Регулирование архитектурно-градостроительной деятельности в современных правовых условиях

Город как социальный феномен, имеющий собственную историю, только ему присущую территорию и планировочную структуру, своеобразную экономику, должен комплексно управляться в рамках существующего законодательства. Выбор комплексного пути развития города напрямую зависит от экономики и правовой организации общества. Одна из наиболее профессиональных и объемных работ по изучению организации жизнедеятельности в городе — книга «Основы городского хозяйства» академика Л.А. Велихова[9], доносит до градостроителей сегодняшнего дня проблемы и опыт городского и муниципального хозяйствования в пост революционный период. Книга, переизданная в девяностые годы тиражом 1500 экземпляров, потрясает как полнотой изложения муниципальных проблем, так и злободневностью освещаемых вопросов. Как будто не было семидесяти лет, отделивших нас от аналогичной ситуации, происходящей в нашей стране, в период после революции 1917 года. Автор этого уникального издания донес до нас богатейший материал, названный им «общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства». Приведу цитату из предисловия автора к работе:

Своевременность настоящего опыта едва ли может подлежать сомнению: потребность в объединенном курсе городского хозяйства появилась уже давно, но никогда она не ощущалась так остро, как теперь. Колоссальный рост городов и их динамика в мировом масштабе, быстрое увеличение городского населения и его потребностей в СССР, успевшее вызвать к жизни новое муниципальное законодательство, своеобразную коммунальную политику, постановку специальных курсов городского хозяйства во втузах и экономических вузах, и, с другой стороны, современные острые, даже невыносимые кризисы в наших крупных центрах — жилищный, строительный, санитарный, транспортный, — все эти явления требуют сосредоточенного внимания к себе и научной разработки. Нельзя не отметить, кстати, что упомянутые кризисы обусловлены отнюдь не техническим недомыслием, но чисто социальной причиной, а именно не соответствием между революционным темпом современной жизни и теми скудными материальными средствами, которые достались нам по наследству от патриархальной эпохи были в конец распылены исторической катастрофой" [9].

Именно эта работа послужила толчком к десятилетним исследованиям в области нормотворчества по градостроительству, архитектуре и землепользованию, на территории города как муниципального образования в период новых правовых и экономических условий.

Рамки исследования ограничим деятельностью архитекторов — градостроителей по планированию и развитию территорий городов в рамках муниципального управления.

