Модернизация системы финансирования сферы культуры в России

Актуальность темы

исследования. Сфера культуры традиционно рассматривается в качестве эффективного инструмента расширенного воспроизводства человеческого потенциала, соответствующего требованиям инновационной экономики и задачам модернизации российского общества. Одной из важнейших задач государственной финансовой политики в сфере культуры является динамичное развитие культурного потенциала страны, обеспечивающего повышение конкурентоспособности экономики России, развитие инноваций и социального благополучия в обществе.

На сегодняшний день только эффективное взаимодействие всех органов власти, бизнеса, общественных организаций в реализации комплекса программ, направленных на развитие сферы культуры, увеличение культурной привлекательности и повышение качества предоставляемых услуг может обеспечить формирование и развитие полноценной культурной среды как важнейшего условия улучшения качества жизни населения Российской Федерации.

Проблемы развития сферы культуры следует рассматривать, не ограничиваясь внутриотраслевыми задачами, а в контексте модернизации всей системы общественных отношений, определяющих место и роль культуры в обществе как фактора социально-экономического развития, как одного из основных структурообразующих элементов инновационной экономики.

Исследование совокупности финансовых инструментов государственного регулирования сферы культуры в контексте современной культурной политики предполагает определение направлений совершенствования финансового обеспечения исследуемой сферы, ориентированных на всестороннее развитие и укрепление самостоятельности учреждений культуры в условиях реструктуризации бюджетного сектора, повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг учреждениями культуры, развитие принципов программного бюджетирования и повышение эффективности бюджетных расходов, внедрение принципов финансового менеджмента в государственном секторе.

Вместе с тем недостаточная разработанность вышеперечисленных направлений требует уточнения и развития теоретико-методологических подходов к системе финансирования учреждений культуры и комплексного ее исследования на новом этапе реализации бюджетной реформы. Кроме этого, проблемы развития культурной сферы на региональном и муниципальном уровнях справедливо оцениваются как наиболее сложные. Процессы децентрализации в управлении сферой культуры актуализируют проблему разграничения полномочий и выступают предметом теоретического изучения и практической реализации. Из всего этого следует, что модернизация системы финансирования сферы культуры требует переосмысления и внедрения новых подходов, направленных на повышение качества предоставляемых государственных (муниципальных) услуг, обеспечение их доступности населению, повышение ответственности учреждений культуры за результаты своей деятельности, что обусловливает актуальность исследования.

Степень разработанности проблемы. Вопросы использования финансового инструментария в регулировании социально-экономических процессов в условиях рыночных отношений, усиление их роли в рамках модернизации общественных финансов находятся в центре внимания представителей науки и практики. Существенный вклад в выработку положений, определяющих вектор развития финансово-бюджетной политики, внесли Алешин В. А., Афанасьев М. В., Врублевская О. В., Грязнова А. Г., Казаков В. В., Лексин Н. Д., Поляк Г. Б., Родионова В. М., Романовский М. В., Силуанов А. Г., Швецов А. Н. и др.

К наиболее значимым исследованиям развития социально-культурной сферы как важнейшего фактора формирования человеческого капитала, финансового механизма ее функционирования следует отнести труды Абанкиной Т. В., Баятовой И. М., Богачевой О. В., Володиной Т. В., Вострякова.

J1.E., Гринберга P.C., Жданчикова П. А., Каменец A.B., Курляндской Г. В., Любимцева Ю. И., Мешковой A.M., Музычук В. Ю., Поповой М. И., Романовой Т. Ф., Маркиной Е. В., Рубинштейна А. Я. Вопросам развития программно-целевого бюджетирования в различных сферах, его методологическим основам, проблемам финансового менеджмента в государственном секторе посвящены труды Ерошкиной Л. А., Ивановой Т. Б., Лаврова A.M., Малиновской О. В., Пенюгаловой О. В. и др.

В решение проблем государственной поддержки сферы культуры на основе развития теории общественных благ внесли свой вклад зарубежные авторы, среди которых: Боумоль В., Боуэн В., Бюммерхофф Д., Вагнер А., Драгишевич-Шишич М., Масгрейв Р., Самуэльсон П. Э., Ситовски Т., Стиглиц Дж., Тросби Д., Фрей Б., Циммерман X. и др.

Опубликованные работы характеризуются многогранностью и глубиной рассматриваемых проблем. Вместе с тем, несмотря на имеющийся зарубежный и отечественный научно-практический потенциал исследования данной проблематики, некоторые вопросы финансового обеспечения сферы культуры остаются недостаточно разработанными. Исследователи чаще всего концентрируют внимание на оценке влияния культуры на интеллектуальный потенциал, на направления развития культурной политики. В меньшей степени раскрываются финансовые аспекты развития сферы культуры. В связи с этим возникает необходимость более углубленного и комплексного исследования проблем ее финансового обеспечения.

