД РФ, 2005. С. 13. На эту особенность современной струетуры административной деликтности обратили внимание и другие исследователи проблем административной ответственности. См., например: Дугенец А. С. Административная деликтность в России: состояние, динамика и средства противодействия // Административное право и процесс. 2004. № 1- Басарев Е. Ф. Выявление и пресечение милицией административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.14. — М., 2002 и др. экономической безопасности страны. Их особенностью является также то, что субъектами административных правонарушений чаще всего выступают юридические лица. Среди них значительное место занимают кредитные организации, от правомерного поведения которых зависит устойчивость валютной системы государства, соблюдение финансово-кредитной дисциплины и надежность вкладов физических и юридических лиц. Государство устанавливает особый правовой статус этих юридических лиц, правила поведения в финансово-кредитной сфере, предусматривает запреты на совершение деяний, нарушающих такие правила. Но, как свидетельствует практика, нарушения установленных правил деятельности кредитными организациями не являются редкостью. Достаточно упомянуть нашумевшие дела о «Содбизнесбанке», «МММ-банк» и др. В своей контрольной деятельности Банк России постоянно сталкивается с нарушениями кредитными организациями установленных нормативов и иных обязательных требований банковской деятельности, причинением ущерба интересам кредиторов (вкладчиков). Вырос и объем соответствующей судебной практики. Судьями районных судов и мировыми судьями в 2004 году рассмотрено 200 тыс. дел об административных правонарушениях в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (глава 15 КоАП РФ). Эта же тенденция сохранилась и в первом полугодии 2005 г. За этот л период судьями рассмотрено 104 тыс. дел .

Одной из новелл КоАП РФ является ст. 15.26, предусматривающая административную ответственность кредитных организаций за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности. Дела о таких правонарушениях представляют определенную сложность, в судебной практике уже возникли затруднения в толковании и применении данной нормы. Следует также заметить, что действующее законодательство пока не исключает конкуренции различных видов юридической ответственности за

2 Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2004 году // Российская юстиция. 2005. № 6. С. 38,40. Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в первом полугодии 2005 года // Российская юстиция. 2006. № 1. С. 38,40. нарушения законодательства о банках и банковской деятельности, что снижает эффективность противодействия данным правонарушениям. В этих условиях представляется важным научная оценка исследуемой нормы КоАП РФ, анализ судебной практики по делам об административных нарушениях законодательства о банках и банковской деятельности, выявление путей повышения эффективности административной ответственности за названные виды правонарушений. Востребованность исследования этих проблем обусловила выбор темы и направленность научного поиска их решения.

Состояние разработанности темы исследования. Разработка избранной проблемы предполагала обращение к категориям более общего порядка — юридической ответственности и ее видов, в том числе, административной ответственности.

Вопросы юридической ответственности были предметом многочисленных исследований, в ходе которых выяснялись ее сущность, виды, понятие и признаки правонарушения, роль и эффективность правовой санкции. Значительный вклад в разработку данных проблем внесли С. С. Алексеев, С. Н. Братусь, В. Н. Кудрявцев, И. И. Кучеров, В. В. Лазарев,

О.Э.Лейст, Н. С. Малеин, Л. С. Явич, П. С. Яни и др.

Заметны достижения отечественной юридической науки в исследовании института административной ответственности (А.Б.Агапов, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, В. В. Денисенко, Е. В. Додин, А. С. Дугенец, Л. А. Калинина, Л. В. Коваль, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, М. Я. Масленников, Н. П. Мышляев, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, В. Е. Севрюгин, А. П. Солдатов, М. С. Студеникина, А. П. Шергин, А. Ю. Якимов и др.). В работах этих ученых сформировалась концепция административной ответственности, выявлена ее роль в защите общественных отношений, исследовалось содержание основных институтов. Неоценима их роль в создании теоретической базы кодификации российского административно-деликтного законодательства, в разработке КоАП РСФСР и КоАП РФ, в изучении эффективности норм об административной ответственности.