Актуальность проблемы. В современной архитектурно градостроительной науке в качестве одного из прикладных разделов градостроительного знания выделяется градостроительное право и управление. В рамках этого раздела определена необходимость решения следующих задач[27]: 1) установление в законодательном порядке принципов градостроительной политики (в том числе в местных законодательных актах) — 2) закрепление правовых функций органов управления территориальными и градостроительными процессами в проведении градостроительной политики и распределение компетенций органов государственного и местного управления градостроительством- 3) закрепление в законодательном порядке механизма реализации градостроительной политики и регулирования соответствующих процессов, включая порядок согласования, одобрения и утверждения градостроительной документации. При этом подчеркивается, что «ни один муниципальный законодательный акт не будет полноценным без участия в его разработке представителей градостроительной науки, поскольку муниципальное право во многих своих положениях должно опираться на территориально градостроительные принципы"[27]. Одной из особенностей реформирования архитектурно градостроительной деятельности на современном этапе явилась необходимость взаимосвязи между федеральным планированием и муниципальным управлением территориями, между градостроительством, всегда стоящим во главе землепользования в городах и землепользованием, выделившимся как бы в самостоятельную сферу деятельности. Появившиеся в городах земельные комитеты взяли на себя значительные, не свойственные им ранее функции по выделению и оформлению земельных участков на территориях городов. Указ президента о приведении земельного кодекса в соответствие с гражданским, определение объектов недвижимости как единых и неделимых (строения и земля) породил еще два органа управления — комитеты по управлению имуществом и земельным отношениям (город Челябинск), либо муниципальные земельные управления (Магнитогорск). Увеличение процедур оформления земельных участков, пассивность градостроительных органов привела к тому, что в ряде городов инициатива по управлению развитием территорий ушла в другие органы муниципалитетов, такие как комитеты по управлению имуществом и земельные комитеты. Возникла необходимость зафиксировать на местном уровне нормы и правила, регулирующие градостроительную деятельность. Формирование свода прав и правил муниципалитета по архитектурно — градостроительной деятельности, ориентированных на продвижение рыночных отношений, предопределяют на сегодня не только активность инвестиционного климата, но и развитие города в соответствии с новыми типами градостроительной документации. Отсутствие четких ограничений и разрешений по отношению к объекту недвижимости, которые не могут установить, либо обосновать земельные и имущественные органы, существенно влияет на формирование городской среды. Приватизация в городах породила огромное количество не сформированных должным образом объектов недвижимости: отсутствует адресная привязка объектов, не размежеваны земельные участки, не установлены градостроительные регламенты и сервитуты. Приватизация не законных (самовольных) строений, становится камнем преткновения в решении градостроительных задач. Процедуры изъятия земель для городских нужд практически не прописаны в федеральных законах и местных нормативно — правовых актах. Чтобы разобраться в полномочиях муниципалитетов в сфере градостроительной деятельности необходимо не только проанализировать существующее федеральное законодательство, но и дать предложения по инициативной деятельности местных органов власти в части создания своего нормативно — правового поля.

В исследованиях, проведенных Международным институтом развития правовой экономики [5], достаточно точно выявлены проблемы реформирования градостроительной сферы в Российской Федерации в связи со становлением в России рыночной экономики. «Действующая градостроительная система входит в противоречие с вновь формируемыми социально экономическими отношениями в стране. Противоречия проявляются в неадекватности организационно-правовых принципов этой системы формирующимся новым экономическим отношениям в сфере градостроительства и землепользования. Отдельные преобразования при сохранении системы в целом не отвечают назревшей задаче — включению в сферу градостроительного права новых участников: владельцев недвижимости, застройщиков, инвесторов"[5].

Необходимость формирования нормативной и законодательной базы на основе опыта федеральных и региональных властей и органов местного самоуправления вынесена в архитектурно — градостроительной доктрине России в первую из основных позиций и сформулирована следующим образом: «Формирование законодательноправовой базы градостроительства, в том числе увязка между собой всех законов, от которых зависят жизненные интересы организации градостроительного дела, а также создание специального градостроительного права, определяющего в том числе и правовые взаимоотношения между участвующими в градостроительстве организациями, структурами и лицами"[8]. В научно исследовательских работах Г. А. Малояна[20] и.

Ю. И. Менякина[21] прослеживается приоритетность регулирования градостроительной деятельности на федеральном и региональном, уровнях. В статье того же издания (автор П. Н. Давиденко) в полной мере отражена не только необходимость градостроительного нормотворчества на местном уровне, но и обозначены направления деятельности местных органов управления по вышеуказанной теме: «Наиболее разработанным сейчас является местный уровень — муниципальный. В городах разрабатываются местные акты — градостроительные уставы, правила застройки и др.» [14].

Сегодня в понятие градостроительная деятельность укладывается огромное разнообразие видов деятельности, имеющих к градостроительству как «строительству городов» самое непосредственное отношение.

Градостроительный кодекс достаточно объемно законодательно закрепил данное понятие, обозначив тем самым обширный круг специалистов имеющих отношение к градостроительной деятельности. «Градостроительная деятельность (далее также градостроительство) деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко — культурных, экологических, природных условий, указанных территорий и поселений"[4,статья 1]. Термин «градостроительство» применяется в разных странах почти с таким же значением: в Австралии — планировка окружающей среды, в Англии — речь будет идти о деятельности архитекторов-градостроителей как специалистов, синтезирующих знания других профессий, стоявших во все времена во главе градостроительной деятельности и взявших сегодня на себя груз реформирования ее в сложный переходный период развития страны.

