Совершенствование управления таможенным контролем с учетом факторов риска

Стремление России вступить во Всемирную торговую организацию (ВТО) предписывает ей соблюдение основных принципов Киотской конвенции, направленных на ускорение внешнеторгового оборота и создание условий, благоприятствующих законной торговле. Соблюдение этих принципов ведет к снижению допустимых объемов таможенного контроля товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации. В этой связи возрастает риск пропуска через таможенную границу РФ не декларированных или недостоверно декларированных товаров. В конечном счете, это может привести к снижению уровня экономической безопасности государства. Следовательно, возникает важная практическая задача обеспечения требуемой достоверности таможенного контроля при существенном снижении его допустимых объемов. Необходимость решения этой задачи обусловила актуальность проведенных в диссертации исследований и определила их объект и прагматическую цель. Объектом исследования является таможенный контроль товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ. Прагматическая цель состоит в повышении эффективности таможенного контроля.

Проведенный анализ показал, что в интересах обеспечения требуемой достоверности таможенного контроля, прежде всего, необходимо усовершенствовать существующую систему управления им. В интересах такого совершенствования в таможенных органах РФ внедряется система управления рисками (СУР). Правовую основу ее внедрения заложило принятие Таможенного кодекса 2003 г., который впервые ввел понятие принципа выборочности таможенного контроля товаров и транспортных средств. Однако от введения принципа до его рациональной практической реализации имеет место длинный путь. И он пока не пройден.

В настоящее время управление таможенным контролем товаров и транспортных средств основывается на профилях риска. Профили риска определяют частоту и глубину контроля за товарами, перемещаемыми участниками внешнеэкономической деятельности (ВЭД). Формирование и реализация профилей риска в практике таможенного контроля возлагается на СУР.

Опыт построения СУР стран Евросоюза и США показывает, что данная система должна быть автоматизирована. Это позволяет принимать решения в оперативном режиме, анализировать внешнеэкономическую деятельность участников ВЭД, обеспечивать единство исполнения Таможенного кодекса на всей территории РФ, исключать негативное влияние субъективного фактора при проведении отбора товаров для таможенного контроля. Любой проводимый контроль должен обеспечивать заданный уровень надежности.

В развитых странах выборочный контроль, основанный на СУР применяется достаточно давно и довольно успешно. Например, в США 72% внешнеторговых сделок обслуживается по «зеленому» коридору, 26% - по «желтому» коридору и только 2% по «красному». То есть только 2% перемещаемых товаров подпадают под достаточно детальный таможенный контроль. По мнению специалистов, это обеспечивает 95% уровень надежности таможенного контроля. В странах Европейского союза (далее — ЕС) значение уровня надежности таможенного контроля составляет 97%.

В Российской Федерации в настоящее время под профили риска подпадает более 50% перемещаемых товаров. При этом официальные данные об уровне надежности таможенного контроля и методика их оценки в России отсутствуют. Вместе с тем есть основания предполагать, что уровень надежности таможенного контроля в РФ существенно ниже, чем в США и странах ЕС. Следовательно, простое увеличение объема контрольных мероприятий не обеспечивает достаточный рост надежности таможенного контроля. Необходимо разумно управлять объемом контроля в конкретных условиях обстановки. Эти обстоятельства определили предмет проведенного исследования — управление таможенным контролем с учетом факторов риска.

Проблема совершенствования управления таможенным контролем с учетом факторов риска являлась предметом исследований многих зарубежных и отечественных ученых.

Ученые США, Швеции, Германии активно занимаются разработкой теории управления таможенными рисками, которая предполагает дифференциацию участников ВЭД по степени соблюдения ими действующего законодательства, с целью уменьшения нагрузки на таможенные службы, профилактики нарушений таможенных правил, повышения надежности таможенного контроля. Эти методики являются государственной тайной.

В последнее годы управление рисками активно практикуется таможенными службами за рубежом, особенно в ЕС и США.

В нашей стране управление рисками применяется в основном в коммерческом секторе, поэтому практически все научные исследования в области управления рисками посвящены риск-менеджменту предприятия.

Иначе говоря, в России вопросы управления рисками в государственной службе разработаны недостаточно полно. Ведущая роль в разработке теоретических и методологических проблем управления рисками в таможенных органах принадлежит ученым Российской таможенной академии.

