Государственно-правовое регулирование приватизации государственной собственности

Актуальность темы

исследования. Приватизация государственной собственности, предполагающая ее передачу в частные руки, является одним из краеугольных вопросов проводимой сегодня в России экономической и социальной реформы. Ее цель — насаждение рыночных хозяйственных структур, развитие реальной конкуренции, а главное, приближение производителя к владению, распоряжению и пользованию собственностью. Только на этой основе демократизация общественной жизни, создание основ гражданского общества, повышение качества жизни всех сограждан, достижение общественного согласия и обеспечение, наконец, выхода из системного кризиса.

Передача части государственной собственности разным субъектам (производственным ассоциациям, отдельным лицам) — прогрессивная модель хозяйственного развития, позволяющая сделать людей совладельцами собственности. Это помогает им стать в большей мере хозяевами результатов своего труда, порождает иную систему мотивации к деятельности и обеспечивает высокую производительность труда, его качество и надежность.

Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что в условиях интеграции национальных рынков в мировой сплошная демонополизация и приватизация грозит потерей конкурентоспособности.

Поэтому в области осмысления пределов приватизации, нахождении выверенных нормативов (экономических, социальных и правовых) сегодня в российском общества идет большая и напряженная работа. От результатов (теоретических и практических) во многом будет зависеть взвешенность и разумность тех мер государственно-правового регулирования, которые еще предстоит осуществить на этом пути.

Анализ проведенных этапов приватизации показывает, что ее социальные и экономические цели не только не достигнуты, но и подменены другими. Произошла перекачка федерального имущества в руки частного бизнеса, который сегодня нерационально пользуется и распоряжается полученной собственностью, большинство населения оказалось отстраненным от приватизации, доступ к собственности получила незначительная часть общества.

Это во многом объясняется той неадекватной нормативно-правовой и социальной базой, которая была создана в процессе приватизации, теми нарушениями, которые имели место в применении отдельных социальных и правовых норм. Предстоит глубокое исследование теоретических и методологических основ социального и государственно-правового регулирования процесса приватизации государственной собственности. Это позволит, на мой взгляд, субъектам управления и субъектам приватизации более профессионально влиять на ее качественные аспекты, принимать грамотные организационно-правовые решения в области управления как государственным, так и негосударственным имуществом. Последнее не может быть обеспечено, как показывает мировой опыт, вне государственного воздействия (экономических, социально-политических, правовых, духовных), что требует рассматривать преобразование и развитие собственности как единый, многогранный процесс, где много субъектов права, но основным, целезадающим и контролирующим является государство.

Необходимость научного анализа данной проблематики предопределяется также тем, что концепция приватизации и соответствующие ей стратегия и тактика со стороны государства за прошедшие годы не получили в России достаточно глубокой правовой оценки, четкого оформления в виде общеобязательных принципов, норм, процедур и соответствующих им мер.

Состояние научной разработки темы. Проблема приватизации государственной собственности, ее государственно-правового регулирования — новая для отечественного обществоведения, правоведения в частности. Только в последние годы некоторые аспекты этой проблемы нашли отражение в работах экономистов, юристов, социологов, представителей других отраслей научного знания.

Теоретические и методологические основы государственно-правового регулирования рыночных отношений на современном этапе в России освещены в трудах Г. В. Атаманчука, В. С. Барсукова, В. С. Белых, И. Л. Бачило, А. Ю Бушуева, А. В. Васильева, Ю. Г. Жарикова,.

B.Н.Иванова, А. Е. Козлова, В. А. Прокошина, Ю. А. Тихомирова, В. М. Шупыро и др.

Тенденции и закономерности изменения собственности в современных условиях, мировой опыт ее перераспределения между государством и частным сектором, переход от государственной собственности к частному сектору и смешанной экономике представлены в работах.

C.В.Антюганова, Ю. А. Афонина, A.M. Бабича,.

Э.В. Гордона, Г. Г. Дилигенского, В. И. Жукова, Т. И. Заславской, В .Я. Жигулина, М. А. Луковецкого, В. И. Кошкина.

