Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Проводимая в последние годы реформа государственной службы существенно изменила правовое регулирование институтов и правоотношений в данной сфере, заложила новые базовые принципы государственной службы. Проходящие преобразования потребовали пересмотра существовавших ранее представлений о сущности и роли государственной службы, ее организационно-правовом обеспечении, привели к развитию и усложнению действующего законодательства.

В настоящее время, несмотря на имеющиеся позитивные тенденции, практически коренное обновление законодательства о государственной службе, проблема обеспечения законности и реализации прав, гарантий и законных интересов государственных служащих по-прежнему продолжает оставаться одной из наиболее актуальных проблем в сфере государственного управления.

Насущной задачей является обеспечение соблюдения действующего законодательства о государственной гражданской службе. Для формирования развитой системы государственной службы недостаточно только нормативно установленных правил поведения, необходимо обеспечить их реализацию и исполнение.

В связи с этим повышается потребность в усилении государственного контроля и надзора, осуществлении действенных мер по устранению нарушений в сфере государственной службы. Возникает необходимость в наделении конкретного органа государственной власти соответствующими полномочиями и функциями по реализации государственного контроля и надзора.

В настоящее время полномочия по осуществлению отдельных функций контроля и надзора устанавливаются бессистемно, возлагаются на различные органы государственной власти под влиянием конкретных ситуаций и тенденций времени, что приводит к росту правонарушений и проблемам с соблюдением исполнительской дисциплины. Подобная ситуация требует разработки механизмов контроля за соблюдением законодательства о государственной службе и формирования эффективной системы институтов государственного контроля и надзора.

Все это свидетельствует о необходимости научного исследования данных вопросов, что и определило тему настоящего диссертационного исследования.

Состояние научной разработанности проблемы. Поскольку становление государственной службы стало происходить лишь с начала 1990;х годов и практика осуществления государственных функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства в данной сфере фактически отсутствовала, этот вопрос не получил должного научного развития.

Научные исследования данной проблемы велись отдельно по двум направлениям: ряд авторов посвятил свои труды изучению институтов, правоотношений и проблем государственной службы, ряд — изучению вопросов государственного контроля и надзора. Комплексного исследования государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе не проводилось.

Изучению государственной службы посвящена обширная литература. В работах таких авторов дореволюционного периода, как А. И. Елистратов, Н. М. Коркунов, М. М. Сперанский, Б. Н. Чичерин, раскрываются историко-правовые формы организации государственной службы. Существенный вклад в разработку различных аспектов государственной службы внесли современные ученые: Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, А. А. Гришковец, Н. М. Казанцев, О. Е. Кутафин, А. В. Оболонский, А. Ф. Ноздрачев, Ю. А. Старилов и др. В административно-правовой науке большое внимание уделялось исследованию вопросов государственного контроля и надзора. Здесь следует назвать таких авторов, как И. Л. Бачило, В. В. Веремеенко,.

И.Ш. Килясханов, Е. А. Кочерин, Б. М. Лазарев, А. Е. Лунев, Н. И. Побежимова, Л. Л. Попов, Ф. С. Разаренов, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, И. Б. Шахов, Е. В. Шорина, и др.

Работы этих ученых подготовили почву для комплексного исследования проблемы государственного контроля и надзора в сфере государственной службы.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией функций государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе.

Предметом исследования выступают теоретические положения, касающиеся соотношения понятий государственного контроля и надзора, практика реализации функций контроля и надзора в сфере государственного управления, а также правовое регулирование статуса и деятельности субъектов государственного контроля и надзора в сфере государственной службы.

Цели и задачи диссертации. В данном диссертационном исследовании ставится цель: на основе изучения существующего состояния государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, анализа недостатков в регулировании государственной гражданской службы, препятствующих проведению эффективного контроля и надзора, разработать предложения по совершенствованию организации и правового регулирования государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в этой сфере.

Для достижения указанной цели необходимо было решить следующие задачи:

— провести анализ становления и развития государственного контроля и надзора в сфере государственной службы в России;

— исследовать содержание понятий «контроль» и «надзор», раскрыть их признаки и особенности, выявить их соотношениепроанализировать вопросы правового регулирования государственного контроля и надзора в сфере государственной службы;

— изучить деятельность субъектов контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе;

— исследовать особенности формирования системы управления государственной гражданской службой, в том числе, проанализировать возможность наделения конкретного федерального органа государственной власти функциями контроля и надзора;

— выявить проблемы осуществления контроля и надзора в этой сфере и выработать направления совершенствования правового регулирования законодательства о государственной гражданской службе.

