Административно-правовое регулирование миграционных отношений

Актуальность темы

диссертационного исследования. Закрепление в Конституции Российской Федерации свободы передвижения и выбора места жительства и пребывания оказало непосредственное влияние на содержание опосредующих реализацию правового статуса личности политико-правовых связей, определив одно из важнейших направлений современной реформы государственного управления. Предоставление гражданам права на территориальное перемещение, включая свободный выезд за пределы страны и въезд в нее, поставило перед государством задачу создания действенного инструментария воздействия на миграционные процессы, оказывающие существенное влияние на социально-экономический потенциал России и отдельных ее регионов. Утрата государством возможности использовать средства прямого принуждения при решении проблем территориальной концентрации трудовых ресурсов не означает отказа от проведения активной миграционной политики в условиях конституционного позиционирования России как социального государства, целью которого является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Обозначенные Конституцией Российской Федерации параметры взаимодействия элементов в системе «государство-общество-личность» объективно обусловливают необходимость создания принципиально нового правового механизма, способного обеспечить, с одной стороны, эффективное управление в миграционной сфере, а с другой, — соблюдение определяемой категориями естественных прав и свобод степени суверенности личности, при которой она обретает подлинное значение высшей ценности в обществе.

Между тем, как отмечается в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, в последние годы миграция населения не обеспечивает перераспределения населения по территории страны в целях сбалансированности спроса и предложения на рынке труда1, что свидетельствует о несовершенстве системы государственного управления в.

1 Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 10. Ст. 923. сфере миграции, не способной эффективно преодолевать территориальные и отраслевые демографические диспропорции в современных политико-правовых условиях. Ситуация усугубляется еще и тем, что интеграция России в международное сообщество обусловила масштабный характер внешней миграции2 преимущественно из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, что приводит к стихийному и неконтролируемому росту населения и ухудшению криминогенной обстановки в отдельных регионах. В настоящее время, по официальным данным, на российской территории находится около десяти о миллионов нелегалов (примерно каждый четырнадцатый житель России) — наглядный показатель фактически нерегулируемой государством массовой миграции, которая является серьезным фактором повышения уровня коррупциогенности в соответствующей сфере государственного управления. В сложившихся условиях миграция, обладая потенциалом мощного демографического фактора развития общества, угрожает превратиться в деструктивное начало, создающее серьезную угрозу национальной безопасности.

Сказанное свидетельствует о необходимости научного поиска качественно новых подходов к государственному управлению миграционными процессами. Несмотря на проведенную реорганизацию управления в сфере миграции создание Федеральной миграционной службы как самостоятельного федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которого входит реализация государственной политики в сфере миграции и осуществление правоприменительных функций, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции,.

2 По данным Глобальной комиссии по международной миграции ООН Россия занимает второе место после США по количеству мигрантов — 13,3 млн человек в год. См.: Доклад Глобальной комиссии по международной миграции «Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности». М., 2006.

3 Официальный сайт Федеральной миграционной службы Российской Федерации // www.fmsrf.ru реальное состояние дел в сфере управления миграцией остается близким к критическому, что объясняется отсутствием единых системных подходов к решению ряда ключевых проблем правового регулирования, и, как следствие — несовершенством опосредующих государственное управление в данной сфере административных форм. Глубинная причина этого кроется в отсутствии единой концептуальной основы государственного управления миграцией, обусловленном не в последнюю очередь недостаточной теоретической разработкой административно-правовых аспектов механизма его реализации в новых политико-правовых условиях. Системное осмысление административно-правовой природы миграционных отношений приобрело важное теоретическое и практическое значение, поэтому научная разработка данного направления административно-правовой науки представляется весьма актуальной.

Степень разработанности темы исследования. Правовые проблемы управления миграционными процессами стали предметом системных научных исследований сравнительно недавно — в 70−80-е годы прошлого столетиядля этого периода характерна разработка теорий планового управления миграцией. Между тем используемый исследователями этого времени методологический подход, основанный на представлении о полной управляемости миграционной системы, игнорирующей внутренние закономерности ее развития, не может быть положен в основу современной научной модели правового регулирования миграционных отношений.