В последние годы появились переводы трудов западных ученых, познакомивших научную общественность с разработками в этой области. К их числу относятся работы Д. Гелбрейта, X. Ламперта, М. Фридмана, Ф. фон Хайека, Л. Эрхарда, множество публикаций в периодической печати.

При изучении вопросов приватизации государственной собственности, ее сущности, структуры, содержания, особенностей осуществления в России, анализа результатов и основных противоречий, механизма государственно-правового регулирования приватизации государственной собственности широко использовались труды российских юристов.

В.В. Дерябина, С. С. Занковского, М. В. Климовича, В. И. Кошкина, А. Л. Кузенкова, М. А. Луковецкого, В. Н. Тараненко, и др.

Для оценки состояния государственно-правового регулирования приватизации в России, ее нормативно-правового регулирования автор опирался на законы Российской Федерации о приватизации государственного имущества.

Объектом исследования являются приватизация государственной собственности в России на этапе осуществления ее социально-экономического реформирования.

Предмет исследования — государственно-правовое регулирование приватизационным процессом, пути совершенствования нормативно-правовых механизмов управления им.

Цель исследования — уточнить теоретические и методологические основы государственно-правового регулирования приватизации государственной собственности, выяснить ее особенности в России, дать оценку существующего нормативно-правового регулирования в этой сфере и выяснить перспективные пути повышения эффективности государственно-правового регулирования приватизационного процесса на будущее.

Для достижения поставленной цели решались следующие задачи: — уточнялись теоретические и методологические основы государственно-правового регулирования рыночных отношений на современном этапе, анализировались тенденции изменения государственной собственности и на этой основе (с учетом мирового опыта) построена современная теоретическая модель приватизации государственной собственности, в том числе и эффективного государственно-правового регулирования;

— выявлены особенности приватизации государственной собственности в России и оценено состояние государственно-правового регулирования в этой области, проанализировано имеющееся правовое поле;

— предложены пути повышения эффективности государственно-правового регулирования приватизационного процесса на будущее. Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, государственного управления, конституционного и административного права, а также философии, социологии, экономики и политологии.

Вопросы рассматривались на основе использования современных методов исследования: системного и функционального анализа, социального моделирования, сравнительно-правового, конкретно-исторического.

Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства российской Федерации, иные нормативные акты.

Научная новизна работы заключается в раскрытии сущности современной приватизации государственной собственности, ее правовых основ с учетом мирового и отечественного опыта.

В работе сформулированы и представлены на защиту некоторые самостоятельные выводы и положения, которые представляются новыми или содержат элементы новизны:

— рассмотрены новые функции государства в регулировании рыночной экономики и приватизационных процессов в ней, задачи правового регулирования экономической деятельности в целях защиты права собственности, производства товаров коллективного потребления, перераспределения доходов, реализации общенациональных интересов, улучшения качества жизни членов общества, проведение федеральной и региональной социальной политики, развития науки, культуры образования;

— уточнены сущность, структура и содержание приватизации государственной собственности как основы создания смешанной экономики, выявлен нормативно-правовой механизм развития многообразных форм собственности (частной, государственной, народной, корпоративной, муниципальной, смешанной);

— выявлены правовые особенности приватизации государственной собственности в России: административный, централизованный, преимущественно политический порядок осуществления, а не социально-экономический и гражданский характер программ приватизациизанижение стоимости активов объектов приватизации, отсутствие системы ответственности, в том числе и юридической, за последствия приватизации, сжатые директивные сроки проведения;

— обоснованны принципы реализации конструктивной программы приватизации государственного имущества: добровольность, законность, предоставление равных прав владельцам разных форм собственности, предоставление права и выбора, широкая гласность в проведении компании приватизациидемократизации (социализации) института частной собственности (законодательно закрепленная продолжительность рабочего дня, утверждение социальных и экономических нормативов, заключение генеральных тарифных соглашений и т. п.);

— сделана оценка состояния государственно-правового регулирования приватизации в России, правовой основы ее социально-экономического механизма. Особое внимание уделено анализу государственного регулирования, которое оказалось размытым и ослабленным в противовес с вышеперечисленными принципами, что пока не позволило создать эффективный предпринимательский сектор экономики, реального собственника, способного эффективно управлять и хозяйствовать, учитывать особенности региона, отраслей промышленности, местных условий, специфика отдельных муниципальных хозяйств и предприятий;

