Система налогов субъекта Российской Федерации как часть налоговой системы Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Одно из основных мест в финансовой деятельности государства занимает вопрос построения налоговой системы, так как от её гибкости, эффективности, согласованности, соответствия уровню развития и состояния экономики зависит экономический рост, стабильность самого государства и благосостояние народа. В настоящее время реформирование налоговой системы Российской Федерации является одной из наиболее актуальных задач, стоящих перед законодательной властью. Длительное время правовая база регулирования налоговых отношений представляла собой конгломерат правовых норм, рассредоточенных по законодательным актам разной отраслевой принадлежности, принятым в разное время. Поэтому одной из основных задач реформы является создание целостной и внутренне согласованной системы правовых норм, определяющих основные условия налогообложения в государстве в рамках принятой концепции единой налоговой системы. Новая модель налогообложения в Российской Федерации формируется путём принятия и введения в действие Налогового кодекса Российской Федерации. Важным вопросом при построении налоговой системы федеративного государства, такого как Российская Федерация, является нахождение верного баланса между фискальными полномочиями центра и регионов. С одной стороны, это влияет на политическую согласованность действий федеральной и региональной власти, а с другой — на эффективность всей бюджетно-налоговой системы в целом. Излишняя централизация налоговых полномочий приводит, как показывает практика, к увеличению затрат на предоставление ряда государственных услуг, к зависимости региональных властей, в конечном счёте, к определённой политической напряжённости в отношениях между федерацией и её субъектами. Слишком большая степень децентрализации может привести к коллизиям в налогообложении между разными субъектами федерации и создаёт угрозу единому политическому и экономическому пространству страны. В связи с этим, частью реформы налоговой системы Российской Федерации является разработка и реализация новой концепции межбюджетных отношений, нацеленной на повышение обеспеченности региональных и местных бюджетов собственными налоговыми источниками доходов, на «расширение налоговых полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в рамках единого налогового пространства».1 Построение налоговой системы, отвечающей интересам государства в целом и его отдельных территорий, возможно лишь при условии, что налогообложение будет способствовать экономическому развитию. Действующая налоговая система Российской Федерации никак не учитывает региональных различий в образовании налоговой базы, в законодательстве отсутствует дифференциация условий налогообложения по регионам. Это проявляется, например, в том, что большинство налоговых льгот носит отраслевой характер и лишь затем «накладывается на отдельные территории в зависимости от размещения на них групп налогоплательщиков».2 Таким образом, налоговая система изначально создаёт предпосылки для горизонтального неравенства фискальных возможностей субъектов Российской Федерации. Представляется, что формирование модели налоговой системы федеративного государства должно основываться.

1 Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999;2001 годах./ Одобрена Постановлением Правительства РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ от 30 июля 1998 г., № 862 на научно обоснованных положениях о структурном взаимодействии различных компонентов налогообложения и компонентов государственного устройства.

Состояние научной разработки темы. В ходе изучения проблематики, связанной с темой диссертационного исследования и при написании диссертационной работы была использована научная и учебная литература по общей теории права, конституционному, финансовому, налоговому, муниципальному, гражданскому праву, а также по общей теории систем, философии, экономической теории, финансам и государственному управлению.

Теоретической базой исследования являются труды российских и зарубежных учёных-правоведов. Среди авторов наиболее ранних трудов можно отметить Н. И. Тургенева, В. А. Лебедева, И. Патлаевского, В. Безобразова. Среди авторов современных исследований — С. С. Алексеева, Е. А. Ровинского, С. Д. Цыпкина, О. Н. Горбунову, Н. И. Химичеву, О. Е. Кутафина, В. И. Фадеева., Н. М. Артёмова, К. С. Вельского, А. В. Брызгалина, С. Г. Пепеляева, М. В. Карасёву, М. Ю. Орлова, Е. М. Ашмарину.

