Информационное обеспечение выборов — институт избирательного законодательства Российской Федерации

Актуальность темы

диссертационного исследования, обусловлена активным развитием в современной России относительно нового института избирательного законодательства — информационного обеспечения выборов.

Избирательное законодательство Российской* Федерации прошло определенные стадии развития. Одновременно с избирательным законодательством эволюцию претерпела и его важнейшая составная часть — институт информационного обеспечения выборов.

Научный интерес к проблеме правового регулирования информационного обеспечения выборов связан с тем, что углубление правового регулирования в сфере информационного обеспечения выборов, обусловленное происходящими переменами в общественно-политической жизни страны, и укреплением политической системы, предполагает усиление системности нормативного массива, регулирующего составные части информационного обеспечения выборов — информирование избирателей и предвыборную агитацию. В связи с этим необходим поиск современных подходов к вопросу создания, новых и изменения действующих правовых норм, регулирующих информационное обеспечение выборов.

Информационное обеспечение выборов способствует осознанному волеизъявлению граждан, обеспечению гласности и открытости избирательного процесса. Организационно-правовые меры по обеспечению эффективности института информационного обеспечения выборов представляютсяодними из важнейших составляющих совершенствования избирательной системы в целом.

В 'законодательство Российской Федерации о выборах в последние годы внесено ряд новелл и изменений вчасти информационного обеспечения выборов, направленных на создание дополнительных условий для проведения свободных и справедливых выборов. Однако в дальнейшем совершенствовании нуждаются отдельные правовые нормы, регулирующие правоотношения, связанные с информированием избирателей и предвыборной агитацией. Насущной необходимостью является углубленное научное исследование современных проблем правового регулирования и функционирования института информационного обеспечения выборов в тесной связи с другими институтами и принципами избирательного права и процесса.

Актуальность исследования информационного обеспечения выборов связана и с предстоящими избирательными кампаниями по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва (2011 г.) и по выборам Президента Российской Федерации (2012 г.), которые должны проводиться на основе усовершенствованного избирательного законодательства.

В целях усиления гарантий реализациигражданами их права на получение своевременной и объективной информации об избирательной кампании и кандидатах, баллотирующихся в депутаты, и на выборные должности, необходимо выработать меры по повышению эффективности взаимодействия избирательных комиссий, политических партий, (избирательных объединений), кандидатов в депутаты, на выборные должности и организаций, осуществляющих выпуск средств массовой, информации.

Актуальность организационных проблем реализации правовых норм, регулирующих информационное обеспечение выборова также выявления пробелов в регламентации информирования избирателей и предвыборной агитации, в том числе, при проведении совместных агитационных мероприятий, в законодательном формулировании дефиниции предвыборной агитации и информирования, избирателей, в ' обеспечении гарантий соблюдения равных условий для кандидатов, избирательных объединений при проведении предвыборной агитации, послужили основанием для выбора темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Исследования в области избирательного права и процесса нашли отражения в трудах известных ученых:

С.А.Белова, Р. Т. Биктагирова, И. Б. Борисова, Ю. А. Веденеева, А. А. Вешнякова, И. В. Выдрина, С. Е. Заславского, З. М. Зотовой, А. В. Иванченко, С. Д. Князева, В. В. Лапаевой, Е. И. Колюшина, В. И. Лысенко, А. П. Любимова, М. С. Матейковича, А. П. Мясникова, В. И. Наумова, А. А. Фомина, О. И. Чепунова,.

B.Е.Чурова, С. М. Шапиева и других.

В современной отечественной юридической литературе проблемам информационного обеспечения выборов посвящены работы А. А. Андреева,.

C.В.Большакова, В. П. Волкова, А. Г. Головина, В. П. Горбунова, М. В. Гришиной,.

B.П.Журавлева, В. Д. Мостовщикова, В. Н. Фалькова, В. В. Шуленина,.

C.В.Юсова и ряда других авторов.

Однако вопросы, связанные с правовым регулированием порядка проведения информирования избирателей и предвыборной агитации, исследованы недостаточно полно и предполагают продолжение дальнейшей работы в соответствии с требованиями, предъявляемыми временем и практикой проведения избирательных кампаний к институту информационного обеспечения выборов.

Объектом диссертационного исследования' выступают правовые отношения, складывающиеся между субъектами избирательного права" в процессе информирования избирателей и предвыборной агитации при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Предметом исследования являются нормы права, образующие институт информационного обеспечения выборов в Российской Федерации, в том числе регламентирующие его составные части — информирование избирателей и предвыборную агитацию.

