Формирование и развитие органов административной юстиции в России

Актуальность темы

исследования. Совершенствование защиты индивида в его отношениях с публичной властью всегда являлось актуальным вопросом для российской правовой системы. Одним из способов повышения эффективности этой защиты стало предложение по созданию в Российской Федерации полноценного института административной юстиции.

Изучение организационного оформления административной юстиции требует исследования проблем становления специализированных органов административной юстиции, разграничения их процессуальной подведомственности и подсудности, а также моделей и перспектив формирования административных судов.

Долгое время в России защита субъективных публичных прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных действий и решений органов (должностных лиц) публичной администрации посредством судебных процедур носила ограниченный характер, что было обусловлено, в первую очередь, политическими причинами. Однако ныне, в условиях реформирования российской государственности в целом и судебной системы в Российской Федерации в частности, идея создания административных судов вновь оказалась востребованной после долгого перерыва.

Само по себе формирование органов административной юстиции не является самоцелью, а составляет только одно из направлений модернизации судебной и исполнительной ветвей государственности власти. С одной стороны, воплощение в жизнь принципа разделения властей предполагает чёткое разграничение сфер их функционирования. С другой стороны, отношения, связанные с институтом административной юстиции находятся в точке пересечения полномочий суда и органов государственного управления. Подведомственность публично-правовых споров именно административным, а не общим судам свидетельствует не только о надёжном судебном барьере перед бюрократическим произволом, но и о признании высокого уровня развития самой исполнительной власти.

Традиционная для России система общих судов в должной мере не справляется с возрастающим потоком дел, возникающих из публичных правоотношений. Только в 2001 году по сравнению с 2000 годом рост указанных дел составил более 30%, что вынудило суды работать в более напряжённом режиме. Подобная тенденция сохранилась и в 2002 г.

Повышенная важность и сложность публично-правовых споров, многие из которых в отличие от гражданско-правовых дел затрагивают права и законные интересы неопределённого круга субъектов, потребовала специальной подготовки и соответствующей квалификации от представителей судейского корпуса, к чему ни сами судьи, ни система их подготовки оказались готовы не должным образом.

До настоящего времени суды общей юрисдикции при рассмотрении публично-правовых дел применяют нормы гражданско-процессуального законодательства с определёнными изъятиями. Между тем, учитывая специфически властный, то есть административный характер материально-правовых отношений, лежащих в основе публично-правового спора, такие дела должны рассматриваться по правилам административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ).

Исходя из сложившейся ситуации, законодатель был вынужден передать часть дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, арбитражным судам, мировым судьям и органам конституционной юстиции. Данный шаг, в свою очередь, породил свою проблему, так называемый феномен «конкуренции» судов, негативно сказавшийся на эффективности правосудия по административным делам.

Всё это в целом ускорило постановку вопроса о создании административных судов в Российской Федерации с внесением соответствующего законопроекта в Государственную Думу РФ. Тем не менее, отношение к созданию специализированных судов на сегодняшний день неоднозначно, так как.

часть специалистов выступает за развитие и совершенствование внутренней судебной специализации.

Таким образом, главный концептуальный вопрос, связанный с выбором наиболее адекватного для отечественной правовой системы типа административной юстиции, остаётся нерешённым. В дальнейшем, исходя из конкретной организационной модели административной юстиции, возможно определить и процедуру рассмотрения административно-правовых споров.

При всей важности проблемы организации института административной юстиции в России, её анализ в научной литературе является неполным и эпизодическим, что и определило выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности темы. Проблемы правового государства и административной юстиции, которая является одним из его классических признаков, более всего разработаны в западноевропейской юридической науке. Последней посвящены работы таких выдающихся законоведов, как Р. Гнейст, JI. Дюги, Г. Еллинек, О. Майер, Р. Моль, JI. Штейн и других. Поэтому при характеристике института административной юстиции в современной российской, как впрочем и в дореволюционной, и советской юридической литературе, доминирует метод сравнительного правоведения. Анализируется деятельность, главным образом, органов административной юстиции Франции, Германии, Великобритании и США, отмечаются их преимущества и недостатки.