Актуальность рассматриваемой проблемы, ее практическая значимость, а также недостаточная проработанность теоретических и прикладных вопросов, касающихся системы финансирования сферы культуры, обусловили выбор темы, цели и задачи диссертационной работы.

Цель исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических подходов и комплекса практических мер по модернизации системы финансирования сферы культуры в России в условиях реализации бюджетной реформы.

Достижение цели диссертационной работы обусловило необходимость постановки и решения следующих основных задач:

— расширить теоретический ракурс исследования государственного регулирования сферы культуры, опираясь на теорию общественных благ, и определить роль и возможности регулирующего воздействия финансовых инструментов;

— раскрыть финансово-организационные особенности функционирования учреждений культуры и сформулировать авторское видение компонентной взаимосвязи системы финансирования сферы культуры;

— исследовать западные модели финансирования сферы культуры с целью определения возможности их адаптации к российским условиям;

— выявить тенденции бюджетного финансирования сферы культуры на федеральном уровне и их особенности на региональном в условиях децентрализации бюджетных полномочий и новых методов финансирования;

— охарактеризовать особенности механизма финансового обеспечения учреждений культуры в условиях реструктуризации бюджетного сектора с целью определения дальнейших перспектив его развития;

— определить императивы модернизации системы финансирования сферы культуры в рамках развития программного бюджетирования, проведения мониторинга качества финансового менеджмента и более широкого привлечения дополнительных источников финансирования, в том числе посредством государственно-частного партнерства.

Предметом исследования выступают финансово-организационные отношения, возникающие в процессе развития системы финансирования сферы культуры.

Объектом исследования является сфера культуры как совокупность видов деятельности и учреждений культуры, предоставляющих государственные (муниципальные) услуги, в Российской Федерации.

Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретической базой исследования послужили концепции и положения, содержащиеся в трудах российских и зарубежных ученых в области экономики общественного сектора, исследующего природу общественных благ, теории государственного регулирования, общей теории финансов, теории государственных и муниципальных финансов, институциональной теории.

В качестве методологической основы диссертации использовался системно-функциональный подход, позволяющий раскрыть взаимосвязанное функционирование явлений и процессов в эволюционном развитии, выявить причинно-следственные зависимости, обобщить и синтезировать различные исследовательские направления и обеспечить эффект системного их взаимодополнения.

Диссертационная работа выполнена в рамках паспорта специальности ВАК 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит, части 1 «Финансы», раздела 2 «Общегосударственные, территориальные и местные финансы», п. 2.2 «Финансовое регулирование экономических и социальных процессов», п. 2.13 «Финансирование государственных услуг», п. 2.18 «Механизмы распределения бюджетных средств.

Инструментарно-методический аппарат. Обоснование теоретических положений и достоверность выводов и рекомендаций, полученных в ходе исследования, осуществлялась на основе применения общенаучного инструментария: использования специальных методов научного познания, в том числе абстрагирования, ретроспективного, функционально-структурного и системного анализа, экономико-статистических методов, методов графической интерпретации, сравнительного анализа, экспертных оценок, приемов построения структурно-логических схем. Использование указанных методов позволило обеспечить репрезентативность результатов исследования, достоверность выводов и положений диссертации.

Информационно-эмпирическая база формировалась на основе законодательных актов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений и программных документов Правительства РФ, нормативно-законодательных актов Министерства финансов РФ, Министерства финансов Ростовской области, Министерства культуры Российской Федерации, министерства культуры Ростовской области, материалы статистических сборников, монографических исследований, научных трудов отечественных и зарубежных ученых, материалов научно-практических конференций по рассматриваемой проблеме.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования базируется на концептуальном положении о том, что трансформационный механизм регулирования сферы культуры в России определяет вектор ее развития в направлении установления стратегических ориентиров на инновационное развитие основных направлений культурной деятельности и создания благоприятной институциональной среды, что требует разработки научно обоснованного, встроенного в рыночную экономику механизма модернизации системы финансирования сферы культуры. Это предполагает: выработку теоретических подходов к усилению роли финансовых инструментов регулирования сферы культурывнедрение новых методов ее финансирования с учетом западных моделей и отечественного опыташирокое применение программного бюджетирования и инструментария финансового менеджмента в государственном и муниципальном секторесовершенствование финансирования культуры за счет бюджетов всех уровней и внебюджетных источников, в том числе привлеченных на основе государственно-частного партнерства и др.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1. В современных условиях роль государственного регулирования остается весьма значимой, поэтому первостепенное значение в области социальной политики приобретает выбор наиболее приемлемых способов и методов эффективного вмешательства государства в развитие социальной сферы. Культура относится к наиболее социально значимым отраслям, ответственным за качественное развитие человеческого потенциала, и к категории общественных благ. На протяжении нескольких десятилетий одной из ключевых проблем экономики культуры является исследование вопросов достаточности государственной поддержки культуры с точки зрения различных аргументов, опирающихся на модели финансирования культуры в различных странах, на активное использование финансового инструментария государственного регулирования сферы культуры и оптимальное сочетание государственных и рыночных регуляторов. Вместе с тем эти проблемы в российских условиях не вполне раскрыты и требуют дополнительного обоснования с целью расширения теоретического ракурса исследования применительно к сфере культуры.