Целью диссертационного исследования является анализ правовых отношений, складывающихся при осуществлении информирования избирателей по вопросам подготовки и проведения выборов в Российской Федерации, проведения предвыборной агитации, взаимодействия участников избирательного процесса по вопросам информационного обеспечения избирательных кампаний.

Вышеперечисленные цели достигаются путем решения следующих задач: проведение теоретико-методологического исследования закономерностей развития и правовой природы информационного обеспечения выборов как института избирательного законодательства Российской Федерации;

— анализ становления института информационного обеспечения выборов в Российской Федерации и выявление этапов его развития;

— установление целей, задач и способов информирования избирателей как неотъемлемой части информационного обеспечения выборов, в Российской Федерации;

— определение субъектов информированияизбирателей, проведение их классификации и исследование форм их деятельности;

— выявление целей и задач предвыборной агитации, анализ форм иь методов ее проведения в> Российской Федерации;

— установление видов организаций, выпускающих средствамассовой, информации, исследование особенностей правового регулирования' проведения предвыборной агитации на каналах организаций, телерадиовещания и в периодических печатных изданиях и определение путей его совершенствования;

— исследование правовых основ и организационных условий проведения предвыборной агитации посредствомагитационных публичных мероприятий, выпуска и распространения агитационных материалов.

Теоретической основой исследования являются труды видных российских ученых в области конституционного права, С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, Ю. Е. Аврутина, М. В. Баглая, И. Н. Барцица, Н: А. Богдановой, М. С. Бондаря, А. В. Васильева, Р. Ф. Васильева, В. Д. Зорькина, А. Д. Керимова, Д. А. Керимова, Е. И. Козловой, Г. Н. Комковой, О. Е. Кутафина, Г. В. Мальцева,.

С.И.Носова, В. А. Ржевского, З. А. Станкевич, Б. А. Страшуна, В. И. Фадеева, Ю. Л. Шульженко, Б. С. Эбзеева, А. И. Экимова, И. С. Яценко и других.

Методологическую основу диссертационного исследования составили диалектический метод познания государственно-правовых явлений, предполагающий рассмотрение анализируемых явлений в их развитии и взаимосвязи, а также иные общенаучные методы — исторический, логический, системного анализа, структурно-функциональный и др. Использовались частнонаучные методы — сравнительно-правовой, формально-юридический, а также статистический и другие специальные методы. Их применение позволило диссертанту изучить объект исследования целостно и всесторонне. К примеру, сравнительно-правовой метод применялся при анализе нормативных правовых актов, регулирующих проведение телевизионных дебатов кандидатов на выборные должности в ходе проведения избирательных кампаний в, различных государствах Европы и Америке.

Нормативной основой диссертации являются Конституция Российской Федерации 1993 года, международные правовые акты, устанавливающие международные избирательные стандарты (в том числе Декларация о критериях свободных и справедливых выборов от 26 марта 1994 года, Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября12 002 г.), федеральные законы (в том числе, Федеральный закон от 12 июня 2002 № 67-ФЗ (в ред. Федерального закона от 19.07.2009) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 18 мая 2005 № 51-ФЗ (в ред. Федерального закона от 19.07.2009) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 10 января 2003 № 19-ФЗ (в ред. Федерального закона от 19.07.2009) «О выборах Президента Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации. Были проанализированы указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие вопросы правового регулирования информационного обеспечения выборов, акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Были изучены постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации. В диссертационном исследовании также использованы решения Европейского Суда по правам человека.

При исследовании темы были проанализированы источники официальной электоральной статистики и судебной практики, изданные ЦИК России по итогам федеральных и региональных избирательных кампаний, проведенных в 1995;2009 годах.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном конституционно-правовом исследовании информационного обеспечения выборов как института избирательного законодательства Российской Федерации.

В диссертации выявлены этапы эволюции правового регулирования информационного обеспечения выборов в Российской Федерации.

В работе устанавливается, что специфика института информационного обеспечения выборов связана с особой ролью ^ его составных частейинформирования избирателей и предвыборной агитации, раскрывается значение информации и роль информационного обеспечения выборов в обеспечении гласности и открытости избирательного процесса как необходимого условия проведения демократических выборов.