Между тем, значительный интерес представляет организация и функционирование отечественных учреждений административной юстиции, чей опыт изучался ведущими российскими юристами конца XIX — начала XX веков. К их числу следует отнести Э. Н. Берендтса, В. М. Гессена, Е. К. Гогеля, В. В. Ивановского, Н. М. Коркунова, С. А. Корфа, Н. И. Лазаревского, М.А. Лозину-Лозинского, И. Т. Тарасова и других, чьи труды не потеряли своей актуальности. В своём большинстве они выступали за создание специализированных административно-судебных органов.

В советской правовой науке 20-х годов XX века проблеме административной юстиции посвящены работы А. И. Елистратова, М. Д. Загряцкова, В. Л. Кобалевского, где они обосновывали возможность существования института административной юстиции в условиях советского государства. Их чаяниям не суждено было воплотиться в реальность. Коммунистическая идеология и основанная на ней советская правовая наука отрицательно восприняли как сам принцип разделения властей, так и соответствующий ему институт административной юстиции. С начала 30-х годов исследования в данной сфере прекращаются, а данный интерес переключается на органы партийно-государственного контроля. Таким образом, значительныйвклад в теорию административной юстиции русских учёных не был использован практикой советской государственности.

Реабилитация опального института произошла через 30 лет. Начиная с 60-х годов XX века, юристами-теоретиками и практическими работниками настоятельно стала проводиться линия на распространение судебного контроля за наиболее массовыми видами административных правоотношений. Увенчала этот процесс попытка принять специальный нормативный акт, где предполагалось решить основные вопросы нового вида судебного производства. Катализатором послужила одна из норм Конституции СССР 1977 года, предусматривавшая возможность судебного обжалования действий должностных лиц, совершённых с нарушением закона или превышением полномочий, ущемляющих права граждан.

В 60−70-х годах число сторонников административной юстиции множилось среди специалистов как административного, так и процессуального права. Данной проблеме в той или иной степени посвящены работы А. Т. Боннер, А. А. Добровольского, В. Т. Квиткина, П. Ф. Елисейкина, Д. М. Чечота и других представителей гражданско-процессуального права. Поскольку институт административной юстиции непосредственно обслуживает материальные нормы административного права, им занимались такие известные представители данной отрасли права, как Д. Н. Бахрах, B.JI. Лория, М. Я. Масленников, В. И. Ремнёв, Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров.

Тем не менее, советская доктрина института административной юстиции не шла дальше его включения в деятельность судов общей юрисдикции по рассмотрению дел, возникающих их административных правоотношений. Только в связи с коренными изменениями в политико-правовой и социально-экономической сферах, в связи с реформированием исполнительной и судебной ветвей государственной власти проблема административной юстиции обрела «второе дыхание». Новейший этап развития отечественной правовой системы освободился из плена советских стереотипов и на повестку дня был поставлен вопрос о создании специализированных административных судов.

В настоящее время проводится широкое обсуждение проблем административной юстиции как на страницах периодических изданий, так и на специальных научно-практических конференциях и семинарах. Появились научные исследования, которые с современных позиций дают оценку историческим формам, нынешнему состоянию и перспективам развития административной юстиции (В.В. Скитович, Ю.Н. Старилов).

Тем не менее, концепции организационного развития института административной юстиции в России не выработано. Во многих работах преобладают компаративистские методы исследования (В.В. Бойцова, B.JI. Бойцова, А. Г. Кучерена, А.Н. Пилипенко). С другой стороны, происходит определённая идеализация учреждений административной юстиции дореволюционной России и игнорируется, в частности, интересный опыт первый лет советской власти (А.Б. Зеленцов и В. И. Радченко, А. Н. Михалёва, В.Е. Усанов).

