Компетенция органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации в Российской Федерации

Актуальность темы

обусловлена тем, что современное общество невозможно представить без информации, системы информационного обеспечения, важнейшей составляющей которой являются средства массовой информации (СМИ).

В настоящее время в России, как и во всем мире, СМИ выполняют различные функции: от опубликования нормативных правовых актов (например, «Российская газета»), до создания особого рода информационной среды, которой является Internet.

Со дня принятия Закона РФ от 27 декабря 1991 года № 2124 — 1 «О средствах массовой информации» прошло почти 16 лет. За это время общественные отношения, как в сфере свободы массовой информации, так и во всех областях общественной жизни и государственного строительства России, существенно изменились. Принято большое количество нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность субъектов массово-информационных отношений, которые убедительно показывают, что Закон «О СМИ» устарел и слабо способен регулировать отдельные общественные отношения, связанные с создание, учреждением и деятельностью средств массовой информации.

В частности, с учреждением в Российской Федерации на основе норм Конституции РФ 1993 года института местного самоуправления, появился и новый субъект общественных отношений — муниципальное средство массовой информации. Однако ни в одном законодательном акте Российской Федерации не содержится легального определения муниципального СМИ.

Муниципальные средства массовой информации, учреждаемые органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным Законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», играют важную роль в информировании населения муниципальных образований о принятых правовых актах, решениях органов местного самоуправления и их должностных лиц, официальных мероприятиях. Соответственно, органы местного самоуправления наделены законодательством определенными полномочиями в сфере деятельности муниципальных СМИ.

Несмотря на важность исследования компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности средств массовой информации, она является мало изученной, нет подробных исследований, посвященных этой проблеме.

Все это и определило выбор темы диссертационного исследования. Степень научной разработанности темы и круг научных источников. Избранная для исследования проблема является чрезвычайно сложной и требует обращения к трудам ученых, исследующих проблемы муниципального права, а также конституционного, административного и информационного права России: С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, К. И. Амирбекова, М. В. Баглая, Ю. М. Батурина, И. Л. Бачило, А. А. Безуглова, Д. С. Белявского, Т. М. Бялкиной, В. А. Вайпан, А. Б. Венгерова, В. Н. Витрука, Е. А. Воинова, И. В. Выдрина, Д. А. Голованова, Н. Деевой, В. А. Дозорцева, Ю. А. Дмитриева, В. В. Пылина, Е. Калинина, Е. М. Ковешникова, Е. И. Козловой, В. А. Копылова, А. Н. Кокотова, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, И. А. Ледях, Е. А. Лукашевой, В. О. Лучина, А. П. Любимова, А. В. Малько, Г. В. Мальцева, Е. В Марохина, В. Н. Манахова, Н. А. Михалевой, Е. А Моргуновой, И. В. Мухачева, Р. П. Овсепян, В. В. Погуляева, С. В. Пчелинцева, С. А. Солдатова, Ю. А. Тихомирова, Б. Н. Топорнина, В. И. Фадеева, М. А. Федотова, Г. Н. Чеботарева, Н. Н. Черногора, Е. Г. Шаломенцевой, С. Шевердяева, Т. Я. Хабриевой, З. М. Хатковой, В. С. Хижняк, Б. С. Эбзеева, В. Л. Энтина и других.

Характер проводимого исследования диктует необходимость изучения работ специалистов в теории средств массовой информации и журналистики: Г. И. Вартанова, Б. И. Есина, Я. Н. Засурского, И. И. Засурского, А. Короченского, В. А. Копылова, И. В. Кузницова, Ю. А. Полякова, Е. П. Прохорова, И. Яковенко и других.

В последние годы был защищен ряд диссертаций по общим и частным вопросам свободы массовой информации. Они посвящены истории развития журналистики в России, теоретическим основам свободы массовой информации, реализации прав граждан на массовую информацию в сфере местного самоуправления, конституционным основам и законодательному регулированию права на свободу массовой информации, иным вопросам в области массовой информации и свободы массовой информации, в частности: Г. А. Алхутовой, А. А. Грабельникова, В. Г. Елизарова, Е. В. Ермичевой, Е. В. Измайловой, А. А. Малиновского, И. Г. Никитенко, С. А. Сойникова, О. А. Снежко, М. С. Трофимова, З. Ф. Хубецовой и других.