В настоящее время мы наблюдаем становление новой концепции государственного управленияк сожалению, серьезные теоретические разработки в этой сфере до сих пор не получили должного осмысления применительно к миграционной сфере. В настоящее время исследования соответствующих проблем сводятся главным образом к относительно обособленному анализу отдельных проблем правового регулирования миграционных отношенийсистемные исследования в этой сфере отсутствуют. Отдельные проблемы административно-правового регулирования миграции затронуты в исследованиях таких авторов, как Н. А. Воронина, Г. С. Глущенко, А. В. Земскова, К. П. Кондрашина, Н. Н. Кривопущенко, Е. Н. Лихолет, С. С. Маилян, Н. И. Марышева, Г. Н. Селезнева, В. В. Собольников, Е. И. Филиппова, Т. Я. Хабриева и др. Немало внимания проблемам миграции уделяется внимание в науке трудового права (М.А. Андрианова, Н. Н. Зинченко и др.), уголовного права (А. Бессонов, Ю. Ю. Бышевский, А. В. Бриллиантов, Б. Д. Завидов, А. Н. Сухаренко и др.), однако здесь преобладает узкоотраслевой подход.

Цель и задачи исследования

Целью настоящей работы является обоснование теоретико-правовых основ административно-правового регулирования миграционных отношений и анализ отдельных практических аспектов государственного управления в миграционной сфере, а также внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего опосредующие миграцию общественные отношения.

Основные задачи исследования, вытекающие из указанной цели, могут быть сформулированы следующим образом:

— анализ миграции как объективно существующего социально-правового явления на предмет выявления ее системообразующих критериев как объекта государственного управления;

— обоснование системы принципов административно-правового регулирования миграционных отношений как правовых идей, отражающих сущность и характерные черты данного правового явления- ¦

— обоснование комплексного характера административно-правового режима миграционных отношений как системы функционально связанных элементов, взаимодействие которых обеспечивает достижение нормативно определенной цели в соответствующей сфере управления;

— анализ субъектного элемента административно-правовых миграционных отношений на предмет выявления их состава и содержания правового статуса;

— анализ отдельных правовых форм управления миграцией, оценка адекватности опосредования ими отдельных функций управлениявнесение предложений по совершенствованию нормативной базы административно-правового регулирования миграционных отношений.

Объектом диссертационного исследования является совокупность административно-правовых отношений, возникающих в сфере управления миграцией. Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере миграции как институт административного права, а также тенденции и перспективы его развития в современных политико-правовых условиях.

Методологическая основа исследования. Базовым методом диссертационного исследования явился метод диалектического материализма. Были использованы несколько групп более частных методов:

1) формально-логические методы: анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия;

2) частнонаучные методы в области государственно-правовых исследований: конкретно-социологический (социологические опросы, интервьюирование, исследование опубликованных статистических данных), метод догматического толкования (системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).

Теоретическую основу исследования составили научные труды таких ученых, как А. П. Алехин, Л. В. Андриченко, Г. В. Атаманчук, В. М. Баранов, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Вельский, Д. Галлиган, Д. С. Жданкин, А. Н. Жеребцов, Е. В. Заверткина, Н. Н. Зинченко, Л. В. Иванова, А. А. Кармолицкий, И. Ш. Кисляханов, С. Д. Князев, Ю. М. Козлов, П. И. Кононов, А. П. Коренев, М. А. Лапина, Т. И. Леонидова, С. С. Маилян, Д. В. Осинцев, И. В. Панова, С. Петров, Ю. А. Петрова, В. И. Плюгина, В. В. Полянский, Л. Л. Попов, И. С. Розанов, В. Б. Рушайло, Ю. Н. Сосновская, Е. И. Спектор, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, Е. С. Фролов, Т. Я. Хабриева, С. Д. Хазанов, О. Н. Шерстобоев, В. А. Юсупов и др.

Многогранность темы обусловила необходимость изучения наряду с научными источниками, непосредственно относящимся к исследуемой в диссертации проблематике, источников теории государства и права, конституционного права, а также социологии, раскрывающих «смежные» с административно-правовой гранью предмета исследования. В основу общетеоретических суждений диссертанта положены труды известных отечественных теоретиков права и государствоведов С. С. Алексеева, М. В. Баглая, Н. А. Бобровой, А. М. Васильева, Н. М. Добрынина, Б. С. Крылова, О. Э. Лейста, К. П. Уржилского, С. Н. Чернова, Е. В. Чурсиной и других. В ходе исследования были использованы работы таких представителей социологических наук, как М. В. Курман, О. В. Лармин, В. И. Переведенцев, Л. Л. Рыбаковский, Л. Л. Шамилева, Я. Щепаньский и других.

