Организационно-экономический механизм управления социальными процессами на муниципальном уровне: На примере округов г. Москвы

Актуальность темы

исследования. Социальные процессы как явление жизни государства играют одну из ключевых ролей в поступательном развитии общества. Выдвижение их на первый план обусловлено остротой нерешенных социальных проблем, особенно — на муниципальном уровне, и отсутствием организационно-экономического механизма, позволяющего решить эти проблемы.

Максимально возможный учет нужд населения, особенно в решении социальных проблем, обеспечивается деятельностью местных органов государственной власти и территориальных органов местного самоуправления. Об этом убедительно свидетельствует опыт индустриально развитых стран.

Проблемы социального развития территорий нашли достаточно широкое отражение в трудах российских ученых. В частности, вопросы социальной политики освещены в работах Акимова А. К., Валентея С. Д., Волгина Н. А., Гонтмахера Е. Ш., Горелова Н. А., Жильцова Е. Н., Калашникова С. В., Кушлина В. И., Одегова Ю. Г., Смирновой Н. А. Взаимосвязь социального развития территории и динамики локального рынка труда исследуется в работах Бреева Б. Д., Безденежных Т. И., Ивановой В. Н., Капелюшникова Р. И., Карта-шова С.А., Колосовой Р. П., Плакси В. И., Руденко Г. Г. Современные подходы к управлению административно-территориальными образованиями, в том числе муниципальными, описаны Авериным А. Н., Глазыриным М. В., Жиде-левой В.В., Маннаповым Р. Г., Рябовым В. М., Сычевым Н. Г., Таксиром К. И., Талоновым А. В. и рядом других российских ученых.

Несмотря на достаточно большой объем публикаций по различным аспектам управления социальными процессами, в том числе и на муниципальном уровне, комплексный подход к формированию соответствующего организационно-экономического механизма пока не реализован. Данное обстоятельство заставило принять в 2003 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в развитие которого были приняты и региональные законы, в том числе Закон «Об организации местного самоуправления в городе Москве».

Для того, чтобы названные законы успешно исполнялись, требуется конкретизация методологических основ и построение гибкой концептуальной модели управления социальным развитием муниципальных образований. Приведенные соображения обусловили выбор темы настоящей диссертации, предопределили ее цель и задачи.

Цель диссертационной работы состоит в теоретико-методологическом обосновании и разработке организационно-экономического механизма управления социальными процессами, протекающими в рамках муниципальных образований крупного города.

В соответствии с названной целью были определены следующие задачи исследования:

— раскрыть роль муниципальных образований города в системе управления социальными процессами;

— определить методические подходы к определению стратегии социального развития муниципальных образований в рамках крупного города;

— установить взаимосвязи системы органов государственной власти различных уровней с органами местного самоуправления в решении социальных проблем;

— исследовать влияние социально-экономического развития города на динамику рынка труда муниципальных образований;

— разработать организационно-экономический механизм управления социальным развитием муниципального образования.

Предметом исследования являются социально-трудовые и организационно-экономические отношения по поводу стратегии развития муниципального образования, возникающие в процессе взаимодействия местных органов государственной власти с органами местного самоуправления и населением.

Объектом исследования является формирующаяся система управления социально-экономическим развитием муниципальных образований г. Москвы.

Теоретико-методологическую основу исследования составили фундаментальные и прикладные исследования российских и зарубежных ученых по проблемам экономики и социологии труда, социальной политики, регионального управления социальными процессами, инноваций в сфере труда и занятости населения. В качестве основных методов исследования использовались диалектический метод и системный подход к анализу социальных процессов, протекающих на муниципальном уровне. В диссертации нашли применение логический и сравнительный анализ, метод экспертных оценок, структурный и функциональный анализ, методы социологических исследований.

Информационная база исследования представлена законодательными и нормативными актами Российской Федерации и г. Москвыофициальными статистическими данными, опубликованными в специализированных изданиях и средствах массовой информациирезультатами выборочных социологических исследований, опубликованных в профильных периодических научных изданиях.

Научная новизна диссертации состоит в развитии теоретико-методологических основ управления социальным развитием муниципальных образований крупного города.

Наиболее существенные научные результаты исследования, полученные лично автором и представленные к защите, состоят в следующем:

— выявлены закономерности социально-экономического развития г. Москвы в части воздействия рынков труда муниципальных образований на тенденции протекающих в рамках города социальных процессов;

— определено влияние социально-трудовой политики города на стратегию социального развития муниципальных образований;

— уточнена специфика формирующейся в г. Москве системы управления муниципальными образованиями;

— раскрыта роль и взаимовлияние местных органов государственной власти, органов местного самоуправления и территориальных общественных организаций на управление социальными процессамиразработана концептуальная модель управления социально-экономическим развитием муниципального образования;

— предложен организационно-экономический механизм управления социальными процессами на муниципальном уровне, включающий в себя взаимосвязанную систему социально-значимых, с точки зрения поддержания уровня жизни населения округа, программ.