Проблемы положения средств массовой информации в зарубежных государствах рассматривались в работах зарубежных авторов: Т. Бирса, Дж. Кина, П. Круга, Ж.-П. Косто, Т. Петерсона, М. Прайса, М. Скеммелла и других.

Несмотря на большое количество научных и научно-практических работ, посвященных статусу и деятельности средств массовой информации, организации и осуществлению местного самоуправления, правам и свободам граждан в сфере массовой информации и местного самоуправления, фундаментальных исследований, посвященных компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных СМИ в Российской Федерации не проводилось.

Соответственно, до настоящего времени не проводилось и научного анализа компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации в субъектах Российской Федерации.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу формирования и реализации органами местного самоуправления компетенции в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации.

Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного права и муниципального права, действующие в процессе реализации органами местного самоуправления своей компетенции в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является изучение, научное осмысление и анализ компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации.

Задачи диссертационного исследования определяются поставленной целью и заключаются в следующем:

— дать понятие компетенции органов местного самоуправления в области массовой информации в Российской Федерации;

— рассмотреть этапы развития правового регулирования взаимодействия местного самоуправления с печатными органами в России;

— проанализировать полномочия органов местного самоуправления зарубежных стран во взаимоотношениях со средствами массовой информации и исследовать возможность использования их опыта в законодательстве Российской Федерации;

— сформулировать понятие полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц по учреждению муниципальных средств массовой информации;

— раскрыть понятие полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере социально-экономической поддержки муниципальных средств массовой информации;

— исследовать полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по информационному обеспечению деятельности муниципальных средств массовой информации;

— предложить меры по совершенствованию законодательства и деятельности органов местного самоуправления в сфере учреждения и функционирования муниципальных средств массовой информации;

— исследовать и раскрыть обязанности муниципальных средств массовой информации по отношению к местным органам власти.

Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектико-материалистический метод познания объективной реальности и основанные на нем общенаучные и частно-научные методы: исторический, логический, системно-структурный, функциональный, герменевтическийтехнико-юридический, сравнительно-правовой, толкования норм права и некоторые другие.

Применение названных методов позволило исследовать объекты во взаимосвязях абстрактного и конкретного, комплексного и единичного, в результате чего были выявлены некоторые тенденции, сделаны обобщения, сформулированы рекомендации по совершенствованию нормативного регулирования.

Теоретическую основу настоящего диссертационного исследования составили научные труды отечественных и зарубежных специалистов в области муниципального права, а также административного права, информационного права, теории средств массовой информации.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составили:

1. Нормативные и рабочие материалы: Правовые базы Консультант-Плюс, Консультант-Плюс Регионы, Гарант, сайты органов государственной и муниципальной власти.

2. Аналитические доклады Института проблем информационного права: «О состоянии законодательства о средствах массовой информации в странах СНГ и Прибалтики» (2001;2007г.г.) — «О состоянии законодательства о СМИ в странах бывшего СССР» (2004;2007 г.). Доклады Центра экстремальной журналистики «О проблемах и состоянии СМИ в России и странах СНГ» (2001;2007 г. г.). Аналитические обзоры по исследуемой тематике: «Средства массовой информации России: анализ, тенденции, прогноз», (Москва, 2005) — «Сравнение законодательства о средствах массовой информации в странах СНГ и Прибалтики» (Москва, 2006 год);

Власть и пресса в России. К истории правового регулирования отношений 1700−1917гг.", (Москва, 1999). Анализ 38 Бюллетеней Центра экстремальной журналистики, (Москва, 2001;2007 г. г.).