2. Сфера культуры объединяет различные виды деятельности и организации, оказывающие услуги населению и отличающиеся существенной неоднородностью по своему коммерческому потенциалу, т. е. по возможности существовать в рыночных условиях. Кроме этого, некоторые финансово-экономические аспекты культуры не подпадают под рыночное регулирование. Рыночное равновесие между спросом и предложением на культурные блага поддерживается государством, в первую очередь с помощью финансово-бюджетной политики.

Проблемы финансирования учреждений культуры остаются ключевыми и не до конца решенными как с теоретических позиций, так и с точки зрения практической реализации, что требует более четкого определения комплексного понятия «система финансирования учреждений культуры» и выявления системной взаимосвязи компонентов ее организационно-институциональной структуры.

3. В каждой стране формируется своя модель финансирования сферы культуры и искусства, типы экономики культуры, адекватной национальной системе бюджетных отношений и традициям государственной поддержки этой сферы. В зарубежных странах накоплен весьма широкий спектр механизмов финансовой поддержки отраслей культуры и искусства, выбор видов, форм и методов государственного субсидирования. Анализ международного опыта позволяет выработать общие подходы на основе применения лучших практик финансирования сферы культуры и выявить возможности адаптации тех или иных финансовых инструментов применительно к российским реалиям с целью разработки мер по привлечению дополнительных инвестиций в сферу культуры, совершенствованию финансового обеспечения данной сферы.

4. На сегодняшний день создание гибких финансовых инструментов и механизмов, способствующих повышению качества и доступности государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями, а также эффективности деятельности самих учреждений, становится настоятельной необходимостью в контексте мер по повышению эффективности бюджетных расходов. Новации вводимого механизма финансового обеспечения бюджетных учреждений, в том числе и в сфере культуры, в условиях реструктуризации бюджетного сектора предполагают кардинальное изменение идеологии бюджетного финансирования государственных (муниципальных) учреждений. Трансформация правового статуса бюджетных учреждений ведет к изменению финансового обеспечения их деятельности, имущественных прав, организационных механизмов их функционирования и представляет собой, по сути, финансово-экономическую либерализацию в сфере культуры.

5. Реализация программно-целевых методов бюджетного планирования становится важнейшим императивом модернизации системы финансирования сферы культуры и предполагает переход к формированию «программного бюджета», призванного обеспечить прозрачность бюджетного процесса для всех участников, увязать стратегическое и бюджетное планирование, определить плановые результаты бюджетных расходов. Программно-целевой метод направлен на установление стратегических ориентиров на модернизацию и инновационное развитие основных видов и направлений культурной деятельности. В этих условиях объективно необходимым становится расширение рамок методического инструментария, оценки различных параметров, подлежащих количественному измерению, и качественной трансформации посредством проведения мониторинга, позволяющего оценить качество финансового менеджмента и результатов деятельности учреждений культуры.

Научная новизна состоит в разработке и обосновании комплекса теоретических положений и практических рекомендаций по модернизации системы финансирования сферы культуры в России, ориентированной на развитие источников финансирования, укрепление финансовой самостоятельности учреждений культуры и повышение качества предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Основные результаты, характеризующие научную новизну исследования, состоят в следующем.

1. Расширены теоретические представления о необходимости развития финансовых инструментов государственного регулирования сферы культуры: 1) обобщены существующие подходы к определению масштабов государственной поддержки культуры с позиции теории общественных благ- 2) аргументирован тезис об усилении роли таких финансовых инструментов, как налоги, субсидии, социальные стандарты, программное бюджетирование и др.- 3) обоснована необходимость поиска новых механизмов рационального сочетания государственных и рыночных регуляторов сферы культуры. Это позволит создать условия для инновационного развития отрасли и модернизации современных форм и методов финансирования сферы культуры.