— намечены пути повышения эффективности государственно-правового регулирования приватизации в России, внесены предложения по уточнению Программы приватизации, ее способов и методов, по разработке и принятию современного Кодекса приватизации (систематизированного свода законов с учетом имеющегося мирового и отечественного опыта), по созданию правовых условий преобразования приватизированных предприятий в предприятия предпринимательского типа, коммерциализации некоторых государственных и повышения уровня свободы регионов и органов местного самоуправления в решении вопросов повышения эффективности приватизации на основе муниципального права.

Практическая значимость работы состоит в том, что теоретические и практические выводы исследования могут быть использованы в деятельности органов государственной власти, занимающихся приватизацией государственной собственности, в совершенствовании нормативно-правовой базы в этой области, в обучении кадров. Автором совместно с профессором Ивановым В. Н. подготовлено учебно-методическое пособие в области государственно-правового регулирования приватизации государственной собственности, которое уже используется в профессиональной подготовке кадров в Парламентском центре и в Волго-Вятской Академии государственной службы.

Апробация исследования. Основные положения диссертации, ее теоретические выводы и практические рекомендации получили одобрение на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы в Российской академии государственной службы при Президенте РФ и нашли отражение в публикациях автора. Материалы диссертации использованы автором при подготовке ряда нормативных актов в комиссиях Государственной Думы, в подготовке методических пособий и практических рекомендаций.

Гл, а в, а I.

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ.

ПРИВАТИЗАЦИИ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В проведенном исследовании сделана попытка рассмотреть приватизацию государственного имущества с учетом мирового опыта как необходимый механизм (до определенного предела) демократизации экономики, построения гражданского общества. Вместе с тем в работе на анализе фактических материалов и исследования нормативно-правовых документов и существующих рычагов государственного регулирования показывается негативный характер приватизации, которая осуществляется в России без цивилизованной социально-экономической правовой базы.

Анализ, проведенный в работе, позволяет утверждать, что социально-экономические цели приватизации не только не достигнуты, но и заменены другими. Однако этот вывод не является новым, он все более отчетливо осознается населением и дальновидными политиками. Сегодня причины негативных последствий приватизации становятся объектом пристального изучения специалистов всех отраслей обществоведения, ведется, хотя и запоздалый поиск пределов приватизации, выверенных нормативов и механизмов (экономических, социальных, правовых, духовно-нравственных). Совершенно очевидно, что от результатов этой работы, от востребованности данных науки в практике политического руководства во многом будет зависеть эффективность тех мер государственно-правового регулирования, которые еще предстоит осуществить российскому обществу на этом пути.

К сожалению, приватизация как объект государственно-правового регулирования остается наименее исследованной в литературе, имеющиеся работы в этой области не носят системного характера и пока лишены концептуальной основы. Нередко теоретико-методологические основы государственно-правового регулирования приватизации или искажаются или игнорируются. Совершенно очевидно, что без фундаментальных исследований сущности приватизации, ее содержания, ведущих тенденций в современном мире трудно понять механизм государственно-правового регулирования, создать современное правовое и экономическое пространство для цивилизованной реализации принципов приватизации и достижения ее подлинных целей. Поэтому в работе анализируются различные трактовки приватизации. Подчеркивается, что базовой категорией для понимания сущности приватизации является категория «собственности». Последняя сегодня не только не укладывается в рамки гражданского права, но и во многом выходит за пределы правового пространства вообще и все в большей мере наполняется новым экономическим, социальным и духовно-культурным содержанием. Современным отношениям собственности присущ революционный характер изменений, который определяется переменами в области производительных сил в связи с научно-технической и управленческой революциями.

С развитием интеллектуальной и акционерной формами собственности, которые сегодня во всем мире являются определяющими, происходит перенос акцента не на форму владения собственностью (частная, государственная, личная, общественная и т. п.), а на способ распоряжения, пользования, организацию дела, информацию, управление, связь которых с формой владения собственностью на средства производства неоднозначна.

