Административно-правовое регулирование валютных отношений в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Развитие в России рыночных отношений способствовало возрастанию интереса к изучению финансового права в целом и отдельных его составляющих в частности. В 90-х годах начало складываться налоговое законодательство, адаптированное к новым экономическим отношениям рыночной направленности. Именно в виду новизны основное внимание юристов, ученых и практиков было приковано к налоговому законодательству. Новое тысячелетие ознаменовалось усилением внимания к валютному законодательству.

Бурное развитие валютных отношений вызвало потребность в должной их регламентации со стороны государства. По своей природе основной объем таких отношений носит публичный характер. Соответственно они регулируются нормами публичных отраслей права. Административное право является одним из них. Поэтому представляется правомерным и вполне актуальным восприятие административно-правового регулирования валютных отношений как заслуживающее внимания объект научных изысканий.

Административно-правовое регулирование валютных отношенийодно из молодых и формирующихся направлений правотворческой и правоприменительной деятельности. Правовая основа (нормативная база) за столь короткий промежуток времени еще не успела должным образом сформироваться. Изобилует проблемами и правоприменительная практика в этой сфере. В каждом из обозначенных направлений предстоит осуществить реальные преобразования.

Созданы все предпосылки для перехода на более качественный уровень регулирования валютных отношений: сформировался валютный рынок, определены правовые контуры валютных отношений в Российской Федерации, наработана практика реализации валютного законодательства, есть доступ к опыту правового регулирования валютных отношений за рубежом и в сфере международного права. Все это требует научного осмысления и трансформации выходов творческой деятельности в нормативные акты и правореализационную деятельность.

Принятие в декабре 2003 года Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» имело целью подготовить почву для дальнейшей либерализации валютных отношений. Российское правительство заинтересовано в том, чтобы Российская Федерация стала членом ВТО. В этой связи возникает необходимость решения задачи приведения валютного законодательство страны в соответствие с международными стандартами и требованиями современного международного экономического сотрудничества.

По существу речь идет об ускоренном переходе от тотального контроля к либерализации. От режима валютной монополии до полной либерализации законодатели отмерили России путь длиной в 16 лет. В 1991 году с распадом СССР ушла в прошлое командно-административная система управления экономикой в целом и валютным рынком в частности. А с 1 января 2007, как сказано в Законе1, отменяются все валютные ограничения, за исключением обязательной репатриации валютной выручки из-за рубежа.

Многие подумали, что в области валютного регулирования мы достигли того уровня развития, что позволяет нам полностью либерализировать валютное законодательство, как, например, это сделано в США, Японии и других промышленно развитых странах Западной Европы. В этих странах к настоящему времени значительно расширены права резидентов и сняты основные ограничения на операции, осуществляемые нерезидентами. Регулирование движения капитала обеспечивается рыночным механизмом и инструментами денежно-кредитной политики. Это произошло не в одно мгновение: ведущим странам мира потребовалось достичь такого развития экономики, когда их валюта стала свободноконвертируемой, а ее конкурентоспособность определяется лишь рыночными показателями на мировых валютных биржах. Немалая заслуга в этом отводится соответствующей нормативной базе, четко регламентирующей возможность вмешательства государства в экономику и условия такого вмешательства.

Россия начала формировать свою валютную политику фактически с нуля, методом проб и ошибок. Либерализация внешнеэкономических связей, предоставление права хозяйствующим субъектам самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую деятельность существенно увеличили потребность в валюте. Эта потребность предопределила быстрое формирование валютного рынка, на котором происходит обмен денег одной страны на деньги другой. Уровень обменного курса выступает важным моментом успеха национальных экспортных отраслей и цен на товары и услуги, импортируемые из других стран.

Состояние дел на валютном рынке (месте, где реализуется большинство валютных отношений) служит индикатором здоровья внутренней экономики. Если на рынке валют наблюдается быстрый приток денежных средств, значит в остальных секторах финансового рынка, а, следовательно, и в экономике в целом, наблюдается кризис. В случае если в стране идет экономический рост, а денежные капиталы направляются в более прибыльные отрасли экономики, объем операций на валютном рынке падает до того уровня, который необходим для обслуживания участников внешнеэкономической деятельности.

Изучение процесса возникновения и становления валютного рынка в России показало, что за сравнительно небольшой период он сумел достичь такого уровня, который сложился в экономически развитых странах спустя десятилетия. Но, если на начальном этапе небольшие огрехи и недостатки можно было простить, то в настоящее время любая ошибка может дорого обойтись стране.

