Правовые основы государственной службы Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. В Послании Президента России В. В. Путина Федеральному Собранию РФ 2003 г. неоднократно подчеркивалась необходимость создания сильного, эффективного государства. Только сильная и ответственная власть позволит решить качественно новые задачи — увеличить валовой внутренний продукт в два раза, преодолеть бедность, модернизировать Вооруженные Силы. Основой для достижения этих целей является консолидация общественных сил, незыблемость Конституции Российской Федерации и гарантированных прав и свобод граждан.

Необходимо, чтобы эти цели присутствовали в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В Послании отмечалось в этой связи, что отечественная бюрократия обладает огромными полномочиями. Но «находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти"1.

Высказывания Президента России определяют качественно новое Г направление научных исследований административного права: с одной стороны, подтверждение незыблемости Конституции Российской Федерации и, тем самым, стабильности базового, системообразующего законодательства о государственной службе Российской Федерации, с другой — проведение административное реформы, ликвидация, — подчеркнул Президент, — голода на «современных управленцев, эффективных людей». Послание Президента Российской Федерации Владимира Путина Федеральному Собранию РФ И Российская газета, 17 мая 2003 г. С. 4.

2 Там же. С. 4.

Гибкое взаимодействие этих подходов порождает целый ряд новых проблем, правового характера в процессе реформирования государственной службы.

Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г., который был призван создать стабильную правовую основу для развития и укрепления государственной службы, своей задачи не выполнил. Он не устранил такие угрожающие явления, как неконтролируемый рост управленческого персоналарасцвет бюрократизма, заглушающего рост новых экономических отношений и искажающего социальную политику государствавключение части чиновничества на разных уровнях управления в политическую борьбу, что приводило к саботажу государственных решенийкоррупцию, проникшую в государственный и муниципальный аппаратопасно низкий уровень исполнительной дисциплинырассогласованность в работе министерств, ведомств, других государственных органов.

Укрепление государства и повышение эффективности государственной службы становится в современный период проблемой первостепенной важности. Ставится задача радикально сократить функции госоргановразграничить полномочия между уровнями власти и обеспечить их финансовую самостоятельность, сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмовповысить эффективность государственной службы на основе правовых и демократических принципов, гарантирующих государственный аппарат от коррупции и произволабезусловности исполнения законов и других правовых актов, и др. Если в государстве существует сильная государственная служба, то сильно и само государство. Формирование государственной службы в системе демократических правовых ценностей позволяет придать этой службе новое политическое и правовое содержание.

Правовые основы государственной службы охватывают как «статику» государственной службы, так и ее «динамику» — функционирование, непосредственную деятельность государственных служащих. Государственная служба включает в себя как «формирование организационных и процессуальных основ деятельности государственного аппарата, построение и правовое описание деятельности должностей», так и «подготовку, формирование, развитие, продвижение, оценку, стимулирование и ответственность соответствующих работников"1. Это не только нормативный, но и практически действующий институт государства. Вполне понятно, что чем яснее требования к государственной службе на уровне «динамики», тем полнее их реализация в нормативной сфере.

В последние годы процесс формирования правовых основ государственной службы активизировался. 15 августа 2001 г. Президент Российской Федерации утвердил Концепцию реформирования системы государственной службы Российской Федерации, План первоочередных мероприятий по ее реализации. Указом от 19 ноября 2002 г. Президентом утверждена Федеральная программа реформирования государственной службы.

1 Атаманчук Г. В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации (доклад) // Вестник государственной службы. М., 1992. № 7. на 2003;2005 г. г.1. В программе определен комплекс мероприятий по совершенствованию правовых и организационных основ государственной службы.

В развитие Концепции реформы 25 апреля 2003 г. принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», юридически закрепляющий видовую классификацию государственной службы, организационное и правовое обособление государственной гражданской, военной и правоохранительной служб. Установление законом на основе конституционных принципов законности, открытости, обязательности, ответственности, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, четких правовых процедур функционирования государственных органов способствует устранению таких негативных явлений, как бюрократизм, волокита, формализм, безответственность.

Наиболее эффективным средством совершенствования и реформирования государственной службы Российской Федерации является укрепление ее конституционной основы, развитие всех правовых институтов государственной службы в органическом взаимодействии с конституционными принципами и институтами.

Проблема укрепления правовых институтов государственной службы становится, таким образом, все более актуальной. В связи с этим делается попытка теоретически переосмыслить ключевые понятия и категории государственной службы, сложившиеся в 80-е — 90-е годы. Важно при этом.

1 СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063. сохранить и развить все конструктивное, что было «наработано» в те годы юристами-административистами.

