Формирование муниципальной системы управления имущественно-земельным комплексом города

Актуальность темы

Нынешний этап реформ в России закономерно характеризуется отходом от крайних форм экономического либерализма и признанием насущной необходимости государственного и территориального регулирования. Системные преобразования государственного устройства и экономики сопровождаются кардинальными изменениями властных полномочий и ответственности на всех уровнях управления. Переход к рыночным отношениям происходит одновременно с децентрализацией и развитием функций самоуправления территорий, расширением экономической самостоятельности муниципального уровня, ростом доли муниципальной собственности, которая уже превысила по объему федеральную государственную собственность.

Формирование института муниципальной собственности является одним из ключевых направлений усиления экономических функций местного самоуправления. Однако эффективное использование муниципальных ресурсов и создание условий для экономического роста на подведомственной территории возможно только при оптимальном сочетании рыночных, государственных и муниципальных регуляторов развития.

Поэтому формирование системы управления имущественно-земельными комплексами городов (которых в Российской Федерации насчитывается 1059) должно рассматриваться в тесной взаимосвязи и в рамках систем управления социально-экономическим развитием регионов и Федерации. При этом необходимо выделить следующие приоритеты муниципального уровня управления:

— ориентация на создание условий для обеспечения экономической самодостаточности муниципального образования и субъекта Федерации;

— проведение политики местного экономического развития в соответствии с государственными и региональными потребностями в целях создания единого социально-экономического пространства страны;

— развитие и укрепление финансово-экономической базы местного самоуправления;

— поиск и внедрение новых организационных и институциональных решений с целью обеспечения эффективного развития урбанизированных административно-территориальных образований на основе стратегического управления муниципальными ресурсами.

Состояние изученности проблемы. Проблема повышения эффективности управления имущественно-земельным комплексом города, требующая комплексного решения организационно-экономических и управленческих вопросов, сложна и многогранна. Она вполне правомерно привлекает к себе внимание ученых и специалистов-практиков. Само понятие «недвижимость» в России введено в активный практический оборот всего лишь несколько лет назад, но его значение выходит далеко за пределы терминологических уточнений.

Одними из первых научных исследований проблем ведомственной социальной инфраструктуры в переходный период стали работы Боевой И., Виноградовой Е., Долгопятовой Т., Евсеевой И., Жильцова Е., Казакова В., Космар-ского В., Лексиной О., Люк Е., Малевой Т., Набиуллина Э., Панкина А., Смирнова С., Широнина В., Ясиной Е.

Различные аспекты процесса оценки и приватизации муниципальной собственности нашли отражение в трудах Боднар Л., Бугулова Э., Гровер Р., Горе-мыкина В., Григорьева В., Калачева С., Коростелева С., Лексина В., Подопри-гора В., Сивкова Л., Соловьева М., Тарасович Е., Тюренкова С., Швецова А., Фрейнкман Л.

В процессе исследований использовались научные труды ученых Березиной М., Бякова Э., Грибовского С. и др., занимающихся проблемами платности землепользования и экономики недвижимости.

Зарубежный опыт развития и методики оценки недвижимости подробно рассмотрен в работах Фридмана Д., Ордуэй Н., Харрисона Г., Цукермана Г. Аварда А., Блевинса Дж.

При всем многообразии освещаемых вопросов, связанных с муниципальной собственностью, недостаточно внимания уделено теории и практике формирования систем управления недвижимостью, не обоснованы и не конкретизированы основные направления повышения эффективности функционирования и взаимодействия муниципальных структур, связанных с управлением имущественно-земельным комплексом города. Именно это определило выбор темы диссертационной работы и рассматриваемый в ней круг вопросов.

Цель диссертационного исследования заключалась в разработке организационно-экономических основ формирования муниципальной системы управления имущественно-земельным комплексом города.

Для достижения поставленной цели решены следующие задачи:

— обоснованы экономические основы управления муниципальной собственностью в условиях рынка;

— разработаны концептуальные положения системного управления имущественно-земельным комплексом города;

— обоснована организационно-функциональная структура департамента недвижимости г. Томска;

— разработаны принципы и технология реорганизации органов управления имущественно-земельным комплексом города;

— определены направления повышения социально-экономической эффективности деятельности департамента недвижимости г. Томска.

Объект исследования — муниципальная система управления имущественно-земельным комплексом г. Томска.

Предмет исследования — совершенствование муниципального регулирования и управления объектами имущественно-земельного комплекса города.

Содержание диссертации соответствует области исследования 15.103 «Совершенствование организации, управления в сфере услуг в условиях рынка», 15.114 «Соотношения рыночных и государственных регуляторов в развитии отраслей и комплексов сферы услуг» паспорта номенклатуры специальностей научных работников.