В диссертации с учетом результатов анализа избирательного законодательства, практики его применения в ходе избирательных компаний, а также судебных решений содержатся предложения по совершенствованию правового регулирования правоотношений, связанных с информированием избирателей и предвыборной агитацией, в том числе выработки четких критериев разграничения предвыборной агитации от информирования избирателей с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащими элементы новизны, отражающие авторское понимание конституционно-правовой природы института информационного обеспечения избирательного процесса в Российской Федерации.

• 1 Автор диссертации делает вывод о том, что информационное обеспечение выборов является комплексным институтом избирательного законодательства Российской Федерации, объединяющим группу взаимосвязанных норм федеральных законов о выборах, законов субъектов Российской Федерации о выборах и подзаконных актов, и регулирующим информационные и агитационные правоотношения, состоящим из двух частей — информирования избирателей и агитации за кандидата (кандидатов), список кандидатов (списки кандидатов) либо против них.

Институт информационного обеспечения выборов как комплексный • правовой регулятор имеет наибольшую эффективностьпо сравнению с отдельными правовыми нормами, регламентирующими информирование-избирателей и предвыборную* агитацию. Таким образом, системное нормативное правовое регулирование предвыборных информационных-процессов является институциональным правовым регулированием.

Под институционализацией информационного обеспечения* выборов следует понимать, нормативно-правовую и процедурно-процессуальную регламентацию данного института, где субъекты правоотношений, возникающих в процессе информационного обеспечения выборов, при всех их различиях и особенностях образуют единую взаимосвязанную систему, которая обеспечивает эффективное функционирование данного правового института.

Одной из важнейших составляющих правовой институционализации информационного обеспечения выборов является закрепление системы гарантий прав граждан Российской Федерации на получение и распространение информации о выборах.

Институционализация информационного обеспечения выборов дает возможность систематизировать и сгруппировать информационные и агитационные правоотношения по разным критериям, предварительно упорядочивая их в отношении норм, целей и задач информирования избирателей и предвыборной агитации. Таким образом, информационные правоотношения — действия участников избирательной кампании в связи с подготовкой и распространением информации, касающейся выборов, регламентированные нормами избирательного и информационного права, и не носящей агитационный характер. Избирательные агитационные правоотношения* - это отношения, возникающие между ^ субъектами избирательного процесса, урегулированные нормами избирательного права, побуждающие или имеющие целью побудить избирателей к голосованию за кандидата (кандидатов), список (списки) кандидатов или против них.

• Проведя конституционно-правовой анализ избирательного законодательства Российской Федерации, автор выявил этапы совершенствования правового регулирования информирования избирателей и предвыборной' агитации на основе специфики задач, решаемых законодательством' о выборах в целом и его институтами, в том числе институтом информационного обеспечения выборов, на том или ином этапе государственно-правового развития России.

Первый этап (1991;1993 гг.) характеризуется тем, что выборы, в том числе их важные составляющие — информирование избирателей и предвыборная^ агитация, регулировались преимущественно не избирательными законами, а иными нормативными актами, в первую очередь указами Президента Российской Федерации, что было обусловлено отсутствием полноценной системы избирательного^ законодательства, отвечающего изменившимся политическим и социально-экономическим условиям. На втором этапе (1994—2001 гг.) выборы проводились в соответствии с федеральными и региональными законами, принятыми легитимно сформированными законодательными (представительными) органами. В 1994 г. был принят первый универсальный федеральный закон, регулирующий подготовку и проведение выборов в Российской Федерации, -Федеральный закон от 6 декабря 1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», в котором содержалось ряд новелл в сфере информирования избирателей и предвыборной агитации. На третьем этапе (2002;2009 гг.) происходит совершенствование нормативных правовых актов по информационному обеспечению выборов. В 2002 г. был принят Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на-участие в-референдуме граждан Российской Федерации», в котором впервые был закреплен институт информационного обеспечения выборов, объединяющий две его составные части — информирование избирателей и предвыборную агитацию.

• Диссертант отмечает, что законодательство Российской Федерации о выборах не содержит дефиниции информирования избирателей и предлагает' внести в ст. 45 Федерального закона от 12 июня- 2002 года № 67-ФЗ: «Об основных гарантиях избирательных прав и правана участие в референдуме': граждан Российской Федерации» определение информирования избирателей как деятельности, осуществляемой субъектами информированияв период,-избирательной кампании и имеющей целью > способствовать осознанному волеизъявлению граждан Российской Федерации посредством распространения информации о выборах, не содержащей признаков агитации.