2. Дана авторская интерпретация поэлементной взаимосвязи системы финансирования сферы культуры в разрезе: объектно-субъектной компонентыисточников финансирования (прямые, косвенные, внебюджетные) — методов финансирования (нормативный, программно-целевой, сметный и др.) — финансовых инструментов (субсидии, бюджетные инвестиции, налоговые льготы, целевой капитал, социальные стандарты и др.) — организационно-институциональной структуры. Данная взаимосвязь позволит обеспечить системный подход к финансированию сферы культуры на основе реализации принципов: разграничения бюджетных полномочий по финансовому обеспечению сферы культурыразвития финансовой самостоятельности учреждений культуры, повышения их ответственности за конечные результаты деятельности, повышения качества предоставляемых государственных (муниципальных) услуг и эффективности их использования.

3. Выявлены адаптационные возможности использования лучших зарубежных практик финансирования учреждений культуры применительно к российской системе финансирования, а именно: 1) обоснованы направления расширения мер налогового протекционизма, связанные с предоставлением налоговых льгот для благотворительной деятельности применительно к учреждениям культуры- 2) определено преимущество и целесообразность развития концессионных соглашений как формы государственно-частного партнерства, предложено более активное использование фандрейзинга в сфере культуры- 3) доказана необходимость развития института эндаумента (целевого капитала) в сфере культуры в целях привлечения долговременных источников финансирования, что в конечном итоге позволит создать конкурентоспособную среду и экономически привлекательные условия для бизнеса, привлечь дополнительные инвестиции в сферу культуры в целях повышения качества и результативности деятельности российских учреждений культуры.

4. Раскрыты особенности механизма финансового обеспечения учреждений культуры в условиях реструктуризации бюджетного сектора, заключающиеся: 1) в формировании государственного задания для различных организаций культуры при разработке перечня государственных услуг в соответствии со спецификой отрасли культуры- 2) в определении нормативных затрат на оказание услуг и затрат на содержание имущества учреждений культуры- 3) в обосновании критериев отнесения учреждений культуры и искусства к различным типам учреждений (казенным, бюджетным, автономным) — 4) в составлении плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений культуры. Учет данных особенностей позволит определить приоритеты трансформации учреждений культуры в контексте решения задач повышения качества предоставления государственных (муниципальных) услуг.

5. Разработан комплекс мер, направленных на модернизацию финансового обеспечения сферы культуры, включающий: 1) меры по активизации внедрения программного бюджетирования, направленные на оптимизацию управления бюджетными ресурсами отрасли- 2) предложенный алгоритм формирования и реализации долгосрочных целевых программ развития сферы культуры на муниципальном уровне- 3) совершенствование проведения мониторинга качества финансового менеджмента учреждений культуры, что открывает возможности для перехода к программному бюджету, переориентации управления бюджетными ресурсами на измеримые общественно значимые результаты и инновационное развитие сферы культуры.

Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в том, что положения и выводы диссертации расширяют и развивают научные представления о формировании новых методов финансового обеспечения сферы культуры и направлениях их модернизации и могут быть использованы в дальнейших исследованиях в качестве теоретической и методологической базы для разработки мер по созданию эффективной системы финансирования культуры на федеральном, региональном и местном уровнях.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в выработке конкретных рекомендаций, создающих методическую и практическую основу для совершенствования основных компонентов системы финансирования сферы культуры. Результаты исследования могут быть использованы государственными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления, министерством культуры Ростовской области и отделами культуры муниципальных образований при разработке порядка проведения мониторинга качества финансового менеджмента учреждений культуры в рамках реализации программно-целевых методов финансирования и оптимизации бюджетных расходов, а также при разработке долгосрочных целевых программ развития сферы культуры и оценки их эффективности в процессе реализации. Материалы диссертационной работы могут использоваться в учебном процессе при подготовке учебно-методических материалов и проведении занятий по курсам «Финансы», «Финансы бюджетных и автономных учреждений».

Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические и практические результаты диссертационного исследования докладывались и получили одобрение на различных научно-практических конференциях профессорско-преподавательского состава, молодых ученых и аспирантов Ростовского государственного экономического университета (РИНХ) (2005;2012 гг.). Кроме этого, автор неоднократно принимал участие в международных научно-практических конференциях, организованных Кубанским государственным университетом: «Ресурсный потенциал национальной экономики в условиях глобализации» (Краснодар, 2008 г.), «Россия: прошлое, настоящее и будущее» (Краснодар, 2009 г.), «Теория и практика модернизации в России» (Краснодар, 2011), «Новая индустриализация и инновационное развитие России» (Краснодар, 2012). Результаты диссертационного исследования используются министерством культуры Ростовской области и отделом культуры администрации Азовского района Ростовской области, а также в учебном процессе Ростовского государственного экономического университета (РИНХ).

Основные выводы диссертационной работы отражены в 21 опубликованной научной работе общим объемом 7,9 п.л., в том числе 6,61 авторских п.л.

4 научные работы опубликованы в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России общим объемом 3,51 п.л., в том числе 2,94 авторских п.л.

Основные результаты и направления бюджетной политики на 2012 год и период до 2014 года // URL: http://www.minfin.ru.

2 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона о федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов // URL: http://www.ach.gov.ru/userfiles/tree/resolution2012;treefiles-fl-555.pdf составляет 46% от совокупного объема финансирования расходов бюджета на 2011 г. В состав программного блока «Новое качество жизни» входит в общей сложности 12 ключевых программ, к числу которых относится культура. Таким образом, по количеству программных направлений (12 программ) блок занимает второе место среди других ключевых блоков. На его долю приходится 30% от общего числа всех предусмотренных государственных программ.

В настоящее время в качестве инструментов программно-целевого бюджетирования рассматриваются многочисленные программные документы: доклады администраторов бюджетных средств об основных направлениях и результатах их деятельности, целевые программы (долгосрочные и ведомственные) — реестры расходных обязательств публично-правовых образованийреестр государственных услуг, государственные задания и др. Вместе с тем, как отмечают многие специалисты, данные инструменты до сих пор не встроены до конца в бюджетный процесс и систему финансового менеджмента1.

Для дальнейшего развития метода программно-целевого бюджетирования стоит задача введения в бюджетную практику ведомственных целевых программ (ВЦП), преимуществами которых можно считать их направленность на выявление результативности деятельности конкретных органов исполнительной власти, строгое соответствие ведомственной классификации, закрепление ответственности за достижение программных целей и задач за конкретными исполнителями. Ведомственные программы должны быть направлены на выполнение тактических задач ведомств, обозначенных в докладах о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД). Аналитические ведомственные программы до сих пор входят в состав ДРОНДов, однако в настоящее время расходы ведомств в рамках этих программ являются «непрограммными» — они не планируются на несколько лет вперед, а «вписываются» в аналитическую ВЦП в том.

Курченко Л.Ф., Сабетова Т. А. Разработка ведомственных программ при программно-целевом бюджетировании // Финансы. — 2011. — № 2. — С. 20−24. объеме, в каком фактически сложились1. Различия между федеральными целевыми и ведомственными программами приведены в таблице 3.1.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В условиях реформирования российской экономики значительно усилилась потребность в углублении теоретико-методологической базы исследования системы финансирования учреждений культуры на новом этапе реализации бюджетной реформы, что предопределяет необходимость расширения предметного ракурса исследования с учетом последних достижений мировой науки и уяснения факторов, влияющих на содержательную и финансово-организационную стороны системы финансирования культуры в рамках происходящих реформационных процессов. В ходе исследования были сделаны следующие теоретические выводы и даны практические рекомендации.

1. В диссертационной работе на основе критического анализа теоретических разработок ведущих отечественных и зарубежных ученых исследуются теоретические аспекты финансирования сферы культуры с позиции определения роли финансовых инструментов в системе государственного регулирования, раскрыты аргументы в пользу расширения масштабов государственной поддержки культуры. При этом автор использует ряд фундаментальных методологических положений в рамках теории общественных благ.

Создание и предоставление общественных благ сегодня является одной из ключевых задач практически для всех государств. Культура относится к социально значимым отраслям, ответственным за качественное состояние человеческого потенциала. На протяжении нескольких десятилетий одной из ключевых проблем экономии культуры является теоретическое обоснование необходимости государственной поддержки культуры с точки зрения различных аргументов, опирающихся на модели финансирования культуры в различных странах.

Эволюционное развитие форм и методов государственной поддержки сферы культуры свидетельствует о смене социальной парадигмы, в основе которой лежит идея трансформации роли государства в регулировании сферы культуры. На сегодняшний день необходимо осмысление культуры как инвестиционной, а не затратной сферы, воздействующей на экономическое и социальное развитие страны. При этом границы вмешательства государства в деятельность социальной сферы задаются имеющимися его экономическими возможностями, особенностями этапа развития страны, а также моделью развития экономики.