Принятие КоАП РФ вновь актуализировало проблему административной ответственности. Центр научных исследований сместился к оценке применения норм, предусматривающих ответственность за определенные виды административных правонарушений, к поиску наиболее оптимальных санкций за их совершение. Внимание ученых все больше привлекают вопросы совершенствования административно-юрисдикционного механизма защиты экономических отношений. Но в работах последних лет исследуются преимущественно проблемы административной ответственности за правонарушения в области предпринимательской деятельности (Р.М.Лисецкий, Д. Е. Сальнова и др.), таможенные нарушения (Е.В.Трунина,

A.В.Чубаров и др.), налоговые правонарушения (В.А.Зайцев, Е. С. Ефремова, Л. Ю. Кролис, Н. А. Саттарова, АЛО. Шорохов и др.). Заметен прогресс в разработке проблем административной ответственности юридических лиц (Ю.Б.Аникеенко, А. Г. Березницкий, И. В. Назаров, Ю. Ю. Колесниченко, О. О. Томилин, Ю. В. Шилов и др.). Вместе с тем ученые-административисты недостаточно уделяют внимания вопросам административной ответственности за правонарушения в финансово-кредитной сфере3. Им посвящены лишь отдельные работы4. Остаются неисследованными проблемы административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности, нет научной оценки новой нормы российского административно-деликтного законодательства, установленной ст. 15.26 КоАП РФ. Несомненный интерес представляет и судебная практика рассмотрения дел этой категории, выявление проблемных ситуаций в правоприменительной деятельности и выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства об административной ответственности

3 Для сравнения отметим активность ученых-криминалистов в разработке проблем противодействия преступлениям в сфере финансово-кредитных отношений. Заметный вклад в их разработку внесли

B.ДЛаричев, Н. А. Лопашенко, И. И. Кучеров, П. С. Яни, А. В. Зайцев, Е. М. Куликов, И. А. Сербина и др.

4 См., например: Сердюкова Н. В. Финансово-правовая ответственность по российскому законодательству (Становление и развитие): Дис.. канд. юрид. наук: 12.00.04. — Тюмень, 2003; Томилин О. О. Административная ответственность юридических лиц за правонарушения в финансовой сфере: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.04, — Саратов, 2003 и др. и практики его применения. Указанные обстоятельства обусловили актуальность и новизну диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с установлением и применением административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.

Предметом исследования выступают доктрина административной ответственностинормы, предусматривающие административную ответственность за правонарушения в финансово-кредитной сфересудебная практика по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ.

Целью диссертации является исследование теоретических, нормативных и правоприменительных проблем административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности и разработка предложений по совершенствованию административно-деликтного законодательства и практики его применения.

Цель диссертационного исследования предопределила постановку и решение следующих задач:

— раскрыть роль и возможности административной ответственности в противодействии нарушениям в сфере финансово-кредитных отношенийисследовать признаки состава административно наказуемых нарушений законодательства о банках и банковской деятельности;

— выявить особенности производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ;

— изучить судебную практику по делам об административных нарушениях законодательства о банках и банковской деятельности;

— разработать предложения по совершенствованию административно-деликтного законодательства и практики его применения.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, частнонаучные методы: системный, исторический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, метод экспертных оценок, логический анализ судебной практики по делам об административных правонарушениях.

В своих исследованиях автор опирался на фундаментальные положения в области философии, конфликтологии, общей теории права, административного, гражданского, уголовного, финансового и налогового права.

Теоретическую базу исследования составляют доктрина административной ответственности, научные идеи о правовом статусе кредитных организаций, судебно-административной юрисдикции, обоснованные в теории права и науке административного и финансового права (С.С.Алексеев, Х. А. Андриашин, Д. Н. Бахрах, К. С. Бельский, И. И. Веремеенко, И. А. Галаган, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева, Е. В. Додин, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, Ю. А. Крохина, Б. М. Лазарев, М. Я. Масленников, П. Е. Недбайло, Л. Л. Попов, Б. В. Россинский, Н. Г. Салищева, В. Е. Севрюгин, Ю. Н. Старилов, А. А. Тедеев, Ю. А. Тихомиров, Г. А. Тосунян, Н. И. Химичева, А. Ю. Якимов, О. М. Якуба и др.).