При написании работы автором были также изучены труды российских учёных-экономистов: В. Г. Панскова, М. Х. Гасанлы, Т. Ф. Юткиной, Д. Г. Черника, Б. М. Сабанти, В. М. Родионовой, А. П. Починка, В. Слома.

Обзор монографических, в том числе диссертационных работ, а также иных научных публикаций отечественных учёных позволяет сделать вывод, что избранная диссертантом тема никогда не являлась самостоятельным предметом исследований в российской финансово-правовой науке. Вопрос формирования налоговой системы Российской.

2 Паскачёв А. Б., Коломиец А. Л. О региональном аспекте совершенствования налогового законодательства. / Налоговый вестник, № 10, 2000 г., с. 19.

Федерации и её регионального уровня изучался рядом авторов в контексте конституционно-правовых проблем, проблем федерализма, юридической ответственности, правового регулирования государственного управления, а также с позиций социально-экономического анализа.3.

В основу выводов и положений диссертационного исследования положены документальные материалы: нормативные правовые акты, нормативные договоры о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, материалы судебной и арбитражной практики, правоприменительные акты налоговых органов, информация и статистические данные органов Министерства по налогам и сборам РФ, аналитические и информационные материалы органов законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Объект исследования. В качестве объекта исследования выступает налоговая система Российской Федерации и её региональный уровеньсистема налогов субъекта Российской Федерации, а также правоотношения, складывающиеся в ходе реализации права субъекта Российской Федерации на установление и взимание региональных налогов.

Предметом исследования являются нормы финансового и налогового законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, материалы правоприменительной практики.

3 Иванова Н. В. Местное налогообложение в системе налогового федерализма, дисс. на соискание ст. канд. экономия, наук, Волгоград, 1998 г.- Мамедов Э. Э. Социально-экономический анализ системы налогообложения России, дисс. на соискание ст. канд. экономим. Наук, М., 1998 г.- Федотов Д. Ю. Совершенствование механизма налогообложения субъектов РФ, дисс. на соискание ст. канд. экономия, наук, Иркутск, 1999 г.- Горош Ю. В. Проблемы правового регулирования налоговых отношений в системе государственного управления, дисс. на соискание ст. канд юр. наук, М., 1998 г.- Кролис Л. Ю. Административная ответственность за нарушение налогового законодательства, дисс. на соискание ст. канд. юр. наук, Екатеринбург, 1996 г.- Передернин А. В. Налоговое правонарушение как основание административной ответственности, дисс. на соискание.

Цель исследования — анализ нормативных основ регулирования налоговых отношений на уровне субъекта Российской Федерации с учётом основных аспектов теоретико-правовых и правоприменительных проблем, возникших в процессе реформирования налогового законодательства Российской Федерации, а также исследование структуры налоговой системы Российской Федерации, анализ её региональной и местной подсистем, определение направлений совершенствования регулирования отдельных её элементов на уровне субъекта Российской Федерации. Для достижения поставленной цели автором в ходе работы над диссертационным исследованием решались следующие задачи:

— дать определение понятия «налоговая система»;

— установить соотношение понятий «налоговая система», «система налогов», «налогообложение»;

— определить общие принципы построения и структуру налоговой системы Российской Федерации;

— исследовать элементы, составляющие региональный уровень налоговой системы Российской Федерации;

— определить содержание понятия «налоговый федерализм»;

— сформулировать предложения по совершенствованию налогового законодательства Российской Федерации в части регулирования налоговых полномочий субъекта Российской Федерации;

Методологическую основу исследования составляет комплекс научных методов исследования, таких как диалектический, формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический. Основное место среди методов исследования занимает системно-структурный анализ. В методологических целях в работе использованы положения общей ст. канд. юр. наук, Тюмень, 1997 г.- Кочергина М. Э. Конституционно-правовая основа формирования налоговой системы в РФ, автореф.дисс. на соискание ст. канд. юр. наук, М., 1999 г. теории систем и раскрывается понятие системы через характеристику её основных признаков. Применение указанной совокупности методов позволило всесторонне исследовать избранный объект во всех его взаимосвязях.