Целесообразно выделить две причины, наиболее активно влияющие на необходимость изменений в сфере архитектурно-градостроительной деятельности на местном уровне. Прежде всего, они зафиксированы в Конституции РФ, где признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, и признается и гарантируется местное самоуправление[2,статья 8, 12]. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Развитие рынка недвижимости, введение многообразия форм собственности, возникновение самостоятельно действующей муниципальной власти сделало реформу градостроительства и, прежде всего, законодательства и нормотворчества о нем неизбежной. Попытки решать возникшие проблемы в условиях отсутствия адекватного законодательства еще более усложнили ситуацию. Все вышеизложенное обуславливает актуальность темы диссертационной работы, выбор объекта и цели исследования.

Целью работы является определение концептуальных основ архитектурно-градостроительной деятельности на местном уровне с учетом современных нормативно-правовых условий. В соответствии с целью исследования в работе поставлены следующие задачи:

1) анализ существующей нормативно правовой базы городов, определение в соответствии с действующим законодательством полномочий муниципалитетов в сфере архитектурно градостроительной деятельности, обоснование приоритета градостроительного (публичного) права как основы деятельности органов местного самоуправления по регулированию застройки территории над частным (приватным) правом муниципалитета как субъекта хозяйственной деятельности;

2) разработка предложений по составу и структуре градостроительной документации, необходимой для регулирования архитектурно градостроительной деятельности на местном уровне;

3) обоснование необходимости выполнения проекта межевания как обязательного раздела всех видов градостроительной документацииклассификация земель общего пользования в зависимости от степени их публичностиопределение уровней градостроительных регламентов.

Объектом исследования является архитектурноградостроительная деятельность, изменяющаяся под влиянием конституционных преобразований и нормативноправовых условий.

Предмет исследования — принципы нормативно — правового обеспечения архитектурно-градостроительной деятельности на местном уровне, формирующиеся под влиянием новой законодательной базы в архитектуре, градостроительстве и землепользовании.

Методика исследования основывается на комплексном подходе к рассматриваемой проблеме, состоящем в систематизации нормативно — правовых актов городов, принимаемых местными органами власти в рамках действующего законодательства, анализе их влияния на градостроительную деятельность, инвестиционный климат и реконструкцию существующей застройки. Одним из основных методов исследования принят метод экспериментального проектирования. Исследование базируется на практической проектной и нормотворческой работе, проводимой в ряде городов Урала. Для исследования выбраны уральские города: Челябинск, Магнитогорск, Троицк (Челябинская область). Начиная с 1991;го года, проводилась работа над нормативно — правовыми актами муниципалитета города Челябинска. Она велась при активных консультациях со специалистами Москвы, Ижевска, Кирова, Омска и Тюмени. Обмен опытом в вопросах формирования Свода прав и правил муниципалитета по разделам земельной и градостроительной деятельности завершился подготовкой ряда совместных документов, принятых одновременно в нескольких городах. Организованная Институтом Экономики города совместно с Союзом Российских городов программа по обмену опытом и обучению в университете города Риверсайда (США) дала возможность проанализировать деятельность муниципалитетов США по аналогичным вопросам. Автором диссертации проанализированы материалы правового зонирования городов Франции, Германии и Бельгии при непосредственном посещении этих стран в составе специализированной поездки, организованной секцией градостроительства и землеустройства Союза Российских городов.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1) роль муниципалитета в обеспечении приоритета градостроительного (публичного) права как основы архитектурно — градостроительной деятельности по регулированию застройки территории, над частным (приватным) правом муниципалитета как субъекта хозяйственной деятельности;

2) структура и состав градостроительной документации, необходимой для управления и регулирования архитектурно-градостроительной деятельностью на местном уровне;

3) межевание как обязательный раздел всех видов градостроительной документациисвязь архитектурно-градостроительной и землеустроительной документации как одно из направлений в решении проблемы перехода к рыночным отношениям.

