Публично-правовое и договорное регулирование правоотношений на государственной гражданской службе

Актуальность темы

исследования. Рассматривая современные проблемы регулирования государственной' службы России как правового института, следует отметить принципиально новое содержание решаемых задач. Россия никогда не имела государственной службы в современном понимании^ этого института. Ее сегодняшнее состояние полноценно не отвечает требованиям современной жизни и основам Конституции Российской Федерации, в которой права и свободы человека и гражданина^ объявлены высшей ценностью и их защита составляет основную цель и смысла деятельности государственных органов. Отсюда не только сложность всей совокупности актуальных задач по вопросам регулирования государственной службы в условиях федеративного государства, но и необходимость их своевременного решения.

В первом Послании Президента Д. А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации говорилось о «мнимой мудрости» административного аппарата", его традиционном недоверии к свободному человеку, об абсолютно неэффективной бюрократической системе, которая создает коррупцию, тормозит развитие инновационной экономики и демократии1.

В этой связи актуализируется создание научно-обоснованной, системно-структурированной системы государственной службы, подконтрольной гражданскому обществу и высшим должностным лицам.

Проблема совершенствования государственной службы в системе власти и государственного управления всегда имела как теоретическое, так и большое практическое значение. От ее решения во многом зависят характер

1 См.: Ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 5 ноября 2008 г. URL: http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/! 1 /208 749.shtml. деятельности и качественный уровень органов государственной власти и направленность дальнейшего государственного строительства.

Актуальность данной темы определяется и темобстоятельством, что Россия находится на очередном этапе реформирования* системы-государственной службы. От выбора парадигм и подходов' к реформированию1 зависят подходы к теории и организации государственной службы, управление ею, а также эффективность в деятельности государственной * власти,.

Место и роль гражданской службы в различных сферах государственного управления* предопределяются * принадлежностьюк особой' правовой-группе, призванной' по роду своей профессиональной? деятельности к осуществлению государственно-административных функций:

Государственно-служебные правоотношения, складывающиеся на государственной гражданскойслужбе, регулируются нормами^ различных отраслей публичного права, в основном! нормами административного права. В, целях гуманизации государственно-служебных, отношений, прежде всего на государственной гражданской службе, обеспечения их соответствия требованиям правового демократического государства и проводимой в стране административнойфеформы, вытекает объективная* потребность в их новом научном осмыслении.

В рамках объявленной Президентом России административной реформы вскоре были приняты Федеральная* программа* «Реформирование государственной службы Российской Федерации» от 19 августа 2002 года № 1336, базовый Федеральный закон «О системе государственной» службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ, Указ Президента Российской' Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, другие нормативные и правовые акты в этой сфере.

Эти правовые акты были направлены на повышение престижности и эффективности государственной службы Российской Федерации, созданию немногочисленной по названию, компактной, поэтому экономной системы и структуры федеральной исполнительной^ власти, привлечению в государственную службу наиболее талантливых и профессиональных кадров под государственные1 гарантии обеспечения условий^ их службы, жизни и деятельности.

Новый комплексный подход в организации и* осуществлении государственной гражданской службы в целях ее гуманизации, выделения важности роли российского гражданина наряду с государством в решении стоящих перед обществом задач, должен включать в себя, взаимно^ дополняющие, гармонично действующие элементы публичного и частного права. Привнесение в процесс организации и осуществления^ государственной гражданской службы элементов частного права в виде одного из основных его понятий-договоров позволит закрепить элементы правого статуса государственного гражданского служащего, прежде всего в области его прав. Обязанности и ответственность государственного-гражданского служащего, как наемного работника, нанимаемого > государством в лице конкретного государственного органа, и которые возлагаются на него государством, должны определяться прежде всего нормами административного права, защищающего публичный, государственный интерес.

Повышение престижности и эффективности государственной службы, профессионализма и ответственности деятельности государственных служащих и на этом основании существенное улучшение оказываемых населению государственных услуг — сверхзадача государства.

Об этом с завидным постоянством говорит Президент России Д. А. Медведев на заседаниях Государственного Совета по основным направлениям стратегии развития Российской Федерации на ближайшее и обозримое будущее, на всевозможных встречах с членами Правительства.