Научная новизна. Настоящая диссертационная работа является первым комплексным монографическим исследованием проблем формирования правовой модели налоговой системы Российской Федерации и её регионального уровня. Впервые для обоснования определения категории «налоговая система Российской Федерации» был в полном объёме применён метод системного моделирования, в результате чего сделана попытка дать комплексное описание всех структурно-функциональных характеристик налоговой системы на основе анализа имеющейся по каждой из этих характеристик в отдельности научной информации. В диссертационной работе особо исследованы взаимосвязи, существующие между налоговой системой в целом и её региональной подсистемой. На основании выявленных закономерностей сделан ряд выводов о направлениях совершенствования региональной системы налогов и сборов.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем, ориентированностью исследования на совершенствование действующего регионального налогового законодательства, повышение уровня обеспеченности региональных и местных бюджетов собственными источниками доходов, согласованности федерального и регионального налогового законодательства. Сформулированные в работе выводы могут быть использованы в законодательной, правоприменительной деятельности, в учебном процессе, а также в дальнейших теоретических исследованиях налоговой системы Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации были использованы автором при чтении лекций по курсам «Финансовое право» и «Налоговое право» студентам Оренбургского института МГЮА. Отдельные положения диссертационной работы нашли отражение в ряде публикаций: 1) Колодина М. В. Финансовая деятельность органов местного самоуправления как предмет финансового права./ В сборнике: Труды Оренбургского института МГЮА (выпуск первый).-Оренбург, 1999 г. — 2) Колодина М. В. К вопросу об определении категории «налоговая система» в финансовом праве./ В сборнике: Труды Оренбургского института МГЮА (выпуск второй).- Оренбург: Издательский центр ОГАУ, 2001 г. 3) Колодина М. В. Модели реализации принципа налогового федерализма./ Вертикаль, 2001 г. Итоги авторских исследований апробированы в ходе участия автора в ряде научно-практических конференций: 2001 Georgia Municipal & County clerks, Finance Officers Certification and Professional development Program, г. Афины, штат Джорджия, США, 11−14 февраля 2001 годаInstitute of Newelected Public Officials, г. Афины, штат Джорджия, США, февраль 2001 годаAmerican Society for Public Administration 62nd National Conference, Rutgers University, г. Ньюарк, штат Нью-Джерси, США, 10−13 марта 2001 года.

Заключение

.

В настоящее время основная часть доходов территориальных бюджетов формируется за счёт отчислений от федеральных налогов. Собственные налоги покрывают около 15% расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база региональных и местных налогов заведомо недостаточны для финансирования расходов соответствующих бюджетов, а полномочия по регулированию данных налогов на региональном и местном уровне довольно ограничены. Долевое распределение налоговых поступлений между федеральным, региональными и местными бюджетами в сочетании с элементами совместного использования налоговой базы обеспечивает выравнивание уровня бюджетной обеспеченности разных территорий РФ и предоставление гарантий уровня жизни населения за счёт выполнения минимальных государственных социальных стандартов. Однако этот метод имеет ряд недостатков. Во-первых, он не обеспечивает на региональном уровне взаимосвязь между объемом предоставляемых государственных услуг и уровнем налогообложенияво-вторых, снижается заинтересованность региональных и местных органов власти в развитии территориальной налоговой базы и формировании благоприятного инвестиционного и предпринимательского климата в регионев-третьих, ограничиваются возможности для проведения долгосрочной экономической и бюджетной политикив-четвёртых, снижается степень политической и правовой ответственности за состояние бюджетной сферы. Итоги проведённых исследований могут быть сформулированы в качестве следующих выводов.

1. Построение системной модели налогообложения имеет исходное значение для правового регулирования налоговых отношений и реформирования налоговой системы РФ. Налоговая система РФ является сложной динамической системой, которая может быть охарактеризована через совокупность системных признаков: актуальное противоречие, цель, функции, структура, актуальная среда, способ функционирования и организационный процесс.