Научная новизна диссертации. Диссертация представляет собой монографическое исследование, в котором осуществлена теоретическая разработка основ концепции административно-правового регулирования миграционных отношений. Помимо этого научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту.

1. Миграция как объект государственного управления представляет собой выраженное системой общественных связей социально-правовое явление, характеризующееся территориальным, волевым и статусным признаками. Территориальный признак выражается в том, что миграция опосредует перемещение лиц как в пределах территории одного государства, так и между ними. Волевой признак проявляется в направленности воли перемещающегося лица на соответствующее перемещение и приобретение в связи с этим особого правового статуса мигранта. Третий — статусныйпризнак выражается в наступлении соответствующих правовых последствий в виде приобретения статуса мигранта, обусловленного наряду с выражением воли лица соблюдением ряда нормативно определенных условий (соответствие легально установленным требованиям, соблюдение порядка перемещения и т. п.).

2. Разработана система принципов административно-правового регулирования миграционных отношений, к которым относятся следующие принципы: системности, единства требований, предъявляемых к управлению миграционными процессами, профессионализма, гласности, эффективности, ответственности государственных органов в сфере миграции, обязательного миграционного учета.

3. Разработана система государственного управления в миграционной сфере, основанная на функциональной дифференциации ее элементов:

— органы, создающие правовые основы правовой миграционной политики Российского государства. В данную группу органов входят законодательные (представительные) органы государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, Президент РФ, главы субъектов РФ;

— органы, осуществляющие управленческое воздействие на территориальное перемещение населения. К данной группе относятся Правительство Российской Федерации, органы государственного управления в сфере миграции населения;

— органы, реализующие информационно-коммуникативное обеспечение правовой миграционной политики России;

— федеральные органы, призванные оказывать содействие в исполнении правовой миграционной политики Российской Федерации.

4. Сформулировано правовое понятие административно-правового режима миграционных отношений как комплексного режима, опосредующего в качестве общей функции осуществление контроля и учета, осуществляемого в связи с целевым территориальным перемещением физического лица, обусловленным его волеизъявлением и влекущим за собой последствия в виде приобретения особого правового статуса.

5. При формировании компетенции региональных миграционных органов необходимо учитывать фактор географического положения конкретного субъекта Российской Федерации, обусловливающий необходимость введения в отдельных территориях особого разрешительного режима пребывания российских и иностранных граждан (лиц без гражданства), который должен быть ориентирован не только на решение проблем позитивного регулирования внешней и внутренней миграции населения, но и обеспечивать решение задачи обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства. В частности, межотраслевые миграционные органы специальной компетенции субъекта Российской Федерации необходимо наделить полномочиями по предварительному рассмотрению вопросов, связанных с определением территорий субъекта Российской Федерации, закрытых для временного и постоянного проживания иностранных граждан (лиц без гражданства), а также координации деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, связанной с установлением наличия либо отсутствия обстоятельств, препятствующих выдаче им разрешений на постоянное проживание и видов на жительство. Полномочие по определению «закрытых» для проживания указанных лиц территорий должно быть закреплено за миграционным органом общей компетенции. Наделение миграционных органов субъектов Российской Федерации полномочиями по реализации указанного административно-правового режима позволит нормализовать миграционную обстановку в приграничных субъектах Федерации, активизировать участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в управлении миграционными процессами на территории приграничного субъекта Российской Федерации.

6. Существующий в настоящее время механизм регистрации граждан не предусматривает возможности отказа в регистрации по месту жительства и месту пребывания, что свидетельствует о тенденции усиления заявительного характера регистрации с одновременным снижением ее контрольного потенциала. Между тем опосредуемый административно-правовой моделью регистрации превентивный контроль является эффективным средством предотвращения нарушения прав и законных интересов субъектов — собственников жилых помещений, в силу чего полагаем неверным ограничение контрольной функции регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания в той мере, в которой последняя способствовала решению задачи защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Теоретическое значение диссертационного исследования определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем регулирования административно-правовых миграционных правоотношенийпредложенные диссертантом положения в определенной степени восполняют пробел в теоретическом осмыслении правовой природы управления в миграционной сфере.

Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства о государственном управлении в миграционной сферерезультаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права, а также специализированных учебных курсов.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения, практические предложения и рекомендации докладывались на научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс, а также отражены в опубликованных четырех научных статьях автора.

Структура диссертации обусловлена целями осуществляемого в рамках настоящей диссертации научного исследования. Работа включает в себя введение, три главы, состоящие из девяти параграфов, заключение и список литературы. Объем и оформление работы соответствуют требованиям ВАК Минобрнауки России.

Заключение

.

Вопросы административно-правового регулирования миграционных отношений, рассмотренные в настоящей диссертации, разумеется, не исчерпывают всей проблематики данного направлениярешение такой задачи невозможно в рамках одного исследования. Вместе с тем, представляется, что нижеперечисленные выводы способны определить основные подходы к решению ряда проблем повышения эффективности административно-правового механизма управления в миграционной сфере.

1. Сущность миграции как социально-правового явления определяется через целевое назначение данного процесса, а также через наличие или отсутствие территориального перемещения лицакроме того, процесс миграции в его правовом смысле связан с изменением статуса переместившегося лица. Указанные признаки могут быть положены в основу отграничения охватываемого понятием миграции перемещения субъекта от иных, внешне схожих социальных явлений. Не каждый процесс перемещения является миграцией. Так, перемещение, совершаемое помимо воли лица нельзя назвать миграциейпри этом воля лица должна быть направлена не на перемещение как таковое, а на приобретение правового статуса мигранта. Соответственно, важнейшим признаком, характеризующим миграцию, является направленность волеизъявления лица на перемещение и возникновение правовых последствий, выражающихся в приобретении соответствующего правового статуса мигранта.

Таким образом, характеристика миграции как правового явления складывается из совокупности трех признаков территориального, волевого и статусногоих совокупность позволяет обозначить процесс перемещения лица категорией миграции в правовом смысле.

Анализ правовой природы миграции требует оценки характера управляющего воздействия на процессы миграции. Применительно к объекту исследования классическая дихотомия методов управления, подразумевающая их деление на прямые и косвенные, может быть принята с определенной долей условности, т.к. управление миграционными процессами несет в себе признаки обоих видов. Отправной точкой при исследовании данной проблемы является установление содержания ряда исходных для системы управления миграцией категорий, отражающих функции управления. Последние обусловливаются объективными закономерностями: их содержание предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает в себя конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.

Рассматривая миграцию как социально-правовой процесс, подвергающийся управленческому воздействию, осуществляемое посредством функций контроля и учета, представляется необходимым рассмотреть специфические признаки данных функций в контексте управления миграцией.

Контроль, т. е. установление соответствия или несоответствия фактического состояния управляемого объекта требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов его общего функционирования, а также конкретных действий субъектов государственного управления, применительно к миграционному процессу имеет следующие специфические черты:

— имеет четко выраженный правовой характер, т.к. представляет собой совокупность правовых мер, устанавливающих и закрепляющих на законодательном уровне способы воздействия на соответствующих субъектов (мигрантов), осуществляемых, указанными в законодательстве уполномоченными органами исполнительной власти с целью упорядочения общественных отношений, возникающих в сфере миграции;

— имеет превентивный характер, поскольку выполняя информационную функцию в отношениях между субъектами и объектом управления, посредством миграционного контроля как функции государственного управления, способствует предупреждению возможных нарушений прав и свобод мигрантов, а также анализируются причины и условия совершенных правонарушений в миграционной сфере;

— имеет властный характер, так как представляет собой совокупность различных видов государственного властного воздействия в отношении субъектов миграционных правоотношений, носящих длящийся характер, с помощью которых устанавливаются, пресекаются и причины, и условия, способствующие отклонению от предписанного порядка поведения в процессе достижения социально-экономических целей миграции.

Учет, представляя собой фиксирование в количественном выражении факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления, в свете миграционных отношений обладает следующими особенностями:

— реализуется посредством создания государственных банков данных, которые в сфере миграции находятся в режиме конфиденциальной информации, представленной в виде государственной информационной системы миграционного учета.

2. Существование основных принципов реализации миграционной политики является важной гарантией защиты основных прав и свобод человека и гражданина. Базирующиеся на идеях гуманизма и социальной справедливости, эти принципы охраняют основы правового статуса человека, свойственные правовому цивилизованному государству. Принципы правового регулирования миграционных отношений представляют собой обусловленные социально-экономическими и политическими устоями Российского государства и общества, закрепленные непосредственно в нормах административного права или вытекающие из его содержания правовые идеи (основные, руководящие начала), отражающие его сущность и характерные черты.

