Автономные округа в составе края, областей — феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации»: Конституционно-правовое исследование

Актуальность темы

исследования. Действующая Конституция Российской Федерации констатирует существование «автономных округов, входящих в состав края или области» (ч. 4 ст. 66), что предопределяет наличие у автономных округов статуса «входящих» территориальных единиц, а у края, областей, соответственно, статуса «включающих» единиц. Поскольку все края, области и автономные округа России имеют также статус субъектов Российской Федерации, указанное конституционное положение породило феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» .

К большому сожалению, комплексного исследования данного феномена до сих пор не проведено. Многие авторы (Н.В. Варламова, В. В. Невинский и др.) сосредотачивают свое внимание исключительно на указанном положении Конституции, при этом подчас делая выводы о невозможности его адекватного истолкования. Другие (Н.М. Добрынин, В. И. Степанченко и др.) изучают региональную практику, но не производят обобщений, ограничиваясь поверхностными, порой излишне пристрастными оценками. Недостаточно исследована история вопроса. Ни один из авторов не обратился к отечественной либо зарубежной практике государственного строительства в плане поиска хотя бы отдаленных аналогов «сложносоставных субъектов Российской Федерации». В итоге даже в ученом сообществе эта конструкция стала восприниматься едва ли не как некое «недоразумение», появившееся в 1993 году из-за недосмотра авторов Конституции. Это препятствует и дальнейшему теоретическому осмыслению феномена сложносоставных субъектов Российской Федерации" и практическому разрешению порождаемых им проблем.

Между тем, аналогичный прецедент вхождения одного носителя статуса субъекта федерации в состав другого обнаруживается в истории государственного устройства СССР — в 1990 году предоставление автономным советским социалистическим республикам (АССР) в составе советских социалистических республик (ССР) статуса субъектов Союза Советских Социалистических Республик (СССР) автоматически породило «сложносоставные субъекты СССР» (АССР в составе ССР).

Кроме того, в практике некоторых зарубежных государствАвстро-Венгерской Империи, Британской Империи, СФРЮмы можем найти прецеденты вхождения одних носителей статуса территориальных единиц государства в состав других носителей статуса территориальных единиц государства. Эти территориальные образования таким образом приобретали дополнительные статусы -" входящих" и «включающих» единиц и вместе составляли конструкции «сложносоставных территориальных образований» .

Из сказанного можно сделать вывод, что «сложносоставные субъекты Российской Федерации» не есть некий уникум относительно мирового опыта государственного (федеративного) строительства. И говорить о них как о «недоразумении», «нонсенсе» не следует.

Сложносоставные образования, «сложносоставные субъекты федерации» — это объективная реальность, которое подлежит исследованию. Более того, такое исследование сейчас насущно необходимо в виду того, что в российских властных и политических кругах отсутствует необходимое единство взглядов и подходов к будущему «сложносоставных субъектов Российской Федерации» .

Определенно, трудно проектировать будущее, не имея полного представления о прошлом и настоящем.

Разработанность темы исследования. Отдельные аспекты проблематики «сложносоставных субъектов Российской Федерации» активно разрабатываются в научном и научно-практическом плане. Разумеется, к ним обращаются авторы всех комментариев к Конституции Российской Федерации и практически всех учебников и учебных пособий по конституционному (государственному) праву России. Известнейшие отечественные ученые-правоведы — С. А. Авакьян, Л. Ф. Болтенкова, Б. С. Крылов, В. А. Кряжков, В. В. Невинский, М. И. Пискотинопубликовали обстоятельные статьи. Эту тематику затрагивали в своих работах Д. Л. Златопольский, Е. В. Колесников, Д. А. Керимов, О. Е. Кутафин, В. О. Лучин, М. А. Митюков, И. А. Умнова, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев. Свой вклад в изучение вопроса внесли В. В. Гошуляк, В. Г. Ермаков, М. В. Золотарева, М. Ф. Казанцев, К. Т. Курашвили, А. Н Лебедев, А. А. Ливеровский, М. С. Матейкович, Н. А. Филиппова, Г. Н Чеботарев, Э. С. Юсубов и др. Отдельно следует выделить авторов-практиков — А. В. Артеева, Е. Е. Бобракову, Н. М. Добрынина, В. Н. Лысенко, Н. П. Медведева, С. С. Собянина, В. И Степанченко, А. П Сунцова, В. Т. Третьякова, В. И. Ульянова, А. В. Усса, Г. Л. Чудновского, С. М. Шахрая.