РФ, другими государственными деятелями. О совершенствовании государственно-управленческой деятельности на основе использования новейших инновационных, информационных, биои нанотехнологий, внедрения в современную жизнь российского гражданина^ результатов! федеральных целевых программ: «Электронная. Россия», «Электронное Правительство» в, своей повседневной государственно-управленческой деятельности говорит и Председатель Правительства России В. В. Путин.

Необходимость использования в организации? и осуществлении государственной гражданской службы совместно' с публично-правовым методом частно-правового (договорного регулирования) в целях повышенияее' эффективности и престижности обусловили актуальность темы диссертационного исследования.

Степень научной, разработанности" темы. Проблемы правового регулирования государственной гражданской службы в условиях ее реформирования, инициируют познавательно-практические усилия отечественных и зарубежных юристов и других ученых.

Однако, несмотря на наличие большого количества работ, касающихся вопросов совершенствования правового регулирования деятельности государственных служащих, отмечается недостаток фундаментальных правовых исследований, дающих целостное представление о сущности публичных и договорных механизмов регулирования^ общественных отношений в системе государственной службы Российской Федерации.

В «порядке общеметодологических и общетеоретических разработок в исследовании феномена бюрократии и эффективности государственного управления выделим работы таких ученых, как М. Вебер, М. Крозье, Н. Луман, В. Вильсон, П. Блау1.

1 Вебер М. Избранные произведения. М., 1990; Crozier M. Le рМпотипе bureaucratique, Paris. Traduit en Anglais (Universitii of Chicago Press, 1965) — en Italien, Espagnol, Portugais et Polonais., Le Seuil, 1964; Луман H. Власть / Пер. с нем. А. Ю. Антоновского. М., 2001; Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. М., 1905.

В отечественной науке значительные работы данного направления принадлежат М.Н. Афанасьеву1, A.B. Бузгалину2, В.П. Макаренко3, В.Г. Смолькову4 и др.

Научный и практический интерес представляют работы, посвященные историческому опыту управления персоналом государевой службы досоветской России, механизмам формирования состава государственных служащих, регулирования их карьеры, подготовки кадров w профессионального развития персонала для гражданскойслужбы5.

В* течение длительного" периода, начиная с советских времен, государственная служба рассматривалась как, область регулируемая нормами публичного права, прежде всего, административного* праваИменно на основании норм, административного права, составляющих институт государственнойслужбы, осуществлялось правовое регулирование государственно-служебных правоотношений.

Использование элементов, понятий, признаков, принципов частного права при регулировании общественных отношений на государственной службе частично или полностью отвергались. Это следует из базовых учебников по административному праву советского и постсоветского периодов А. П. Алехина, A.A. Кармолицкина, Ю. М. Козлова, JI.JT. Попова, Д! Н. Бахраха и других авторов.

Такой односторонний’публично-правовой (административно-правовой) подход к организации и осуществлению государственной службы базировался на советско-партийном стиле руководства государственной".

1 Афанасьев М. Н. Государев двор или гражданская служба? (Российское чиновничество на распутье) // Полис. 1995. № 6.

2 Бузгалин A.B. Анатомия бюрократизма. М., 1988.

3 Макаренко В. П. Бюрократия и государство. Ростов н/Д., 1987; Макаренко В. П. Вера, власть и бюрократия (критика социологии М. Вебера). Ростов н/Д., 1988.

4 Смольков В. Г. Бюрократизм // Социологические исследования. 1999. № 2.

5 Мельников В. П. Государственная служба в России: исторический опыт. М., 2005; Мельников В. П. Исторический опыт управления персоналом гражданской службы России. М., 2008; Прохоров А. П. Русская модель управления. М., 2002. службой и действовавшей в то время административно-командной системе управления советским государством.

Стоит отметить, что данный подход упрощает сложную структуру государственно-служебных правоотношении, не полностью учитывает изменившиеся правовые, политические, экономические, социальные основы государственной и общественной жизни, административно-территориальное устройство, природно-климатические условия^ численность и структуру населения. Особенно это ярко обнаруживается на государственной гражданской службе, самой многочисленной и многообразной! из сфер государственно-управленческой деятельности.

На наш взгляд, на сегодняшний день реформизация государственной службы и ее правового регулирования не дали должных результатов. Высшим руководством страны и населением государственная* служба систематически подвергается обоснованной критике за ее неэффективность, бюрократизм-, коррупциогенность и за другие видные обществу и конкретным людям недостатки.