При изучении современного состояния данного института в Российской Федерации часто прослеживаются узковедомственные интересы. Ряд специалистов затрагивает вопросы административной юстиции исключительно в связи с деятельностью судов общей юрисдикции при рассмотрении ими дел, возникающих из публичных правоотношений (О.В. Журавлёва, С А. Симонян). Представителям арбитражного судопроизводства административная юстиция интересна только с точки зрения охраны прав и законных интересов хозяйствующих субъектов (А.В. Абсалямов, С. М. Петрова, Н.В. Сухарева). Отсутствуют специальные работы, посвящённые комплексному исследованию организационной структуры института административной юстиции.

Следствием является широкий спектр мнений относительно перспектив развития института административной юстиции в целом и его организационных форм в частности. Это существенно затрудняет принятие в окончательном чтении проекта ФКЗ «О федеральных административных судах в РФ» и не способствует дальнейшему совершенствованию способов защиты прав и законных интересов граждан и организаций от административного произвола.

Таким образом, несмотря на существенный прогресс в изучении, данная проблематика требует дальнейших исследований.

Предмет, цель и задачи исследования. Предметом диссертационного исследования является научный анализ организационного элемента института административной юстиции: формирование и развитие органов административной юстиции в России, их структуры и компетенции.

Цель данной работы состоит в том, чтобы на основе исторического опыта, современных достижений юридической науки и анализа практической деятельности органов, осуществляющихся функции административной юстиции, выявить имеющиеся недостатки и выработать рекомендации по созданию наиболее адекватной для отечественной правовой системы организационной формы административной юстиции.

В соответствии с указанной целью основными задачами диссертации являются: исследование структуры института административной юстициираскрытие некоторых национальных особенностей административной юстициирассмотрение процесса формирования, функционирования и развития органов административной юстиции в Россиианализ организационной структуры и юрисдикции в контексте осуществления ими функций административной юстициихарактеристика проекта ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации" — выработка практических рекомендаций по совершенствованию организационных форм административной юстиции.

Методологические и теоретические основы диссертационного исследования. В диссертации применяются различные исследовательские методы: системно-структурный, юридический, сравнительно-правовой, истори-ко-правовой, статистический. Их применение позволило диссертанту исследовать избранную тему целостно и разносторонне.

Прежде всего, необходимо выделить системный метод, с позиций которой административная юстиция рассматривается как межотраслевой институт, представляющий собой комплекс (систему) взаимообусловленных элементов — субинститутов.

Важное значение для работы над диссертацией имел специально-юридический метод исследования, заключающийся во внешней обработке нормативно-правового материала.

Становление отечественной модели административной юстиции анализируется в её исторической ретроспективе посредством историко-правового метода.

Специфика российской административной юстиции рассматривается с помощью метода сравнительного правоведения, способствующего изучению и сопоставлению разнообразных видов данного института.

В диссертационном исследовании используется и статистический метод. Собраны и проанализированы статистические данные, демонстрирующие характер, тематику и количество дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений за последнее десятилетие.

Теоретической базой исследования являются научные труды отечественных правоведов, внёсших заметный вклад в развитие теории и практики института административной юстиции на разных этапах его существования. К их числу относятся: В. А. Гаген, А. А. Елистратов, А. В. Евтихиев, М. Д. Загряцков, Н. М. Кулишер, Н. И. Лазаревский, С. П. Покровский, И. Т. Тарасов и другие.

В работе использованы труды советской административистики: В. А. Лорин, А. Е. Лунева, Г. Е. Петухова, В. И. Ремнёва, Н. Г. Салищевой, Ц. А. Ямпольской и других. Современные воззрения по вопросам административной юстиции отражены в монографиях и статьях К. С. Вельского, В. В. Бойцовой, Л. В. Бойцовой, Д. Н. Бахраха, А. А. Демина, О. В. Журавлёвой,.