Степень научной разработанности темы. Отечественные административисты всегда признавали значимость исследования правовых основ государственной службы Российской Федерации. На эту тему еще в советский период был написан целый ряд работ, среди которых следует отметить труды Д. М. Козлова, Б. М. Лазарева, А. Е. Пашерстника, Г. И. Петрова, С. С. Студеникина, Ц. АЛмпольской и др.

В разработку различных аспектов государственной службы на современном этапе большой вклад внесли С. А. Авакьян, Г. В. Атаманчук, М. Г. Анохин, Д. Н. Бахрах, ИЛ. Бачило, А. В. Васильев, В. Г. Вишняков, В-А.Воробьев, В. Д. Граждан, А. А. Гришковец, Н. А. Емельянов, С. Э. Жилинский, Т. Г. Закупень, В. Н. Иванов, Н. М. Казанцев, Л. М. Колодкина, О. Е. Кутафин, А. Ф. Ноздрачев, В. И. Матирко, Д. М. Овсянко, П. П. Сергун, В. А. Прокошин, Ю. А. Старилов, М. С. Студеникина, В. В. Таболин, В. И. Фадеев, Б. С. Эбзеев, Р. А. Явчуновская и др.

В современных условиях наука административного права выходит на новый уровень исследования проблем государственной службы. Разрабатываются концепции, направленные на углубленное изучение правовых институтов государственной службы. Все большее внимание уделяется конституционным основам государственной службы.

Научная новизна исследования заключается в том, что впервые выделены и конкретно исследованы законодательные основы государственной службы в условиях становления рыночной экономики, демократизации политических процессов и укрепления «вертикали» власти, выявлены сущностные и концептуальные аспекты взаимодействия конституционных основ и различных элементов государственной службы, рассмотрены и сформулированы применительно к современным условиям такие понятия, как «государственная служба», «государственная должность», «государственный служащий», «ответственность государственного служащего» и др.

Дан подробный анализ этапов прохождения законопроектов о государственной службе в Верховном Совете РСФСР, в Федеральном Собрании Российской Федерации, в частности, Закона об основах государственной службы Российской Федерации, практики его реализации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы, в данном диссертационном исследовании ставится цель выявить основные правовые проблемы становления и развития государственной службы. Особое внимание уделяется при этом анализу конституционных принципов народовластия, федерализма, разделения властей и др. Дается анализ законодательной практики, предложены варианты дальнейшего развития правовых основ государственной службы в современных условиях, формирования эффективных правовых институтов этой службы.

Исходя из намеченной цели, были поставлены следующие исследовательские задачи:

— раскрыть потенциал законодательного регулирования государственной службы Российской Федерации;

— показать процесс становления и развития конституционных основ законодательства о государственной службе в Российской Федерации;

— выявить недостатки действующего законодательства о государственной службе Российской Федерации, причины, их порождающие, определить пути их устранения;

— уточнить понятия «основы государственной службы», «государственная ч. служба», «государственный служащий», «должность» и ряд других в тесной увязке с конституционными положениями и нормами;

— раскрыть соотношение государственного аппарата и государственной службы, административной реформы и реформирования государственной службы в современных условиях;

— предложить практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства о государственной службе Российской Федерации на основе Конституции России.

С учетом этого на защиту выносятся следующие положения и выводы, в которых нашла отражение научная новизна исследования:

— определено место государственной службы Российской Федерации и законодательства о ней в предметах исключительного ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предметов ведения субъектов Российской Федерации;

— раскрыто содержание понятия «основы» государственной службы Российской Федерации и соотношение его с понятием «федеральная государственная служба»;

— дан анализ различных концептуальных подходов в процессе подготовки проекта закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»;

— обоснована необходимость создания в России единой системы государственной службы, включающей в качестве составных частей федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации, объединенной общими принципами организации и функционирования, что обеспечивает эффективную реализацию общегосударственных интересов;

— выработаны предложения и рекомендации по совершенствованию государственной службы на базе более полного отражения в ней конституционных принципов.

Обоснованы также выводы и рекомендации, направленные на развитие конституционных основ законодательства о государственной службе Российской Федерации, в частности.

— о необходимости углубления зависимости государственной службы Российской Федерации от конституционных принципов государственного устройства России и системы органов государственной власти в условиях проведения административной реформы в России;

— об обеспечении политической и экономической стабилизации общества путем нахождения оптимальной меры сочетания централизма и децентрализации в организации и функционировании государственной службы;

— об укреплении Российского государства на основе раскрытия правового потенциала воздействия единой государственной службы Российской Федерации на процессы, происходящие в обществе, а также по совершенствованию правового регулирования отношений, складывающихся в сфере государственной службы.