2. В диссертационной работе осуществлен ретроспективный анализ и проведена систематизация этапов государственного регулирования сферы культуры в России на базе выделения классификационного критерия -«финансовое обеспечение сферы культуры». Условно этапы государственного регулирования были определены в следующей последовательности: I этап — советский период (1970;1990;е гг.) — II этап-постсоветский период (1990;2000;е гг.) — период институциональных преобразований в сфере культурыIII этап — период углубления российских реформ (2003;2010 гг.), связанный с внедрением бюджетирования, ориентированного на результат, и реструктуризацией бюджетного сектораIV этапсовременный этап (2011;2020 гг.), нацеленный на развитие программно-целевого бюджетирования, повышение качества финансового менеджмента и предоставление государственных и муниципальных услуг. Содержательная характеристика каждого из этапов раскрыта в разрезе нормативно-законодательного регулирования, выявления позитивных факторов и противоречий, источников финансирования. Применение системно-эволюционного подхода позволило с теоретико-методологических позиций раскрыть на каждом этапе приоритетные направления трансформации и модернизации системы финансирования сферы культуры в части: оптимизации источников финансированияуточнения статуса и реорганизации бюджетных учрежденийперехода на новые формы финансового обеспечения предоставления государственных муниципальных) услугвнедрения программно-целевых методов планирования, что позволило определить вектор дальнейшего исследования в контексте обоснования ключевой роли финансовых инструментов в системе государственного регулирования сферы культуры.

3. В диссертации обоснован авторский подход к формированию организационно-институциональной структуры системы финансирования учреждений культуры, которая рассматривается как целостный комплекс взаимосвязанных подсистем и элементов со специфическими функциями. При этом выявлена взаимосвязь компонентов организационно-институциональной структуры системы финансирования сферы культуры в России. Данный подход исследуется в рамках реализации принципов: разграничения бюджетных полномочий по финансовому обеспечению сферы культуры, развития финансовой самостоятельности учреждений культуры и повышения их ответственности за конечные результаты деятельности, повышения качества государственных (муниципальных) услуг и эффективности их использования через призму проведения административной реформы, реформы местного самоуправления и комплексной бюджетной реформы, что стало теоретической базой для углубленного исследования основных элементов системы финансирования сферы культуры и направлений их модернизации в следующих разделах диссертационной работы.

4. Исследование и систематизация опыта государственной поддержки сферы культуры в странах с рыночной экономикой позволили выявить возможные направления их адаптации применительно к российской практике, в соответствии с чем дана авторская классификация типов моделей государственного финансирования сферы культуры, обобщены различные точки зрения, представленные в западной и отечественной литературе, и определена авторская позиция применительно к отечественной модели системы финансирования культуры.

В диссертации обосновано, что для институциональной модернизации сферы культуры принципиально важным является развитие многоканального финансирования, партнерских, межбюджетных отношений и государственно-частных форм финансирования. В исследовании доказано, что наибольшую целесообразность применения в российских условиях приобретает расширение мер налогового протекционизма, частного спонсорства, меценатства, фандрейзинга, эндаумента, государственно-частного партнерства. Адаптация данных финансовых инструментов позволит создать конкурентоспособную среду и экономически привлекательные условия для бизнеса, привлечь дополнительные инвестиции в сферу культуры в целях повышения качества и результативности деятельности российских учреждений культуры.

5. По результатам исследования практических аспектов финансирования сферы культуры в контексте реализации бюджетной реформы автором дана оценка тенденций бюджетного финансирования сферы культуры на федеральном уровне. Анализ позволил с точки зрения количественных параметров выявить определенные тенденции бюджетного финансирования расходов федерального бюджета на социальную сферу в целом и культуру в частности. Качественная характеристика происходящих процессов дана на основе разграничения тенденций позитивного характера и тенденций, связанных с ограничениями, рисками и вызовами в контексте проводимой бюджетной реформы. К положительным моментам отнесены: переход к новым методам бюджетного финансированиясоздание достаточно прочной законодательно-правовой базы для формирования в рамках бюджетного планирования взаимосвязи трех составляющих («расходное обязательство-бюджетное ассигнование — государственное (муниципальное) задание») — установление обязанностей органов государственной власти и местного самоуправления вести на постоянной основе реестры расходных обязательств соответствующих бюджетов и др. Бюджетная реформа, затрагивающая в первую очередь организационно-правовую форму и финансовые аспекты деятельности учреждений культуры, создает в отрасли условия, соответствующие требованиям реформационного процесса. В качестве основных направлений реформирования выделяются: развитие программно-ориентированного бюджетирования, многоканального финансирования и привлечение внебюджетных средствразвитие принципов финансового менеджмента, концепций, целевых программ, нормативно-законодательных актов развития сферы культуры на долгосрочную и среднесрочную перспективывнедрение новых инструментов финансированиявведение перечня услуг учреждений культуры для финансирования из бюджетов различных уровней и др.