3. Нормативные материалы стран Содружества Независимых Государств: 7 Модельных законов СНГ, принятых Постановлением МПА СНГ: «О местном референдуме», «О праве на доступ к информации», «О статусе выборного лица местного самоуправления», «Об издательском деле», «Об общих принципах организации местного самоуправления», «О международном информационном обмене», «О праве на доступ к информации».

4. Материалы судебной практики и акты Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, в том числе: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации (от 15.01.1998 г.) и 7 Докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (1999;2006 г. г.) — а также Разъяснения Роскомпечати РФ, Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ «О порядке применения Закона РФ «О средствах массовой информации» 24 мая 1994 г.

5. Анализ 4 законопроектов федерального уровня по исследуемой тематике- 26 нормативно-правовых акта субъектов Российской Федерации- 13 законов стран дальнего и ближнего зарубежья- 9 муниципальных правовых актов- 16 диссертационных исследований и авторефератов по юриспруденции.

6. Мониторинги законодательства о СМИ, проводимые Центром Экстремальной журналистики (200−2007 г. г.), мониторинги законодательства о правах и свободах граждан и его реализации, проводимые Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации (1999;2006), а также контент-анализ прессы.

Научная новизна исследования состоит в том, что диссертантом дано авторское определение содержания полномочий органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных средств массовой информациивыделены этапы развития правового регулирования взаимодействия местных органов власти с печатными и иными средствами массовой информациисформулировано авторское определение муниципального средства массовой информациивыявлены внутренние противоречия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части полномочий органов местного самоуправления по учреждению муниципальных СМИпоказаны принципиальные противоречия в части фиксирования статуса муниципальных СМИ между федеральными законодательными актамисформулированы формы поддержки муниципальных средств массовой информации со стороны местных органов властивыявлены проблемы реализации компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности средств массовой информациипредставлена классификация обязанностей муниципальных средств массовой информации в отношении органов местного самоуправления.

В работе формулируются предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, правоприменительной практики.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:

1. Под муниципальным средством массовой информации понимается периодическое информационное издание, учреждаемое представительным органом местного самоуправления, исполнительным органом, либо главой муниципального образования, издаваемое в печатном, электронном, аудио виде и иных формах, не запрещенных законодательством и финансируемое непосредственно из средств муниципального бюджета. Основным условием отнесения средства массовой информации к муниципальным СМИ является факт учреждения этого средства массовой информации органом (органами) местного самоуправления, а такие условия, как финансирование из местного бюджета и наличие муниципальной доли в уставном фонде играют роль второстепенных признаков муниципального СМИ.

2. Авторский подход к выделению этапов развития правового регулирования, взаимодействия местного самоуправления с печатными органами:

1 этап — 1702 — 1783 гг. — начало формирования правовой основы взаимодействия органов публичной власти с впервые появившимися в России печатными изданиями, на основе «цензурного» права.

2 этап — 1783−1905 гг. — ужесточение контроля над деятельностью типографий и издательств, который осуществляют уже не только органы государственной власти, но и органы местного управления.

3 этап — 1905;1917 гг. — характеризуется относительной свободой издательств и типографий, самих средств массовой информации от избыточного контроля над их деятельностью со стороны органов публичной власти.

4 этап — 1917;1990 гг. — связан с новым усилением цензуры со стороны органов государственной власти и органов местного управления, который рассматривали средства массовой информации исключительно как средства массовой информации и агитации.

5 этап 1990;1993 гг. — именно в этот период были заложены основы современной системы правового регулирования деятельности СМИ в Российской Федерации. Впервые возникла возможность говорить о взаимодействии средств массовой информации и органов местного самоуправления, а не органов местного государственного управления, как это было ранее. Были приняты первые законодательные акты о местном самоуправлении в России и Закон РФ «О средствах массовой информации».

6 этап — 1993;1995гг. — характеризуется развитием отношений органов местного самоуправления со средствами массовой информации при недостаточно сформированной правовой базе, вплоть до принятия.

Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

7 этап — 1995;2003 гг. — осуществляется формирование правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации, развитием муниципального законодательства и его уточнением, в том числе с целью надлежащего взаимодействия органов местного самоуправления и муниципальных средств массовой информации. В тоже время, в законодательстве отсутствует легальное определение муниципального СМИ.

8 этап — 2003 г. — по настоящее время — происходит уточнение и совершенствование правового статуса муниципальных средств массовой информации, порядка их взаимо действия с органами местного самоуправления муниципальных образований.

3. В Российской Федерации, а также в некоторых зарубежных странах, полномочия органов местного самоуправления по обеспечению деятельности СМИ являются частью полномочий в области свободы массовой информации. Однако они не являются частью полномочий органов местного самоуправления в области информации, так как полномочия по обеспечению деятельности муниципальных средств массовой информации, направлены не на создание, потребление, распространение и т. д. информации или информационного продукта, а на взаимодействие с организацией и ее работниками, выпускающими информационный продукт СМИ.

5. В Российской Федерации учреждение или участие в учреждении любого средства массовой информации в любых других целях, кроме обязательного опубликования официальной информации, является исключительно правом органов местного самоуправления. Только учреждение печатного средства массовой информации для опубликования официальной информации может рассматриваться как обязанность органов местного самоуправления.

6. Авторская классификация форм государственной и муниципальной социально-экономической поддержки муниципальных СМИ и их работников:

— установление налоговых льгот;

— выделение субсидий на нужды муниципальных СМИ;

— предоставление необходимых помещений, оборудования и материалов;

— обучение и переподготовка работников муниципальных СМИ;

— проведение профессиональных конкурсов и поощрение лучших по профессии;

— увеличение размеров гонораровобъявление муниципальных грантови др.

7. Взаимодействие органов местного самоуправления со средствами массовой информации различно в зависимости от вида СМИ и организацонно-правового отношения к нему органа власти. Орган местного самоуправления, учредивший муниципальное средство массовой информации и финансирующий его вправе опубликовывать в СМИ безвозмездно любую официальную информацию, а муниципальное средство массовой информации несет обязанность по опубликованию таких сведений. Если же орган местного самоуправления не является учредителем СМИ и не осуществляет его финансирование, то средство массовой информации не несет обязанность предоставлять на безвозмездной основе печатную площадь или эфирное время для размещения официальной информации органов местного самоуправления.

8. Информационное обеспечение муниципальных и иных СМИ со стороны органов местного самоуправления, может рассматриваться как обязанность, и имеет три формы: 1) органы местного самоуправления передают учрежденным ими муниципальным СМИ официальную информацию для обязательного опубликования- 2) органы местного самоуправления на возмездной основе передают СМИ, учредителями которых они не являются, материалы и сообщения для опубликования- 3) журналисты муниципальных СМИ и иных средств массовой информации обращаются с запросами в органы местного самоуправления, от которых в итоге получают информацию для опубликования, а также редакции СМИ имеют возможность аккредитовывать своих журналистов при органах публичной власти.

9. Предлагается закрепить в нормах Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и нормах Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие референдуме граждан Российской Федерации» следующие понятия: «муниципальное средство массовой информации» и «средство массовой информации, в установленном законом порядке финансируемое из муниципального бюджета или имеющее муниципальную долю в уставном капитале».

10. Представленная диссертантом авторская классификация, позволяет условно разделить все обязанности муниципальных средств массовой информации по отношению к местным органам власти на две основные группы:

1) общие обязанности, присущие муниципальным СМИ наряду со всеми средствам массовой информации в соответствии с законодательством России:

— соблюдать законодательство о СМИ;

— не злоупотреблять свободой массовой информации;

— распространять только достоверную информацию;

— предоставлять возможность для опровержения недостоверных сведений;

— исполнять решения уполномоченных органов по размещению на безвозмездной основе информации по вопросам пожарной безопасности;

— на безвозмездной основе опубликовывать вступившее в законную силу решение суда, содержащее требование об опубликовании такого решения через данное СМИ;

— опубликовывать на безвозмездной основе поступившее от органа, зарегистрировавшего СМИ, сообщение, касающееся деятельности редакции;

— нести ответственность.