A.Б. Зеленцова, С. И. Махиной, М. Я. Масленникова, И. В. Пановой,.

B.В. Скитовича, А. К. Соловьёва, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, В. Е. Усанова, Н. Ю. Хаманевой и других законоведов.

Институт административной юстиции является межотраслевым, поэтому в ходе написания диссертации применялись труды специалистов в различных отраслях права — конституционном: В. А. Кряжкова, Ж. И. Овсепянпроцессуальном: А. Т. Боннер, А. А. Добровольского, П. Ф. Елисейкина,.

A.Ф. Клейнмана, Д. А. Фурсова, Д. М. Чечотаистории государства и права:

B.Н. Быстренко, Н. П. Ерошкина, Н. И. Ефремовой, Н. А. Исаева, И. А. Михалёвой.

В процессе исследования использовались работы судей: В. М. Жуйкова, В. М. Лебедева, В. И. Радченко, В. Ф. Яковлева, посвящённые вопросам судоустройства и особенностям рассмотрения дел публично-правового характера.

Неотъемлемой частью источников настоящей работы являются следующие нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, кодифицированные акты, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, иные нормативные правовые акты, решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.

Написание диссертации было бы невозможно без привлечения широкого круга памятников российского права, центральное место среди которых занимаются: Полное собрание законов и Свод законов Российской империи, Собрание узаконений и распоряжений Временного правительства, нормативные правовые акты советского периода, архивные материалы.

Новизна научного исследования и положения, выносимые на защиту. Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой одно из первых комплексных монографических исследований вопросов, связанных с формированием и развитием органов административной юстиции в России.

В отечественном правоведении ещё не ставилось специальной задачи по изучению организационных форм административной юстиции с момента её возникновения в нашей стране и до настоящего времени, а также перспективы развития административного судоустройства в Российской Федерации.

Научная новизна работы находит непосредственное выражение в выносимых на защиту основных положений, состоящий в следующем.

1. Автором определяется понятие административной юстиции. Это сложный правовой институт, состоящий из трёх основных компонентов: а) материально-правового, под которым понимаются публично-правовые отношения в сфере государственного управления и местного самоуправленияб) организационного, то есть системы органов административной юстиции (административных судов) — в) процессуального, то есть системы специальных процессуальных норм, на основании которых происходит разрешение публично-правовых (административных) споров.

Основной целью института административной юстиции является урегулирование конфликтов (споров) между гражданами и организациями, с одной стороны, и органами (должностными лицами) публичной администрации, с другой, а также между самими субъектами публичной администрации. Она достигается посредством разрешения публично-правовых споров в специализированных административных судах по правилам административного судопроизводства. Цель административной юстиции раскрывает её сущность как средство защиты граждан и организаций от неправомерных действий и решений органов (должностных лиц) публичной администрации, а также повышения эффективности деятельности органов (должностных лиц) публичной администрации. Функциями органов административной юстиции является осуществление правосудия и контрольно-надзорной деятельности в публично-правовой сфере.

2. Автором обосновано отличие понятий «административная юстиция» и «административное судопроизводство». Последнее является лишь составной частью комплексного института административной юстиции, её процессуальным компонентом. Диссертант приходит к выводу, что только наличие соответствующей организационной формы (административных судов) вкупе с нормами административного судопроизводства может считаться полноценным институтом административной юстиции. Наличие в АПК РФ правил административного судопроизводства не может расцениваться как окончательное утверждение института административной юстиции в Российской Федерации.

3. В ходе работы выявлены глубокие исторические корни административной юстиции в отечественной государственно-правовой системе. Её развитие напрямую связано с процессами реформирования российского государственного механизма. Диссертант полагает, что каждому из пяти крупнейших административных преобразований в нашей стране корреспондировала своя организационная форма административной юстиции.

Середина XVI века XVII век Вторая половина XIX века XX век Начало XXI века.