Несмотря на позитивную динамику в развитии и финансировании сферы культуры наблюдается ряд противоречий, не позволяющих с наибольшей эффективностью удовлетворять культурные потребности населения, которые сводятся к следующему: структура бюджетных расходов не является оптимальной для стимулирования экономического развития (она должна быть ориентирована на решение задач модернизации экономики, создавая для нее максимально благоприятные условия) — отсутствует комплексная система оценки эффективности деятельности как отдельных учреждений культуры, так и региональных подсистем сферы культурынедостаточная информационная база не отражает всего многообразия процессов, протекающих в сфере культурыимеют место слабая поддержка негосударственных организаций культуры и нескоординированность их деятельности с целями и задачами стратегии развития культуры и др.

В диссертации делается вывод о том, что современный этап финансирования культуры требует мобилизации всего модернизационного потенциала развития российской экономики, а на его основе — финансового обеспечения учреждений культуры, дальнейшей реализации, повышения доступности и качества предоставляемых услуг, развития региональных рынков культурных услуг с учетом особенностей социально-экономического развития различных регионов.

6. Ориентация на децентрализацию в управлении сферой культуры по-новому ставит решение задач ее развития на региональном и местном уровнях. Статистика свидетельствует, что наибольший удельный вес в бюджетных расходах на сферу культуры и кинематографии приходится на консолидированные бюджеты субъектов Федерации. Это свидетельствует о том, что регионы и органы местного самоуправления предоставляют основные культурные блага населению, в наибольшей степени приближены к нему и несут ответственность за полноту, качество и эффективность предоставляемых услуг.

Перенос центра тяжести решения задач культурной политики с федерального уровня на региональный и местный заставляет принципиально по-новому поставить вопрос о модернизации действующей сети организаций культуры в условиях дальнейшего разграничения расходных полномочий всех уровней власти, повышения эффективности бюджетных расходов, активного внедрения программно-целевых методов бюджетного планирования, а также создания гибких финансовых инструментов и механизмов, способствующих повышению качества и доступности государственных (муниципальных) услуг (работ), оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями.

7. В диссертационной работе предметно исследован новый механизм финансового обеспечения бюджетных учреждений, в том числе и в сфере культуры, предполагающий кардинальное изменение идеологии бюджетного финансирования государственных (муниципальных) учреждений, который ведет к изменению их финансового обеспечения, имущественных прав, организационных механизмов и отменяет в отношении бюджетных учреждений сметное финансирование путем его замены механизмом бюджетных субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания.

Формирование инновационных типов учреждений (казенных, новых бюджетных и автономных), способных функционировать в условиях рынка, посредством создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности предопределило необходимость исследования и учета отраслевой специфики отнесения их к тем или иным видам. Исходя из этого в диссертационной работе раскрыты критерии отнесения учреждений культуры и искусства к различным типам учреждений в разрезе театрально-концертных организаций, музеев, библиотек, архивов, учреждений культурно-досугового типа, организаций в сфере народного творчества, а также определены направления дальнейшей реструктуризации бюджетного сектора, в том числе в сфере культуры, с позиции углубления реформирования с учетом следующих условий: 1) переход от содержания учреждений к финансированию услуг повышает требования к формированию нормативов их финансового обеспечения, что предполагает применение дифференцированных нормативов с учетом региональных особенностей- 2) реализация мер по повышению конкурентоспособности социальных государственных и муниципальных учреждений связана с переводом специалистов, наиболее значимых для отраслей культуры, на «эффективный контракт», который должен четко определять условия оплаты труда, и «социальный пакет» работников в зависимости от количества и качества выполняемой работы- 3) формирование эффективной модели предоставления социально значимых услуг предполагает привлечение к оказанию государственных и муниципальных услуг негосударственных, прежде всего некоммерческих организаций, что должно способствовать развитию конкуренции в социальной сфере.