В работе обоснована следующая система принципов административно-правового регулирования миграционных отношений.

Принцип системности. Совокупность государственных органов по реализации миграционной политики должна быть приведена в последовательную, не противоречащую нормативным правовым актам систему, где вполне допустима относительная самостоятельность отдельных органов и их должностных лиц по отношению к системообразующему органу.

Принцип единства требований, предъявляемых к управлению миграционными процессами. Согласно данному принципу едиными должны быть все установленные в законодательных актах требования к государственному управлению в сфере миграции. Данное единообразие необходимо обеспечить как на федеральном уровне системы управления, так и применительно к территориальным федеральным миграционным органам. Единство основных требований предполагает дальнейшее совершенствование федеральной системы органов исполнительной власти в сфере миграции, поскольку данная система не отвечает многим обозначившимся направлениям миграционной политики России на современном этапе, в частности демографическому и трудовому.

Принцип профессионализма. Данный принцип является ведущим началом при организации и функционировании системы государственной службы, обеспечивающей управление миграционными процессами, и находит формальное подтверждение в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, которая в числе прочих целей, обеспечивающих механизм реализации миграционной политики устанавливает создание системы научного обеспечения и профессиональной подготовки кадров по вопросам миграции.

Принцип ответственности государственных органов, осуществляющих управление в сфере миграции. Данный принцип вытекает из общего принципа организации управления — ответственности государственного аппарата, его функциональных работников за допущение по их вине негативных последствий их деятельности. Между тем действующее законодательство не устанавливает ответственности должностных лиц за вред, причиненный мигранту-правонарушителю в случае, когда к нему на основании закона применены меры государственного принуждения.

Принцип гласности. Принцип гласности подразумевает открытость деятельности государственных органовтранспарентность управленческой деятельности является необходимым атрибутом функционирования правового социального государства. Результаты деятельности государственных органов по реализации миграционной политики должны публиковаться в средствах массовой информации, за исключением сведений, относящихся к государственной, служебной и личной тайне.

Принцип эффективности выражается в достижении конкретных целей миграционной политики с наименьшими затратами.

Принцип обязательного миграционного учета. Данный принцип как системообразующий нашел свое отражение в совокупности принципов, нормативно закрепленных в позитивном правеосновывается на следующих общих для него началах: свобода передвижения иностранных граждан и выбора ими места пребывания и жительства в пределах Российской Федерациизащита государством права иностранных граждан на свободу передвижения и выбор ими места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации на основе законности и соблюдения норм международного правасочетание интересов личности, общества и государстваобеспечение национальной безопасности Российской Федерации и защита иных национальных интересов Российской Федерациидоступность совершения действий, необходимых для осуществления миграционного учетаунификация правил миграционного учета.

3. Понимание административно-правового режима миграционного отношения обусловливается совокупностью определенных действий, которые носят характер общенормативной ориентации в означенной сфере, конкретного предписания, поручения совершать то или иное юридически значимое действие. Вместе с тем режим миграционных отношений как комплексный административно-правовой режим лишен конкретной целевой направленности, выполняя ряд общих управленческих функций. Эти функции могут быть сформулированы в регулирующих режим нормах, а могут следовать из привязки требований режима к функционированию систем управления. Так, относительно режима миграционных отношений можно с уверенностью сказать, что это режим, регулирующий административно-правовые отношения в сфере миграции, осуществляемый посредством функций, — контроля и учета.

Исследование правового режима миграционных отношений через системообразующие признаки позволило обосновать вывод о его комплексным характере, в основе которого лежат единая совокупность функционально взаимодействующих принциповособенности отдельных видов миграционных отношений, дифференцированных по ряду критериев, определяются приоритетной целью государственного управления в соответствующей сфере, отражающей содержание реализуемого публичного интереса.

4. Государственное управление миграционными процессами осуществляется не только федеральными, но и региональными органами исполнительной власти, наделенными в соответствии с законодательством полномочиями в сфере управления миграцией населениявопрос о возможности создания органов управления миграцией населения в системе органов исполнительной власти субъекта Федерации не имеет однозначного решения ни в правовой доктрине, ни в правоприменительной практике.