Методологической основой диссертационного исследования является система методов и логических приемов исследования изучаемых проблем. При написании работы были использованы специальные такие методы, как историко-правовой, нормативно-логический, сравнительного правоведения. Данные методы использовались наряду с системно-структурным подходом к исследованию различных аспектов осуществления органами государственной власти функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной службе.

Изучение полномочий государственных органов по контролю и надзору предполагает использование различных способов оценки их реализации и формированию направлений совершенствования деятельности органов. В частности анализ качества организации исполнения функций государственной управления, в том числе контрольных и надзорных, обуславливает использования методов структурного и функционального анализа.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды ученых, принадлежащих к различным научным школам и направлениям.

При написании работы были использованы труды в области различных отраслей юридической науки: Г. В. Атаманчука, Н. Г. Александрова, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахраха, И. И. Веремеенко Б.Н. Габричидзе, Н. И. Глазуновой, В. М. Горшнева, А. А. Гришковца, А. И. Елистратова, Г. Еллинека, И. А. Ильина, Н. М. Казанцева, А. А. Кармолицкого, И. Ш. Килясханова, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Н. М. Коркунова, Е. А. Кочерина, Б. М. Лазарева, В. В. Лобанова, А. Е. Лунева, В. О. Лучина, Л. С. Мамута, В. М. Манохина, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, А. В. Мицкевича, А. Ф. Ноздрачева, А. В. Оболонского, Л. А. Окунькова, Л. А. Побежимовой, Л. Л. Попова, А. Л. Прозорова, Ф. С. Разаренова, Б. В. Российского, Н. Г. Салищевой, Е. Старосьцяка, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, A.M. Тарасова, Ю. А. Тихомирова, А. И. Турчинова, В. В. Черепанова, И. В. Шахова, А. П. Шергина, Е. В. Шориной, Ю. Л. Шульженко, Ц. А. Ямпольской и других.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составляют: информационно-аналитические отчеты Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по вопросам развития государственной гражданской службы;

— материалы парламентских слушаний на тему: «О практике применения Федерального закона „О государственной гражданской службе Российской Федерации“ и перспективах развития законодательства о государственной гражданской службе»;

— письма, поступившие в Комитет Государственной Думы по делам федерации и региональной политике, от федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации с замечаниями и рекомендациями по развитию законодательства о государственной гражданской службе;

— материалы расширенных заседаний Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству на тему «Федеральный закон „О государственной гражданской службе Российской“ и практика его применения»;

— материалы интервьюирования должностных лиц, выполняющих функции по контролю за соблюдением законодательства о государственной службе, сотрудников кадровых аппаратов и специальных подразделений государственной службы органов государственной власти, ученых и экспертов по данной проблеме;

— материалы Федеральной службы государственной статистики в части численности и состава работников, замещавших должности гражданской службы.

Научная новизна исследования. Работа является комплексным исследованием, посвященным анализу и выявлению проблем организации, правового регулирования и реализации функций государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе.

Автором разработаны направления совершенствования организационно-правового механизма контроля за государственной службой в системе государственного управления и его нормативно-правового регулирования. В работе представлены такие вопросы, как особенности государственного контроля и надзора в сфере государственной гражданской службы, правовое регулирование полномочий органов государственной власти и их структурных подразделений по контролю и надзору в сфере государственной службы, способы их реализацииразработаны предложения по осуществлению специальной юрисдикционной деятельности, связанной с назначением мер дисциплинарной ответственности за правонарушения на государственной гражданской службе, совершенствованию действующего законодательства о государственной службе Российской Федерации, правовому регулированию деятельности органов государственной власти, осуществляющих функции государственного контроля и надзора.

Основные положения и выводы, выносимые на защиту:

1. Вывод о том, что специфика правовых отношений, возникающих в сфере государственной гражданской службы, определяет специфику государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. Поскольку основой, составляющей природу правоотношений на государственной гражданской службе, является реализация властных полномочий, а государственный контроль и надзор в данной сфере осуществляется за властной деятельностью, представляется возможным выделить его как самостоятельный вид, отличающийся от других видов контроля и надзора.