Н.М. Добрыниным подготовлена и защищена кандидатская диссертация на тему «Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами» (ТГУ, 1998). Сходная тема была выбрана и В. И. Ульяновым: «Правовые аспекты отношений края, области с входящим в их состав автономными округами» (ТГУ, 1999). Также нужно назвать кандидатские диссертации С. С. Собянина — «Правовое положение автономных округов как субъектов Российской Федерации» (ИЗиСП, 1999) и И. Б. Юндуновой — «Конституционно-правовой статус Агинского Бурятского автономного округа» (РАГС, 1999) в которых рассмотрены вопросы, непосредственно связанные с проблематикой «сложносоставных субъектов Российской Федерации» .

Н.М. Добрыниным также опубликованы две монографии, в которых исследована специфика «вхождения» Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа в состав Тюменской области: «Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа» (Тюмень, 1997) и «Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами» (Тюмень, 1998).

Целью исследования является комплексное изучение конструкции «сложносоставных субъектов Российской Федерации» с привлечением общетеоретических, историко-правовых и сравнительно-правовых изысканий.

К основным задачам исследования относятся

• выделение и описание на основе дефиниций теории государственного устройства понятий сложносоставное территориальное образование и «сложносоставный субъект федерации» ;

• изучение и анализ отечественного опыта создания сложносоставных территориальных образований в контексте истории государственного устройства РСФСР и Российской Федерации;

• разработка основ концепции совмещения статусов территориальных образований (субъектов) Российской Федерации;

• характеристика конструкции «сложносоставный субъект Российской Федерации» ;

• описание практики регулирования отношений внутри отдельно взятого «сложносоставного субъекта Российской Федерации» на примере Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа;

• анализ и критика современных подходов к решению проблем «сложносоставных субъектов Российской Федерации» ;

• обоснование необходимости принятия федерального закона о договорах (договорных отношениях) между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти края, области.

Методологическую основу исследования составили современные методы познания, выявленные и разработанные наукой и апробированные практикой: системный, диалектический, формально-логический, системно-структурный, социологический, компаративный и др.

Правовую основу исследования в первую очередь составили Конституция Российской Федерации и постановление Конституционного Суда от 14 июля 1997 года по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономных округов в состав края, области, а также Федеральный закон «Об основах отношений края, области с входящими в их состав автономными округами» принят Государственной Думой 18 декабря 1996 года, повторно принят 13 июня 1997 года, одобрен Советом Федерации 3 июля 1997 года, 21 июля 1997 года отклонен Президентом) Активно использовались конституции СССР и РСФСР, законы и иные нормативные правовые акты РСФСР и Российской Федерации, нормативные правовые акты субъектов (территориальных единиц) РСФСР и Российской Федерации. Автор обращался также и к зарубежным нормативным источникам.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем, во-первых, впервые исследована конструкция «сложносоставных субъектов Российской Федерации» в контексте общетеоретической и сравнительно-правовой перспективво-вторых, проанализирована история сложносоставных образований в СССР, в-третьих, предложена оригинальная авторская концепция статуса территориального образования с ее проекцией на современную федеративную систему России, в четвертых, комплексно рассмотрены источники регулирования отношений между автономными округами и краем, областями, в-пятых, критически осмыслены предлагаемые современными учеными и политиками подходы к решению проблемы, связанных с вхождением автономных округов в состав края, областей.

Теоретическая значимость исследования заключается в авторской разработке понятий — территориального образования, статуса территориального образования, статуса субъекта федерации, сложносоставного территориального образования, «сложносоставного субъекта Российской Федерации» — при критическом переосмыслении исторического опыта и общераспространенных воззрений. Содержащиеся в работе выводы представляют собой определенный вклад в изучение государственного устройства как раздела теории государства и конституционного права.

Практическая значимость исследования состоит в том, что предлагаемые в нем выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности как на федеральном уровне (подготовка поправок к действующей Конституции Российской Федерации или проекта новой Конституции Российской Федерации, разработка федеральных законов, иных нормативных правовых актов), так и на уровне субъектов Российской Федерации (подготовка поправок к действующим уставам, договорам, законам, иным нормативным правовым актам или проектов новых нормативных правовых актов).

Настоящая работа может быть применена в научно-исследовательской и преподавательской деятельности, в том числе при подготовке комментариев к Конституции и действующему законодательству, научных работ, учебников, учебных пособий и курсов, чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий по теории государства и права и конституционному праву.

Отдельные положения работы могут представлять актуальность и интерес в рамках правоприменительной практики органов государственной власти и политической деятельности на общероссийском и региональном уровне.

Апробация результатов исследования

Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова.

Основные положения работы отражены в опубликованных автором в 1997;2002 годах монографиях и научных статьях, представлялись на научных конференциях и семинарах.