Сейчас вопрос о либерализации валютного регулирования в нашей стране актуален, как никогда. Россия, по мнению одних, встала на путь смелых реформ. Другие считают эту дорогу в пропасть, о последствиях попадания в которую мы можем только догадываться.

В России рыночные отношения не достигли должного уровня развития. Ее денежно-кредитная политика весьма подвержена влиянию извне, а преимущественное развитие ее финансового сектора отрицательно влияет на состояние реального сектора. Россию можно отнести к стране с переходной экономикой. Характерной чертой большинства таких государств является наличие тех или иных ограничений на проведение валютных операций.

Целями принятого Закона признается обеспечение реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка Российской Федерации. Реализация обозначенных целей предполагает использование соответствующих способов правового регулирования. Одним из таких способов является административно-правовое регулирование.

Обозначенный способ правового регулирования применительно к валютным отношениям не отличается требуемым уровнем своего развития. В этом направлении предстоит принятие правовых решений, основанных на серьезных научных изысканиях.

Вышеизложенное свидетельствует о несомненной актуальности избранной в качестве объекта диссертационного исследования проблемы.

Объектом исследования являются валютные правоотношения, складывающиеся в процессе осуществления валютных операций, валютного регулирования и валютного контроля.

Предмет исследования — законодательство Российской Федерации, регулирующее валютные отношения, правоприменительная практика в данной области, в том числе и судебная, механизм административно-правового регулирования валютных отношений в целом.

Цели и задачи исследования. Цель данного диссертационного исследования — изучение механизма административно-правового регулирования валютных отношений и формулирование предложений по его совершенствованию.

Для достижения поставленной диссертантом цели в работе ставятся следующие задачи, определяющие внутреннюю структуру исследования:

• выработать определение понятия «валютное правоотношение»;

• исследовать элементы валютного правоотношения (объект, субъект, содержание);

• определить правовое содержание «валютного рынка», как одной из наиболее значимых сфер возникновения валютных правоотношений;

• определить критерии, позволяющие ограничивать валютные отношения, подлежащие административно-правовому регулированию, от валютных отношений, являющихся объектом регулирования иных отраслей права;

• проанализировать основные административные институты, задействованные для регулирования валютных отношений;

• определить механизм административно-правового регулирования валютных отношений;

• дать систему источников права, регламентирующих валютные отношения;

• на основе изучения практики реализации валютного законодательства, в том числе и судебной, выработать предложения по совершенствованию валютного законодательства и практики его применения.

Степень разработанности темы. Правовое регулирование валютных отношений в современной России является проблемой, возникшей сравнительно недавно, в силу чего степень ее разработанности не устраивает ни законодателя, ни участников такого рода правоотношений, ни представителей науки. Особенно не востребованным в качестве объекта исследования остается проблема административно-правового регулирования обозначенного вида правоотношений. Предлагаемая диссертация направлена на восполнение отмеченного пробела.

Теоретической базой настоящей работы послужили теоретические разработки, представленные в научных трудах российских и зарубежных ученых-правоведов. Среди отечественных специалистов стоит выделить: С. С. Алексеева, А. Б. Альтшулера, Е. П. Андреева, Н. М. Артемова, М. М. Богуславского, А. Б. Венгерова, И. И. Веремеенко, Я. А. Гейвандова, О. Н. Горбунову, Е. Ю. Грачеву, А. В. Емелина, Н. Ю. Ерпылеву, О. С. Иоффе, А. Н. Козырина, B.C. Кузнецова, В. И. Лисовского, JI.A. Лунца, А. В. Малько, Г. И. Петрова, И. Г. Радушинского, Е. А. Ровинского, Н. В. Сапожникова, Ю. А. Тихомирова, Ю. Г. Ткаченко, Ю. К. Толстого, Г. А. Тосуняна, Н. И. Химичеву, P.O. Халфину, О. И. Хлестову. Из числа зарубежных ученых обозначенной проблемой занимались Г. П. Вербит, Р. С. Карлсон, Ж.К.Курсель-Сенель, М. Моффит, А. Муллинекс, В. Ф. Эбке, Х. Э. Эвит.

В диссертационном исследовании использованы так же труды российских и зарубежных ученых-экономистов. В их числе: A.M. Алексеев, А. В. Аникин, Е. В. Афанасьев, И. Т. Балабанов, С. М. Борисов, М. К. Бункина, И. Г. Доронин, Е. Ф. Жуков, В. Д. Ильясов, Л. Н. Красавина, О. И. Лаврушин, Л. П. Наумова, И. Н. Платонова, Д. В. Смыслов, Л. И. Фрей, А. А. Хандруев, С. Фишер, Э. Фондела, М.Фридмен.