Отдельные теоретические и практические аспекты формирования системы управления таможенными рисками в Российской Федерации рассматривались в работах — С. В. Барамзина, С. Н. Гамидуллаева, JI.A. Поповой, Э. П. Купринова, В. Е. Новикова.

Однако круг вопросов, требующих научного исследования постоянно расширяется и углубляется. Так, например, в настоящее время частота и глубина контроля, определяемая профилями риска, не имеет глубокого научного обоснования. Это в частности подтверждается огромным различием объемов таможенного контроля товаров и транспортных средств (2% в США и более 50% - в РФ).

Таким образом, в целом вопросы совершенствования управления таможенным контролем с учетом факторов риска в настоящее время изучены не достаточно полно. Это не позволяет сформировать эффективную систему управления рисками при таможенном контроле товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ и, в конечном счете, ведет к снижению уровня экономической безопасности государства.

Следовательно, в настоящее время имеет место острое противоречие между требуемым и существующим уровнями развития научно-методических основ совершенствования управления таможенным контролем. Необходимость разрешения этого противоречия порождает общую научную задачу данной диссертационной работы и обусловливает ее актуальность, а также важность для обеспечения оптимального уровня экономической безопасности Российской Федерации. Суть научной задачи состоит в развитии научно-методических основ совершенствования управления таможенным контролем в условиях риска и выработка практических рекомендаций по развитию существующей системы управления таможенным контролем.

Решение общей научной задачи в диссертации обеспечено решением ряда частных задач. К ним относятся: адаптация понятийного аппарата риск-менеджмента к специфике управления таможенным делом Россиианализ передового отечественного и зарубежного опыта совершенствования управления таможенным контролем на основе СУРанализ практикуемого научно-методического аппарата современной системы управления рисками в таможенном деле Российской Федерациитеоретическое обоснование модели горизонтально-интегрированной системы управления рисками в таможенных органах Россииразработка методических рекомендаций по освоению и внедрению организационно-функционального механизма управления рисками в рамках предложенной автором горизонтально-интегрированной модели системы управления таможенными рискамивыявление приоритетных направлений совершенствования управления таможенным делом на основе реализации разработанной автором модели горизонтально-интегрированной системы управления рисками.

Указанные объект, предмет, цель, общая и частные задачи определили границы проведенных в диссертации исследований. Исследования осуществлены применительно к существующей системе управления таможенным контролем товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ. Предложения по ее совершенствованию сформулированы на ближайшую перспективу (до 2010 г.). Они направлены на детализацию положений Концепции развития таможенных органов РФ.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых в сфере теории управления, риск-менеджмента, экономической теории, системного анализа, в том числе методы диалектического познания, структурно-функционального анализа, экспертного моделирования, а также программно-целевого планирования.

Информационной базой исследования послужили официальные данные таможенной статистики, нормативно-правовые акты российского и международного законодательства в области таможенного дела, материалы Центрального аппарата ФТС России, таможен Центрального таможенного управления Южного таможенного управления.

Значительный информационный и фактологический материал получен на основе изучения и последующего анализа документов, предоставленных отделом координации и применения системы управления рисками ГУОТО и ТК ФТС России, а также исходя из оригинальных расчетов автоpa. При раскрытии заявленной темы автор использовал материалы таможенных служб Италии, Швеции, Великобритании, Германии и США.

Новыми научными результатами, полученными лично автором являются:

1. адаптация понятийного аппарата традиционной теории риск-менеджмента к специфике управления рисками в таможенном деле России;

2. разработка базовой модели горизонтально-интегрированной системы управления таможенными рисками;

3. разработка методики сравнительной оценки эффективности различных вариантов построения СУР;

4. формирование научно обоснованных практических рекомендаций по совершенствованию организационно-функционального механизма совершенствования управления таможенными рисками на основе горизонтально-интегрированной СУР.

Теоретическая значимость результатов исследований следует из ее научной новизны и актуальности. Она состоит в развитии научно-методического аппарата для формирования предложений по совершенствованию системы управления таможенным контролем с учетом факторов риска. Полученные результаты обеспечивают дальнейшее развитие теории риск-менеджмента.