Государственное управление миграцией населения объективно отражает реально развивающиеся общественные отношения, связанные с развитием федерализма и процессами демократизации в Российской Федерации. Эффективность государственного управления миграционными процессами обеспечивается не только федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области миграции и их территориальными подразделениями, но и миграционными органами, создаваемыми в системе исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Создание и деятельность последних не противоречит Конституции Российской Федерации, ибо защита прав и свобод мигрантов не может быть отнесена к исключительному ведению Российской Федерации.

Динамическая составляющая статуса мигранта характеризуется возможностью реализации субъективного права и юридической обязанности в рамках конкретных общественных отношений. Создание необходимых условий эффективной реализации правового статуса мигранта является обязанностью органов исполнительной власти. Это обстоятельство, основанное на пункте «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации, свидетельствует о наличии у всей системы органов исполнительной власти компетенции, направленной на реализацию правового (в данном случае административно-правового) статуса мигрантов и его центрального элемента — прав, свобод и обязанностей. Государственно-управленческие полномочия органов государственной власти субъектов Федерации вытекают также из положений подп. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Непосредственная потребность в создании в системе органов исполнительной власти субъекта Федерации миграционных органов может быть обусловлена рядом факторов объективного социоприродного характера, к которым относятся миграционная активность населения соответствующего регионаособое геополитическое расположение субъекта Российской Федерацииэкономическое благополучие региона, наличие и структура рынка трудапривлекательные природно-климатические условия.

Анализ существующей системы государственного управления в сфере миграции свидетельствует, что в субъектах Российской Федерации создаются два вида миграционных органов. Во-первых, территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченные в сфере управления миграцией населенияречь идет, в первую очередь, о соответствующих подразделениях Федеральной миграционной службы Российской Федерации. Во-вторых, миграционные органы, созданные в системе исполнительной власти субъекта Федерацииздесь необходимо дифференцировать органы общей и специальной компетенции. К числу миграционных органов общей компетенции в субъектах Российской Федерации относятся администрации (правительства) субъекта Федерации. Для второго вида типичны два варианта — отраслевые, создаваемые в форме отделов, управлений, и межотраслевые органы, к которым относятся межведомственные комиссии (советы). Сформулированы предложения по совершенствованию системы управления миграцией на уровне исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

5. Современное законодательство Российской Федерации не содержит легальной дефиниции мигрантаединообразный подход к содержанию этого понятия отсутствует как в международном праве, так и в российской правовой доктрине. Учитывая, что миграция, опосредуя географическое перемещение граждан, не охватывает всех возможных проявлений последнего, определение правового понятия мигранта необходимо для четкого решения вопроса о субъекте соответствующего правового статусапонятие мигранта должно основываться на правовом понятии миграции, которое сформулировано в § 1 главы I настоящего исследования.

Сложная структура миграции как социального явления, проявляющаяся в многообразии миграционных правоотношений, обуславливает необходимость помимо определения общего понятия мигранта, выявления его специальных признаков применительно к отдельным сферам миграции, что вызывает необходимость дифференциации категорий мигрантов по правовому статусу. Из этого сделан вывод о необходимости закрепления в позитивном праве как общего, так и специальных статусов мигрантов, особенности которых раскрываются на уровне отдельных сфер миграции.

Необходимо отметить, что в Российской Федерации нормативное закрепление статуса мигрантов только формируется. Создается законодательная основа регулирования миграционных отношений. Однако в значительной мере нормативное регулирование отношений в сфере миграции осуществляется на подзаконном уровне. Серьезным препятствием эффективной реализации правового статуса мигрантов, помимо отсутствия четкого разграничения полномочий между отдельными элементами системы государственного управления миграцией, ее федерального и регионального уровней, является нестабильность правового регулирования.

Стоит отметить, что в действующем законодательстве в области миграции отсутствует системность. Для того, чтобы решить поставленные проблемы, в первую очередь необходимо внести существенные изменения в структуру российского законодательства в области миграции. Следует разработать и принять самостоятельный федеральный закон, устанавливающий основы государственного регулирования миграционных процессов, закрепляющий статус основных субъектов миграционных отношений, определяющий направления и виды миграции, порядок выезда из Российской Федерации и въезда в нее, транзитного проезда через российскую территорию, регистрационного учета лиц по месту пребывания и по месту жительства в Российской Федерации. Данный закон должен в качестве предмета включать все многообразие миграционных правоотношений, что позволит максимально снизить степень вероятности нормативных коллизий, неизбежно возникающую при регулировании единой сферы общественных отношений.