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция, федеральные законы и подзаконные нормативно-правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты Банка России, нормы международного права.

Эмпирическую базу диссертации составляют результаты изучения судебной практики по рассмотрению дел об административных нарушениях законодательства о банках и банковской деятельности, опубликованные материалы судебной практики, акты Банка России, статистические данные по исследуемой проблематике, иные материалы и документы.

Научная новизна диссертационного исследования и основные положения, выносимые на защиту.

В диссертации впервые на основе комплексного и междисциплинарного подходов с использованием фундаментальных положений теории права, административного и финансового права раскрыто понятие и признаки административно наказуемого нарушения законодательства о банках и банковской деятельности, дана научная оценка новой нормы в российском административно-деликтном законодательстве (ст. 15.26 КоАП РФ), обоснованы рекомендации по ее совершенствованию.

Научная новизна диссертации заключается в раскрытии роли и возможностей административной ответственности в противодействии административной деликтности в финансово-кредитной сфере и обосновании предложений по повышению эффективности административно-юрисдикционной защиты законодательства о банках и банковской деятельности.

Диссертантом сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту, которые несут в себе элементы научной новизны:

1. Авторская трактовка административно наказуемых нарушений законодательства о банках и банковской деятельности. Они рассматриваются, с одной стороны, как составная часть противоправных деяний, посягающих на финансово-кредитные отношения, и как самостоятельный вид административных правонарушений, характеризующийся совокупностью определенных признаков, с другой стороны.

2. Вывод о необходимости уточнения понятия «законодательство о банках и банковской деятельности», поскольку административно наказуемым, в соответствии со ст. 15.26 КоАП РФ, признается не только нарушение требований соответствующих федеральных законов, но и нормативов и иных обязательных требований Банка России.

3. Обоснование понятий «банковская деятельность», «порядок осуществления банковской деятельности». При этом публичный порядок осуществления данной деятельности рассматривается как непосредственный объект исследуемого административного правонарушения, в связи с чем автором предлагается иное наименование ст. 15.26 КоАП РФ — «Нарушение порядка осуществления банковской деятельности» .

4. Вывод о необходимости разъяснения Пленумом Верховного Суда Российской Федерации понятия «реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков)» как квалифицирующего признака ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ.

5. Характеристика административной деликтоспособности кредитных организаций, исходящей из особого правового статуса этих юридических лиц и обязанностей соблюдения ими административно-правовых запретов.

6. Вывод о целесообразности изменения подсудности дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ, которые, по мнению автора, следует отнести к ведению судей арбитражных судов.

7. Обоснование необходимости более четкого разграничения различных видов юридической ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности, устранения выявленных коллизий между КоАП РФ и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», исключения из последнего норм об ответственности кредитных организаций за административные правонарушения и включения их в КоАП РФ.

8. Предложения по совершенствованию административно-деликтного законодательства. Автором предлагается внести следующие изменения в КоАП РФ:

— изложить ст. 15.26 КоАП РФ в следующей редакции:

Статья 15.26. Нарушение порядка осуществления банковской деятельности.

1. Осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельности влечет наложение административного штрафа в размере от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.

2. Нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований влечет наложение административного штрафа в размере от трехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.

3. Действия, предусмотренные частью 2 настоящей статьи, если они создают реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), влекут наложение административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток." ;

— абзац третий части 3 ст. 23.1 КоАП РФ после цифр «15.10» дополнить цифрой «15.26» ;

Выводы:

Применение ст. 15.26 КоАП РФ сталкивается с рядом трудностей, обусловленных недостаточной согласованностью с другими нормативными актами. Одной из главных проблем, осложняющих применение рассматриваемой административно-деликтной нормы, является коллизия между ст. 15.26 КоАП РФ и ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Суть этой коллизии состоит в том, что названная норма Федерального закона устанавливает ответственность в числе других и за нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований, т. е. за деяния, ответственность за которые предусмотрена частями 2 и 3 ст. 15.26 КоАП РФ. Практика необоснованного назначения Банком России штрафных санкций в размерах, предусмотренных ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации», за нарушение кредитными организациями установленных им нормативов и иных требований серьезно затруднила реализацию ст. 15.26 КоАП РФ, породила многочисленные споры в арбитражных судах. Такого рода

185 См.: Шорохов А. Ю. Административная ответственность за правонарушения в области налогов и сборов: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.14. — М., 2002. С. 92. коллизии нарушают целостность административной ответственности, ведут к возврату формирования видов ответственности за правонарушения в сфере публичных отношений по отраслевому признаку. Выход из создавшегося положения видится в восстановлении основной идеи второй кодификации административно-деликтного законодательства — аккумуляции всех норм об административной ответственности в единственном федеральном законеКодексе РФ об административных правонарушениях, исключении таких норм из всех других нормативных актов, в том числе из Налогового кодекса РФ, Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и других нормативных актов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Эволюция экономических отношений привела к созданию в России рыночной модели финансово-кредитной системы. Ведущее место в ней принадлежит банкам и другим кредитным организациям. В современных условиях изменились основы формирования банковской системы: большинство из действующих банков являются коммерческими организациями. Интересы стабильности и надежности банковской системы требуют ее государственного регулирования. Такое регулирование осуществляется путем установления правового режима банковской деятельности, банковским надзором, применением юридической ответственности.

Действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях расширил сферу административно-юрисдикционной защиты финансово-кредитной системы. Новеллой КоАП РФ является ст. 15.26, предусматривающая административную ответственность кредитных организаций за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности. Дела о таких правонарушениях представляют определенную сложность, в судебной практике возникли затруднения в толковании и применении данной нормы. Не последнюю роль в этом сыграло и наличие коллизий между различными нормативными актами, регулирующими ответственность за нарушение законодательства о байках и банковской деятельности. Этим и обусловлена необходимость обращения к научному анализу административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.26 КоАП РФ, практики применения данной нормы. Исследование проблем административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности позволяет сделать следующие основные выводы и предложения.

Первое. Установление впервые в КоАП РФ административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности предопределило необходимость юридической характеристики состава данного административного правонарушения. С методологических позиций исследование состава правонарушения, предусмотренного ст. 15.26 КоАП РФ, опиралось на общее понятие административной ответственности, выявление особенных признаков рассматриваемого состава правонарушения, учет конструкции самой административно-деликтной нормы, уяснение роли различных видов ответственности в противодействии нарушениям банковского законодательства. Анализ действующего законодательства и доктрины позволил выявить характерные объективные и субъективные признаки рассматриваемого административного правонарушения.

Родовым объектом данного административного правонарушения является финансово-кредитная система, видовым — банковская деятельность. В качестве непосредственного объекта посягательства выступает публичный порядок осуществления банковской деятельности. Такой порядок призван обеспечивать стабильность банковской системы и надежную защиту интересов вкладчиков и кредиторов. С учетом такого понимания объекта исследуемого административного правонарушения предлагается наименование ст. 15.26 КоАП РФ изложить как «Нарушение порядка осуществления банковской деятельности» .

Установление объективной стороны административных правонарушений, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ, представляет известную трудность из-за бланкетной конструкции нормы, недостаточно четкого определения в законодательстве и доктрине конститутивных признаков исследуемого правонарушения. Статья 15.26 КоАП РФ предусматривает ответственность за два самостоятельных состава административных правонарушений.

Первый состав связан с осуществлением кредитными организациями деятельности, несовместимой с их правовым статусом (ч. 1 ст. 15.26 КоАП РФ). К таковой относятся производственная, страховая и торговая деятельность. Запрет кредитным организациям заниматься данными видами деятельности, установленный Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», является юридическим, а не фактическим. Для состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 15.26 КоАП РФ, необходимо установить факт занятия производственной, страховой или торговой деятельностью непосредственно самой кредитной организацией. Занятие кредитной организацией любым из этих видов деятельности через дочерние организации посредством вложения в них капитала не является административно наказуемым.