Боярская Дума Приказы Сенат Сенат Присутствия Суды общей юрисдикции Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ Суды общей юрисдикции и мировые судьи Арбитражные суды.

В ходе своего развития административная юстиция эволюционировала от системы органов государственного управления, куда она была «встроена», через контрольно-надзорные и квазисудебные органы к правосудию по делам, возникающим из административных правоотношений, которое осуществляется судами общей юрисдикции. В настоящий момент уже все виды судебных органов государственной власти Российской Федерации в той или иной мере осуществляют функции административной юстиции.

4. Диссертантом представлен ряд признаков свойственных отечественному институту административной юстиции: исторически приоритетной задачей национальной модели была не защита субъективных публичных прав граждан, а контроль за надлежащим функционированием властных структуротсутствие системного подхода при формировании органов административной юстиции и единого кодифицированного акта, в соответствии с которым могли бы рассматриваться все административно-правовые спорысубъектами обращения в отечественные органы административной юстиции являются как индивидуальные, так и коллективные субъектыстремление к специализации также представляет собой специфическую особенность национальной модели административной юстиции. •.

5. Принимая во внимание незавершённость процесса формирования структуры государственного управления, высокий уровень коррупции, низкую правовую культуру чиновников, преобладание ведомственных интересов над общественными и т. п., диссертант полагает, что создание ведомственных квазисудебных органов административной юстиции, в настоящее время, не приведёт к ожидаемому положительному результату и поэтому нецелесообразно.

6. На основе анализа российского процессуального законодательства делается вывод о том, что в настоящее время все судебные органы государственной власти РФ (Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, суды общей юрисдикции, включая военные суды и мировых судей, арбитражные суды) в той или иной мере рассматривают и разрешают дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Такая ситуация выглядит аномальной, так как для всех этих органов осуществление функции административной юстиции не является приоритетной задачей.

Диссертант констатирует, что современное правосудие всё чаще сталкивается с так называемым феноменом «конкуренции» судов при разрешении ими дел публично-правового характера. Пересечение полномочий общих, конституционных и арбитражных судов в данной сфере не всегда способствует эффективности защиты субъективных публичных прав граждан и организаций. Эта и другие проблемы, связанные с институтом административной юстиции, могли бы быть разрешены с формированием системы административных судов, чья юрисдикция должна распространяться на все дела, возникающие из административных правоотношений и на некоторые, возникающие из иных публичных правоотношений.

7. Поскольку ч. 2 ст. 118 Конституции РФ предусматривает осуществление судебной власти посредством административного судопроизводства, а положения п. 3 ст. 1 и ст. 26 ФКЗ «О судебной системе» предполагают возможность создания специализированных судов, диссертант предлагает принять федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и внести соответствующие изменения и дополнения в ФКЗ «О судебной системе». В диссертации обосновано предложение по созданию самостоятельной системы федеральных административных судов с трёхзвенной структурой, основанной на принципе межтерриториальности.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Основные положения диссертационной работы могут быть использованы по трём направлениям.

Во-первых, часть выводов и предложений возможно применить в законотворческом процессе, при внесении изменений и дополнений в проект ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации».

Во-вторых, содержание диссертации может служить научной основой для дальнейшего исследования вопросов, связанных с институтом административной юстиции.

В-третьих, правоведы, занимающиеся историей отечественного государства и права, могут использовать ряд материалов диссертационного исследования при написании соответствующих научных и учебных работ.

Апробация работы. Содержащиеся в диссертации основные положения и выводы нашли своё отражение в шести научных статьях. Они были изложены автором на нескольких конференциях аспирантов и молодых учёных в Институте законодательства и сравнительного правоведения, обсуждены на заседаниях секции публичного права учёного совета и отдела административного законодательства вышеназванного института.