Практическая ценность сформулированных в диссертационном исследовании предложений и рекомендаций заключается в создании эффективного механизма совершенствования системы управления рисками в таможенных органах России, позволяющего таможенной службе выполнять возложенные на нее задачи на более высоком качественном уровне сообразно новым требованиям к ее развитию и в соответствии с прогрессивными технологиями управления, в том числе на путях реализации международных стандартов и рекомендаций Всемирной таможенной организации.

Внедрение предложенной автором модели горизонтально-интегрированной СУР позволяет:

1. повысить оперативность и результативность принятия управленческого решения при контроле рисковой ситуации благодаря проведенной частичной децентрализации полномочий таможенных органов.

2. сформировать и внедрить единую межведомственную информационную базу для оптимальной координации деятельности государственных контролирующих органов (таможенные органы РФ, МВД России, ФСБ России, налоговая инспекция, транспортная инспекция и др.).

3. значительно упростить процесс осуществления мониторинга ВЭД и повысить достоверность получаемых данных за счет перераспределения компетенции по разработке, утверждению, анализу и обновлению профилей рисков между всеми уровнями иерархической структуры таможенных органов России.

4. повысить уровень заинтересованности, ответственности, трудовой дисциплины и самоотдачи сотрудников таможенных органов, занятых в реализации СУР, установив размер их заработной платы в определенном процентном отношении к общей сумме взысканных таможенных платежей.

Обоснованность результатов обеспечивается полнотой учета факторов, влияющих на эффективность управления таможенным контролем и корректностью принятых ограничений и допущений.

Достоверность результатов исследований подтверждается согласованностью получаемых на их основе выводов с практикой развития системы управления таможенным контролем, а также положительными результатами внедрения основных научных результатов.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Существующий уровень развития научно-методических основ управления таможенным контролем не соответствует практическим потребностям и является одной из основных причиннедостаточной эффективности таможенного контроля товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ;

2. Разработанные в диссертации научно-методические положения обеспечивают дальнейшее совершенствование управления таможенным контролем. При этом:

— адаптация, понятийного аппарата традиционной теории риск-менеджмента под специфику управления рисками в таможенном деле России позволяет расширить область применениятрадиционных подходов риск-менеджмента к управлению таможенным контролем товаров и-транспортных средств;

— базовая модель горизонтально-интегрированной СУР позволяет сформировать перспективную систему управления. таможенным контролем с учетомфакторов риска;

— методика сравнительной оценки эффективностиобёспечиваетколичественную: оценку различных вариантов построения СУР и обоснованный выбор рационального варианта;

— реализация практических рекомендаций по совершенствованию организационно-функционального механизма управления таможенными рисками на основе горизонтально-интегрированной СУР обеспечивает существенное повышение эффективности управления таможенным? контролем;

Основные положения диссертации нашли отражение в 8 публикациях общим объемом 2,8 пл.

Основные положения и выводы диссертации прошли апробацию в докладах, озвученных на методических семинарах, на региональных научно-практических конференциях «Неделя науки» (г. Ростов-на-Дону, апрель 2005, 2006, 2007, 2008 гг.) — на научно-практической конференции «Таможня — инструмент развития экономики» (Российская? таможенная академия, апрель 2006 г.), на. научно-практической конференции «Таможенное дело: настоящее и перспективы» (Российская таможенная, академияапрель 2007 г.).

Результаты исследований реализованы:

— в научно-педагогической деятельности при подготовке учебно-методических комплексов по дисциплинам: «Практические аспекты таможенного оформления и таможенного контроля товаров и транспортных средств», «Управление рисками», при проведении семинарских и практических занятий по дисциплинам: «Организация таможенного контроля товаров ' и транспортных средств», «Практические аспекты таможенного оформления и таможенного контроля товаров и транспортных средств».

— в программе дополнительного профессионального образования Институт дистанционного обучения, переподготовки и повышения квалификации Академии «Особенности управления процессом организации таможенного контроля» для категории слушателей — «Начальники таможенных постов, вновь назначенные на должность»;

— в научно-исследовательской работе на тему «Статистические методы оценки таможенного риска на основе величин риска количественных граф ГТД/ТД», выполненной по* плану НИР Ростовского филиала Российской таможенной академии в 2007 г.;

— в практической деятельности Федеральной таможенной службы при разработке предложений по совершенствованию практикуемой СУР;

— в деятельности службы организации таможенного контроля Южного таможенного управлении и Ростовской таможни.