Важным направлением развития российского миграционного законодательства наряду с формированием собственно правового статуса мигрантов является совершенствование механизма его реализации. В частности, на федеральном уровне необходимо нормативно закрепить вертикаль органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере миграции, определить механизмы реализации прав мигрантов через установление системы корреспондирующих им обязанностей публичных органов.

6. Динамично развивающееся современное общество требует оперативного анализа и управления многообразными социально-экономическими процессами. В связи с этим перед любым государством стоит проблема количественного и качественного учета населенияв условиях обширной территории России, сложного, многонационального состава ее населения она представляется особо актуальной. Решению указанной задачи, в частности, служит система государственной регистрации граждан по месту жительства и месту пребываниясоздание последней в современных условиях возможно только при соблюдении условий ограничения прав, установленных ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.

Существующий в настоящее время механизм регистрации граждан не предусматривает возможности отказа в регистрации граждан по месту жительства и месту пребыванияпункты 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, в которых первоначально были определены основания для такого отказа гражданам Постановлением Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 года № 4-П были признаны несоответствующими Конституции РФ. Впоследствии они были исключены из Правил Постановлением Правительства РФ от 14 августа 2002 года. Таким образом, сложилась ситуация, когда в законодательных актах не предусмотрено возможности органам регистрационного учета отказать гражданам в регистрации, что свидетельствует о тенденции усиления заявительного характера регистрации с одновременным снижением ее контрольного потенциала. Полагаем, что полная утрата органами регистрационного учета контрольной функции не вполне оправдана, ибо в условиях российской действительности может привести к нарушению прав и законных интересов собственников жилых помещений, в которых регистрируются граждане (например, в случае регистрации гражданина в отсутствие соглашения с собственниками жилых помещений и прочими субъектами прав на жилье лицами при регистрации по месту пребывания или непредставлении документа-основания для вселения при регистрации по месту жительства) — судебный контроль за соблюдением норм гражданского и жилищного законодательства при вселении в жилые помещения, находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, не всегда эффективен в силу его недостаточной оперативности и последующего характера. Одобряя обретение регистрационной системой качеств, превращающих ее в правовую форму управления, адекватную сущности правового государства, полагаем неоправданным ограничение ее контрольной функции в той мере, в которой она способствовала решению задачи защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

7. Как установлено Концепцией регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, в систему целей миграционного права наряду с обеспечением устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, удовлетворением потребностей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональным размещением населения на территории страны, использованием интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания страны, входит обеспечение национальной безопасности Российской Федерации. Это обусловливает специфику административно-' правового инструментария, используемого при регламентации миграционных отношений, субъектами которых являются иностранные граждане и лица без гражданстваадминистративно-правовое регулирование миграционных отношений с участием иностранных граждан и граждан без гражданства должно быть ориентировано не только на реализацию целей позитивного управления, но и обеспечивать предупреждение и пресечение противоправной деятельности мигрантов. Системное решение указанных задач требует консолидации различных административно-правовых средств, согласованное взаимодействие которых опосредуется единым правовым режимомотдельные разрозненные меры не могут поддержать упорядоченный характер социального объекта, представленного системой отношений, возникающих в миграционной сфере. Поэтому для их должной регламентации требуются специальные правовые средства, главной направленностью которых должна стать проверка законности пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.

Основу данного правового режима образует институт регистрации, целью которой является обеспечение контроля за соблюдением указанными субъектами норм российского праваограничение регистрации лишь учетной функцией сводит ее к внесению сведения о въезжающих в Россию в соответствующие информационные базы (реестры) вне связи с возможностью реализации прав, элиминируя таким образом один из конститутивных признаков регистрации — ее легитимационный характер. Полагаем, что режим регистрации иностранных граждан должен иметь четко выраженную контрольную составляющуюданный вывод подтверждается обращением к особенностям правового статуса Федеральной миграционной службы как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять управление в миграционной сфере. При этом факт регистрации является формальной предпосылкой осуществления прав, входящих в правовой статус мигранта. Легитимационная функция регистрации должна выражаться во влиянии на формирование правового статуса лица, не имеющего российского гражданства.