2. Утверждение о том, что государственный контроль и надзор в данной сфере является не только средством обеспечения законности и защиты интересов государства, но и представляет собой эффективный механизм защиты прав и законных интересов государственных служащих. Государственный контроль и надзор обеспечивают реализацию прав государственных служащих на защиту своих интересов как в суде, так и во внесудебном порядке. Кроме того, государственный контроль и надзор в данной сфере позволяет пресечь частные, групповые или корпоративные интересы, являющиеся противоправными, и обеспечить соблюдение ведомственных интересов и интересов государства в целом.

3. Положение о том, что осуществляемый в настоящее время прокурорский надзор за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе охватывает далеко не все виды правонарушений. В большинстве своем прокурорский надзор ограничивается наблюдением за исполнением государственными гражданскими служащими запретов и ограничений, связанных с гражданской службой. Однако спектр правонарушений на государственной гражданской службе намного шире. Учитывая изложенное, необходим особый надзорный механизм, который позволял бы выявлять все виды правонарушений на государственной гражданской службе и наказывать виновных. Соответствующие административные процедуры предложены в диссертации.

4. Предложение о необходимости разработать и законодательно установить порядок реализации специальной юрисдикционной процедуры, направленной на применение мер дисциплинарной ответственности за правонарушения на государственной гражданской службе. В большинстве случаев в результате проведения контроля и надзора при выявлении правонарушений следует административная, уголовная или гражданско-правовая ответственности, в то время как на государственной гражданской службе, как правило, применяются меры дисциплинарной ответственности. Если для административной, уголовной и гражданской ответственности существуют специальные процессуальные нормы их реализации, то в отношении дисциплинарных взысканий необходимо детально разработать соответствующий процессуальный механизм. Основные направления развития данного процессуального механизма представлены в диссертации.

5. Утверждение о том, что приоритетным направлением в сфере государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе является создание системы органов управления государственной гражданской службой. Формирование данной системы предусмотрено действующим законодательством о государственной службе. Показано, что функционирование такой системы — важный рычаг совершенствования работы государственного аппарата. В работе определено место органов управления государственной гражданской службы в системе федеральных органов государственной власти, предложены основные направления их деятельности и функции, способы установления компетенции. Среди основных направлений деятельности системы управления государственной гражданской службой предлагается выделить разработку и внедрение следующих административных процедур: организационных, распорядительных, консультативных, методических, совещательных, контрольных и надзорных.

6. Вывод о том, что система государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе фактически не сформирована. Полномочия по контролю и надзору в данной сфере возложены на различные органы государственной власти бессистемно, их распределение является неэффективным и не удовлетворяет существующие потребности государства. В этой связи необходимо образовать специальный государственный орган и наделить его полномочиями по реализации государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. В качестве такого органа предлагается сформировать федеральную службу, руководство которой должен осуществлять Президент Российской Федерацией.

7. Положение о необходимости внести соответствующие изменения и дополнения в Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части установления порядка создания системы управления государственной гражданской службой и необходимых процедур, связанных с контролем и надзором за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. Соответствующие предложения сформулированы в диссертации.

Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что результаты исследования и разработанные теоретические положения развивают научные исследования вопросов государственной службы, государственного контроля и надзора в данной сфере, способствуют развитию понятийного аппарата науки административного права, совершенствованию его институтов. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в дальнейших научно-исследовательских работах по данной проблеме.

Предложения и выводы формируют необходимую теоретическую базу для обоснования практических мер по совершенствованию контрольной и надзорной деятельности в сфере государственной службы.

Практическая значимость диссертационного исследования заключена в возможности использования его результатов при совершенствовании правового регулирования и организации государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе. Особой сферой практического применения являются вопросы разработки и принятия нормативно-правовых актов, направленных на устранение пробелов в законодательстве о государственной гражданской службе, препятствующих осуществлению государственного контроля и надзора.

Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания административного права, курсов по государственной службе, государственному управлению, а также при разработке пособий и рекомендаций для государственных служащих.

Апробациярезультатовисследования. Материалы диссертационного исследования нашли отражение в научных публикациях, выступлениях на научных и практических конференциях.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенный в работе анализ государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе дает возможность сделать следующие выводы.

Анализ исторического развития государственного контроля и надзора в сфере государственной службы России свидетельствует, что реформирование системы контроля и надзора обусловлено происходящими в государстве общественными и политическими процессами. Проведенное исследование показывает, что уже на ранних стадиях развития государственного управления сложилось представление о необходимости проведения государственного контроля и надзора за государственной службой. Особенности становления и развития государственного контроля и надзора в сфере государственной службы коренным образом повлияли на сложившуюся в настоящее время институциональную организацию государственного контроля и надзора.