Автор исследовал специфику регулирования данной составляющей информационного обеспечения выборов и предлагает классифицировать виды информирования избирателей в зависимости: от субъектов информирования — на официальное • и неофициальноеот объектов информирования — на общее и специальноеот сроков распространения информации, — на неограниченное распространениеи ограниченное распространение информации.

• Проанализировав правовое регулирование порядка опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения, являющегося разновидностью информирования избирателей, диссертант отмечает, что полученная в ходе проведения опросов информация может оказать влияние на формирование позиции избирателя, на его волеизъявление на избирательном участке. Учитывая, что отсутствие необходимых реквизитов (время проведения опроса, число опрошенных и т. д.), указанных в Федеральном законе от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», может привести к обнародованию недостоверных данных, а следовательно, к искажению реальной ситуации, к примеру, о поддержке избирателями того или иного кандидата, предлагается установить юридическую ответственность за опубликование (обнародование) недостоверных опросов общественного мнения, включив в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях статью «Нарушение порядка, опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения».

• > В диссертации обосновываются предложения о необходимости правового регулирования обязательного участия' представителей политических партий, являющихся^ кандидатами, в депутаты и на выборные должности, в совместных предвыборных агитационных мероприятиях, для чего, как полагает автор, необходимо внести дополнения в ст. 51 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

• Диссертант в целях более полной реализации прав избирателей на информирование о деятельности политических партий считает целесообразным нормативно урегулировать основы проведения совместных агитационных мероприятийна каналах телерадиовещания, в печатных СМИ, на сайтах информационно-телекоммуникационной сети общего пользования «Интернет», зарегистрированных в качестве СМИ. Для более полного обеспечения гарантий избирательных прав граждан на получение информации о выборах предлагается законодательно закрепить проведение совместных агитационных мероприятий в период прайм-тайма, для чего, по мнению л автора, необходимо внести в ст. 51 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определение прайм-тайма: «Прайм-тайм — местное время в период с семи часов до девяти часов, и с девятнадцати часов до двадцати трех часов, т. е. период, на который приходится наибольшая аудитория радиослушателей и телезрителей».

• Констатируя отсутствие в российском законодательстве правового регулирования политической рекламы, в том числе условий ее проведения в межвыборный период, в целях совершенствования информационного обеспечения выборов в Российской Федерации и необходимости разграничения политической рекламы от иных методов предвыборной агитации диссертант обосновывает целесообразность закрепления в избирательном законодательстве правовых норм о политической рекламе как информации, распространяемой об избирательном объединении, кандидате в депутаты, на выборную должность, а равно и информации, не связанной с избирательной кампанией, преимущественно акцентирующей внимание на личных и профессиональных качествах кандидата, программных целях избирательного объединения, с использованием определяемых законодательством форм и методов рекламы, и направленной на привлечение внимания к объекту информирования, формированию и поддержанию определённого общественного мнения по отношению к нему.

Поскольку объем информации, связаннойс выборами, в настоящее время значительно расширилсяв том числе за счет развития' современных информационных технологий — информационно-телекоммуникационной сети общего пользования «Интернет», мобильной связи (смс-сообщения информационного и агитационного характера), автор" пришел к выводу о необходимости включить в главу VII «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах» Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» правовых норм, регламентирующих порядок проведения предвыборной агитации через сайты информационно-телекоммуникационной сети общего пользования «Интернет», зарегистрированные в качестве СМИ, а также касающихся порядка информирования избирателей и предвыборной агитации через мобильный телефон (с помощью смс) по предварительному запросу избирателя.

В диссертации отмечается, что проведенный анализ избирательного законодательства и правоприменительной практики в целом подтверждает соответствие международным избирательным стандартам правовых норм, регулирующих информационное обеспечение выборов. Вместе с тем практика рассмотрения избирательных споров, а также накопленный опыт проведения избирательных кампаний и развития современных технологий, применяемых в избирательном процессе, свидетельствуют о необходимости своевременного внесения корректировок в правовое регулирование отдельных форм и методов как информирования избирателей, так и предвыборной агитации.