2) обязанности муниципального СМИ, вытекающие из особого статуса этого вида средств массовой информации:

— опубликование на безвозмездной основе официальной информации, переданной им органами местного самоуправления;

— предоставление на безвозмездной основе печатной площади и эфирного времени кандидатам и избирательным объединениям для предвыборной агитации на муниципальных выборах;

— исполнение на муниципальных выборах и местном референдуме только функции по информированию населения, без агитации.

Теоретическая значимость диссертационного исследования выражается в выводах и предложениях, которые дополняют целый ряд правовых институтов конституционной отрасли права. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в последующих научных работах по муниципальному праву, конституционному праву, информационному праву.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в выводах и предложениях сделанных на его основе и направленных на совершенствование системы нормативно-правовых актов Федерации и субъектов Российской Федерации, организации государственной власти в РФ, правоприменительной практики. Материалы диссертации используются в учебном процессе — при преподавании муниципального права России, конституционного права России и зарубежных стран, информационного права, а также учебных курсов, посвященных проблемам организации и деятельности органов местного самоуправления, учреждения и деятельности средств массовой информации в Российской Федерации.

Апробация результатов исследования осуществлялась по следующим основным направлениям:

1. Основополагающие теоретические наработки и предложения, имеющиеся в диссертации, отражены в опубликованных автором научных статьях, учебном пособии и монографии.

2. Результаты работы внедрялись соискателем в учебный процесс при преподавании «Муниципального права России» и «Конституционного права» на юридическом факультете Кисловодского филиала Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования Российского государственного социального университета.

3. Выводы и предложения исследования сообщались на межвузовских и вузовских научно-практических конференциях, заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета: международная научно-практическая конференция «Новости научной мысли» (Днепропетровск, 2006), международная научно-практическая конференция «Проблемы правовой науки» (Ставрополь, 2006), научно-практическая конференция «Университетская наука региону» (Ставрополь, 2007).

4. Основные положения выводы исследования внедрялись в практику работы субъектов Российской Федерации Южного федерального округа.

Структура и объем диссертации

Структура работы предопределена целью и задачами исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из семи параграфов, заключения, списка использованной литературы.

Заключение

.

Как показало проведенное исследование, вопросы компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации являются недостаточно изученными и разработанными, как в науке муниципального права, так и в законодательстве Российской Федерации и субъектов РФ.

По мнению диссертанта, деятельность органов публичной власти в сфере массовой информации должна складываться из следующих направлений:

— обеспечение прав и свобод человека и гражданина в сфере свободы массовой информации;

— создание условий для реализации прав и свобод человека и гражданина в сфере свободы массовой информации;

— создание необходимой правовой базы для реализации всеми субъектами массово-информационных отношений своих прав;

— контроль и надзор за соблюдением субъектами массово-информационных отношений своих обязанностей в данной области;

— создание условий для нормальной деятельности средств массовой информации на соответствующей территории.

В соответствии с п."б" ч.1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ относится, в том числе защита, прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, и защита прав личности в области свободы массовой информации.

Кроме того, субъекты Российской Федерации, обладая всей полнотой государственной власти вне пределов исключительной компетенции Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, могут устанавливать дополнительные гарантии обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

В пределах своей компетенции субъекты Российской Федерации в лице органов государственной власти, вправе следующим образом обеспечивать и гарантировать свободу массовой информации.

1) Прежде всего, принимать нормативно-правовые акты в этой области.

2) Устанавливать дополнительные гарантии прав граждан в сфере массовой информации.

3) Устанавливать меры административной ответственности в сфере свободы массовой информации.

4) Устанавливать меры государственной поддержки средств массовой информации, зарегистрированных для распространения на территории субъекта.

5) Устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации порядок предоставления органами государственной власти субъекта информации представителям средств массовой информации.

6) Устанавливать правила аккредитации представителей СМИ при органах государственной власти субъекта РФ.