В постсоветский период в России вышло немало книг, посвященных вопросам государственной службы, где определяются понятие, статус и правовые механизмы, ее регулирования1', исследуются актуальные проблемы её совершенствования2. Среди авторов отметим таких известных ученых как Г. В. Атаманчук, М. В. Баглай, И. Н. Барциц, Д. Н. Бахрах, В. Д. Граждан, A.A. Гришковец, А. В. Гусев, A.A. Демин, В. Г. Игнатов, Б. В. Лытов, А. Ф. Ноздрачев, A.B. Понеделков, A.M. Старостин, В. А. Сулемов, А. И. Турчинов, В. В. Черепанов, Н. Ю. Хаманева и др. В работах указанных авторов.

1 Государственная служба / Отв. ред. A.B. Оболонский. М., 1999; Концепции государственной службы и кадровой политики / Под ред. А. И. Тургенева. М., 2002; Государственная служба современной России: проблемы реформирования и эффективного функционирования / Под ред. В. Г. Игнатова. Ростов н/Д., 2003; Государственная гражданская служба в Российской Федерации / Под ред. В. М. Попова. Ростов н/Д., 2008 и др.

2 Кадровая политика в системе государственной и муниципальной службы современной России. Ростов н/Д., 2004; Игнатов В. Г., Понеделков A.M., Старостин A.M. Государственная кадровая политика. Ростов н/Д., 2004. государственная служба представлена как механизм распределения правовых полномочий: Процессы подбора и распределения кадров анализируются через призму реализации интересов различных субъектов права.

Некоторые аспекты исследуемой: проблемы, анализируются* в, ряде: диссертацийпосвященных рассмотрению вопросов становления" государственной службы, основ формирования ее кадрованализу профессиональных и нравственных характеристик государственныхслужащих, но,* несмотря наповышенныйинтерес к: заявленной^ теме, ее практической значимости, в правовой наукеотсутствуют специальные исследования-, комплексное Ивсесторонне изучающие механизмыпубличного: и договорного регулирования! системыгосударственной, гражданской-, службы.

При этом: отмечается" недостаточность фундаментальных правовых исследований-. посвященных государственноюслужбе всовременной, России: Фрагментарность* существующих научных исследований? проблематики правового, регулирования государственной службы оказала решающее влияние на выбор заявленной темы.

Пред ставленное. диссертационное исследование, посвященное научному анализу публично-правового? и. договорного регулирования государственной?: гражданской службы призвана восполнить, обозначенные проблемы.

Объект исследования — это общественные отношения, складывающиеся: в, процессе формированияосуществления и совершенствования государственной гражданскойслужбы, в том числе с использованием публично-правового и договорного регулирования.

Предмет исследования — нормы права, регулирующие систему государственной гражданской службы, как комплексного публично-правового идоговорного института, его принципов-, целейи задач, вытекающих из установлений Конституции Российской Федерации, как демократическогофедеративного и правового государства.

Цель работы, заключается, в изучении комплексного (публично-правового и договорного) подходаприорганизации и? осуществлении государственной гражданской службы Российской1 Федерации, анализе-договорных особенностей правового положения! государственных служащих, в дополнение, существующему публично-правовому подходу.

Достижение поставленной* целипредопределило? необходимость решения ряда научных задач:

— исследовать г общетеоретические, аспектьіітосударственньїх слу жебньїх правоотношений^на государственной^гражданской службе;

— изучить? роль" договоров®и договорных отношений в системен правоотношенишна государственношгражданскойї службе-: выявить правовыеграницы применения? договоров" на государственной гражданской службе;

— рассмотреть возможный, пределрасширенияправового положениягосударственного гражданского служащегов области его нрав, защитыего здоровьям и жизни, членов его семьи, повышениясоциальных гарантий в предусмотренных законодательством случаях;

— определить роль различных отраслей права (конституционного, административногомуниципальногослужебного, трудовогоинформационногои гражданского) в правовом" регулировании государственно-служебных правоотношений" на государственнойгражданскойслужбе-.

— оценитьнаиболее вероятные: перспективы закрепления служебногоконтракта как частно-правового договора в реализации деятельностигосударственных гражданских служащих.

Теоретико-методологическую основу исследования составляет совокупность общенаучных и частно-научныхметодов, приемов и способов? познаниявключающих в себякомплексный, информационный, системный-, сравнительный, функциональный и структурный анализ правоотношений на государственной гражданской службе, а также конкретно-исторический, диалектико-логический методы познания объекта исследования.