8. Императивы модернизации системы финансирования сферы культуры обозначены в исследовании с позиции необходимости развития прежде всего программно-целевых методов бюджетного планирования и финансирования в сфере культуры как основной компоненты модели бюджетирования, ориентированного на результат, носящей долговременный характер и требующей постоянного обновления и модернизации. В диссертационной работе обосновано, что приоритетом современной финансовой политики на долгосрочную перспективу является модернизация механизма программно-целевого финансирования путем перехода к формированию «программного бюджета», который призван обеспечить прозрачность бюджетного процесса для всех участниковувязать стратегическое и бюджетное планированиеопределить плановые результаты бюджетных расходов и проведение мониторинга их достижения с точки зрения целеполагания бюджетных расходов. На основе углубленного анализа формирования федеральных целевых программ («Культура России (2012;2018 годы)») и региональных программ (областная долгосрочная целевая программа «Культура Дона (2010— 2014 годы)») выявлены определенные тенденции в реализации направлений перехода к программному бюджету и сделаны обоснованные выводы. В частности, определено, что программно-целевой метод позволяет обеспечить следующие важнейшие условия для осуществления государственной культурной политики: стратегическое единство в принятии решений в области культуры на всех уровнях исполнительной властикоординация финансирования за счет средств бюджетов всех уровней и внебюджетных источников, в том числе привлеченных на основе государственно-частного партнерстваустановление стратегических ориентиров на модернизацию и инновационное развитие основных видов и направлений культурной деятельностиконцентрация источников финансового обеспечения культуры на приоритетных направлениях ее развития.

В диссертации обращено внимание на целый ряд системных недостатков программно-целевого бюджетирования и особенно выделен муниципальный уровень, на который возложены серьезные процессы социальных преобразований и который в большей степени испытывает затруднения в реализации долгосрочных целевых программ. В связи с этим предложен и обоснован авторский алгоритм формирования и реализации долгосрочных целевых программ развития сферы культуры на муниципальном уровне.

9. Модернизация управления общественными финансами и формирование системы финансового менеджмента в общественном секторе экономики подразумевают применение новых правил, процессов и процедур исполнения бюджета, отчетности, мониторинга, оценки и аудита с учетом накопленного опыта. В рамках расширенного понимания регионального мониторинга в диссертационной работе раскрыты: мониторинг финансового состояния и качества управления региональными и муниципальными финансамимониторинг результативности бюджетных расходов и предоставления бюджетных услугмониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджетамониторинг результативности деятельности региональных и местных органов власти и управления.

Анализ показал, что в целях повышения эффективности расходов областного бюджета и качества управления средствами областного бюджета, подведомственными министерству культуры Ростовской области, проводится мониторинг качества финансового менеджмента, анализ и оценка совокупности процессов и процедур, обеспечивающих эффективность и результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, бюджетный учет и бюджетная отчетность, государственный финансовый контроль).

В ходе оценки мониторинга качества финансового менеджмента были выявлены как позитивные факторы, так и недостатки в процедуре его проведения, связанные в первую очередь с отсутствием учета специфических особенностей сферы культуры. В частности, обосновано, что методология оценки качества финансового менеджмента является сложной и перегруженной с точки зрения количественных критериев оценки. При этом недостаточно осуществлен учет отраслевых особенностей деятельности учреждений культуры путем включения системы качественных показателей. Необходимо внедрение показателей оценки финансового менеджмента в систему целевых показателей эффективности работы учреждений культуры, устанавливаемых главным распорядителям бюджета, и использование результатов их выполнения при премировании руководителей учреждений, усиление персональной ответственности за качество финансового менеджмента учреждений культуры.

10. Исследуя факторы, способствующие развитию культуры, автор определяет, что одним из важных и значимых является развитие форм и механизмов государственно-частного партнерства. Вследствие этого главной задачей, стоящей сейчас перед Россией, является создание условий для формирования механизма эффективного взаимодействия между сферой культуры, искусства и бизнеса. В связи с этим одним из направлений модернизации социально-культурной сферы должйо служить обеспечение партнерства между учреждениями социально-культурной сферы и предпринимательскими кругами.

Анализ зарубежного опыта использования механизмов государственно-частного партнерства в развитых странах выявил возможность адаптации опыта западных стран по созданию специального органа по поддержке государственно-частного партнерства (фондов развития ГЧП в сфере культуры), который должен стать связующим звеном между государством и бизнесом. Важным направлением также является развитие инвестфондов под культурные проекты как на государственном, так и региональном уровне, позволяющих эффективно финансировать концессионные проекты в сфере культуры. Вся совокупность исследований свидетельствует об объективной тенденции модернизации экономического развития, проявляющейся через развитие новых институтов взаимодействия государства и частного предпринимательства.