Методика исследования. Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды ученых по макроэкономике и экономике недвижимости, общественному разделению и кооперации труда, региональной экономике, государственному и муниципальному управлению.

Научной основой исследования явилась методология системного подхода к реорганизации органов муниципального управления недвижимостью с целью обеспечения эффективного использования объектов имущественно-земельного комплекса города.

Информационная база для решения поставленных задач включает нормативно-правовые документы Российской Федерации, аналитические обзоры и рабочие материалы Мингосимущества РФ и Федеральных целевых программ, материалы и результаты исследований РАН и специализированных организаций, статистические данные Госкомстата РФ.

В исследовании использованы монографический, абстрактно-логический, расчетно-конструктивный, статистический, балансовый и другие методы.

Особо следует отметить, что официальная статистика, характеризующая муниципализацию и приватизацию собственности в России, практически отсутствует. Поэтому соответственно нет достаточно серьезного научного анализа этих процессов и результатов их социально-экономических последствий. При проведении исследования была разработана методика сбора и анализа необходимых данных непосредственно в городах и в субъектах Федерации. Получение на этой основе соответствующей информации позволило компенсировать недостаточность официальной статистики и впервые системно провести анализ проблемы, разработать комплексные научно-обоснованные предложения по формированию муниципальной системы управления в юридически корректном, финансово обеспеченном и социально оправданном режиме.

Научная новизна диссертации:

— сформулирована стратегическая цель развития управляемой системы: оптимизация темпов и параметров долгосрочного развития имущественно-земельного комплекса как составной части социально-экономической системы муниципального образования с учетом ориентации и приоритетов социально-экономического развития субъекта Федерации и федеральных потребностей;

— определена совокупность объектов и процессов муниципального управления имущественно-земельным комплексом города, соответствующая стратегической цели управляемой системы;

— разработаны принципы и методы муниципального управления имущественно-земельным комплексом города, соответствующие специфике и интересам ее объектов и основных категорий ее субъектов, а также механизмы взаимоувязки этих интересов со стратегической целью развития управляемой системы;

— смоделирована организационная структура муниципальной системы управления имущественно-земельным комплексом города, отвечающая стратегической цели, специфике объектов и методам управления, распределению полномочий между государственными органами власти федерации, субъекта федерации и органами местного самоуправления;

— разработаны концептуальные положения системного управления имущественно-земельным комплексом и реорганизации существующих структур, предусматривающие максимальное использование ее ресурсов и субъектов, объединение разрозненно существовавших подразделений посредством организации функционально-комплексного взаимодействия в управлении земельным и нежилым фондом, предприятиями и учреждениями, городским потребительским рынком, природоохранной деятельностью, рекламным пространством;

— с целью повышения эффективности управления имущественно-земельным комплексом предложена схема координации и взаимодействия соответствующих отраслевых подразделений органов муниципального, регионального и федерального уровней власти.

Практическая значимость научных исследований состоит:

— в комплексном решении задачи эффективного управления имущественно-земельным комплексом города в рыночной экономике;

— в разработке методических основ и приоритетных направлений организации органов управления городским имуществом, земельными ресурсами и градостроительством, потребительским рынком, рекламной деятельностью, лицензированием;

— в обосновании системы организационных мер и методов функционирования и взаимодействия муниципальных структур по эффективному управлению имущественно-земельным комплексом города;

— в создании качественно новой структуры управления — департамента недвижимости г. Томска.

Научные положения, сформулированные в диссертационной работе, позволяют решать проблему совершенствования организации управления имущественно-земельным комплексом города и рационального соотношения рыночных и муниципальных регуляторов его развития.

Внедрение результатов диссертационного исследования. Предложения по программе реорганизации органов и системы управления имущественно-земельным комплексом города рассмотрены и одобрены на заседаниях Управления по местному самоуправлению Администрации Президента РФ, ассоциации сибирских и дальневосточных городов, администрации Томской области и мэрии г. Томска (Постановления № 100 от 16.02 98 г. и № 640 от 26.08.98 г.).

Диссертационная работа выполнена в соответствии с научно-исследовательской программой «Роль и функции государственного управления в субъекте Федерации в рыночных условиях» (на примере Томской области), в рамках основных направлений фундаментальных и прикладных исследовании Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Результаты исследований обсуждались на заседаниях ассоциации сибирских и дальневосточных городов по секции «Управление муниципальной недвижимостью», а также на международной конференции в г. Бостоне (США), многочисленных научно-практических конференциях и семинарах в гг. Красноярске, Новосибирске, Омске, Томске, Хабаровске.