Второй состав административного правонарушения определяется как нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и обязательных требований (ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ). Для его наличия необходимо установить факт несоблюдения одного из установленных Банком России нормативов или иных обязательных требований. Если исчерпывающий перечень нормативов предусмотрен ст. 62 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», то понимание иных обязательных требований не получило четкого нормативного определения, что вызывает затруднения при применении ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ. В связи с этим представляется целесообразным издание Пленумом Верховного Суда Российской Федерации разъяснения о том, что следует понимать под «иными обязательными требованиями», установленными Банком России.

Частью 3 ст. 15.26 КоАП РФ предусмотрен квалифицированный состав нарушения кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований. Повышенная ответственность наступает в случае, если эти же действия создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков). Данный квалифицирующий признак является оценочной категорией, которая, как правило, связывается с оценкой финансовой устойчивости банка. Анализ соответствующих нормативных актов и доктрины не выявил единообразного понимания «реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков)». Учитывая важность четкого определения данного признака для квалификации административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ, представляется необходимым дать соответствующее разъяснение Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Новеллизация в КоАП РФ законодательного определения юридического лица и его вины предопределила специфику составов административных правонарушений, совершаемых кредитными организациями. Эта специфика относится, прежде всего, к характеристике субъекта и субъективной стороны исследуемых административных правонарушений.

Характеристика кредитных организаций как субъектов административных правонарушений, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ, предполагает, во-первых, выделение признаков, определяющих правовой статус юридического лица, во-вторых, выявление особенностей правового положения кредитных организаций в публичной сфере деятельности. Такой методологический подход к исследованию субъекта рассматриваемых административных правонарушений позволяет выявить то общее, что характеризует все юридические лица по российскому законодательству, и раскрыть специальный статус собственно кредитных организаций, которые обязаны соблюдать административно-правовые установления.

Кредитная организация, являясь юридическим лицом, обладает всеми признаками, присущими этому субъекту российского права:

— она обладает обособленным имуществом, которое принадлежит только ей и оно отделено от имущества других участников общественных отношений. Оно является собственностью кредитной организации, которой не вправе распоряжаться государство и Банк России, если иное не установлено федеральным законом;

— кредитную организацию характеризует организационное единство, которое является одним из основных критериев выделения ее как самостоятельного субъекта не только в гражданском обороте, но и в иных общественных отношениях. Кредитная организация — это четко организованная структура в банковской системе со своими подразделениями (филиалами), органами управления (правление, совет директоров);

— ее отличает самостоятельная имущественная ответственность по своим обязательствам. Это означает, что кредитная организация, за исключением государственных банков, несет самостоятельную ответственность, независимо от государства, и государство также не несет ответственности по обязательствам коммерческой организации;

— кредитная организация выступает в гражданском обороте и в других общественных отношениях от своего имени, имеет свое собственное наименование, которое должно быть отражено в учредительных документах, в документах, фиксирующих ее государственную регистрацию как юридического лица.

Вместе с тем кредитные организации являются специфическим видом юридических лиц. Особенности их правового статуса определяются:

— сферой деятельности, их функционированием в финансово-кредитной системе;

— особым видом осуществляемой ими деятельности (только кредитные организации уполномочены осуществлять банковские операции);

— организационными формами: кредитные организации — обобщающее понятие, они могут существовать только в двух установленных законом формах — банки и небанковские кредитные организации;

— особым порядком государственной регистрации как юридического лица, которая возможна только после соответствующего разрешения Банка России;

— специальным порядком обретения правосубъектности — кредитная организация становится таковой с момента получения лицензии на осуществление банковских операций, выданной Банком России в установленном федеральным законом порядке.