Особенность применяемых методов и приемов исследования обусловлено воздействием различных отраслей российского праваих отдельных институтов, информационного подхода нагосударственной' гражданской службе, а также неразрывной связью-' публично-правового и частно-правового (договорного) регулирования государственных служебных правоотношений на государственной гражданской службе, определяющих прежде всего правовой статус государственных гражданских служащих.

Информационно-эмпирическую основу диссертационной, работьг составили нормативные правовые акты, легализирующие и регулирующие государственную службу РоссийскойФедерации, а также определяющие цели и задачи реформирования данного института политической системы. К ним относятся: конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), международные правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации.

Диссертантом использовались и тщательно анализировались послания Президента РФ, — выступления, интервью первых лиц государства по вопросам из сферы государственной службы, кадровой политики на федеральном и региональном уровнях.

Рабочая гипотеза исследования: упрочнение и развитие государственной гражданской службы, становление в ней подлинно демократических начал в исследуемом аспекте может быть обеспечено на основе договора (вначале трудового, а позднее служебного контракта), который является относительно новым социально-правовым институтом, и отражает многогранность государственной гражданской службы, укрепляет правовую защищенность гражданских служащих.

Научная новизна исследования. Диссертация является комплексным исследованием, посвященным теоретико-правовым аспектам становления, развития и современного состоянияпублично-правового и договорного регулирования государственной гражданской службы в Российской Федерациианализу правового статуса государственных гражданских служащих, выявлению оптимального варианта сочетания механизмов< публично-правового и договорного регулирования государственно-служебных отношений, с целью-повышения* эффективности, престижности и полезности государственной службы.

Диссертационное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту, в" которых конкретизирована^ научная^ новизна-исследования:

1. Обоснован комплексный подход в исследовании правового статуса государственных гражданских служащих: публично-правовой и договорной. При формировании правового статуса в области прав служащих, основной стороной, определяющей их, должно выступать не государство, а сам гражданин (гражданский интерес). Занимаясь государственной деятельностью служащий использует полученные им знания, высокие профессиональные и нравственные качества, претерпевает ограничения и запреты, установленные государством, рискует здоровьем, а порой и жизнью. В этой связи, правовой статус в области прав служащих должен формироваться на основе договорного регулирования. Правовой статус государственного служащего в отношении обязанностей, ответственности перед обществом, должен формироваться на основе публично-правовых норм (государственный интерес).

2. Выделены и аргументированы признаки административных и трудовых правоотношений в их интегрированном взаимодействии. При этом под административными правоотношениями понимаются отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, урегулированные нормами административного права, и носящие публично-правовой характер. Трудовые отношения определяются, как отношения, возникающие на основе норм трудового законодательства, возникающие в сфере регулирования труда, для которых характерно, в целом, договорное регулирование.

3. Доказано, что в правовом демократическом федеративном государстве, имеется потребность в демократизации государственно-служебных отношений, выраженной в переходе от сугубо административно-правового подхода к комплексному подходу в правовом регулировании государственной гражданской службы.

4. Обосновано, что договорное регулирование присуще генезису системы управления в российском государстве. В частности, утверждается, что основанием договорных правоотношений на государственной гражданской службе в настоящее время является служебный контракт, пришедший' на смену трудовому договору. Его конкретное содержание зависит от сферы деятельности, категории должности государственных гражданских служащих, групп должностей государственной гражданской службы, функционального направления деятельности, целей и задач, стоящих перед государственным органом.

5. Выделены критерии оптимального соотношения механизмов публично-правового^ и индивидуально-договорного регулирования государственно-служебных правоотношений, а также перспективы и границы договорного регулирования государственной гражданской службы.

Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в ней на основе обобщения, критического и конструктивного анализа материалов по исследуемой теме формулируется теоретически новая, интегрированная концепция взаимодействия публично-правового и договорного регулирования правоотношений на государственной гражданской службе, их неразрывной связи и взаимной обусловленности, а также выявление роли публичного и отдельных элементов частного права в регулировании государственно-служебных правоотношений на государственной гражданской службе.

Выводы диссертационной-работы, могут быть полезны в формировании системы государственной службы с, позиций правовыхреалийскладывающихся" в настоящее время в государстве и перспективных направлений теории и практики российского права.

