Правовое положение автономных округов как субъектов Российской Федерации

Актуальность темы

и задачи исследования. Государственное право Российской Федерации за последнее десятилетие подверглось серьезным изменениям.

Принятие новой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. явилось началом создания реальной, отражающей специфику нашей страны федерации, основанной на принципах государственной целостности страны, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправия и самоопределения народов. Существенно, что действующая Конституция установила равноправие всех субъектов Российской Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Вместе с тем приходится констатировать, что эти важнейшие конституционные положения осуществляются на практике не всегда последовательно. В этих условиях представляется необходимым рассмотреть существо конституционных предписаний, определяющих правовое положение автономных округов как равноправных субъектов Российской Федерации, а также факторов, которые направлены на скрытое или открытое отступление от конституционных принципов, на которых должна основываться Российская Федерация. Особенно ярко эти факторы проявились в отношениях между автономными округами и краями, областями, в состав которых эти автономные округа входят.

Следует признать, что искажение или неполное соблюдение конституционных норм нарушает конституционное правовое поле и тем самым создает серьезную угрозу для существования Российской Федерации, порождая конфликты между федеральными государственными органами и органами субъектов Федерации и посягая на права и свободы граждан.

Диссертант поставил задачу раскрыть правовое содержание статуса субъектов Российской Федерации вообще и автономного округа в частности, обосновать необходимость соблюдения нормы о равноправии всех субъектов Российской Федерации, в том числе и автономных округов, входящих в состав края, области. Автор стремился сделать свое исследование максимально конкретным, сосредоточив внимание на анализе обстоятельств, непосредственно связанных с жизнью Ханты-Мансийского автономного округа. Вместе с тем диссертант широко привлекал материалы, относящиеся к правовой жизни других автономных округов, прежде всего Ямало-Ненецкого, который, как и Ханты-Мансийский, входит в состав Тюменской области.

Диссертант стремился показать, что только последовательное и точное исполнение конституционных норм, соблюдение духа и буквы Конституции Российской Федерации может обеспечить развитие нашего государства как демократического, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Методологическая и эмпирическая основы исследования. Методологическую основу проведенного исследования составляют методы сравнительно-правовой, а также формально-логический и исторический. Объектами исследования явились отдельные нормы права, правовые институты и отрасли государственного права Российской Федерации. Особое внимание было уделено рассмотрению решений Конституционного Суда Российской Федерации, их воздействию на федеральное конституционное законодательство и на законодательство субъектов Федерации. Эмпирическую основу исследования составили нормотворческая практика Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Тюменской области, решения Конституционного Суда Российской Федерации.

Теоретические и истоковедческие основы исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составляют взгляды и концепции отечественных ученых, работавших и работающих в сфере конституционного права и теории права. При написании диссертации использовались, в частности, труды Алексеева С. С., Дурденевского В. Н., Болтенковой Л. Ф., Крылова Б. С., Кутафина О. Е. Лазарева Б.М.,.

Мицкевича А. В. Пиголкина А.С., Страшуна Б. А., Тихомирова Ю. А., Эбзеева Б. С., Особенно следует выделить труды Градовского А. Д. и Коркунова Н. М., которые наряду с другими выдающимися русскими юристами заложили основы российского конституционного права.

В работе над рядом правовых актов диссертант принимал непосредственное личное участие в качестве депутата Думы Ханты-Мансийского автономного округа. Председателя этой Думы, члена Совета Федерации и председателя Комитета по конституционному законодательству Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

В качестве представителя Думы Ханты-Мансийского автономного округа диссертант принимал участие в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации, при рассмотрении ходатайств о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области и о толковании содержащегося в ч.4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой комплексное исследование проблем правового положения автономных округов в Российской Федерации. Основное внимание в исследовании обращено на положение автономного округа в системе правоотношений, установленных Конституцией Российской Федерации, и различные толкования этих отношений, обусловленные наличием в ст. 66 Конституции Российской Федерации упоминания об автономных округах, входящих в состав края, области.

Приходится констатировать, что до настоящего времени в российской правовой науке отсутствовали труды, специально посвященные этой проблеме. Единой научной позиции по вопросу о правовом положении автономных округов как равноправных субъектов Российской Федерации еще не сложилось. Исходя из этого ряд положений диссертации носит проблемный характер. Они направлены на поиск наиболее рационального решения вопроса как в теории российского конституционного права, так и на практике.

С учетом вышеизложенного на защиту выносятся следующие итоговые выводы и положения.

1. В становлении нынешнего статуса автономных округов следует отметить четыре этапа. Первый из них охватывает время от освоения Россией Севера и Сибири до прекращения действия законодательства царской России. Второй — от попыток организации государственного управления на территории нынешних округов органами советской власти до становления автономных округов как субъектов Российской Федерации по Федеративному договору 1992 г. Третий период охватывает развитие автономных округов со времени подписания Федеративного договора до принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации. Последний период начался со дня принятия действующей российской Конституции и продолжается в наши дни.