По результатам исследований подготовлено учебное пособие ''Муниципальная система управления городской недвижимостью", которое используется в учебном процессе Сибирской академии государственной службы.

По теме диссертационного исследования опубликовано 4 научных работы общим объемом 14 п.л., в том числе учебное пособие объемом 11 п.л., из них авторских 8 п.л.

Содержание диссертации изложено на 173 страницах и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка, включающего 144 литературных источника. Диссертация содержит 7 таблиц, 7 рисунков и 12 приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

На основании выполненного исследования сделаны следующие выводы и предложения:

1. Выявлены место и роль имущественно-земельного комплекса города в системе управления муниципальной экономикой. Местное самоуправление является минимально освоенным и представляется в большинстве случаев как продолжение государственной вертикали, копирующее федеральную и региональную отраслевую структуру администрации. При этом неизбежно идет обращение к тем же организационным формам, ресурсам и средствам управления, тогда как законодательная основа открыла достаточно широкие возможности для освоения местным самоуправлением своих собственных ресурсов, форм и методов.

Основными ресурсами муниципального управления являются территория города и все, что распол ожено и взаимодействует на ней. В диссертации ресурсы определяются как системная совокупность времени, финансов, материальных объектов и кадрового обеспечения. Имущественно-земельный комплекс объединяет в себе возможность управления всеми типами ресурсов, обеспечивая эффективность местного самоуправления и инвестиционную привлекательность города.

2. Выявлено, что в процессе перехода к рыночным формам хозяйствования, по существу, была решена только одна задача — разрушение монопольной системы государственной собственности и переход на многоукладное ведение хозяйства. Поспешность решения социально-экономических задач в форме «шоковой терапии» привела к серьезным просчетам и не решила основную задачу реформирования экономики страны — повышение ее эффективности. В качестве основных причин этого можно выделить отсутствие строгой научной обоснованности и системности принимаемых решений по управлению собственностью.

Сформированные на приватизационно-нормативной базе комитеты не способны были в должной мере решать вопросы эффективного управления муниципальной собственностью:

— не уделялось должного внимания передаче объектов инфраструктуры, жилья и производственных фондов на баланс города:

— не был налажен соответствующий учет передаваемых объектов, отсутствовал единый перечень объектов муниципальной собственности;

— имущество использовалось неэффективно;

— созданные муниципальные учреждения и предприятия оставались бесконтрольными, что приводило к необоснованному расходованию бюджетных средств;

— не проводилась инвентаризация, отсутствовала государственная регистрация объектов муниципального нежилого фонда;

— происходил отток городской недвижимости в «теневой рынок» и, следовательно, уменьшение финансовой базы формирования местного бюджета:

— отсутствовал должный учет бюджетных средств, выделяемых на содержание основных фондов;

— недвижимость не привязывалась к земле, никто не занимался земельными вопросами, и земля, как один из основных экономических ресурсов, «выпала» из сферы деятельности структур управления.

Недостатки нормативно-правового обеспечения реформирования отношений собственности усугублялись отсутствием целевой направленности и системности в деятельности различных организационных структур управления.

3. Разработаны концептуальные положения системного управления имущественно-земельным комплексом города в условиях рынка и ряд конструктивных предложений по совершенствованию существующей муниципальной системы управления недвижимостью.

Сформулирована стратегическая цель развития управляемой системы: оптимизация темпов и параметров долгосрочного развития имущественно-земельного комплекса как составной части социально-экономической системы муниципального образования с учетом ориентации и приоритетов социально-экономического развития субъекта Федерации и федеральных потребностей. При этом процесс управления системой включает в себя два аспекта: непосредственное управление собственностью и управление имущественными отношениями. Это означает нормативное обеспечение непосредственного управления объектами имущественно-земельного комплекса и контроль за эффективностью такого управления, а также управление изменениями отношений собственности, в том числе использование всех объектов недвижимого имущества, расположенных на территории города, как капитала для формирования муниципальных финансовых средств.

4. Определена совокупность объектов, процессов и субъектов муниципального управления имущественно-земельным комплексом города, соответствующая стратегической цели управляемой системы, и предусматривающая эффективное использование:

— земельного фонда;

— муниципального нежилого фонда;

— муниципальных предприятий и учреждений;

— городского потребительского рынка;

— природоохранной деятельности;

— информационного и рекламного пространства.