7) Обеспечивать внесудебную защиту прав граждан в области свободы массовой информации и прав средств массовой информации.

8) Защищать правовыми способами нравственное здоровье населения от распространения СМИ информации, не подпадающей под статью Закона РФ «О средствах массовой информации» 1991 г. о злоупотреблении свободой массовой информации.

Таким образом, можно получить некую правовую оболочку из федеральных и региональных законодательных актов, регулирующих различные аспекты деятельности средств массовой информации, а также реализацию физическими и юридическими лицами своих прав в сфере свободы массовой информации.

Диссертант пришел к выводу о том, что полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению и гарантированию конституционного института свободы массовой информации и полномочия органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных СМИ тесно взаимосвязаны между собой и с деятельности федеральных органов государственной власти в сфере свободы массовой информации.

В тексте диссертационного исследования диссертантом обозначены некоторые проблемы, которые связаны с компетенцией органов местного самоуправления в сфере деятельности средств массовой информации.

Одной из ключевых проблем всего института свободы массовой информации в Российской Федерации является несоответствие Закона РФ «О средствах массовой информации» 1991 г. современным реалиям общественной жизни и принятым после него, более совершенным и прогрессивным федеральным законам. Эта проблема, конечно, отразилась и на компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации.

Система законодательного регулирования отношений по поводу муниципальных СМИ, а также правоприменительная практика по этому вопросу, за последние годы стала довольно объемной и противоречивой. Закон «О СМИ» все более явно показывает свою несостоятельность. Он не только продолжает устаревать, но становится все более противоречивым в результате эпизодического и бессистемного пересмотра отдельных его положений и все в большей степени не отвечает современным реалиям общественной жизни.

В этой связи можно предложить три выхода.

1) Пересмотреть положения Закона РФ «О СМИ» и внести в него изменения, в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ, ФЗ «Об основных гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими законами.

2) Предложить Конституционному Суду РФ толковать положения Закона «О СМИ» в соответствии с действующим на сегодняшний день законодательством.

Однако Конституционный Суд РФ не имеет полномочий по толкованию норм ранее принятых законодательных актов на предмет их соответствия принятым позже.

3) Принять новый закон, который бы устанавливал статус СМИ, определял виды СМИ, регулировал порядок их организации и деятельности и т. д.

Вторая проблема, на которой нужно заострить внимание, связана с неупорядоченностью отношений между учредителем средства массовой информации, редакцией СМИ, издателем и распространителем. Идеальным вариантом является сочетание всех этих участников массово-информационных отношений в одном лицо, но это практически невозможно.

Диссертантом отмечалось, что теоретически орган местного самоуправления может одновременно являться и учредителем средства массовой информации, и редакцией СМИ, и издателем, и распространителем. На практике же, органы местного самоуправления выступают только в качестве учредителей, а все остальное в лучшем случае совмещается в форме муниципального унитарного предприятия и отношения по поводу издания СМИ развиваются между органами муниципального образования и этим МУП.

В худшем случае, когда орган местного самоуправления как учредитель взаимодействует с самостоятельными редакцией СМИ, издателем и распространителем, возникают проблемы и оптимальным вариантом является регулирование этих отношений на основании гражданско-правовых договоров.

Следовательно, для решения этой проблемы необходимо ввести в законодательство о СМИ институт собственника средства массовой информации, которым в отношении муниципальных СМИ, выступал бы орган местного самоуправления. Напомним, что в проектах нового закона «О средствах массовой информации» существует институт собственника.

Третья проблема, поднятая диссертантом в ходе работы над диссертационным исследованием связана с фактической обязанностью органов местного самоуправления учреждать печатные средства массовой информации для опубликования правовых актов и иной официальной информации.

Было отмечено, что в соответствии с Законом «О СМИ» 1991 г. нельзя обязать кого-либо учредить СМИ, так как решение и действия управомоченного субъекта основаны на принципе добровольности. Тем не менее, п. 7 ч.1 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сформулирован в виде императива. Еще более можно убедиться в этом, вспомнив, что в Федеральном законе от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не решена проблема формулирования полномочий как прав, а вопросов местного значения (предметов ведения) как обязанностей, и что отдельные полномочия по своей сути являются обязанностями.