Практическая ценность работы состоит в составлении рекомендаций по реализации муниципалитетами предлагаемой структуры свода прав и правил по архитектурно-градостроительной деятельности,.

разделению земель на публичные и приватные с соответствующими градостроительными регламентамиметодики выполнения раздела межевания в градостроительной документации.

Апробация работы. В процессе исследования основные результаты документировались и были применены на практике в городах Челябинске, Троицке, Магнитогорске. По результатам работы над формированием нормативноправовых актов г. Челябинска были организованы семинары секции «Градостроительство и землеустройство» союза Российских городов. Вышел в печати первый свод прав и правил города Челябинска. Совместно с секцией подготовлено две программы для города: «Становление муниципальной власти в условиях развития новых форм собственности» и «Основные направления совершенствования градостроительной политики до 2000 г.» Разработанная в составе авторского коллектива программа сохранения историко — культурного наследия города Челябинска была одобрена коллегией и принята Городской Думой г. Челябинска. Выполнены разделы работ по формированию нормативной базы городов Челябинска, Троицка и Соликамска. Основные документы приняты муниципалитетами и запущены технологические процедуры по их реализации в городах. Выполнен ряд работ по межеванию территорий с разделением земель общего пользования по категориям.

Научная новизна работы. В работе выявлена и обоснована необходимость формирования муниципального свода прав и правил по архитектурно-градостроительной деятельности, как раздела общего свода нормативно — правовых актов города. Обоснован приоритет градостроительного (публичного) права над частным (приватным) правом муниципалитета как субъекта хозяйственной деятельности. Предложен состав архитектурноградостроительной документации необходимой муниципальному образованию, а также предлагается ее структуризация по признакам: нормотворческому, перспективно — планировочному и регулирующему. Обоснована необходимость выполнения раздела межевания во всех видах архитектурно-градостроительной документации. Межевание рассматривается как определение объекта" для архитектурноградостроительной деятельности любого уровня документации. Даны предложения по внесению изменений в СНиП. 28] Разработано предложение по формированию четырех уровней регламентов в зависимости от степени публичности земель общего пользования.

Выводы по диссертации.

1.Муниципалитет обязан в соответствии с действующим законодательством обеспечить приоритет реализации градостроительного (публичного) права, как основы архитектурно-градостроительной деятельности по регулированию застройки территории, над частным (приватным) правом муниципалитета как субъекта хозяйственной деятельности. Роль муниципалитета в архитектурно-градостроительной деятельности выражается в формировании двух позиций — публичной защите градостроительного публичного права и приватной деятельности как собственника недвижимости. Баланс интересов заключается во взаимодействии органов муниципалитета по формированию пакета разрешительных градостроительных документов .

2.В рамках данной работы предложена структура и состав градостроительной документации необходимой для управления и регулирования архитектурноградостроительной деятельностью на местном уровне: свод прав и правил муниципалитета по управлению архитектурно-градостроительной деятельностью, градостроительная документация по планированию и развитию территории (перспективная документация), градостроительная документация по регулированию застройки территории (регулирующая документация). Одной из важнейших проблем становиться запуск технологических процедур по их подготовке и обеспечении финансирования. Так открытие градостроительного счета позволило решать вопрос о необходимости выполнения плана регламентации территорий специалистам градостроителям, и он был выполнен в 1996 году. Однако отсутствие правового акта о согласовании не позволило преодолеть вето городского совета. Технологические процедуры и их запуск, включая все необходимые составляющие, приобретает важное значение в градостроительной деятельности.

3. Межевание должно стать обязательной составляющей всех разделов градостроительной документации. Связь архитектурно-градостроительной и землеустроительной документации — одно из направлений в решении проблемы перехода к рыночным отношениям.