2. Правовая модель налоговой системы представляет собой нормативное закрепление её основных характеристик и свойств. В теории необходимо различать налоговую систему как абстрактную модель и конкретную налоговую систему государства. Система налогов является определяющим структурным компонентом конкретной налоговой системы государства.

3. В федеративном государстве возможны различные варианты построения налоговых систем в зависимости от роли регионов в экономическом регулировании. Субъекты федерации могут быть наделены правами по формированию обособленных от федеральной налоговых систем, либо ограниченными правами по установлению и взиманию налогов на своей территории. В государствах с большей степенью централизации власти, как правило, формируются единые налоговые системы с территориальными подуровнями.

4. В целях повышения эффективности региональных бюджетно-налоговых подсистем необходим поэтапный переход к формированию доходной части бюджетов каждого уровня в основном за счёт собственных налогов. Для этого необходимо:

1) расширить налоговые полномочия региональных властей при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

2) закрепить в качестве доходных источников за региональными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе отчисления от федеральных налогов;

3) сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определённым видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;

4) отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам и сборам в вышестоящие бюджеты;

5) обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние «оффшорные» зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.

5. Разграничение налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней должно базироваться на следующих принципах:

1) стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единого подхода ко всем субъектам федерации;

2) собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закреплённых за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов);

3) налоговые полномочия региональных и местных властей не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также не должны позволять переносить налоговое бремя на другие регионы (муниципалитеты);

4) разграничение налоговых полномочий должно обеспечивать в основном вертикальное (между федеральным центром и регионами), а не горизонтальное (среди регионов и муниципальных образований) бюджетное выравнивание;

5) часть доходов, поступающих от регулирующих налогов, должна распределяться между региональными бюджетами не в равных % от общих поступлений по налогу, а в расчётных долях, исчисляемых на основе формализованных методик (в зависимости от численности населения, уровня бюджетной обеспеченности и т. п.).

6) каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив отчислений от налогов, поступления от которых подлежат разделению между региональными и местными бюджетами в соответствии с федеральным законодательством;

6. При разделении конкретных видов налогов и доходных источников между бюджетами разных уровней должны учитываться следующие критерии:

— стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию;

— экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться те налоги, объект и база которых в наибольшей степени зависят от экономической политики данного уровня власти;

— территориальная мобильность налоговой базы: чем больше существует возможностей для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы она должна облагаться налогом;

— равномерность размещения налоговой базы: чем более неравномерно распределена налоговая база среди регионов, тем на более высоком уровне она должна облагаться налогом и сильнее должна быть степень централизации соответствующих налоговых поступлений;

— распределение прав по взиманию платежей за пользование природными ресурсами не может использоваться в целях увеличения доходной части региональных бюджетов, поскольку это создаёт различие в исходных условиях развития субъектов РФ и нарушает принцип единства экономического пространства;

— социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны регулироваться федеральным уровнем власти;

— бюджетная ответственность: сборы, уплачиваемые населением за государственные услуги, предоставляемые за счёт регионального (местного) бюджета, должны поступать в тот бюджет, из которого производятся соответствующие расходы.

Общий вывод, вытекающий из анализа налоговой системы РФ и её регионального подуровня, состоит в том, что субъектам РФ должны быть предоставлены более широкие возможности для выбора и установления тех или иных налоговых источников, исходя из особенностей формирования базы налогообложения в конкретном регионе. Это могло бы положительно сказаться на уровне собственных доходов бюджетов субъектов РФ и способствовало бы реализации регулирующей функции налогов на региональном уровне. При этом федеральное правительство должно контролировать те виды налогов, которые связаны с макроэкономической политикой стабилизации, распределением ресурсов или доходов. Региональные и местные бюджеты нуждаются в более стабильных источниках поступлений, к которым относятся, например, налоги с оборота, налоги на доходы граждан, землю, недвижимость.