Сформированная к началу XX система государственного контроля и надзора, а также накопленный профессиональный опыт государственной службы были утеряны. За всю историю существования СССР так и не был принят закон о государственной службе, а контроль за ее осуществлением проводился в особом порядке. Тем не менее, представляется целесообразным использовать имевшийся ранее опыт распределения полномочий по контролю и надзору в сфере государственной службы между органами государственной власти.

Изучение государственного контроля и надзора позволяет констатировать, что в настоящее время в юридической науке отсутствует единый подход к вопросу соотношения этих понятий. Сопоставляя суждения отечественных ученых о государственном контроле и надзоре, можно сделать вывод о том, что надзор представляет собой ссуженный контроль и является разновидность надведомственного контроля. В отличие от надзорных органов, контрольные органы вправе вмешиваться в деятельность подконтрольных объектов и по отдельным вопросам давать обязательные указания и применять иные меры воздействия. Кроме того, надзор ограничивается наблюдением и проверкой за соблюдением законности, в то время как контроль помимо законности исследует вопросы целесообразности.

Особенности проведения контрольной и надзорной деятельности в сфере государственной службы позволяют выделить ее в самостоятельный вид, отличающийся от других видов контроля и надзора. Проведенный анализ правовой природы государственной гражданской службы показывает, что специфика правовых отношений, возникающих в сфере государственной гражданской службы, определяет специфику государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе.

На основе исследование правового регулирования государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе можно сделать вывод о том, что многие административные процедуры в сфере государственной гражданской службы еще не разработаны и нормативно не установлены. Несмотря на то, что в рамках проведения административной реформы было издано большое количество правовых актов в сфере государственной службы, многие акты еще предстоит разработать и принять.

Анализ федеральных законов и подзаконных правовых актов позволяет констатировать, что в настоящее время существуют проблемы соотношения трудового законодательства и специального законодательства о государственной службе, которые зачастую приводят к правонарушениям на государственной гражданской службе и затрудняют проведение государственного контроля и надзора. Громоздкость действующего законодательства, порождает существующие в нем правовые пробелы и противоречия. В частности, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» предусматривает формирование системы управления государственной службой в целях осуществления вневедомственного контроля. Вместе с тем, несмотря на это, специальные государственные органы или иные институты управления государственной службой и контроля за соблюдением законодательства о государственной службе не созданы.

Функции по реализации государственного контроля и надзора возложены на различные органы государственной власти бессистемно. В качестве основных субъектов государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе в настоящее время выступают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации1, кадровые аппараты и специальные подразделения государственной службы органов государственной власти, органы прокуратуры Российской Федерации.

Однако обширные полномочия, возложенные на Президента Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в основном направлены на формирование и развитие государственной гражданской службы. Администрация Президента Российской Федерации ограничивается проверкой за исполнением поручений Президента и не уделяет должного внимания проблемам государственного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. В целом, это представляется обоснованным, так как государственный контроль и надзор должен осуществляться специально уполномоченным органом государственной власти.

Деятельность Правительства Российской Федерации по контролю за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе.

1 В соответствии поручением Правительства от 1 декабря 2004 года №МФ-П42−64−26 на Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации возложены полномочия по подготовке правовых актов в сфере государственной гражданской службы, анализу законодательства и правоприменительной практики, а также полномочия по проведению мониторинга в данной области. сосредоточена на контроле за принятием нормативно-правовых актов, предусмотренных федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Представляется, что, несмотря на всю значимость данного направления деятельности, государственный контроль в сфере государственной службы не может этим ограничиваться.

Помимо вневедомственного контроля, который осуществляют Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, существует не менее важный внутриведомственный контроль со стороны кадровых аппаратов и специальных подразделений государственной службы органов государственной власти. Они обладают возможностью контролировать соблюдение законодательства на всех стадиях прохождения государственной гражданской службы. В связи с этим, представляется целесообразным, чтобы деятельность кадровых аппаратов и специальных подразделений государственной службы осуществлялась во взаимодействии со всеми органами государственной власти, уполномоченными осуществлять государственный контроль и надзор в данной сфере.