Материалы диссертации использовались в учебном процессе на кафедре теории и истории права юридического факультета Брянского государственного университета, в учебном процессе на кафедре административного права и административной деятельности ОВД Брянского филиала Юридического университета МВД РФ.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трёх глав, включающих семь параграфов, заключения, перечня используемых нормативных правовых актов и списка литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Осуществлённое в диссертационной работе исследование организационного аспекта административной юстиции позволило сформулировать ряд выводов по данной теме:

1. В отечественном правоведении в настоящее время прослеживается несколько подходов к определённой сущности института административной юстиции: а) «широкий», при котором любой правовой способ разрешения конфликта в сфере государственного управления включается в механизм административной юстицииб) «процессуальный», где административная юстиция и административное судопроизводство отождествляются с производством по делам, возникающим из публичных правоотношенийв) «организационный», в котором под административной юстицией понимается система соответствующих органов.

Между тем, административная юстиция является сложным, межотраслевым институтом, содержащим нормы конституционного, административного, процессуального и иных отраслей российского законодательства. Он состоит из трёх основных компонентов: материально-правового, организационного и процессуального. Основной целью института административной юстиции является урегулирование конфликтов между гражданами и организациями, с одной стороны, и органами (должностными лицами) публичной администрации, с другой, а также между самим субъектами публичной администрации. Это достигается посредством разрешения публично-правовых споров в специализированных административных судах по правилам административного судопроизводства. Цель административной юстиции раскрывает её сущность как средство защиты граждан и организаций от неправомерных действий и решений органов (должностных лиц) публичной администрации, а также повышения эффективности деятельности органов (должностных лиц) публичной администрации.

2. В теории административной юстиции принципиальным является вопрос о её функциональном назначении. Существуют две точки зрения по этому вопросу, каждая из которых имеет собственную аргументацию, либо это проверка законности действий органов государственного управления, либо разрешение административно-правового спора. Проведённый анализ позволил прийти к выводу, что противопоставление контрольно-надзорной функции и функции правосудия является анахронизмом. Они взаимообусловлены и не отделены друг от друга. Разрешая спор о праве, защищая права граждан и организаций от неправомерных действий и решений публичной администрации, суд одновременно охраняет от нарушения закон, которому эти действия и решения не соответствуют.

3. Наличие административной юстиции является важным признаком правового государства, то есть государства, способного реально обеспечить защиту прав граждан и организаций. Истоки её появления относятся к эпохе Позднего Средневековья, а окончательное оформление приходится на конец XIX — начало XX века. В это время сформировались три классических типа административной юстиции: унифицированный, управленческий и судебный, различающихся, в первую очередь, по организационному принципу.

Процесс зарождения отечественной модели датируется второй половиной XVI века и связан со становлением государственного аппарата Московского царства, что хронологически совпадает с аналогичными процессами в Западной Европе. В силу ряда причин, развитие института административной юстиции в России не всегда имело строго поступательную направленность. к.

Его становление напрямую связано с процессами реформирования государственного механизма. Все наиболее значимые административные реформы в России влекли за собой появление новых форм административной юстиции. Нами выделено пять концептуальных административных преобразований, каждому из которых корреспондирует своя организационная структура административной юстиции.

4. В ходе своего развития отечественная административная юстиция эволюционировала от системы органов государственного управления, куда она была «встроена» через контрольно-надзорные и квазисудебные органы к унифицированному типу данного института. В настоящее время наблюдается тенденция к специализации судебных органов, в чью компетенцию входят полномочия по рассмотрению административно-правовых споров, что свидетельствует о возможности перехода к судебному типу административной юстиции и созданию специализированных административных судов.

5. Институт административной юстиции в России, во многом сходен со своими зарубежными аналогами, но имеет и некоторые отличительные свойства: отсутствие системного подхода при формировании органов административной юстициистремление к специализациибольшой упор на контрольно-надзорные функцииширокий спектр субъектов обращения в органы административной юстиции и т. д.