В дальнейшем основные выводы и практические рекомендации, разработанные автором диссертационного исследования, могут быть использованы:

— в ФТС России при реализации задач, определенных Концепцией развития таможенных органов Российской Федерации, Федеральной целевой программой развития таможенной’службы РФ на период до 2010 года;

— при реформировании государственной службы РФ, проведении реформы по изменению организационно-функционального механизма минимизации таможенных рисков;

— для разработки прикладных рекомендаций по оценке деятельности таможенных органов в рамах организации и проведения таможенного контроля товаров на основе СУР;

— в научно-педагогической деятельности при подготовке учебных пособий, преподавании курсов «Система управления рисками в таможенном деле», «Управление рисками» в рамках организации учебного процесса Российской таможенной академии и других высших учебных заведений, а также в системе дополнительного профессионального образования для повышения квалификации руководителей и иных должностных лиц таможенных органов.

Объем работы. Диссертация выполнена на 145 листах машинописного текста, содержит 17 рисунков, 4 таблицы, список использованных источников из 87 наименований и приложения общим объемом 5 машинописных листов.

Выводы по главе.

1. Без реализации новых принципов таможенного администрирования, таких, как электронное декларирование, предварительное информирование, невозможно эффективное функционирование СУР. В этой связи следует процедуру предварительного декларирования сделать обязательной к использованию всеми участниками ВЭД, что существующим законодательством в области таможенного дела не предусмотрено (за исключением предварительного уведомления таможенных органов о прибытии товаров и транспортных средств на таможенную территорию Российской Федерации администрацией пункта пропуска через Государственную границу РФ в соответствии со ст. 71 Таможенного кодекса РФ).

2. Представленную в рамках Концепции СПрИнТ информацию целесообразно классифицировать следующим образом:

Первый уровень — предварительная информация лиц, имеющих низкий коэффициент таможенной устойчивости в определяемом ФТС России порядке в рамках применения системы управления рисками, либо в отношении которых невозможно установить данный коэффициент.

Второй уровень — предварительная информация лиц, имеющих средний коэффициент таможенной устойчивости.

Третий уровень — предварительная информация лиц, имеющих высокий коэффициент устойчивости, а также информация от администраций пункта пропуска.

Четвертый уровень — предварительная информация лиц, в отношении которых таможенная служба страны экспорта или транзита подтвердила соответствие требованиям национального таможенного законодательства удостоверила репутацию как добросовестных участников внешнеэкономической деятельности перед ФТС России.

Пятый уровень — информация таможенной службы страны экспорта или транзита по товарам, перемещаемым определенными лицами, в отношении которых данная таможенная служба и ФТС России совместно подтвердили выполнение национальных таможенных законодательств и удостоверили репутацию как добросовестных участников внешнеэкономической деятельности.

3. При проведении таможенных процедур с использованием предварительной информации необходимо обеспечить дифференцированный подход, предусмотрев реализацию принципа разделения товаропотоков по трем каналам: а) приоритетное оформление (зеленый канал) — при предоставлении предварительной информации четвертого и пятого уровняб) ускоренное оформление (желтый канал) — при предоставлении предварительной информации первого, второго и третьего уровняв) типовое оформление (красный канал) — при отсутствии предварительной информации.

4. В целях дальнейшего совершенствования СУР, планомерной реализации принципов управления таможенными рисками целесообразно:

A) Ввести систему градации профилей риска с тем, чтобы часть из них при необходимости могла утверждаться непосредственно начальниками РТУ, что позволит значительно сократить временной между выявлением риска и усилением таможенного контроля до нескольких часов.

Б) Сократить объем согласований и контроля профилей риска.

Б) Создать единую информационную базу профилей риска.

B) Включить в состав информационных ресурсов СУР базы данных, получаемые в ходе информационного обмена с федеральными органами исполнительной власти на основании межведомственных соглашений. Вместе с тем в обязательном порядке должна использоваться информация от таможенных служб иностранных государств (сегодня информационный обмен ведется исключительно с Украиной, Казахстаном, Финляндией, Швецией, готовится соглашение с Бельгией, подписан меморандум о начале работ по информационному обмену с Китаем).