Диссертантом отмечено, что если каждое муниципальное образование учредит по одному печатному СМИ, то только в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, появится более 3000 печатных СМИ в добавление к уже зарегистрированным на этой территории.

Очевидно, что законодатель осознал, к чему может привести императивный характер нормы п. 7 ч.1 ст. 17 и в декабре 2005 года внес изменения в ст. 68 «Межмуниципальные организации» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с внесенными изменениями (ч.3 ст.68) органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации. Возможно, эти изменения были предусмотрены для того, чтобы органы местного самоуправления совместно учреждали одно СМИ для нескольких муниципальных образований.

По мнению диссертанта, большого значения для компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности средств массовой информации внесенные изменения не имеют. Во-первых, органы местного самоуправления, как юридические лица, на основании норм ст. 7 Закона РФ «О средствах массовой информации» свободы выступать как учредители и как соучредители средства массовой информации. Во-вторых, норма появившейся ч.3 в ст. 68 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах.» сформулирована как право и, соответственно, не компенсирует императив п. 7 ч.1 ст. 17.

Также нужно учитывать, что учреждение органами местного самоуправления печатного средства массовой информации для опубликования официальной информации автоматически влечет за собой обязанность для органов муниципального образования по финансированию учрежденного СМИ. Принимая во внимание плачевное состояние местных бюджетов абсолютного большинства российских муниципальных образований, несложно представить какую нагрузку на местный бюджет может оказывать содержание муниципального СМИ.

Выход из сложившейся ситуации видится в следующем.

В частности, можно предложить учреждать одно печатное средство массовой информации для опубликования официальной информации органами местного самоуправления нескольких муниципальных образований, находящихся на территории одного субъекта Российской Федерации, так, чтобы бюджеты этих муниципальных образований в соответствующих долях несли нагрузку по финансированию редакции этого муниципального СМИ, издания продукции СМИ, распространению продукции СМИ, и другие расходы, связанные с деятельностью учрежденного муниципального средства массовой информации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не уточняет то, каким образом СМИ должны учреждаться в условиях муниципального района. Если исходить из буквального толкования нормы п. 7 ч.1 ст. 17, то должно быть учреждено печатное СМИ муниципального района, а также муниципальные СМИ по числу сельских и городских поселений, входящих в муниципальный район. Ситуация выглядит достаточно абсурдной.

Также, можно рекомендовать Конституционному суду Российской Федерации трактовать положение п. 7 ч.1 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. как право органов местного самоуправления, а не как обязанность. В таком случае органы местного самоуправления будут также нести обязанность по опубликованию нормативных правовых актов, но будут вправе выбирать для этого любое средство массовой информации, распространяемое на территории соответствующего муниципального образования. Подобную конструкцию части компетенции органов местного самоуправления в сфере свободы массовой информации можно отразить в Федеральном законе № 131 от 6 октября 2003 года.

Четвертая проблема связана со значительным участием органов государственной власти в организации деятельности муниципальных средств массовой информации.

Диссертант во второй главе диссертационного исследования неоднократно указывал, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в различных формах участвуют в организации и обеспечении деятельности СМИ на территории соответствующего субъекта РФ.

Без государственной поддержки многие муниципальные средства массовой информации в России вряд ли смогли бы нормально функционировать. Государственная поддержка средств массовой информации является распространенным явлением в зарубежных странах, а формы участия органов местного самоуправления в деятельности СМИ зарубежных государств схожи с формами участия в деятельности СМИ органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

По мнению диссертанта, проблему излишнего вмешательства (пусть и косвенного) органов государственной власти субъектов РФ в деятельность муниципальных средств массовой информации можно использовать на пользу институту свободы массовой информации в России.