По мнению диссертанта, для решения задач по совершенствованию правового регулирования информационного обеспечения выборов необходимо Г продолжить работу по систематизации действующего законодательства путем как закрепления необходимых процедурно-процессуальных норм, так и консолидации правовых норм, регулирующих информационное обеспечение выборов, в том числе относящихся к различным отраслям права, существенно расширив главу VII «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах» Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что научные положения, оценки и выводы, сформулированные в исследовании, развивают и дополняют знания в области информационного обеспечения выборов в Российской Федерации в связи с существующей потребностью общественности, в первую очередь участников избирательного процесса, в совершенствовании правового регулирования информационного обеспечения выборов, поскольку недостаточно четкое регулирование, а в отдельных случаях и полное отсутствие регламентации некоторых сторон информационной и агитационной деятельности субъектов избирательного права ведет к правовым спорам и судебным разбирательствам в ходе избирательных кампаний, что негативно сказывается на проведении выборов и легитимации их результатов.

Практическая значимость исследования связана с тем, что теоретический анализ проблемы, составляющий предмет диссертационного исследования, и результаты исследования могут быть использованы для дальнейшего совершенствования процессов правотворчества и правоприменения в сфере информирования избирателей и предвыборной агитации. Материалы диссертации могут представлять интерес для членов и сотрудников аппарата избирательных комиссий различного уровня, занимающихся вопросами информационного обеспечения выборов, для представителей средств массовой информации, специалистов, осуществляющих организационное и юридическое сопровождение избирательных кампанийстудентов юридических и других профильных вузов. Положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при чтении курса «Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации». Новеллы, предлагаемые диссертантом, позволят более эффективно обеспечивать реализацию избирательных прав граждан.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии кафедры государственного строительства и права федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования- «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», а также отражены в опубликованных научных статьях автора.

Положения и выводы диссертационной работы изложены в сообщениях, -сделанных автором в ходе обсуждения исследуемых проблем на всероссийских и региональных научно-практических конференциях в период с 1998 по 2010 гг., в частности, диссертант выступал в сентябре-октябре 2007 г. с циклом сообщений, посвященных вопросам правового регулирования информационного обеспечения выборов как института избирательного законодательства Российской Федерации, в том числе проблемам информирования избирателей и предвыборной агитации на различных этапах избирательной кампании, на всероссийских научно-практических конференциях на тему «Роль.СМИ в развитии толерантности и формировании общественного мнения», организованных Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, Московским бюро по правам человекам и Альянсом руководителей региональных средств массовой информации.

Содержащиеся в диссертации предложения, рекомендации автора по вопросам информационногообеспечения выборов и выводы были использованы при1 подготовке предложений ЦИК России по внесению изменений и дополнений в, федеральные законы овыборах, а также при разработке постановлений, иных нормативных документов Центральной -' избирательной комиссии Российской Федерации в период с января 1998 г. по настоящее1 время.

Материалы диссертационного исследования автора используются в качестве учебно-методических материалов в. программе спецкурса «Избирательные системы, избирательные процессы и технологии» в-МГУ им. М. В. Ломоносова.

Структура работы < обусловлена поставленной целью исследования и направлена на решение вытекающих из нее задач. Работа состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Информационное обеспечение выборов является относительно новым непрерывно развивающимся правовым институтом. В нашем исследовании мы сделали попытку проследить эволюцию данного института — с этапа зарождения правовых норм, регулирующих информирование и агитацию в избирательном законодательстве России, до становления информационного обеспечения выборов как комплексного института российского избирательного законодательства.

В современной структуре избирательного законодательства существенная роль отводится правовым нормам, регулирующим вопросы информирования и агитации. Избирателям, как и всем гражданам Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации гарантировано право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию. Однако в период избирательной кампании действует особый правовой режим, регулирующий распространение информации, связанной с выборами. Указанный правовой режим направлен на обеспечение равенства кандидатов и избирательных объединений на агитационном поле, соблюдение открытости и гласности избирательного процесса, проведение агитации и информирования в рамках закона с тем, чтобы способствовать формированию осмысленного волеизъявления избирателей.

Возникновение и эволюция института информационного обеспечения выборов свидетельствует о его длительном и сложном развитии. Как мы уже отмечали, некоторые нормы, закрепленные в нормативных актах о выборах в начальный период становления избирательного законодательства, на наш взгляд, были бы уместны в современном избирательном законодательстве, но, к сожалению, не нашли отражение в действующих избирательных законах. Более того, по нашему мнению, не только самостоятельные нормы, но и отдельные нормативные акты, при соответствующей адаптации, были бы чрезвычайно полезны и эффективны в системе действующих избирательных нормативных актов. К примеру, указанное Положение об информационных гарантиях для участников избирательных кампаний 1993 года, утвержденное соответствующим Указом Президента Российской Федерации, является, по нашему мнению, глубоким и проработанным документом в части проведения теледебатов, аналогов которому в действующем российском избирательном законодательстве не наблюдается.