Анализ прокурорского надзора свидетельствует о том, что его главная деятельность направлена на выявление нарушений государственными гражданскими служащими запретов и ограничений, связанных с гражданской службой, особенно в части непредоставления справок о соблюдении ограничений в соответствующие службы и деклараций о доходах и имуществе в налоговые органы. Однако, исследования показывают, что спектр правонарушений на государственной гражданской службе значительно шире. В связи с этим утверждается, что необходимо сформировать специальный надзорный механизм, который позволял бы выявлять все виды правонарушений на государственной гражданской службе и наказывать виновных.

В настоящее время процессуальный механизм реализации специальной юрисдикционной процедуры, направленной на применение мер дисциплинарной ответственности за правонарушения на государственной гражданской службе, разработан недостаточно детально. В связи с этим, представляется целесообразным нормативно установить порядок организации работы по применению мер дисциплинарной ответственности за правонарушения на государственной гражданской службе, права, обязанности и ответственность должностных лиц, уполномоченных налагать и снимать дисциплинарные взыскания, сроки наложения дисциплинарных взысканий, выбор меры взыскания и порядок его обжалования.

Результаты проведенного исследования субъектов государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе позволяют сделать вывод, что фактически система контроля и надзора в данной сфере не сформирована. Проблемой организации контроля и надзора в данной сфере является нарушение принципа единства и целостности системы управления государственной гражданской службой, и, как результат, отсутствие необходимого уровня эффективности.

В связи с этим, одним из приоритетных направлений в сфере государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе является создание эффективной и действенной системы органов управления государственной гражданской службой. Действующее в настоящее время законодательство о государственной гражданской службе (в частности глава 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации») предусматривает формирование соответствующей системы управления государственной службой.

Анализ сложившейся практики управления государственной службой и действующего законодательства показывает, что в России появилась определенные органы управления государственной службой. Но, к сожалению, они не представляют собой целостной, единой и, главное, эффективной системы управления государственной службой.

Являясь составным элементом управления, деятельность по контролю и надзору не может развиваться самостоятельно. В этой связи эффективность развития государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе напрямую связанна с формированием системы государственного управления данной сферы.

Представляется целесообразным в рамках системы государственного управления государственной гражданской службой создать самостоятельный орган государственной власти, специально уполномоченный осуществлять функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе. В качестве такого органа предлагается образовать федеральную службу, руководство которой должен осуществлять Президент Российской Федерацией.

Однако, создание специально уполномоченного органа государственной власти в сфере государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе является необходимой, но недостаточной мерой совершенствования контроля и надзора в данной сфере.

Для формирования эффективного контроля за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе необходимо иметь развитое и отвечающее потребностям государственной службы законодательство. Эффективный государственный контроль и надзор возможен только при полной, хорошо разработанной системе законодательства, регулирующего весь объем правоотношений, возникающих в сфере государственной гражданской службы.

Одним из направлений совершенствования контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе является решение комплекса задач, связанных с нормативным правовым оформлением, совершенствованием механизмов функционирования государственной гражданской службы, установлением административных процедур в данной сфере.

Несмотря на то, что массив нормативно-правовых актов в сфере государственной службы постоянно изменяется, обновляется и дорабатывается, действующее законодательство развивается неравномерно, содержит пробелы, противоречия и иные недостатки, не восполняемые в течение длительного периода времени.

Анализ законодательства о государственной гражданской службе свидетельствует о необходимости разработки достаточно большого количества как федеральных законов, так и подзаконных правовых актов. В связи с этим требуется как можно полнее разработать законодательство о государственной гражданской службе и избавить весь массив нормативно-правовых актов, регулирующий данную сферу, от общих проблем законодательства, таких как пробелы, двусмысленное толкование, неразвитость понятийного аппарата, выбор формы акта, противоречия и дублирование.

В качестве одной из мер совершенствования действующего законодательства о государственной службе, которая направлена на развитие государственного контроля и надзора в данной сфере, предлагаем установить в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», что порядок создания системы управления государственной гражданской службой определяется соответствующими федеральными законами о видах государственной службы. В этой связи в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» необходимо установить, что управление федеральной государственной гражданской службой осуществляет специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, реализующий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в данной сфере.

Кроме того, для упрощения контрольной и надзорной деятельности со стороны органов государственной власти, полагаем целесообразным законодательно установить административные процедуры, определяющие наиболее важные правоотношения в сфере государственной службы.

Таким образом, формирование системы государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной службе требует правового и организационного обеспечения. Необходим комплексный, стратегический подход к развитию государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственной гражданской службе, направленный как на институциональное совершенствование организации данной сферы, так и на более детальное правовое регулирование.