Практическая значимость результатов исследования заключается в том, что их внедрение обеспечит повышение эффективности управления социальными процессами в рамках муниципальных образований крупных городов, что положительно скажется на тенденциях их социально-экономического развития, будет способствовать развитию гражданской активности населения, преодолению социального иждивенчества. Предложения и рекомендации автора обеспечат руководителей муниципальных образований, в том числе местного самоуправления и территориальных общественных организаций, надежной методической базой для организации практической работы по управлению социальными процессами и решению социальных проблем.

Реализация и апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были использованы Департаментом социальной защиты населения г. Москвы при разработке и реализации Комплексной программы мер социальной защиты жителей г. Москвы на 2004 год, а также Префектурой Северного административного округа г. Москвы при создании Окружной целевой программы поддержки развития местного самоуправления на 2004;2005 годы.

Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе кафедры управления человеческими ресурсами РЭА им. Г. В. Плеханова в преподавании дисциплин «Экономика труда: экономика социально-трудовых отношений», «Управление человеческими ресурсами», «Рынок труда», «Социальное партнерство» .

Теоретические положения диссертации докладывались автором на Шестнадцатых и Семнадцатых Международных Плехановских чтениях (Москва, апрель 2003 г., апрель 2004 г.), круглых столах в РЭА им. Г. В. Плеханова (Москва, 2002;2004 гг.), Международной научно-практической конференции «Управление персоналом в государственных организациях и коммерческих структурах» в Ташкентском государственном экономическом университете (Ташкент, декабрь 2004 г.).

Публикации. По теме диссертации автором опубликовано 6 печатных работ общим объемом 1,25 печатных листа, в которых лично автору принадлежит 1,15 печатных листа.

Структура диссертации. Диссертация включает в себя введение, три главы, заключение и список литературы. Содержание диссертации изложено на 164 страницах и включает в себя 35 таблиц и 8 рисунков. Список использованной литературы содержит 121 наименование.

Заключение

.

Изучение проблем социального развития муниципальных образований в г. Москве позволят сформулировать ряд положений и выводов, подводящих итоги проведенного исследования.

1. В рамках крупнейших городов мира традиционно выделяются территориальные образования, что значительно повышает эффективность управления социально-экономическим развитием города. В г. Москве такими административно-территориальными образованиями стали административные округа. В связи с достаточно большой площадью территорий, занимаемых московскими муниципальными образованиями, численностью населения, проживающего на этих территориях, можно говорить о том, что муниципальные округа превратились в относительно самостоятельные экономические системы. К основным факторам, обеспечивающим формирование относительно самостоятельных административно-территориальных образований в рамках конкретного города, следует отнести:

— экономические, обуславливающие формирование устойчивых хозяйственных связей внутри районов города;

— административные, обеспечивающие достижение оптимального уровня управляемости отдельными элементами хозяйственного механизма города;

— социальные, способствующие формированию относительно самостоятельных рынков труда районов города.

Рассматривая город как социальное явление, необходимо обозначить стратегию и приоритеты его социального развития. Для этого, по мнению автора, следует конкретизировать те социальные функции, которые город несет на себе как на социальном организме. Поскольку социальные функции города напрямую связаны с обеспечением жизнедеятельности человека в городской среде, они могут быть разбиты на 2 группы, одна из которых будет связана с экономической активностью и трудовой деятельностью людей, а другая — с решением проблем, лежащих вне сферы труда и занятости.

2. По мере осуществления политических и социально-экономических реформ в России, важным фактором, содействующим социальному развитию муниципальных образований всех уровней, должен стать рост гражданской активности населения. Стремление людей к участию в решении жизненно важных проблем повседневности, при надлежащем законодательном обеспечении, позволит повысить статус муниципальных образований, будет содействовать перераспределению в их пользу властных полномочий, усилит финансовое обеспечение муниципальных программ. Социологические исследования сегодня позволяют сделать вывод о том, что уровень социальной активности населения в решении проблем, относящихся к компетенции муниципальных образований, сегодня наиболее высок в крупных и крупнейших городах, испытывающих оживление производства (из городов-миллионеров здесь можно назвать Новосибирск, Нижний Новгород, Екатеринбург, Самару, Омск). По ряду причин, выявление которых лежит за рамками настоящего исследования, в столичных городах России — Москве и Санкт-Петербургеуровень социальной активности населения в решении муниципальных проблем существенно ниже.

