Эффективное управление сельскохозяйственными землями мегаполисов в аспекте решения задач региональной продовольственной безопасности

Актуальность темы

исследования обусловлена тем, что формирование эффективной системы управления сельскохозяйственными землями является нерешенным вопросом на протяжении всей истории современной России. Сложившаяся многолетняя тенденция сокращения сельскохозяйственных угодий, в том числе высокопродуктивных, их деградация, в результате которой угодья становятся малопригодными для производства сельскохозяйственной продукции, требуют незамедлительных действий, направленных на их скорейшее устранение. Для достижения столь принципиальной цели возникает необходимость в совершенствовании системы государственного управления земельными ресурсами на всех уровнях власти, а также институтов эффективного использования сельскохозяйственных земель и продовольственной безопасности в условиях многоукладного сельскохозяйственного производства.

Повышение эффективности управления земельными ресурсами является важнейшим условием роста сельскохозяйственного производства, что в современных условиях, когда проводятся земельная и аграрная реформы, тесно сопряжено с формированием целостной системы многоукладного сельского хозяйства. Наконец, только лишь посредством достижения эффективного использования сельскохозяйственных земель и накопления их производительного потенциала, как уникального национального достояния, может быть достигнут один из ожидаемых результатов эффективного управления земельными ресурсами — обеспечение продовольственной безопасности в долгосрочной перспективе.

Говоря о существующих методиках оценки состояния продовольственной безопасности, следует подчеркнуть, что ни одна из них не учитывает в полной мере количественное и качественное состояние сельскохозяйственных угодий, что обуславливает очевидную необходимость заполнения данного пробела. Разработка перечня показателей продовольственной безопасности в аспекте эффективного использования производительного потенциала сельскохозяйственных земель и методики их расчета должна иметь практический смысл, чтобы получаемые результаты могли служить основанием для реализации комплекса конкретных мер, направленных на устранение первоочередных угроз продовольственной безопасности как всего государства, так и отдельных его регионов, в частности города федерального значения Санкт-Петербурга. В свою очередь осуществление подобных мер не принесет желаемого результата без конечного формирования оптимальной системы органов управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений с закреплением за каждым из них дефинитивного перечня полномочий и выполняемых функций в отношении организации использования сельскохозяйственных земель.

Степень изученности проблемы. Государственное управление земельными ресурсами в сфере сельскохозяйственного производства затрагивает множество научных категорий, каждая из которых достойна отдельного изучения. В настоящий момент различные аспекты управления сельскохозяйственными землями изучены в разной степени, так как разработанность каждого вопроса зависит не только от важности его практической реализации, но и от времени его возникновения. Если определению эффективности использования сельскохозяйственных земель, особенностям формирования многоукладного сельского хозяйства посвящено множество разносторонних научных трудов, то вопросы обеспечения продовольственной безопасности и методология ее оценки стали подробно рассматриваться отечественными учеными лишь только со второй половины 1990;х годов.

Исследованием государственного управления в целом, как фундаментальной категории, занимались Алексеев A.C., Вебер М., Маркс К., Поппер K.P., Соловьев С. М. и другие. Вопросам управления непосредственно земельными ресурсами посвящены работы Апретова В. Н., Арзамасцева А. Д., Козловой Т. И., Лукичева П. М., Михайловой Е. С., Москалева М. В., Шишова.

Д.А. Проблемы эффективного использования земельных ресурсов в сельском хозяйстве рассматриваются в научных трудах Варламова A.A., Волкова С. Н., Добрынина В. А., Коваленко Н. Я., Минакова И. А., Петраневой Г. А., Сулина М. А., Чешева A.C. Особенности понятия сельскохозяйственного уклада рассматривал еще в начале 20-го века знаменитый ученый Чаянов A.B. В современный период вопросы многоукладное&tradeв аграрной сфере активно исследуют Боробов В. Н., Дурнев А. Я., Жибинова К. В., Ильин И. Е., Кузнецова Т. Е., Суслов И. Ф., Суслова Е. И., Шелкоплясова Г. С., Шмелев Г. И. Проблеме обеспечения продовольственной безопасности и ее оценки посвящены работы Банниковой Н. В., Блока М. А., Демина С. Ю., Корнилова М. Я., Лысоченко A.A., Оболенцева И. А., Ромашина А. Ф., Руденко С. И., Синюкова М. И., Ушачева И.Г.