Межевание должно выполняться на основе градостроительного проектного предложения. Объект проектирования в новых условиях должен быть территориально выделен, а значит, любой проект может начинаться при условии размежевания выполненного на предыдущей стадии проектирования. При разработке генерального плана межеванием является проект и сама процедура установления городской черты. Необходимо в рамках работы над генеральным планом размежевать земли по собственникам: муниципалитет, Федерация, Субъект федерации, а также выделить публичные и приватные (рыночные земли). При разработке ПДП межевание выполняется с целью выделения земель общего пользования жилых районов, разделения земель на поквартальные наделы и т. д. При разработке проекта застройки межевание связано с выделением земель общего пользования жилой зоны, разделения земель на по объектные наделы.

4. Градостроительные регламенты, как публичные ограничения не зависят от субъекта пользования и формы прав предоставления земельного участка на территории города.

Регламенты, как и сервитуты устанавливаются после выполнения проекта межевания территории на основании, либо в составе архитектурно градостроительного проекта. Окончательно они регистрируются в градостроительном кадастре и выдаются пользователю в виде архитектурно — строительного паспорта, сертификата, титула права — документа пользователя местными органами власти.

Правовые (градостроительные) регламенты определяют отношения между субъектами градостроительной деятельности в области планировки и застройки города, с целью защиты публичных интересов сообщества, охраны и воспроизводства природных и историко-культурных ресурсовответственности за нарушение правил застройки территории города.

Городские сервитуты — назначаемые в проектах межевания законодательно определяют отношения между субъектами градостроительной деятельности с целью защиты их частнохозяйственных интересов, включающих правила возмещения вреда объектам, на которых допущено нарушение нормпорядок разрешения споров между субъектами градостроительной деятельности.

5. Необходимо формулу, по определению площади земельного участка в кондоминиуме, рекомендуемую СП 30−101−98, изменить, с целью учета земель общего пользования жилого микрорайона (района, жилой группы).

§-кв «^нж «^застр.»^общ.п 8к X Бобщ. к 8застр.к 5 (2) общ.зд.

Зобщ.п ~ площадь земель общего пользования жилого микрорайона (публичных земель), не передаваемых в пользование.

Заключение

.