Необходимо при учреждении муниципальных средств массовой информации органам местного самоуправления выступать совместно, в качестве соучредителя, с органами государственной власти субъекта Федерации. В таком случае, учрежденное СМИ будет пользоваться формами поддержки, как со стороны органов местного самоуправления, так и со стороны органов государственной власти, а органы публичной власти, выступившие учредителем СМИ, будут иметь на безвозмездной основе возможность опубликовывать официальные сообщения и материалы.

Диссертант признает, что это предложение является дискуссионным и нуждается в дальнейшей разработке, однако, видим в нем рациональное зерно.

Пятая проблема связана с принципиальным противоречием в определении концепции «муниципального средства массовой информации» между ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г., с одной стороны, и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и практикой судебных органов, с другой стороны, выявленное в ходе исследования.

Оно возникло, во многом, из-за того, что в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принятый 12 июня 2002 г. не были внесены изменения, в части понятия муниципального СМИ, в соответствие с принятым 6 октября 2003 г. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Как указано диссертантом, ФЗ «Об основных гарантиях.» к муниципальным средствам массовой информации относит те СМИ, которые учреждены органами местного самоуправления, либо финансируются из местного бюджета, либо имеют муниципальную долю в уставном капитале.

В свою очередь, проанализировав нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», практику судов общей юрисдикции субъектов РФ, а также практику Верховного Суда РФ, диссертант пришел к выводу, что под муниципальным средством массовой информации необходимо понимать только СМИ, которое учреждено органами местного самоуправления.

Реализация компетенции органов местного самоуправления в области деятельности муниципальных средств массовой информации неразрывно связана с исполнением муниципальными средствами массовой информации возложенных на них законодательством Российской Федерации обязанностей. Проведенный анализ нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов РФ выявил необходимость классифицировать обязанности муниципальных средств массовой информации по отношению к органам местного самоуправления. В результате диссертантом предлагается условно разделить все соответствующие обязанности муниципальных средств массовой информации на две группы:

1) общие обязанности, присущие муниципальным СМИ наряду со всеми средствам массовой информации в соответствии с законодательством России: соблюдать законодательство о СМИне злоупотреблять свободой массовой информациираспространять только достоверную информациюпредоставлять возможность для опровержения недостоверных сведенийисполнять уполномоченных органов по размещению на безвозмездной основе информации по вопросам пожарной безопасностина безвозмездной основе опубликовывать вступившее в законную силу решение суда, содержащее требование об опубликовании такого решения через данное СМИопубликовывать на безвозмездной основе поступившее от органа, зарегистрировавшего СМИ, сообщение, касающееся деятельности редакциинести ответственность.

2) обязанности муниципального СМИ, вытекающие из особого статуса этого вида средств массовой информации: предоставление на безвозмездной основе печатной площади и эфирного времени кандидатам и избирательным объединениям для предвыборной агитации на муниципальных выборахисполнение на муниципальных выборах и местном референдуме только функции по информированию населения, без агитации.

Необходимо подчеркнуть, что содержание информационных материалов, размещаемых органами местного самоуправления в муниципальных средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным и достоверным, не должно нарушать права субъектов общественных отношений. Кроме того, муниципальные средства массовой информации несут обязанности в сфере массовой информации в соответствии с законодательством Российской Федерации наравне с другими СМИ. Наибольшее количество обязанностей в отношении органов местного самоуправления муниципальные СМИ несут во время проведения муниципальных выборов, местных референдумов и реализации иных форм прямого волеизъявления населения муниципального образования. Обязанности муниципальных средств массовой информации корреспондируют правам органов местного самоуправления в сфере массовой информации.

Таким образом, проведенная работа показала, что в настоящее время в Российской Федерации фактически сложились общественные отношения в области взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований и муниципальных средств массовой информации. Однако несовершенство действующего законодательства приводит к невозможности реализации положительного потенциала муниципальных СМИ, деятельность которых при четко закрепленной в законодательстве Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах компетенции органов местного самоуправления в сфере деятельности муниципальных средств массовой информации способна существенным образом помочь органам местного самоуправления в решении вопросов местного значения.