Информационную базу диссертационного исследования составили законы и подзаконные нормативные правовые акты, международные договоры России с иностранными государствами по валютным вопросам, постановления и определения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Федеральных арбитражного судов различных округов РФ. В диссертации использованы материалы российских и мировых валютных бирж, Международного валютного фонда, статистика ЦБ РФ, публикуемая в специальных периодических изданиях: «Вестник Банка России», «Бюллетень банковской статистики».

Методология и методика исследования. Исследование проводилось с использованием историко-правового, формально-юридического, логического, системно-структурного, сравнительно-правового, диалектического, статистического методов.

Научная новизна работы заключается в том, что это первое диссертационное исследование валютных отношений со времени принятия в 2003 году Закона «О валютном регулировании и валютном контроле». Диссертантом проведено комплексное исследование механизма административно-правового регулирования валютных отношений и выработаны предложения по его совершенствованию, рассмотрены основные административные институты, задействованные для регулирования валютных отношений.

Состоявшиеся научные исследования посвящены либо проблемам финансово-правового регулирования валютных отношений3, либо правого регулирования в целом4 (названная диссертация является комплексным правовым исследованием), либо государственно-правового регулирования5.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Валютные правоотношения по своей природе являются разновидностью административно-правовых отношений. Наличие финансово-правовой или гражданско-правовой составляющей в отношениях, объектом регулирования которых являются валютные операции, не исключает административно-правовой природы определенной группы валютных отношений. Соответственно в такой группе валютных отношений речь может идти об административно-правовом регулировании.

3 Емелин А. В. Проблемы финансово-правового регулирования валютных отношений в Российской Федерации. М., 2000 г. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

4 Прокопчук С. И. Валютное регулирование и валютный контроль как объект правого регулирования. М., 2002 г. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

3 Вязовский К. О. Административно-правовое регулирование валютных отношений в Российской Федерации. С-Пб., 2000 г. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 9

2. Публичные валютные правоотношения представляют собой урегулированные нормами валютного права общественные отношения, обладающие управленческой природой, возникающее по поводу и в связи с образованием, распределением и использованием валюты РФ, внутренних ценных бумаг и валютных ценностей в процессе валютного обращения, валютного регулирования и валютного контроля.

3. Валютные отношения регулируются различными административно-правовыми институтами, которые составляют наиболее значимый элемент в механизме регулирования валютных отношений. Административно-правовую природу имеют следующие институты: уполномоченных банковспециального валютного счетарезервирования (суммы валютной операции) — предварительной регистрации счета, открываемого в банках за пределами территории Российской Федерацииучета и отчетности по валютным операциямидентификации личности при купле-продаже наличной иностранной валюты и чековуведомления налоговых органов об открытии счетов в зарубежном банкедекларированиярепатриации резидентами иностранной валюты и валюты РФобязательной продажи иностранной валютывалютного контроля. Каждый из указанных институтов целесообразно представить самостоятельным структурным элементом предполагаемого кодифицированного акта.

4. Целесообразность законодательного закрепления права Центрального Банка РФ на введение в установленных законом случаях специального административно-правового режима валютного регулирования. Предоставление таких полномочий должно быть обусловлено необходимостью обеспечения финансовой безопасности государства, необходимостью защиты курса рубля.

5. Необходимость делегирования органам исполнительной власти полномочий по вопросам валютного регулирования определенной группы валютных отношений, в виду необходимости оперативного вмешательства на ситуацию в сфере совершения валютных операций. Законодательный орган в лице Федерального Собрания РФ не всегда обеспечивает необходимую оперативность реагирования на изменяющиеся условия в этой сфере. Это помогло бы урегулировать многие правовые коллизии, которые существуют на сегодняшний день в данной области.

6. Предложение о необходимости принятия Кодекса РФ О валютном регулировании и валютном контроле. Сложившаяся система законов и подзаконных нормативных правовых актов отличается своей противоречивостью, несовершенством, имеет тенденцию внесистемного развития, а также осложняет правоприменительную деятельность.

7. Эффективность механизма административно-правового регулирования валютных отношений обусловлена качеством правотворческой и правоприменительной деятельности. Добиться желаемого возможно с помощью совершенствования законодательства, укрепления законности, улучшения правоприменительной деятельности, подъема уровня правосознания и правовой культуры, повышения правовой активности субъектов права.

Теоретическая и практическая значимость работы.

Теоретическая значимость проведенного исследования выражается в том, что оно направлено на обогащение теории правового регулирования в целом и теории административно-правового регулирования в частности. Научная ценность работы усиливается преломлением доктринальных положений на сферу обращения валюты.