Несмотря на столь обширный перечень научных деятелей и неоспоримую значимость их научных трудов, по-прежнему остаются нерешенными многие проблемы, связанные с совершенствованием системы управления земельными ресурсами, которая бы способствовала обеспечению эффективного, полного и рационального использования сельскохозяйственных земель представителями различных сельскохозяйственных укладов, а также укреплению, в конечном счете, национальной продовольственной безопасности.

Объект исследования — земельные ресурсы сельскохозяйственного использования Санкт-Петербурга, которые в настоящее время подвержены негативной тенденции сокращения и неполного использования местными сельскохозяйственными товаропроизводителями.

Предмет исследования — экономико-правовые отношения между субъектами агропромышленного комплекса по использованию сельскохозяйственных земель в границах Санкт-Петербурга и управлению этими землями системой органов власти в соответствии с задачами региональной продовольственной безопасности.

Цель исследования — разработать и обосновать механизм совершенствования системы управления сельскохозяйственными землями мегаполиса в аспекте решения задач продовольственной безопасности и накопления производительного потенциала земель.

Реализация поставленной цели обусловила решение следующих ключевых задач:

— определить сущность и особенности государственного управления земельными ресурсами в аспекте эффективного использования сельскохозяйственных земель, как двух неразрывно связанных между собой категорий. разработать модель подходов эффективного использования сельскохозяйственных земель в системе управления земельными ресурсами;

— дать научную оценку состояния земельного фонда сельскохозяйственных товаропроизводителей Санкт-Петербурга и определить наиболее эффективные формы хозяйствования, которые сохранят свою актуальность в сложившихся социально-экономических условиях;

— выявить экономический механизм взаимосвязей между процессами эффективного управления сельскохозяйственными землями и обеспечением продовольственной безопасности регионаразработать систему оценки обеспечения региональной продовольственной безопасности в аспекте эффективного использования производительного потенциала сельскохозяйственных земель;

— сформулировать и обосновать предложения по совершенствованию системы органов управления сельскохозяйственными землями на региональном уровне.

Теоретической и методологической основой исследования послужили труды перечисленных ученых и заложенные в них научно-методические основы по рассматриваемым вопросам эффективного использования сельскохозяйственных земель, многоукладного сельского хозяйства, обеспечения продовольственной безопасности и совершенствования системы управления земельными ресурсами. Информационной базой для исследования послужили законодательные и нормативно-правовые документы федеральных, региональных и муниципальных органов власти РФ, статистические сведения Федеральной службы государственной статистики РФ (ее территориального органа по Санкт-Петербургу и Ленинградской области), материалы научно-практических конференций, периодических изданий по вопросам экономики сельского хозяйства и регулирования земельных отношений, Интернет-ресурсы и собственные результаты исследований автора, проведенных в рамках подготовки диссертационной работы.

Научная новизна исследования определяется следующими результатами:

1) Выявлены экономические взаимосвязи между системой государственного управления земельными ресурсами и эффективным использованием сельскохозяйственных земельуточнены и обоснованы научные определения этих двух важнейших социально-экономических категорий;

2) Определены концептуальные подходы эффективного использования сельскохозяйственных земель в системе государственного управления земельными ресурсами;

3) Выявлены и систематизированы базовые критерии, формирующие систему продовольственной безопасности с целью определения места и роли важнейшего критерия стабильности воспроизводства продовольствия, как следствия накопления производительного потенциала земельных ресурсов в сельском хозяйстве;

4) Разработан алгоритм обеспечения региональной продовольственной безопасности в аспекте эффективного использования производительного потенциала земельных ресурсов на примере сельскохозяйственных земель Санкт-Петербурга;

5) Предложены перспективные направления управления сельскохозяйственными землями Санкт-Петербурга с учетом глубокого анализа использования и охраны земельного фонда местных сельскохозяйственных товаропроизводителей;

6) Представлены и обоснованы предложения по формированию комплексной системы государственного управления сельскохозяйственными землями на региональном уровне.

Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что апробированные в диссертации положения и полученные результаты формируют в своей совокупности теоретическую, методологическую и практическую основу для совершенствования оценки региональной продовольственной безопасности и системы управления сельскохозяйственными землями в Российской федерации. Результаты исследования имеют универсальный характер и могут быть применены не только на территории Санкт-Петербурга, особенно по части предложенной модели взаимодействия органов управления сельскохозяйственными землями, составленной применительно ко всем уровням власти РФ. Кроме того, эти результаты могут быть включены в лекционные курсы высшей школы по дисциплинам «Регулирование земельных отношений», «Теоретические основы землеустройства».

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены на различных научно-практических конференциях, а также на международных агропромышленных конгрессах «АГРОРУСЬ-2009» и «АГРОРУСЬ-2010». Кроме того, они были опубликованы в восьми статьях автора, в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Выводы и предложения.

Рассмотренные в диссертационном исследовании проблемы по-прежнему остаются актуальными и требуют своего решения на законодательном уровне. Исходя из вышеприведенных изысканий, нам представляется возможным сделать следующие выводы и внести предложения по совершенствованию системы управления сельскохозяйственными землями:

1. Проведя тщательный анализ, мы выявили глубокие экономические взаимосвязи между системой государственного управления земельными ресурсами и эффективным использованием сельскохозяйственных земель. Учтя все особенности содержания этих двух понятий, мы сформулировали их максимально объективные и содержательные определения.

Система государственного управления земельными ресурсами в сельском хозяйстве представляет собой деятельность, направленную на решение концептуальных и стратегических задач, включающих в себя разработку концепции эффективного использования сельскохозяйственных земель, основанную на комплексе ожидаемых результатов обеспечения эффективного и рационального использования производительного потенциала земельных ресурсов, как уникального национального достояния.

Эффективное использование сельскохозяйственных земель представляет собой наиболее целесообразное и экономически выгодное использование производительных свойств земли для получения сельскохозяйственной продукции, соответствующее совокупным интересам, как отдельных товаропроизводителей, так и всей отрасли сельского хозяйства, а также обеспечивающее одновременно максимальную продуктивность сельскохозяйственных угодий при заданных условиях, оптимальное взаимодействие с окружающей средой, охрану земли и ее воспроизводство.

Исходя из сформулированных определений, мы выявили следующий перечень ожидаемых результатов реализации системы эффективного использования сельскохозяйственных земель в ракурсе эффективного управления земельными ресурсами:

— обеспечение продовольственной безопасности, как отдельных регионов, так и всей страны в целом;

— обеспечение правового использования земель;

— обеспечение экологической устойчивости землепользований и охраны окружающей среды;

— сохранение социальной среды сельских территорий;

— обеспечение интеграционных процессов с иными отраслями народного хозяйства (промышленность, транспорт, энергетика и т. д.).

Все задачи и ожидаемые результаты эффективного использования сельскохозяйственных земель сведены в единую модель подходов эффективного использования сельскохозяйственных земель в системе управления земельными ресурсами.

2. Проанализировав тщательным образом систему многоукладного сельскохозяйственного производства как дореволюционного периода, так и сложившуюся в современной России, мы сформулировали собственное определение сельскохозяйственного уклада.

Сельскохозяйственный уклад представляет собой совокупность однотипных хозяйств, осуществляющих производственную деятельность на основе конкретной организационно-правовой формы хозяйствования и конкретных видов использования земель и средств производства с целью реализации заданного круга интересов в области агропромышленного комплекса.