Из проведенного исследования становится очевидным, что правовому регулированию предвыборных теледебатов на различных этапах совершенствования избирательного законодательства уделяется все больше внимания. Однако еще далеко не все аспекты проведения теледебатов урегулированы нормативно и для дальнейшего совершенствования законодательства в этой области остается достаточно большое поле деятельности.

До настоящего времени порядок и правила проведения теледебатов остаются одним из самых дискутируемых вопросов информационного обеспечения выборов, вызывающих многочисленные правовые споры у различных участников избирательного процесса. Очевидно, что вопросы законодательного регулирования различных аспектов подготовки и проведения теледебатов, а так же радиодебатов, дебатов в периодических печатных изданиях, остаются одной из самых актуальных проблем, требующих скорейшего решения. Тем более, что имеются все основания и условия для выработки качественного нормативного акта с учетом вышеуказанного документа, а также практики проведения дебатов в ходе федеральных и региональных выборов, и учитывая значительный зарубежный опыт проведения предвыборных дебатов.

На наш взгляд, законодательное закрепление указанных вопросов возможно в форме расширения или дополнения уже существующих норм, регулирующих дебаты. Наиболее предпочтительной формой регулирования указанных вопросов является введение соответствующей отдельной статьи в.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также в иные избирательные законы. '.

Например, данная статья могла бы иметь название «Условия проведения дебатов» и располагаться в главе VII «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах» рамочного Федерального закона о выборах и референдумах, после статьи «Условия проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума в периодических печатных изданиях». Аналогичное размещение данной статьи могло быть в иных избирательных законах, к примеру, в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации». Данная статья, на наш взгляд, могла бы включать широкий круг вопросов, касающийся порядка и правил проведения дебатов на телевидении, радио, в периодических печатных изданиях. Автор также не исключает дополнительного правового регулирования данного вопроса на уровне ЦИК России.

Как мы уже отмечали, на определенном этапе развития (согласно предложенной нами классификации речь идет о временном периоде 1991;1993 гг.) выборы, в том числе вопросы информирования и агитации, регулировались преимущественно не избирательными законами, а иными нормативными актами, в первую очередь указами Президента Российской Федерации, что было обусловлено общественно-политической обстановкой данного периода, а также отсутствием полноценной системы избирательного законодательства.

На следующем этапе развития (в соответствии с нашей классификацией это 1994;2001 гг.) указы Президента Российской Федерации не определяли, как прежде, порядок проведения избирательной кампании, выборы проводились в соответствии с избирательными законами. Именно на данном этапе впервые был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», который в дальнейшем получил неофициальное название «рамочный закон», т. е. закон, призванный регулировать все основные вопросы, касающиеся выборов и референдумов всех уровней и видов, и являющийся основой для разработки иных избирательных законов: Отмечая несовершенство данного федерального закона, что естественно в условиях становления избирательного законодательства, тем не менее, нельзя не подчеркнуть его важную роль, в отсутствии конституционного закрепления избирательной системы, как первого рамочного федерального закона, на основе которого в дальнейшем принимались аналогичные, более совершенные, рамочные федеральные законы.

Для подробного разъяснения тех или иных правовых норм, в том числе касающихся вопросов информирования и агитации, принимались иные нормативные акты. Среди них заметное место принадлежит постановлениям ЦИК России.

Третий, последний этап эволюции информационного обеспечения выборов, относится к 2002;2009 гг. и характеризуется более совершенным избирательным законодательством, в том числе в вопросах информирования и агитации. В избирательных законах предусмотрено регулирование широкого спектора вопросов, касающихся информационного обеспечения выборов, в связи с чем необходимость в дополнительных нормативных актах уменьшается. Знаменательным шагом на данном этапе развития вопросов информирования и агитации является принятие в 2002 г. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в котором впервые применяется термин «информационное обеспечение выборов».

Анализ вышеуказанных этапов развития института информационного обеспечения выборов свидетельствует о необходимости, как в настоящее время, так и в дальнейшем, использовать принятие дополнительных нормативных актов только в отдельных случаях, к примеру, при регулировании вопросов, связанных с информированием и агитацией, в связи с совершенствованием информационно-телекоммуникационных технологий. В противном случае некоторые участники избирательного процесса могут быть несколько дезориентированы и не смогут разобраться по существу вопроса, что может привести к правовым спорам при проведении выборов.