Анализ нормативно-правовой материи, на которой основаны валютные отношения, позволил установить многоплановость природы этих отношений. Выделение качественного многообразия природы рассматриваемых отношений является теоретической основой правового их опосредования нормами различных отраслей права.

Теоретическую ценность представляет и институциональный подход к вопросу об административном регулировании валютных отношений. Часть теоретических конструкций в диссертации выражены в авторском содержательном наполнении наиболее значимых дефиниций.

Практическая значимость выражается в рекомендациях по совершенствованию механизма административно-правового регулирования валютных отношений, основанных на анализе современного состояния валютного законодательства. Кроме того, практический интерес представляет качественные изъяны сложившейся нормативной базы, что позволило автору внести предложения по их устранению.

Практическая значимость работы состоит так же в возможности использования результатов монографического исследования в учебном процессе при преподавании курсов: «Административное право России», «Административно-процессуальное право России», «Финансовое право России», «Валютное регулирование и валютный контроль».

Апробация результатов исследования. Данная диссертация была рассмотрена и одобрена на заседании кафедры административного и финансового права Московского государственного института международных отношений (Университет) МИД РФ. Наиболее существенные положения и результаты исследования нашли свое отражение: в семи публикациях автора общим объемом 4 п.л.

Структура и объем диссертации

Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК России и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Заключение

.

Валютные отношения в Российской Федерации относятся к категории наиболее активно развивающихся видов общественных отношений. Они нуждаются в адекватном правовом регулировании. Административно-правовые нормы востребованы в качестве регуляторов такого вида отношений. Именно поэтому уместна постановка вопроса об административно-правовом регулировании валютных отношений.

Механизм административно-правового регулирования валютных отношений представлен тремя классическими элементами, признаваемыми как общей, так и отраслевой теорией права. В качестве таковых выступают: нормы праваправоотношения, возникающие на их основеакты применения права.

Анализ реалий административно-правового регулирования свидетельствует о наличии серьезных проблем, связанных с каждым из указанных элементов механизма административно-правового регулирования валютных отношений.

Следует отметить, что проблемы, обусловленные правовой материей, на которых основаны валютные отношения, носят первичный характер. Без их преодоления нельзя рассчитывать на оптимальное развитие валютных правоотношений и достижение необходимого правоприменительного эффекта. Именно поэтому во главе угла следует обозначить задачу оптимизации правовой материи. С учетом темы настоящего исследования речь может идти об оптимизации административно-правовой материи.

Прежде всего, речь должна идти об эффективной систематизации административно-правовых норм, которые задействованы для регулирования валютных отношений. Наиболее высокой формой систематизации права является кодификация. Именно поэтому курс на кодификацию норм, регулирующих валютные отношения, следует считать наиболее обоснованным. Результаты усилий ученых, практиков и законодателя в этом направлении могли бы быть выражены в Кодексе РФ о валютном регулировании и валютном контроле.

Кодексом Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле необходимо установить административно-правовой режим осуществления валютных операций и валютного контроля. В этих целях в нем должны быть представлена система административно-правовых институтов, в рамках которых может быть реализован государственный императив в отношении участников валютных отношений. При этом речь должна идти не только о материально-правовом, но и процессуально-правовом наполнении каждого из закрепленных в кодифицированном акте институтов.

Результаты анализа норм, регламентирующих валютные отношения, свидетельствуют о наличии следующих институтов административного права, востребованных рассматриваемой сферой общественных отношений: уполномоченных банковспециального валютного счетарезервирования (суммы валютной операции) — предварительной регистрации счета, открываемого в банках за пределами территории Российской Федерацииучета и отчетности по валютным операциямидентификации личности при купле-продаже наличной иностранной валюты и чековуведомления налоговых органов об открытии счетов в зарубежном банкедекларированиярепатриации резидентами иностранной валюты и валюты РФобязательной продажи иностранной валютывалютного контроля. Каждый из указанных институтов целесообразно представить самостоятельным структурным элементом предполагаемого кодифицированного акта.

Кроме того, предполагаемый кодифицированный акт должен содержат совокупность норм-дефиниций, которые придают предметность и определенность правоприменительному процессу и обеспечивают единообразие подходов субъектов правореализации.

Детально разработанный административно-процессуальный компонент Кодекса Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле позволит значительным образом избежать подзаконной регламентации, соответственно обеспечить и стабильность нормативной основы валютных отношений, и устранить нормативный произвол, обусловленный подзаконным регулированием, осуществляемым органами исполнительной власти.