Словом, интеллектуальные, социальные и духовные ценности и нормативы в институте собственности все в большей мере сегодня выражают те приоритеты, по которым будут развиваться эти отношения в XXI веке. Это новое явление пока явно недостаточно осмыслено обществоведением, прежде всего правом, хотя оно сегодня является определяющим в формировании политики приватизации, установлении ее пределов, нормативов и механизмов, в том числе и правовых. Эти тенденции в развитии форм собственности сегодня стали определяющими в формировании приватизационной политики во всем мире, в создании ее правозого поля, юридических основ, но явно не учитываются в решении этих вопросов в российском пространстве.

В работе показывается, что интеллектуальная емкость используемых управленческих технологий, уровень квалификации работников, эффективность государственно-правового регулирования, духовность и культура нации, а не только запасы природных ресурсов, доминирование той или иной формы собственности все в большей мере определяют сегодня эффективность проводимых приватизационных мер. Эти тенденции не может не учитывать ни одно государство, осуществляющее приватизационную политику. Сегодня государство обладает мощным арсеналом различных форм и методов регулирования экономики, которые хорошо известны в мировой практике. К числу таких регуляторов относится и государственная собственность (государственный сектор экономики), которая в разных странах занимает разное место в хозяйственной жизни.

В силу ряда объективных и субъективных причин государство стремится делегировать ряд ранее централизованных функций хозяйственного управления их подлинным носителям: отдельным хозяйственным субъектам, научным центрам, общественным объединениям, словом, всем гражданским институтам общества, его отдельным членам.

Однако это пока лишь тенденция, которая только пробивает себе дорогу в современном мире, в разных странах по разному, наиболее слабо в России, где пока сложилась и реализуется «верхняя» модель управления, которая, к тому же, неоправданно лишает себя государственного сектора, хотя он в определенном объеме и ином качестве так необходим в условиях переходного периода к рыночным отношениям.

В российской доктрине рыночных преобразований приватизация выступает как самоцель, хотя она, составляя часть разгосударствления, является только ее элементом, хотя и очень важным. Вульгарная идео.

V логизация целей приватизации, подмена их реального содержаниясоздания эффективного собственника, улучшения качественного состояния экономики (снижения степени ее монополизации, повышения конкурентоспособности, интегрированности в мировое хозяйство и т. д.). повышения качества жизни граждан при регулирующем воздействии государственного сектора привело сегодня в России к обвалу как государственного, так и частного секторов экономики. Таким образом, на наш взгляд, искажена сама суть разгосударствления и приватизации, когда само государство в целях повышения управляемости хозяйственным комплексом и рациональности решения общих дел формирует альтернативные и государственные и муниципальные структуры в различных сферах деятельности (негосударственные предприятия, негосударственные звенья здравоохранения, культуры, сферы обслуживания и т. п.).

Компетентное грамотное решение этих вопросов невозможно без концептуальной продуманной политики, современной стратегии управления хозяйственным комплексом, разработки государственных программ в этой области, что и является основой для создания выверенной правовой основы приватизации, чего, как показывают исследования, не было и нет в приватизационной политике российского государства. Его политика в этой области носила и носит спонтанный характер, лишена научной основы и выверенных прогнозных оценок, что и является одной из важнейших причин того кризиса политической власти, который сегодня переживает российское общество. В этой связи в работе на основе мирового опыта исследуются общие принципы разгосударствления и приватизации, которые и могут лечь в основу формирования современной теоретической модели цивилизованного осуществления приватизации в России, коррекции проводимого в этой сфере курса и формирования благоприятного правового поля.

Прежде всего, следует обратить внимание на статистику доходов от приватизации. В развитых странах она характеризуется частичной приватизацией узких секторов и отраслей экономики или отдельных предприятий, которые в результате приватизации, как правило, улучшают хозяйственную деятельность. В условиях постоянного усложнения ресурсной базы, взаимовлияния ее структурных (природных, информационных, человеческих, кадровых и т. п.) государство неизбежно становится многосубъектным регулятором как рыночных, так и нерыночных отношений, используя при этом разные механизмы воздействия, но, не устраняясь ни из одного сектора экономики.