3. Суммируя основные выводы по состоянию земельного фонда сельскохозяйственных товаропроизводителей Санкт-Петербурга, мы выявили следующие итоговые положения:

— Тенденция сокращения общей площади зоны сельскохозяйственного использования с 2003 по 2010 гг. так и не была выявлена. Однако это может быть связано с некоторой двойственностью и обобщенностью официальных статистических данных, не учитывающих качество (в первую очередь, продуктивность) изымаемых для несельскохозяйственных нужд старых и включаемых в земельный фонд сельскохозяйственных организаций новых земельных участков.

— Практически для всех сельскохозяйственных товаропроизводителей города характерно неполное использование сельскохозяйственных угодий в производственном процессе. Выбытие земельных участков из хозяйственного оборота ведет к признанию их использования, как неэффективного, что впоследствии приводит к изъятию этих земель для несельскохозяйственных целей, с переводом в другие территориальные зоны.

— В составе земельного фонда хозяйств населения наблюдается тотальное сокращение сельскохозяйственных угодий с одновременным увеличением площади земель застройки и «прочих» земель. Эта тенденция подчеркивает постепенный уход индивидуальных хозяйств граждан от сельскохозяйственного производства в сторону более предпочтительных видов разрешенного использования собственных участков. Чересчур лояльное отношение действующего законодательства в отношении представителей мелкотоварного уклада, отсутствие контроля за осуществлением производства сельскохозяйственной продукции со стороны городских властей ведет к фактическому отождествлению личного подсобного и дачного хозяйства с индивидуальным жилищным строительством на территории Санкт-Петербурга.

4. Исходя из особенностей каждого из представленных на территории Санкт-Петербурга сельскохозяйственных укладов, нами были выделены те формы хозяйствования, которые способны сохранить свою актуальность:

Унитарные государственные и муниципальные предприятия, занимающиеся научными исследованиями и подготовкой кадров для агропромышленного комплекса страны. Главный представитель государственного уклада: Санкт-Петербургский Государственный Аграрный университет и его учебно-опытное хозяйство.

— Сельскохозяйственные производственные кооперативы, осуществляющие массовое производство животноводческой и растениеводческой продукции. Главные представители кооперативного уклада: «Племзавод «Детскосельский», «Шушары» и «Пригородный».

Закрытые акционерные общества, осуществляющие массовое производство животноводческой и растениеводческой продукции. Главный представитель коллективно-долевого уклада: ЗАО «Племенной завод «Ручьи».

— Личные подсобные хозяйства, а также садоводческие и огороднические некоммерческие объединения граждан при обязательном условии усиления контроля со стороны государства за осуществлением производства сельскохозяйственной продукции на данных земельных участках.

5. Обозначив стабильность воспроизводства продуктов питания в качестве основополагающего критерия продовольственной безопасности, мы сформулировали и классифицировали отдельные элементы, которые его характеризуют:

— тенденция изменения общей площади сельскохозяйственных угодий;

— тенденция изменения общей посевной площадитенденция изменения эффективности использования сельскохозяйственных угодий (по показателям урожайности, производства животноводческой и молочной продукции на единицу площади, стоимости валовой продукции, полноты использования сельхозугодий и т. д.) — тенденция изменения эффективности сельскохозяйственного производства в целом (по показателям рентабельности сельскохозяйственного производства, себестоимости продукции, производительности труда, использования производственных ресурсов и т. д.).

Все сформулированные нами цели, задачи и показатели продовольственной безопасности были объединены и систематизированы в едином алгоритме обеспечения стабильности воспроизводства продовольствия, как ключевого элемента содержания продовольственной безопасности.

6. В соответствии с методическими разработками и проанализированными методологическими подходами, для оценки концепции региональной продовольственной безопасности в аспекте использования земельных ресурсов нами был составлен алгоритм обеспечения продовольственной безопасности региона в аспекте эффективного использования производительного потенциала сельскохозяйственных земель.