Практическая? значимость. Результаты и? выводы диссертационного-исследованиямогут быть использованы, в законотворческою и правоприменительношдеятельности Российскою Федерацииш-ее субъектов, а также в учебном процессе, включая систему подготовки, переподготовки и повышения-квалификации государственных и муниципальных служащих.

Содержащиеся в диссертации материалы могут быть. использованышри разработке лекционных курсов в ВУЗах по конституционному, административному, трудовому праву, ачтакжепрт подготовкеспециальных: курсов дляшовышения. квалификации гражданских служащих.

Апробация результатов. Диссертация подготовлена в секторе административного права Института государства1 и? права РАН, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Опубликовано 8 научных, статей I по теме исследования, в том числе монография: — «Нормативное и договорное регулирование государственно-служебных правоотношений^ в Российской Федерации» (2009 г., Уфав соавторстве). Диссертант участвовал в вузовских и межвузовских научно-практических конференциях.,.

Структура работы. Цели и задачи исследования обусловили структуру, и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных нормативно-правовых актови- научной литературы.

1. Buffmgton М. Separation of powers and the independent governmental entity. After Mistrella v. United States // Louisiana law review, 1989. Vol. 50.

2. Constitutional Law / Eds. E. Wade, A.Bradley. L., 1978.

3. Constitutional Law of Canada / Eds. P.Hogg. Toronto, 1985.

4. Fisher L. The politics of shared power: Congress and the executive. -2nd. ed. Washington: Congressional Quartery, 1987. — 24lp.

5. Fitzgerald Y. Congress and the separation of powers. N.Y., 1986. 130P.

6. Fitzgerald P., McShawn. King looking at law: Canada’s legal systemOttawa: Bybooks, 1982. 150 p.

7. Fitzgerald P. Human voices. London: Collins, 1980 — 176 p.

8. Janda K. The challenge of democracy: Government in America. 3rd ed. — BostonToronto: Mifflin, 1992. -XXIII. — 855 p.

9. Gruchy A.Q. Contemporary economic thought. The contribution of neoinstitutional economies. Clifton, 1992. P. IV.

10. Gwyn W. The indeterminacy of the separation of powers and the Federal Courts // The George Washington law review, 1989. № 3.

11. Gwyn W. Democracy and the cost of politics in Britain. London: Univ. of London. Athlone press, 1962. — 256 p.

12. Hendel S. Separation of powers revisited in light of «Watergate» // The western political quarterly, 1974. № 4. P. 573−587.

13. Ingrahm P.W. Reinventing the American Federal Government: reform redux or real change? «Public administration». Vol. 74. Autumn, 1996. P. 453 475.

14. Krabbe H. Die Lehre der Rechtssouveranitat. Beitrag zur Staatslehre. Groningen. Wolters, 1906.-245 S.

15. Maunz T. Deutsches Staatsrecht. Munchen, 1968. S. 288.

16. Mohl R. Die Polizeiwissenschaft nach den Grundsatzen des Rechtsstaates. Tubingen, 1832. Bd.l.

17. Polanyi K. The Livelihood of Man. New York. Academic Press, Inc.1977.

18. Pyle Ch., Pious R. The President, Congress and the Constitution: power and legitimacy in American politics. N.Y.: The free press, 1984. — 433 p.

19. Reuss H. Ein Jahreshundert Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland, 1963. № 9. S. 32.

20. Rustow D.A. Transitions to democracy: toward a dynamic model // Comparative Politics, 1970. Vol. 2. P. 337−363.

21. Siegel J. The USE of legislative history in a system of separated powers // Vanderbilt law review. 2000. Vol. 53. № 5. P. 1458−1527.

22. Staats-und Verwaltungsorganisation in Deutschland // Handbuch der Internationalen Rechts-und Verwaltungssprache. Munchen. Reihe R. Band 1, 1993.-270 S.

23. Stein L. Von Gegenwart und Zukunft der Rechts und Staatswissenschaften Deutschlands. — Stuttgart, 1876. S. 215.

24. Watts R. Contemporary Views on Federalism // Evaluating Federal System. Centre for Constitutional Analysis (HSRC) — UTA and Co. LTDDordrecht — Boston — London, 1997. P. 3. Welcker K.T. Die letzten Grunde von Recht, Staat und Strafe. Giessen, 1813.