В предполагаемом кодифицированном акте следует предусмотреть реальные правовые механизмы, обеспечивающие правомерное возникновение, развитие и прекращение валютных отношений. Данная задача может быть решена путем закрепления в кодифицированном акте баланса прав и обязанностей участников валютных правоотношений, включения в него норм, позволяющих осуществлять односторонние действия участникам правоотношений в условиях, когда противоправное поведение другой стороны очевидна и другие.

Необходимо также более детальная и тщательная проработка института юридической ответственности за нарушение законодательства о валютном регулировании и валютном контроле каждым из участников валютных отношений, в том числе и субъектов, обладающих императивными полномочиями. Следует дать определение понятия «валютное правонарушение», перечислить составы валютных правонарушений. Разумеется, группа норм о юридической ответственности участников валютных правоотношений должна быть представлена в соответствующих деликтных кодифицированных актах: в УК РФ и в КоАП РФ.

Следует ужесточить наказание за валютное правонарушение, предусмотренное статьей 193 УК РФ. Целесообразнее, с точки зрения автора, установить уголовную ответственность для общего субъекта. В таком случае вырастет вероятность того, что истинные виновные понесут уголовное наказание. Необходимо внести изменения и в статью 15.25 КоАП РФ, которая устанавливает административную ответственность за нарушение валютного законодательства Российской Федерации. Однако данной статьей не предусмотрена ответственность за осуществление купли-продажи иностранной валюты и (или) чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, минуя уполномоченные банки. Между тем, такие валютные операции прямо запрещены Законом221'

В отличие от Закона о валютном регулировании 1992 года, новый Закон не содержит важную, по мнению автора, норму об ответственности, согласно которой все полученное резидентами, включая уполномоченные банки, и нерезидентами по недействительным сделкам, а также все необоснованно приобретенное не по сделке, а в результате незаконных действий, подлежало взысканию в доход государства. Эта ошибка законодателя может нанести существенный урон интересам страны, в связи с этим необходимо как можно скорее ее ликвидировать.

Необходимо внимание всех ветвей власти к исследуемой автором области, стоит пересмотреть позицию по поводу отмены всех валютных ограничений, иначе такая либерализация валютного законодательства может привести:

1. к увеличению числа нарушений норм валютного законодательства;

2. к увеличению оттока капитала, поскольку для российских экспортеров будет предпочтительней вести расчеты с помощью счетов, открываемых в заграничных банках, а не на российской территории;

Это может произойти из-за преждевременного закрепления за резидентами права свободного открытия счетов на западе. Данный шаг, безусловно, окажет негативное влияние на состояние национальной банковской системы, и без того переживающей в настоящее время трудности, вызванные резким сокращением ресурсной базы. Несмотря на то, что по настоятельной просьбе российского банковского сообщества введение данной нормы для юридических лиц было отсрочено до июня 2005 года без комплексной реформы внутреннего финансового рынка, национальные банки

221 Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле» (с изменениями от 18 июля 2005 г), статья 11, пункт 1.

222 Закон «О валютном регулировании и валютном контроле» от 9 октября 1992 г. № 3615−1, статья 14, п.З.

154 выдержать конкуренцию со стороны своих зарубежных коллег окажутся попросту не в состоянии. Нельзя без удивления наблюдать равнодушие законодателей к судьбе национальной финансовой системы. Так, несмотря на многократные предложения, депутатами была отклонена идея о принятии одновременно с" Законом пакета мер по проведению комплексной банковской реформы, нацеленной на создание равных конкурентных условий для российских и зарубежных банков. Однако только таким путем можно будет обеспечить наличие в России эффективной национальной банковской системы.

3. к ухудшению условий для государственного мониторинга и контроля над миграцией отечественного капитала за границу, поскольку иностранные банки находятся вне пространства, контролируемого российскими органами валютного регулирования;

А когда с 1 января 2007 года будет отменено требование о предварительной регистрации счетов, открываемых в банках государств, не входящих в ОЭСР/ФАТФ, а также счетов в рублях в любых банках за рубежом этот процесс станет практически бесконтрольным.

4. к уменьшению способности государства воздействовать на курс рубля.

Имеющиеся проблемы в правоприменительной деятельности обусловлены как качеством сложившегося законодательства в рассматриваемой сфере, так и субъективными причинами. Детальная процессуально-правовая регламентация порядка возникновения, развития и прекращения валютных правоотношений, закрепление процессуальных форм актов применения права, конкретизация статуса субъектов правоотношений позволяет решить многие проблемы, связанные с третьим элементом механизма административно-правового регулирования валютных отношений. Однако следует констатировать наличие проблем, обусловленных субъективными причинами. В диссертации предлагается характеристика такого рода проблем и пути их преодоления.