В соответствии с перечисленными в Доктрине продовольственной безопасности РФ показателей продовольственной безопасности в сфере потребления и в сфере производства, мы произвели комплексный расчет этих показателей в отношении продовольственной безопасности Санкт-Петербурга по той методике, которая применима на региональном уровне. И если расчет показателей в сфере потребления оказался эффективным (совместимым с условиями Санкт-Петербурга для получения результатов, позволяющих судить об обеспеченности продовольственной безопасности в городе), то расчет показателей в сфере производства не дал должных результатов, позволяющих сделать однозначные выводы по исследуемому вопросу. Поэтому мы сделали заключительный расчет по составленной нами методике — по показателям в сфере использования производительного потенциала земельных ресурсов.

Анализ полученных результатов показал, что по большинству показателей наблюдается отрицательная тенденция, вследствие чего можно говорить о необеспеченности продовольственной безопасности города в аспекте использования имеющихся сельскохозяйственных земель и степени их вовлеченности в производство.

7. Для представления всей совокупности государственных органов, деятельность которых затрагивает сферу организации использования земель, мы выявили систему их взаимодействия, позволяющую в дальнейшем объективно анализировать деятельность как ее отдельных частей, так и совокупности органов управления земельными ресурсами, функционирующих в данный момент на территории страны.

8. С учетом всех рассмотренных принципов и особенностей выработки и реализации государственной политики в области управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений различными органами государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ (Санкт-Петербурга в частности), мы сформулировали и обосновали методико-методологические предложения по совершенствованию системы органов управления сельскохозяйственными землями и модификации перечня выполняемых ими функций.

9. Говоря о федеральном уровне, мы сформулировали два предложения касательно положения, регламентирующего деятельность и перечень полномочий Министерства сельского хозяйства РФ:

— Добавить в «общие положения» пункт о взаимодействии и согласовании осуществляемой деятельности с Министерствами сельского хозяйства субъектов РФ или иными исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, выполняющих функции в сфере агропромышленного комплекса и регулирования земельных отношений в части, касающейся сельскохозяйственных земель. Далее, в «организацию деятельности» добавить пункт о механизме такого взаимодействия и согласования деятельности. На первоначальном этапе в него следует включить «информационный обмен по деятельности субъектов агропромышленного комплекса».

— В пунктах, касающихся государственного мониторинга земель и государственного земельного контроля, заменить «земли сельскохозяйственного назначения» на «сельскохозяйственные земли, вне зависимости от категории земель».

10. Говоря о региональном уровне, по нашему убеждению, в каждом субъекте РФ, где ведется сельское хозяйство, должны быть обязательно включены в систему управления земельными ресурсами следующие исполнительные органы государственной власти субъекта РФ:

— Министерство сельского хозяйства субъекта РФ. К основным функциям следует отнести, разработку и реализацию региональных программ по развитию агропромышленного комплекса, создание необходимых условий для прекращения выбытия из хозяйственного оборота сельскохозяйственных угодий и формирования их рациональной структуры, а также иные действия в сфере сельскохозяйственного производства и использования сельскохозяйственных земель на территории субъекта.

— Комитет по земельным ресурсам субъекта РФ. К основным функциям следует отнести реализацию основных направлений государственной политики в сфере земельных отношений, в частности организацию работ по территориальному землеустройству и внутрихозяйственному планированию.

11. Говоря о муниципальном уровне, считаем необходимым наделение полномочиями в сфере управления земельными ресурсами отдельного органа власти местного самоуправления. Таковым органом следует назначить Департамент по землепользованию и землеустройству городского округа или муниципального района. К его функциям целесообразно отнести:

— осуществление муниципального земельного контроляорганизация работ по территориальному планированию на муниципальных землях;

— организация и содействие в проведении работ по внутрихозяйственному землеустройству;

— экологический мониторинг земельных ресурсов на территории муниципального образования.

12. Подводя окончательный итог по всем вышеперечисленным предложениям, мы разработали объективно сформулированную и методически-обоснованную модель, отражающую в себе концептуальные направления совершенствования системы органов управления сельскохозяйственными землями.