Разработка стратегии развития городских муниципальных образований приобретает особое значение в связи с тем, что именно на местном уровне формируется среда жизнедеятельности человека, во многом определяющая качество его жизни. При этом автор солидарен с позицией российских ученых трактующих качество жизни как субъективную оценку степени удовлетворения материальных и духовных потребностей людей, включающую следующую параметрическую структуру: качество жизнедеятельности, качество условий проживания, качество среды обитания, качество коммуникационного обеспечения. В контексте данного определения автор считает возможным обозначить стратегическую цель социального развития города и его муниципальных образований — повышение качества жизни населения.

Для конкретизации направлений реализации стратегии социального развития муниципальных образований города автор предлагает использовать классификацию факторов, оказывающих влияние на качество жизни населения.

3. На современном этапе социально-экономических преобразований в Российской Федерации подверглись пересмотру формы и методы управления развитием городов. Одной из объективных предпосылок этого явилось формирование частного сектора экономики. Поскольку частная собственность не подлежит прямому административному управлению со стороны органов государственной власти, постольку город теряет привычные для плановой экономики рычаги воздействия на деятельность предприятий и организаций, расположенных на его территории, но не находящихся в его собственности. Похожее положение вещей складывалось в плановой экономике, когда органы власти города не могли регламентировать деятельность предприятий и организаций, функционировавших на городской территории, но находящихся в прямом подчинении отраслевых министерств и ведомств всесоюзного или республиканского масштаба. Однако наличие единой государственной формы собственности, подкрепленное единством целей социально-экономического развития страны, обоснованных официальной идеологией не позволяло открыто проявляться различиям экономических интересов народного хозяйства страны и ее отдельных регионов и городов. Более того, органы местной власти были призваны активно участвовать в обеспечении деятельности предприятий и организаций, имевших союзное и республиканское подчинение, часто и в ущерб развитию социальной инфраструктуры регионов и городов.

Сегодня ситуация коренным образом изменилась. Многообразие форм собственности породило многообразие экономических интересов — разнонаправленных, а иногда и противоречивых. При этом противоречивость проявляется в политической, экономической, социальной, технологической и иных плоскостях, возникая в различных сочетаниях и комбинациях. Для города наибольшее значение, с точки зрения решения задач социально-экономического развития имеют, по мнению автора, следующие противоречия:

— между федеральным центром и административно-территориальными образованиями — федеральным округом, регионом, субъектом федерации и самим городом;

— между городом, его административными районами и муниципальными образованиями;

— между собственниками предприятий и организаций, расположенными на территории города;

— между населением и всеми названными выше участниками социально-экономических отношений, формирующихся в рамках города.

Наличие столь широкого круга противоречий объективно требует от городских властей нахождения точек пересечения разнонаправленных экономических интересов, что позволит разработать организационно-экономический механизм управления социально-экономическим развитием города. По мнению автора, важнейшим элементом такого механизма должны стать управленческие инструменты, обеспечивающие взаимосвязь экономических интересов города, муниципального образования и населения. Решение этой задачи позволит объединить усилия органов власти города и органов местного самоуправления в решении социальных проблем.

4. Рынок труда как народнохозяйственная подсистема имеет тесные связи с развитием любого административно-территориального образования: с одной стороны, функционирование рынка труда обусловлено закономерностями развития поселения, а с другой — динамика социально-экономических процессов во многом детерминирована тенденциями в сфере труда и занятости.

Возможность выделения рынков труда муниципальных образований в рамках рынка труда г. Москвы объективно обусловлена территориальной привязкой комплексов рабочих мест, формирующихся на предприятиях и в организациях в том или ином административном округе г. Москвы. Сегодня уже можно говорить о специализации отдельных административных округов в том или ином виде бизнеса. В результате спрос на рабочую силу в г. Москве становится дифференцированным не только по профессиям, специальностям и уровням квалификации, но и по административным округам. Наиболее яркий пример здесь — Центральный административный округ, в котором сосредоточена основная доля рабочих мест органов государственного управления, а также финансово-кредитной сферы.

Достаточно существенные различия фиксируются по административным округам г. Москвы и по показателю уровня безработицы, минимальное значение которого на протяжении последних лет фиксируется в Западном административном округе столицы, а максимальное — в Зеленоградском. Практическое значение указанные различия приобретают в ситуациях, когда те или иные предприятия и организации города, а также новые районы массовой жилой застройки оказываются достаточно удаленными от основных транспортных развязок. Такое положение вещей создает объективные предпосылки для изоляции рынка труда муниципального образования в рамках московского рынка труда.