При характеристике кредитных организаций следует выделять общую, особенную (отраслевую) и специальную правосубъектность. Как субъекты административного права, кредитные организации вступают в публичные правоотношения и несут юридическую ответственность за совершение противоправных действий именно в сфере этих отношений. Их административная деликтоспособность, как способность нести ответственность за свои действия, наступает с момента получения лицензии Банка России на осуществление банковских операций. С этого момента они обязаны соблюдать определенные законом административно-правовые запреты (не заниматься производственной, страховой или торговой деятельностью), установленные Банком России нормативы и иные обязательные требования. Таким образом, субъектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.26 КоАП РФ, является любая кредитная организация (банк или иная кредитная организация), получившая лицензию Банка России на осуществление банковских операций.

Определение субъективной стороны состава рассматриваемого административного правонарушения представляет значительную трудность, прежде всего, в силу традиционного понимания вины как психического отношения лица к содеянному и его последствиям. Распространение такого понимания вины физического лица в современной правовой доктрине и административно-деликтном законодательстве отдельных государствучастников СНГ на юридических лиц не представляется обоснованным. Исходя из действующего российского законодательства (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ), для установления вины кредитной организации необходимо выяснить, действовала ли она в пределах своей правосубъектности и разумного риска или нет, приняла ли все необходимые меры для соблюдения федеральных законов и установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований.

Второе. Одной из основных задач диссертационной работы являлось исследование механизма реализации административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности. Административная ответственность является сложным феноменом, в котором переплетаются материально-правовые и процессуальные аспекты применения административно-деликтных норм. Реализация данных норм предполагает особую деятельность уполномоченных на то органов и должностных лиц по выявлению нарушителей, сбору доказательств, рассмотрению дел об административных правонарушениях, назначению и исполнению административных наказаний.

Содержание процессуальной деятельности по реализации административной ответственности за правонарушения, предусмотренные статьей 15.26 КоАП РФ, теснейшим образом связано с такими понятиями, как административное производство и административный процесс. Признавая доктринальную ценность широкого понимания административного процесса, полагаем, что не любая совокупность процессуальных норм может идентифицироваться с юридическим процессом. Любой вид юридического процесса призван обслуживать соответствующую группу материальных норм о юридической ответственности. Юридический процесс изначально получил свое признание именно как процессуальная форма реализации юридической ответственности.

Процессуальные нормы, в которых опосредствуется административная ответственность, представляют собой не что иное, как административноюрисдикционный процесс. В целях более оптимальной парной структуризации материальных и процессуальных норм об административной ответственности представляется целесообразным поддержать обоснованную в правовой пауке идею о раздельной кодификации этих норм — разработке проектов Административно-деликтного кодекса и Административно-деликтного процессуального кодекса.

Применение ст. 15.26 КоАП РФ осуществляется по общим правилам производства по делам об административных правонарушениях, закрепленных в нормах Раздела IV Кодекса. Вместе с тем, анализ этих норм и практики их применения позволил выявить ряд особенностей процессуальных действий по делам о нарушениях законодательства о банках и банковской деятельности, к которым относятся следующие:

— полномочиями по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ, наделен узкий круг должностных лиц Банка России — Председатель Банка России и его заместители, руководители территориальных учреждений Банка России и их заместители (для Московского ГТУ Банка России — также управляющие отделениями Московского ГТУ Банка России), который целесообразно расширить за счет должностных лиц, непосредственно осуществляющих функции банковского надзораиз-за несовершенства конструкции ст. 28.7 КоАП РФ «Административное расследование» невозможно проводить административное расследование по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ. Учитывая значительную сложность дел об этих правонарушениях, потребность проведения различных процессуальных действий, представляется целесообразным дополнить перечень административных правонарушений, являющихся основанием для проведения административного расследования (ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ), указанием на нарушения законодательства о банках и банковской деятельности;

— отнесение законодателем дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ, к компетенции мировых судей не представляется оптимальным. Было бы логично, учитывая опыт арбитражных судов в рассмотрении дел в отношении юридических лиц, отнести рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ, к ведению судей арбитражных судов. Единственным критерием определения подсудности дел об административных правонарушениях судьям арбитражных судов должен быть только субъектный признак, а именно: совершение административного правонарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.