6. Создание административной юстиции в России началось в XVI—XVIII вв.еках через учреждение контрольно-надзорных органов, обязанных принимать обращения (челобитие, жалобы) от населения на органы государственной власти и их должностных лиц с целью поддержания должного уровня правопорядка и законности должного уровня правопорядка и законности в стране. В процессе развития государственно-правовой системы был накоплен существенный теоретический и практический материал, позволивший во второй половине XIX века сформировать систему квазисудебных органов административной юстиции (Сенат и губернские присутствия). Однако, они характеризовались весьма несовершенными организационно-процессуальными формами деятельности. Досоветский период развития исследуемого института завершился постановлением Временного правительства, учредившего достаточно стройную трёхзвенную систему органов административной юстиции.

Российская научно-правовая мысль того времени значительно опережала общий консерватизм государственных структур. Выдающиеся отечественные административисты не прекращали попыток создания института административной юстиции на советской правовой почве. В 20-е годы XX века появилось несколько таких самобытных органов (Бюро Жалоб, земельные судебные комиссии и т. д.). Тем не менее, с укреплением административно-командной системы надобность в них отпала и в дальнейшем доктрина административной юстиции не получила в СССР официального признания. Только в послевоенный период произошёл возврат к идее введения судебного контроля за действиями и решениями органов государственного управления, которая нашла своё юридическое оформление в Конституции СССР и последующих законах об обжаловании.

Советская правовая наука отождествляла административную юстицию с деятельностью судов общей юрисдикции по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений. Новейший этап развития отечественного государства и права смог вырваться из плена советских стереотипов и на повестку дня был поставлен вопрос о формировании полноценного самостоятельного института административной юстиции.

7. Современное состояние административной юстиции характеризуется тем, что все судебные органы государственной власти Российской Федерации (Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, суды общей юрисдикции, включая военные суды и мировых судей, арбитражные суды) в той или иной мере рассматривают дела, возйикающие из административных и иных публичных правоотношений. Такая ситуация выглядит аномальной, так как для всех этих органов осуществление функций административной юстиции не является основной задачей. Рассмотрение административно-правовых споров осуществляется по нормам ГПК, АПК и иных нормативно-правовых актов. Их несогласованность друг с другом приводит к конкуренции судов, что не способствует эффективной защите субъективных публичных прав граждан и организаций от административного произвола. При неуклонном возрастании количества административных споров, повышения сложности многих категорий дел, качественных изменений в этой сфере не происходит. Специфика дел публично-правового характера такова, что их разбирательство требует создания особых организационных форм, соответствующих процессуальных норм и специальной судебной квалификации. Наиболее эффективным выходом из сложившейся ситуации являлось бы учреждение системы специализированных административных судов.

8. Соответствующие нормы Конституции РФ и ФКЗ «О судебной системе РФ» предполагают возможность создания специализированных органов административной юстиции. В настоящий момент существует несколько вариантов институализации административной юстиции в РФ. Согласно первому варианту предлагается рассматривать все административно-правовые споры в рамках существующей судебной системы при внутренней специализации судей по административным делам. Создание ведомственных квазисудебных учреждений лежит в основе второй модели. Третий вариант связан с формированием специализированных административных судов в рамках системы общих судов.

Все эти модели обладают серьёзными недостатками и не смогут существенно улучшить ту сложную ситуацию, сложившуюся с разрешением публично-правовых споров. Оптимальным вариантом является создание самостоятельной системы федеральных административных судов с трёхзвенной структурой.

Такая модель была бы менее громоздкой, но более эффективной как с точки зрения организации судебной власти, так и с точки зрения своего функционального назначения. Вопрос о скорейшем создании полноценного института административной юстиции является сегодня сверхактуальным, так как «говорить, будто гражданин в наше время достаточно защищён от административных злоупотреблений., значит грезить наяву». 1.

1 Альваро Хиль-Роблес. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена). — М., 1997. С.22−23.