Материалы исследования также использовались в законопроектной работе (автором подготовлен проект федерального закона «О договорах между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти края, области»), привлекались при составлении аналитических и справочных материалов для должностных лиц и органов государственной власти Российской Федерации и Красноярского края.

Заключение

В 1992;93 годах автономные округа стали государственными образованиями и получили статус субъектов Федерации. Но были ли они способны полноценно реализовывать такой внушительный объем прав и обязанностей? Действительность показала, что не все и не всегда. Тем важнее сохранять хотя бы формальную «привязку» округов к «материнским» областям и краю. Округа должны, как минимум, иметь возможность передавать краю, областям осуществление своих полномочий либо осуществлять их с ними совместно, а как максимум — активно пользоваться этой возможностью. То, что последнее на практике имеет место далеко не всегда, еще не означает, что сложная конструкция нежизнеспособна «в принципе». Как правило, причина только в том, что отдельно взятые руководители «регионов» оказываются не способны между собой договориться1. Когда договариваться удается, результаты получаются самые позитивные — например, в мае 2001 года главы Иркутской области и УОБАО договорились о передаче области управления осуществления полномочий по управлению сельским хозяйством округа2.

Но передача осуществления полномочий — это одно. Совсем другое — отказ от статуса субъекта Федерации. Даже сейчас, когда

1 В июне 2001 года Л. Ю. Рокецкий, за годы своего пребывания на посту Губернатора Тюменской области неоднократно пытавшийся инициировать решения по урезанию прав автономных округов, был назначен представителем Думы ТАО (!) в Совете Федерации. Учитывая то обстоятельство, что известные «борцы» за самостоятельность округов С. Е. Корепанов и С. С. Собянин сейчас являются руководителями Тюменской области, нельзя не признать, что история порой любит улыбаться.

2 www.strana.ru принят Федеральный конституционный закон, по которому «регионы» могут с соблюдением установленной процедуры отказываться от статуса субъектов Федерации, несомненно, далеко не все автономные округа пожелают воспользоваться этим правом. Вряд ли следует ожидать, что даже тот же УОБАО или АБАО или КПАО без сопротивления откажутся от права иметь собственные органы государственной власти, представительство в Совете Федерации, законодательство, обособленные бюджеты, избирать на своих территориях депутатов Государственной Думы и т. д. От НАО, ТАО, ХМАО, ЭАО и ЯНАО этого тем более ожидать не приходится. Это реальность с которой не могут не считаться ни руководители государства, ни политики, ни ученые.

Автономные округа, по крайней мере, часть из них в перспективе останутся субъектами Федерации. Останется и потребность в их «вхождении» в состав края, областей. Следовательно, конструкция «сложносоставных субъектов Российской Федерации» в системе государственного устройства России сохраниться. Тем важнее обеспечить ее наполнение реальным содержанием.

Думается, свою роль здесь должны сыграть Президент и его полномочные представители в федеральных округах. Через согласительные и переговорные механизмы они могут стимулировать договорный процесс и вывести его на более высокий уровень. Интеграционный импульс сможет задать и оптимизация организации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. По нашему мнению, следует также назначать в край, области и автономные округа в их составе «общих» главных федеральных инспекторов.

Автор надеется, что выводы, сформулированные в данной работе, смогут быть использованы при дальнейшей работе над законодательным урегулированием проблемы «сложносоставных субъектов Федерации». Отдельный федеральный закон о договорах между органами государственной власти автономных округов и края, области вряд ли будет принят. Но в любом случае высказанное предложение сконцентрироваться на законодательном определении «договорных форматов» представляется конструктивным и продуктивным.

Практическое значение работы, помимо прочего, видится в обосновании невозможности выхода автономных округов из состава края, области без согласия последних. Данный вопрос представляет особую актуальность для Красноярского края. Отделение ТАО в нынешних политических и экономических условиях неизбежно повлечет и, как минимум, попытки отторжения от края НПР. Этого ни в коем случае нельзя допустить. Органам государственной власти Федерации и края надлежит выработать однозначную позицию по этому вопросу. Поскольку речь идет в первую очередь о собственной территории края, то в приоритетном порядке нужно учитывать права и интересы края, разумеется, не ущемляя при этом права и интересы ТАО.

Руководителям края, областей и автономных округов нужно стараться принимать в расчет стратегические интересы своих «регионов», своих избирателей, проявлять большее терпение, идти на компромиссы. Ведь политическая мудрость состоит в том, чтобы сегодня сделать то, что вчера было невозможно, а завтра будет необходимо. При таком подходе «сложносоставность» может быть использована к выгоде для всех сторон.