Появление муниципального права — нового для нашего государства (вопросы муниципального управления являлись предметом исследования юристов и деятелей земского движения лишь дореволюционной России), не определило роли муниципалитета в градостроительной деятельности, не смотря на то, что оно рассматривается, как комплексная отрасль российского права. По степени определенности муниципальные правовые нормы предлагается классифицировать по объекту правового регулирования, по степени определенности (императивные и диапозитивные), по характеру содержащихся в них предписаний управомочивающие, обязывающие и запрещающие). Муниципальные правовые нормы могут быть выделены в отдельный класс и видимо в ближайшее время станут предметом исследования и разработки юристов. Можно использовать теорию муниципального права, однако следует помнить, что муниципальное право в нашей стране применяется не только для городского, но и для сельского населения. Чтобы сформулировать правовое поле местных органов власти по отношению к муниципальному образованию — городу видимо должно родиться новое городское право, либо муниципальное городское право, элементы которого были, например в Киеве (Магдебурское право). Проблема формирования городского права в отечественной юридической науке с участием архитекторов — градостроителей видимо будет решаться в ближайшее время, если местное самоуправление не уступит завоеванных конституционных позиций. В настоящей работе, из всего обширного круга проблем, которыми вынуждены заниматься местные органы власти в городах, выделены и исследованы вопросы градостроительной деятельности. Это попытка формирования проблем, которые могут быть отнесены к городскому праву, тогда как градостроительное право включает разделы регионального планирования. Одна из основных проблем выявленных в исследовании — не соответствие полномочий, которыми наделены муниципальные образования районов в области регулирования градостроительной деятельности, публичному праву всего населения территории, по праву проживания. Полномочия прилегающего территориально к городу Челябинску районного центра, (муниципалитет села Долгодеревенское) имеющего население 55,9тысяч человек, распространяется на территорию в 211 160 га, а муниципалитет города Челябинска, на территории которого проживает 1 109 600, управляет на территории 49 480 га. Ошибочно считать местное самоуправление, действующее в нашей стране близким к общинному, это скорее ТОСы, деятельность которых оставим за рамками исследования. Местное самоуправление скорее еще один уровень власти, самый приближенный к территории и через систему выборов и ТОСы являющийся объективным носителем мнения населения непосредственно проживающего на территории попадающей, под сферу влияния данного муниципального управления. Особенно следует остановиться на территории непосредственного проживания. При наделении муниципальной властью, (кстати, на муниципальное управление правомернее заявляться, при способности обеспечить собственное проживание и развитие), именно на нее должна распространяться сфера влияния. Так, если обратиться к публичному праву населения по отношению к территории, а оно зафиксировано в конституции, земля является достоянием жителей непосредственно проживающих на данной территории. Следуя Конституции, я, как житель страны, заявляю свое публичное право на всю территорию страны, как житель области — на территорию области, как житель городана территорию города. Меня почти интересует право жителя села Долгодеревенское на использование территории непосредственного проживания населения этого муниципального образования, однако я хочу заявить свое право на участие в управлении территорией области с озерами Смолино и Новосиеглазово, которые территориально попали в Сосновский район. На основании этого «упрощенного рассуждения о глобальной проблеме» были распространены анкеты, которые уже на первом, предварительном этапе подтвердили правильность рассуждений. Подробные исследования этой темы выходят за рамки настоящей работы и могут стать объектом дальнейших исследований. Однако даже при предварительном анализе анкет становится ясным, что управление межселенными территориями области следует передать субъектным органам власти, представляющим интересы всего проживающего на ней населения.

Здесь можно обратиться к опыту управления землями в штате Калифорния, округ Риверсайд. Посещение Федерального бюро по земельному управлению (обучение в институте экономики США) показало принципиально иной подход к управлению землями на межселенных территориях. Решение проблемы управления землями любой формы собственности требует дальнейшей проработки.

Архитектурно — градостроительная деятельность в современных правовых условиях особенно в сфере управления требует специалистов обладающих значительными знаниями в области права и экономики. Деятельность в области землепользования и имущества на территории города входит в область знаний градостроительного профиля. Практическая работа по градостроительному и земельно — имущественному нормотворчеству в городском совете и администрации показала, что необходимо иметь оба образования правовое и градостроительное. Однако получение второго архитектурного образования специалистам юридического и экономического профиля затруднено, так при поступлении в архитектурные институты необходимо иметь художественные способности. Необходимость подготовки специалистов градостроителей, обладающих знаниями права и экономики для профессионального управления градостроительной деятельностью настолько злободневна, что в рамках работы дано концептуальное предложение по созданию института города. Многие проблемы затронутые в исследованиях и выявленные на основании практического опыта по градостроительной деятельности требуют дальнейшего осмысления и исследования которые предполагается продолжить в дальнейшем.

Список опубликованных работ О. Н. Пономаревой по теме диссертации.

1. Журнал «Челябинск», 1996, №. с. Бремя собственности (о действии муниципальных органов, как собственника недвижимости действующего в рамках установленных градостроительных правил (регламентов).

2. Новое в земельных отношениях. Справочник. Челябинск: Экодом, 1996, (соавтор 3.Д.Гибадулина).

3. Теоретические и методические основы регулирования градостроительной деятельности при переходе Челябинска к устойчивому развитию /Под ред. В. А. Колясникова. -Челябинск: Экодом, 1977. (соавторы: В. А. Колясников, Е. А. Елисеев, А.М.Костин).'.