5. Специфичность муниципальных образований, как объектов регулирования занятости, проявляется в их социально-экономической и демографической значимости для органов управления более высокого уровня — округа и города в целом.

Известно, что чем меньше численность и плотность населения, тем больше влияние органов государственной службы занятости на регулирование рынка труда. В то же время, анализ использования различных стратегий поиска работы на рынке труда г. Москвы показал, что среди работающих самым популярным типом поиска явились неформальные социальные связи: помощь знакомых, друзей, родственников. Доля безработных, использующих эту стратегию поиска работы, была в 1,5−2,0 раза меньше, чем для работающих граждан, желающих сменить место работы. Среди безработных же лидировали стратегии, сочетающие в себе «неформальный поиск» с формальным (с помощью органов государственной службы занятости и негосударственных кадровых агентств). Наименее популярной стратегией поиска работы, как для безработных, так и для работающих, было обращение только к формальным посредникам. Такая ситуация обусловлена снижением напряженности на рынке труда г. Москвы, вследствие чего интерес к формальным посредникам снизился, а к неформальным каналам, напротив, возрос.

Локальное управление рынком труда отличается большей мобильностью и гибкостью в сравнении с региональным и федеральным, обладая, в то же время, ограниченными возможностями для реализации и развития наиболее распространенных форм самозанятости и предпринимательства — торговли, бытового и культурного обслуживания населения. Это увеличивает нагрузку на муниципальные программы регулирования занятости, ориентируя органы местного самоуправления на расширение поля деятельности, привлечение к сотрудничеству тех предпринимателей, чьи организации находятся на подведомственной данным органам власти территориям, а также общественных организаций.

6. Управление социально-экономическим развитием муниципального образования должно базироваться на концептуальных положениях, которые, в свою очередь, следует определять, исходя из:

— стратегических целей развития административно-территориального образования, в рамках которого находится образование муниципальное;

— уровня развития и современного состояния экономической системы муниципального образования;

— долгосрочных приоритетов, с помощью которых осуществляется выбор из возможных альтернативных путей решения социальных проблем, наиболее значимых для конкретного муниципального образования;

— возможностей использования тех или иных рычагов управления развитием муниципального образования, включая инструменты взаимодействия с вышестоящими органами власти, а также с органами местного самоуправления.

Основой решения социальных проблем, как и эффективного управления социальными процессами, является поступательное развитие экономики. Вместе с тем, нельзя игнорировать и того факта, что напряженность в социальной сфере может оказывать негативное воздействие на развитие экономики, особенно в тех случаях, когда нерешенность социальных проблем препятствует развитию и реализации человеческого потенциала. Именно поэтому разделение социальных и экономических процессов в теории и практике управления приводит к негативным результатам. В связи с высказанными утверждениями автор полагает, хотя на муниципальном уровне реальные возможности управления социальными и экономическими процессами принципиально различны, местные органы государственной власти во взаимодействии с органами местного самоуправления должны стремиться к реализации комплексного подхода к управлению социально-экономическим развитием муниципального образования. При этом, во главу угла целесообразно выдвигать приоритеты развития человеческого потенциала, учитывая двойственность положения человека в социально-экономической системе общества — и как производителя, и как потребителя материальных и духовных благ.

7. Для такого мегаполиса, каким является г. Москва, перспективы социально-экономического развития муниципальных образований детерминированы комплексом общегородских программ. Однако существенный объем вопросов и проблем, в том числе нашедших свое частичное отражение в общегородских (а иногда и федеральных) программах, остается в сфере ведения муниципальной власти и органов местного самоуправления. По мнению автора, по преимуществу это будут вопросы и проблемы социального характера, поэтому в концептуальной модели управления социально-экономическим развитием муниципального образования должны быть предусмотрены соответствующие блоки. Рассмотрение же данной модели как совокупности управленческих воздействий позволяет выявить положение муниципального образования в их системе. При этом очевидно, что роль органов местного самоуправления является самостоятельной, а не подчиненной напрямую органам государственной власти любого уровня. Более того, население через демократические институты имеет возможность лоббировать интересы своего муниципального образования в органах власти любого уровня.

Очевидны взаимосвязи как между названными сферами, так и между каждой из сфер и муниципальным образованием, причем управленческие воздействия конкретизируются через рычаги управления.

Перечень отраслей социальной сферы может быть расширен или, наоборот, сужен, в зависимости от приоритетов развития муниципального образования, объемов финансирования по программам социально-экономического развития различных уровней, экономической и предпринимательской активности населения. Конкретизация концептуальной модели управления развитием муниципального образования возможна также в рам ках социально значимых программ, инициированных населением и реали зуемых органами местного самоуправления.