Реализация административной ответственности осуществляется, прежде всего, посредством применения административного наказания. Значимость данного правового средства состоит в том, что административное наказание и административное правонарушение образуют основные институты административно-деликтного права, являются его несущими конструкциями. Для эффективного противодействия административной деликтности, в том числе и в финансово-кредитной сфере, важен поиск наиболее оптимальных форм, видов и размеров (сроков) административных наказаний.

Анализ доктрины выявил большое разнообразие мнений о понятии административного наказания, его роли в защите общественных отношений. Административное наказание является сложным правовым феноменом, в анализе которого должны учитываться его различные стороны. Основными из них являются, прежде всего, сущностная и функциональная характеристики.

Содержанием административного наказания, равно как и любой правовой санкции, являются правоограничения. Именно, посредством ограничения соответствующих прав, свобод и интересов государство воздействует на лиц, не соблюдающих правовые установления.

С функциональной точки зрения административное наказание является мерой ответственности за совершение административного правонарушения. Учитывая отраслевую взаимосвязь наказаний и ответственности, целесообразно внести в ст. 3.1 КоАП РФ уточнение о том, что рассматриваемое наказание является мерой административной ответственности. Представляется также необходимым изложить название данной статьи как «Понятие и цели административного наказания» .

Анализ санкций, установленных ст. 15.26 КоАП РФ, и судебной практики свидетельствует о необходимости усиления административной ответственности за нарушения законодательства о банках и банковской деятельности. В связи с этим, предлагается с учетом высокой опасности этих правонарушений: 1) исключить из санкции ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ предупреждение как вид административного наказания, 2) установить размеры административного штрафа по ч. 2 ст. 15.26 КоАП РФ «от трехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда». По ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ — «от пятисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда», 3) дополнить санкцию ч. 3 ст. 15.26 КоАП РФ административным наказанием в виде административного приостановления деятельности.

Третье. Применение ст. 15.26 КоАП РФ сталкивается с рядом трудностей, обусловленных недостаточной согласованностью с другими нормативными актами. Одной из главных проблем, осложняющих применение рассматриваемой административно-деликтной нормы, является коллизия между ст. 15.26 КоАП РФ и ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Суть этой коллизии состоит в том, что названная норма Федерального закона устанавливает ответственность в числе других и за нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований, т. е. за деяния, ответственность за которые предусмотрена частями 2 и 3 ст. 15.26 КоАП РФ. Практика необоснованного назначения Банком России штрафных санкций в размерах, предусмотренных ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», за нарушение кредитными организациями установленных Банком России нормативов и иных требований серьезно затруднила реализацию ст. 15.26 КоАП РФ, породила многочисленные споры в арбитражных судах. Такого рода коллизии нарушают целостность административной ответственности, ведут к возврату формирования видов ответственности за правонарушения в сфере публичных отношений по отраслевому признаку. Выход из создавшегося положения видится в восстановлении основной идеи второй кодификации административно-деликтного законодательства — аккумуляции всех норм об административной ответственности в единственном федеральном законе

Кодексе РФ об административных правонарушениях, исключении таких норм из всех других нормативных актов, в том числе из Налогового кодекса РФ, Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и других нормативных актов.

Четвертое. На основе проведенного исследования предлагается внести следующие изменения в КоАП РФ:

— изложить ст. 15.26 КоАП РФ в следующей редакции:

Статья 15.26. Нарушение порядка осуществления банковской деятельности.

1. Осуществление кредитной организацией производственной, торговой или страховой деятельности влечет наложение административного штрафа в размере от четырехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.

2. Нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований влечет наложение административного штрафа в размере от трехсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда.

3. Действия, предусмотренные частью 2 настоящей статьи, если они создают реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), влекут наложение административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до 90 суток." ;

— абзац третий части 3 ст. 23.1 КоАП РФ после цифр «15.10» «дополнить цифрой «15.26» ;

— часть 1 ст. 28.7 КоАП РФ после слов «валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования» дополнить словами «законодательства о банках и банковской деятельности» .