Г) Разработать программные средства, для формирования на уровне ФТС России профилей рисков в электронном виде, их хранения, доведения до таможенных органов, проверки электронной копии ГТД на соответствие профилям риска в электронном виде в ходе основного таможенного оформления и контроля.

Д) Начать разработку проекта концепции новой системы в рамках проекта модернизации информационной системы таможенных органов. Элементом концепции должна стать работа по выявлению рисков на границе. Основой работы на границе по принятию управленческого решения правомерно назвать информацию, содержащуюся в центральной базе данных и результатах единого документооборота всех государственных служб, осуществляющих на границе контроль за перемещением товаров и транспортных средств.

5. В части совершенствования организационно-функционального механизма управления таможенными рисками в современных условиях в диссертации целесообразно:

A) Создать новую условно формализованную базу данных ПР. Наличие такой базы позволит в автоматизированном режиме обрабатывать данные, лишь частично соответствующие (например, на 50 — 90%) данным определенного ПР, схожесть с которым определило программное средство.

Б) Пересмотреть технологическую схему включения участников ВЭД, претендующих на право пользования СУПТО в утверждаемые ФТС России перечни, повысить степень прозрачности и управляемости этим процессом, ужесточить требования для включения организации в данный список «льготников».

B) Разработать систему показателей эффективности СУР и на постоянной основе проводить оценку соотношения показателей эффективности г) Разработать методику оценки эффективности мер оперативного реагирования, принятых во исполнение сработанных профилей рисков.

Д) Разработать и внедрить на постоянной основе технологию оперативного мониторинга степени результативности профилей рисков, утверждаемых функциональными управлениями ФТС России (ГУОТК, ГУИТ, ГУФТД и т. д.).

6. Реализация этих предложений и внедрение горизонтально-интегрированной СУР, как показали проведенные расчеты более чем в два раза повысить эффективность таможенного контроля товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Главным результатом проведенных в диссертации исследований является развитие научно-методических основ совершенствования управления таможенным контролем в условиях риска и выработка практических рекомендаций по развитию существующей системы управления таможенным контролем.

Задача эффективного управления таможенными рисками является одной из наиболее актуальных и практически значимых в комплексе взаимосвязанных проблем развития таможенной службы. Первостепенной задачей является освоение более эффективных подходов к управлению таможенными рисками, разработка более совершенных моделей систем управления рисками для принятия на этой основе обоснованных и своевременных управленческих решений. Именно таким подходом, по мнению автора, является модель горизонтально-интегрированной СУР. Совершенствование управления таможенными рисками на основе предложенной модели происходит в русле всех основных тенденций трансформации менеджмента государственной службы на современном этапе — ориентация на достижение целей, мониторинг результатов, усиление самоконтроля, автоматизация процессов управления, внедрение передовых таможенных и информационных технологий, приведение базовых показателей работы таможенных органов в соответствие с требованиями международных стандартов.

Достижение целей диссертационного исследования обеспечено решением следующих частных задач: адаптация понятийного аппарата риск-менеджмента к специфике управления таможенным делом Россиианализ передового отечественного и зарубежного опыта совершенствования управления таможенным делом на основе СУРанализ существующего научно-методического аппарата для формирования системы управления рисками в таможенном делетеоретическое обоснование модели горизонтально-интегрированной системы управления рисками в таможенных органах Россииразработка методики для сравнительной оценки эффективности различных систем управления рискамиразработка методических рекомендаций по освоению и внедрению организационно-функционального механизма управления рисками в рамках предложенной автором горизонтально-интегрированной системы управления таможенными рискамивыявление приоритетных направлений совершенствования управления таможенным делом на основе реализации разработанной автором горизонтально-интегрированной системы управления рисками.

Реализация разработанных в диссертации рекомендаций по совершенствованию организационно-функционального механизма управления таможенными рисками обеспечивает существенное (по результатам расчетов более чем в два раза) повышение ожидаемой эффективности таможенного контроля товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской федерации. Таким образом, поставленная научная задача решена и прагматическая цель диссертационного исследования достигнута.