Относительно возможности дополнения и уточнения избирательного законодательства следует отметить, что внесение изменений в избирательное законодательство может быть обусловлено как развитием смежных отраслей законодательства Российской Федерации, так и изменением в ряде случаев законодательных подходов к регулированию вопросов информирования и агитации. Очень важно проведение своевременной работы по синхронизации норм различных смежных отраслей права, в той или иной степени регулирующих вопросы информирования и агитации, а именно: административного, информационного, финансового и т. д. Необходимо при корректировке правовых норм, затрагивающих вопросы информационного обеспечения выборов, учитывать решения судов различного уровня, в первую очередь Конституционного суда Российской Федерации.

Регулирования требуют правоотношения, так или иначе связанные с вопросами информационного обеспечения выборов. Как мы отмечали, очевидна необходимость принятия Федерального закона «О политической рекламе». Федеральный закон «О рекламе» лишь констатирует, что его действия не распространяются на политическую рекламу. Таким образом, существует серьезный правовой пробел — отсутствие правовых норм, регулирующих фактически существующие информационные избирательные отношения. Считаем также целесообразным параллельно отрегулировать политическую рекламу и в законах о выборах.

Из-за отсутствия законодательного регулирования вопросов политической рекламы возникают правовые споры между участниками избирательного процесса, связанные преимущественно с разными толкованиями термина «политическая реклама». Полагаем необходимым в приоритетном порядке разработать и принять федеральный закон «О политической рекламе», чтобы предстоящие в 2011;2012 гг. выборы депутатов Государственной Думы и выборы Президента Российской Федерации прошли с учетом норм указанного закона. В противном случае отсутствие закона о политической рекламе в очередном цикле федеральных выборов может негативно сказаться при проведении избирательной кампании и способствовать возникновению судебных споров по этой проблеме.

В комплексе вопросов, связанных с политической рекламой, также необходимо законодательно регламентировать получившую широкое распространение преждевременную агитацию претендентов на выборные должности до начала избирательной кампании, а в рамках избирательной кампании — во вне агитационный период. Очевидно, что данная проблема находится за рамками избирательной кампании и, следовательно, не регулируется избирательным законодательством. В то же время, необходимо найти пути решения данного вопроса, так как отсутствие его регулирования порождает жалобы претендентов на выборные должности, которые действуют в соответствии с избирательным законодательством и не ведут преждевременную агитационную кампании, а следовательно оказываются в неравных условиях с теми потенциальными кандидатами на выборные должности, кто фактически раньше начал избирательную кампанию. По инициативе ЦИК России предприняты ряд мер по решению данной проблемы, что мы исследовали выше. По нашему мнению, данный вопрос может быть урегулирован в рамках Федерального закона «О политической рекламе».

Требует также кардинального обновления один из первых законов демократической России — Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации». Несмотря на необходимые изменения и дополнения, вносимые периодически в данный закон, в том числе, вследствие изменения избирательного законодательства, необходимо привести его в соответствии с изменившимися условиями функционирования СМИ, появлением новых видов СМИ и т. д. В указанном законе необходимо подробно отрегулировать вопросы, связанные с деятельностью Интернет-СМИ, что таюке необходимо для дальнейшего регулирования данного вида СМИ в избирательном законодательстве.

В указанном законе мог бы быть законодательно закреплен порядок информирования о выборах в период между избирательными кампаниями. Как мы уже отмечали выше, вследствие объективных причин информирование в межвыборный период о предстоящих федеральных и региональных выборах в той или иной степени происходит постоянно. К примеру, представители СМИ интересуются какие нововведения будут на предстоящих выборах, какая дата проведения выборов, изменятся ли правила проведения предвыборной агитации и т. д. Поскольку порядок информирования о выборах в межвыборный период не установлен, возникают правовые проблемы, связанные с возможностью предоставления неточной информацией от неуполномоченных лиц.

В связи с распространением новых технических достижений, и, следовательно, расширением видов возможных агитационных материалов, возникла потребность регулировать не только печатные агитационные материалы, но и аудиовизуальные и иные агитационные материалы. Необходимо действующее избирательное законодательство дополнить нормами, регулирующими порядок изготовления и распространения аудиовизуальных и иных агитационных материалов. Причем, при выработке указанных норм необходимо учитывать специфику изготовления и распространения различных агитационных материалов.