5. Разработаны принципы и методы муниципального управления имущественно-земельным комплексом города, соответствующие специфике и интересам ее объектов и основных категорий ее субъектов, а также механизмы взаимоувязки этих интересов со стратегической целью развития управляемой системы. Местное самоуправление, в отличие от государственного, обладает большей степенью адаптивности и динамичности, имеет возможность ситуативных, оперативных изменений управляющих воздействий. Это обусловливает необходимость перехода в системе управления недвижимостью от типовых стандартных воздействий к персонифицированным, отражающим и учитывающим все свойства конкретного объекта, его расположение, функции, специфические особенности окружающей среды и т. п.

6. Обоснована необходимость организации управления на принципиально новой основе. Смоделирована организационная структура муниципального управления имущественно-земельным комплексом города, отвечающая стратегической цели, специфике объектов и методам управления, распределению полномочий между государственными органами власти федерации, субъекта федерации и органами местного самоуправления.

Определены, сформулированы и закреплены в соответствующих нормативно-правовых документах стратегическая цель, задачи, функции, права и обязанности новой структуры — департамента недвижимости г. Томска.

Стратегия состоит в улучшении социально-экономических параметров жизнедеятельности городского населения и условий производственно-хозяйственной деятельности физических и юридических лиц на территории города средствами увеличения эффективности использования и развития недвижимости, основными из которых являются:

— рост общественной эффективности использования и развития имущественно-земельного комплекса города;

— рост инвестиционной привлекательности муниципальной недвижимости;

— рост частной и общественной эффективности операций с недвижимостью физических и юридических лиц на территории города.

Основные задачи деятельности департамента определены как:

— разработка направлений и реализация муниципальной политики в сфере управления объектами муниципальной собственности, регулирование и управление имущественными отношениями;

— разработка, реализация и контроль правовых, экономических, технических и административных норм, стандартов и правил, регламентирующих использование муниципальной недвижимости;

— разработка, координация, передача и контроль реализации как стандартизированных, так и персонифицированных управляющих воздействий, отражающих и учитывающих все свойства конкретного объекта, его расположение, функции, специфические особенности окружающей среды и т. п.;

— формирование и реализация программ, проектов и планов развития и экономически эффективного использования городской земли, муниципального недвижимого и иного имущества;

— формирование единой информационной базы, форм и методов информационного обеспечения управления имущественно-земельным комплексом, в том числе градостроительством;

— планомерное развитие сферы потребительского рынка, бытового обслуживания населения и защиты прав потребителей;

— рациональное ведение и развитие лесного и паркового хозяйства в городских территориях, охраны городских лесов и парков.

7. Разработаны и реализованы на практике рекомендации по формированию организационной структуры системы управления имущественно-земельным комплексом города — департамента недвижимости г. Томска. В его состав включены следующие подразделения:

1. Управление муниципальной недвижимости.

2. Управление технической инвентаризации городской недвижимости.

3. Управление городского реестра.

4. Управление градостроительства.

5. Управление разрешений и лицензирования.

6. Управление социально-технических нормативов и подготовки проекта муниципального заказа.

7. Юридическое управление.

8. Организационный отдел департамента.

9. Централизованная бухгалтерия департамента.

10. Управление регистрации юридических лиц.

11. Управление потребительского рынка.

12. Комитет экологии и городской экологический фонд.

При этом реорганизация существующих структур предусматривала максимальное использование ее ресурсов, объединение разрозненно существовавших подразделений посредством налаживания комплексного функционального взаимодействия в управлении земельным и нежилым фондом, предприятиями и учреждениями, городским потребительским рынком, природоохранной деятельностью, рекламным пространством.

8. Предложена автором и осуществлена в практической деятельности схема координации и взаимодействия соответствующих отраслевых подразделений органов муниципального, регионального и федерального уровней власти, что повысило эффективность управления имущественно-земельным комплексом города — административного центра субъекта Федерации.

9. Разработаны и частично реализованы предложения по совершенствованию организационной структуры, форм и методов информационного обеспечения, играющих ключевую роль в обеспечении эффективности управления имущественно-земельным комплексом. В законченном виде они представляют собой систему мер, дающую возможность точной и своевременной обработки, взаимного и комплексного использования всех необходимых для целей управления данных и принятия эффективных решений.

10. Впервые в практике муниципального управления Российской Федерации осуществление разработанных автором предложений позволило сконцентрировать организационно-административный ресурс, усилить его потенциал, повысить результативность регулирования и управления имущественно-земельным комплексом, и в конечном счете, определить реальные механизмы повышения социальной эффективности использования муниципальной собственности.

Сравнительный анализ динамики экономической эффективности деятельности департамента недвижимости показывает существенный рост производительности труда муниципальных служащих и доходов от использования объектов имущественно-земельного комплекса города, а также устойчивый рост объема и доли соответствующих поступлений в структуре доходов бюджета.