2. Правовое положение так называемых инородцев российского Севера и Сибири при царизме характеризовалось, с одной стороны, частичным признанием государством правомерности сохранения некоторых национальных обычаев и родовых органов управления народов Севера и Сибири, а с другой стороны, безоговорочным подчинением родовых органов управления назначаемым чиновникам. Некоторый патернализм со стороны правительства России лишь несколько сдерживал процесс вымирания коренных малочисленных народов Севера.

3. Национальная политика советской власти наряду с провозглашением права народов на самоопределение нанесла существенный урон развитию малочисленных народов Севера России. Созданные в местах их проживания органы государственной власти фактически являлись органами местного самоуправления, на практике полностью зависящими от областных и краевых Советов.

4. Начало становлению автономных округов как государственно-правовых образований было положено Федеративным договором, подписанным 31 марта 1992 г. о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области и автономных округов в составе Российской Федерации. Только с этого времени автономные округа стали фактически признаваться субъектами Российской Федерации.

5. Конституция Российской Федерации 1993 г. существенно расширила демократические принципы российского федерализма. В главе 1 «Основы конституционного строя» Конституции было установлено равноправие всех субъектов Российской Федерации друг с другом и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, установлена система федерального и субъектов Российской Федерации уровней государственной власти. В то же время в ч.4 ст. 66 Конституции Российской Федерации не содержится характеристик или определений, использованных в этой статье понятий «отношения» и «входящих». Исходя из текста ч.4 ст. 66 эти понятия могут быть конкретизированы в федеральном законе или договоре между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти области или края, в состав которых автономный округ входит.

6. Уставы автономных округов приняты в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, что является предпосылкой для определения отношений между автономными округами и краями, областями, в состав которых они входят.

7. Четкое взаимное представление о возможных и необходимых сферах сотрудничества, а также признание прав и обязанностей округов, краев и областей перед их населением и Федерацией в целом являются основанием для сотрудничества краев, областей и входящих в их состав автономных округов.

8. Как представляется, органы государственной власти Тюменской области длительное время не признавали равноправия входящих в состав области автономных округов, что препятствовало установлению нормальных взаимоотношений в регионе.

9. Поскольку договорный процесс между Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, с одной стороны, и Тюменской областью — с другой не был достаточно успешным, законодательные органы автономных округов обратились с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации.

Обращение законодательных органов государственной власти автономных округов в Конституционный Суд Российской Федерации было направлено на установление подлинно равноправных отношений между автономными округами и областью, в состав которой они входят.

10. Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 17 июля 1996 г. не разрешил разногласий между сторонами. Постановление Конституционного Суда от 14 июля 1997 г. о толковании содержащегося в ч.4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области до конца ке решило все проблемы, возникающие в отношениях между автономными округами, входящими в состав края, области, и соответствующими краями и областями, в частности потому, что не все положения данного Постановления представляются достаточно ясными и обоснованными. Так, Суд обошел проблему, связанную с действием норм, содержащихся в ст. 5 Конституции Российской Федерации.

11. Несмотря на отмеченные недостатки Постановления Конституционного Суда от 14 июля 1997 г., оно безусловно подлежит исполнению. Это не исключает того, что может возникнуть необходимость дальнейшего разъяснения ею положений в соответствии со ст. 83 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июня 1994 гЛ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Становление автономных округов как равноправных субъектов Российской Федерации еще не завершилось.

В течение длительного времени, практически до подписания 31 марта 1992 г. Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации (Федеративного договора), автономные округа рассматривались как административно-территориальные единицы районного уровня, хотя по своему социально-экономическому уровню и численности населения некоторые из автономных округов стали на тот же уровень, что и некоторые республики, края и области и даже на более высокий. Таким образом, признание автономных округов субъектами Российской Федерации наряду с республиками, краями, областями было вполне закономерно.

Принятие в 1993 г. новой Конституции России ознаменовало создание федерации на принципиально новой основе, в том числе и на основе равноправия всех субъектов Российской Федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что явилось стимулом для создания в автономных округах собственных органов государственной власти, своих основополагающих документов (уставов) и собственного законодательства. Это было закономерным выводом из заложенных в основах конституционного строя Российской Федерации принципов народовластия, демократизма, признания прав и свобод человека высшей ценностью.

Вместе с тем признание равноправия автономных округов в силу многих причин не стало всеобщим.

Обращения в Конституционный Суд Российской Федерации законодательных органов Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа были направлены, как им представлялось, на защиту конституционных прав автономных округов как субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд в Постановлении от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч.4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа внес определенную ясность в статус как автономного округа, так и края, области, в состав которых он входит. Постановление Конституционного Суда является окончательным и подлежит исполнению.

Однако не все аспекты отношений между краем, областью и автономным округом, входящим в их состав определены достаточно точно, что приводит к мысли, что процесс становления статуса автономного округа нельзя считать завершенным.