Скажем, в условиях социального государства стали невозможными чисто рыночные формы перелива капитала, безграничное право частной собственности, получение неограниченной нормы прибыли. Потому, что государство осуществляет финансово-стоимостное и нормативно-правовое регулирование инфраструктуры рынка на основе научных методов управления (прогнозирования, моделирования, стратегического планирования и т. п.).

Именно поэтому, как никогда раньше, возрастает роль концептуальной, стратегической, информационно-аналитической власти проводимой ею политики, существующей вокруг этого нормативно-правовой базы.

Отсутствие у российской государственности современной концепции государственного регулирования экономики, приватизации в частности, является главной причиной тех ошибок, которые допущены в области разработки многих программ приватизации, ее методик и создания и практики использования нормативно-правовой базы. Это в свою очередь не позволило подготовить квалифицированный кадровый состав, создать гласную информационно-аналитическую базу, поставить ход приватизации под демократический контроль со стороны общества.

В работе сделана попытка представить оптимальную модель государственно-правового регулирования приватизации, которая в своих главных принципах может быть приемлема для России. Решение этой задачи, на наш взгляд, позволяет правильно оценить состояние государственно-правового регулирования в России и предложить пути его совершенствования.

На основе всестороннего анализа в работе сделаны выводы, что используемые пока основы законодательного базиса и всей совокупности методов государственного регулирования отношений собственности в Российской Федерации крайне несовершенны, не носят опережающего характера, лишены концептуальной основы, а потому крайне противоречивы и запутаны. Это особенно касается приватизации.

Действующее законодательство пока не защищает право подавляющего большинства населения на справедливо определенную долю собственности в процессе приватизации. Поэтому результаты первого ее этапа на парламентских слушаниях признаны негативными, приводящими к потере экономической независимости России, разрушению ее военного и научного потенциала, массовому обнищанию населения. Выводы комиссии очень жесткие и удручающие для российских граждан. В них подчеркивается, что все официальные цели приватизации, провозглашенные в указах Президента РФ, Законах и постановлениях Правительства РФ, полностью проигнорированы и в результате получены прямо противоположные результаты. В отчете комиссии приводятся многочисленные примеры грубых нарушений действующего законодательства (при всем его несовершенстве) по различным отраслям промышленного производства (электроника, черная металлургия, химическая и нефтяная промышленность, машиностроение др.).

Все они свидетельствуют, что приватизация государственного имущества проводилась без должного правового и организационно-методического обеспечения, при низком профессиональном уровне государственных и муниципальных чиновников, их явной коррумпированности, что обусловило их сращивание с коммерческими структурами и игнорирование законодательства. В этой связи в работе предлагаются научно-обоснованные рекомендации по совершенствованию правовой основы и всего механизма государственного регулирования в этой области. Выявлены основы разработки Федерального Закона «О регулировании отношений собственности и приватизации в Российской Федерации (Кодекса приватизации), который не был своевременно разработан и так необходим сегодня. Именно поэтому приватизационный процесс осуществляется на основе разрозненных норм, отдельных подзаконных актов, иногда противоречивых, принятых с опозданием, что и обеспечило чиновничий произвол в проведении приватизационных мер.

В частности, в работе подчеркивается, что необходим последовательный и долгосрочный регламент изменения прав собственности и прекращения права собственности, пользования и распоряжения ею в зависимости от того, находится ли имущество в собственности Российской Федерации, гражданина или юридического лица или муниципального образования на основе единого Федерального Закона, а не временных подзаконных актов, указов и распоряжений, что и открыло простор для своевластия чиновников. Это позволит органам государственной власти на федеральном и местном уровнях осуществлять строго в соответствии с законодательством регламентирование и регулирование функций владения, распоряжения и пользования объектами собственности всех форм без исключения в интересах общества.

Введение

этих и других механизмов совершенствования правовой базы приватизации и всей системы ее государственного регулирования позволит. на наш взгляд, преодолеть негативные последствия осуществляемой приватизации, придать ей цивилизованный характер и достичь тех целей, которые перед ней ставятся обществом.