Практика проведения федеральных и региональных избирательных кампаний показывает, что объем информации, касающейся вопросов выборов и избирательного законодательства, значительно возрос, расширились и возможности распространения информации, в том числе за счет использования современных информационных технологий — компьютерной сети Интернет, мобильной связи — информационных смс-сообщений. Указанный перечень остается открытым, поскольку создание различных информационных технологий предполагает постоянное динамичное развитие информационно-телекомммуникационных систем, а следовательно, возникает необходимость периодического корректирования избирательного законодательства в части использования современных информационных технологий при проведении информирования и агитации. К примеру, на наш взгляд, необходимо включить в избирательное законодательство статьи, регулирующие порядок использования мобильных средств связи для передачи информационных и агитационных сообщений на выборах. Нуждается в регулировании и порядок размещения материалов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет — на сайтах, не являющимися средствам массовой информации. Важно установить четкие правовые нормы для регулирования данного вопроса, в том числе необходимо проработать вопрос о порядке опровержения информации, размещенной в Интернете.

Особым видом социологического исследования, используемого с недавнего времени при проведении избирательных кампаний, является вид электорального социологического исследования, проводимого в день выборов «у выхода» из избирательных участков путем проведения интервью с избирателями (экзит-пул). На наш взгляд, данный вид социологического ч опроса требует правового регулирования отношений, возникающих в процессе проведения указанного опроса и обнародования (опубликования) данной информации.

Неправомерная практика использования на выборах так называемых «черных технологий» должна законодательно пресекаться. За последние годы совершенствования избирательного законодательства в этом направлении достигнуты существенные результаты, однако, проблема использования указанных технологий остается актуальной. К примеру, нуждаются в законодательном закреплении положения, препятствующие неправомерному информированию о выборах не уполномоченных на данные избирательные действия субъектов права, т.к. известны случаи так называемого подложного информирования, когда от имени избирательной комиссии распространяется недостоверная информация о выборах, вводящая в заблуждение избирателей.

Также необходимо законодательно закрепить нормы, запрещающие использование различных аспектов информирования о выборах в агитационных материалах кандидатах на выборные должности и избирательных объединений для исключения случаев предоставления недостоверной информации избирателям.

Необходимо предусмотреть в избирательном законодательстве нормы, направленные на предотвращение использования иных «черных технологий», а именно: выпуска печатного материала, внешне дублирующего популярную газету, изображения на печатных агитационных материалах вместе с кандидатом гражданина, имеющего сильное внешнее сходство с каким-либо известным политиком, артистом и т. д. Намерение противостоять подобным неправомерным избирательным технологиям требует тщательной выработки соответствующих норм закона.

В ходе избирательных кампаний часто звучат призывы к саморегуляции тех и или иных участников избирательного процесса, к примеру, представителей средств массовой информации, политтехнологов и т. д. На наш взгляд, подобная саморегуляция должна обязательно опираться на законодательные нормы, иначе неподкрепленная правовыми нормами указанная саморегуляция не будет иметь никакого юридического значения, а следовательно не будет эффективна и действенна.

К настоящему времени законодателем сформирована нормативная база, регулирующая вопросы информационного обеспечения выборов. Анализ избирательного законодательства и правоприменительной практики в целом подтверждает соответствие международным избирательным стандартам правовых норм, регулирующих информационное обеспечение выборов. Однако еще остаются отдельные проблемы, касающиеся вопросов' информирования избирателей и предвыборной агитации, которые, как указывалось выше, требуют дальнейшей правовой регламентации.

В настоящее время, когда определены основные этапы развития информационного обеспечения выборов, на наш взгляд, представляется необходимым придать более четкую структуризацию этому институту, а также законодательно установить ряд норм информационного обеспечения выборов с учетом накопленного опыта проведения избирательных кампаний и развития современных технологий. Для решения задач по совершенствованию регулирования информационного обеспечения выборов необходимо провести систематизацию действующего законодательства, внести дополнительно необходимые процедурно-процессуальные нормы и провести консолидацию правовых норм, регулирующих информационное обеспечение выборов, в том числе относящихся к различным отраслям права, существенно расширив главу VII «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах» Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В нашем исследовании мы затронули наиболее актуальные вопросы информирования избирателей и предвыборной агитации. Решение данных правовых проблем информационного обеспечения выборов будет способствовать усилению гарантий избирательных прав граждан, сокращению количества судебных споров по вышеуказанным основаниям, а также дополнительному обеспечению гласности, открытости и высокого качества избирательного процесса.