Вносятся предложения о путях развития правовых институтов государственной службы по обеспечению эффективной реализации конституционных основ Российской Федерациипо совершенствованию правового статуса государственных служащих в современных условиях.

Объектом исследования выступают публично-правовые отношения, связанные с закреплением и реализацией правовых принципов в практической деятельности государственной службы.

Предметом исследования являются правовые основы государственной службы Российской Федерации, развитие законодательства о государственной службе до и после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и проблемы совершенствования государственной службы на основе конституционных принципов в современный период.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее законодательство о государственной службе, другие федеральные законы, указы Президента России и постановления Правительства Российской Федерации, другие нормативные правовые акты. Дается анализ нормативных правовых актов о государственной службе ряда субъектов Российской Федерации: Башкортостана, Татарстана, Саха-Якутия и пр.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы: диалектический, системный, исторический, сравнительный, а также специальные научные методы познания государственно-правовых процессов и явлений: системно-структурный, формально-юридический, историко-юридический, сравнительно-правовой, нормативно-логический, иные методы научного познания, обращенные к правовой проблематике.

Использование указанных методов в процессе изучения правовых явлений позволило автору оценить состояние общественных отношений в сфере государственной службы, выявить реальную потребность в совершенствовании законодательства, внести предложения, направленные на повышение эффективности государственной службы.

Теоретическая значимость диссертации состоит в исследовании правовых, прежде всего конституционных, основ государственной службы Российской Федерации. В диссертации исследуется важнейшая проблема теории общественной жизни — конституционно-правовое обеспечение развития государственной службы Российской Федерации. Развитие законодательства о государственной службе, его действенность в немалой степени зависят от теоретического осмысления его места в предметах ведения Российской Федерации и ее субъектов, установления четкой иерархии законов о государственной службе, принятых как на федеральном, так и региональном уровнях.

Изучение процессов развития правовых институтов государственной службы позволяет с большей основательностью и полнотой использовать потенциал государственной службы для решения стратегических проблем, поставленных в майском (2003 г.) Послании Президента России.

Теоретическое значение диссертационной работы видится также в том, что в ней содержится попытка раскрыть реальные, отвечающие объективным требования пути укрепления государственной службы.

Практическая значимость проведенного исследования. Изучение, теоретический анализ названных проблем и обобщение опыта развития законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации, проведенные автором, могут составить основу для разработки обоснованных предложений по совершенствованию законодательного регулирования сложного и многогранного процесса организации государственной службы в Российской Федерации.

Материалы диссертации имеют научное значение для развития административного, а также конституционного права, могут быть использованы в научно-исследовательских целях и в учебном процессе, а также при написании работ по административному праву и другим юридическим дисциплинам, в разработке пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных служащих.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования использовались автором в процессе подготовки проектов документов о государственной службе, а также отражены в научных статьях и выступлениях.

Основные положения диссертации, выводы и предложения одобрены на гзаседании кафедры [государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы.

Материалы диссертационного исследования применяются автором в учебном процессе и лекционной пропаганде.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Анализ правовых основ институтов государственной службы показывает, что в современных условиях требуется принципиально новый подход к организации и функционированию государственной службы, что требует, в свою очередь, глубокого осмысления происходящих как в обществе, так и в самой государственной службе процессов. Речь идет не о создании наскоро сконструированных и неэффективно работающих моделей государственной службы, а о формировании эффективно действующего государственно-правового института.

Данный вывод вытекает из происходящих глубоких преобразований в российском обществе, из принципиально новых основ конституционного строя Российской Федерации.

Государственная служба является важнейшим инструментом государства в процессе реализации стоящих перед ним задач. Происходящие в обществе процессы снижают необходимость административного руководства различными сферами жизни общества. Вместе с тем возрастает потребность в укреплении государственного регулирования многими процессами, в усилении контрольных и налоговых служб, органов, осуществляющих инвестиционную и кредитную политику. Актуальной становится защита суверенитета и целостности страны, развития судебно-правовой системы. Функции и структура государственных органов должны быть построены так, чтобы свести к минимуму ущерб от постоянных изменений в составе государственных служащих этих органов. Профессиональные работники призваны, в свою очередь, обеспечивать нормальную, бесперебойную работу всех, государственных служб, стабильность и преемственность власти.

В результате процессов «суверенизации» субъектов Российской v.

Федерации перераспределение государственной собственности возникло^{множество} различных центров власти. Важно подчинить их единой государственной воле на основе единой государственной службы Российской Федерации. Она призвана разрешать объективно возникающие при этом противоречия между политическим многообразием и центробежными тенденциями, с одной стороны, и целостностью государственной власти, — с другой.

Государственная служба, и это неоднократно подчеркивалось в данном диссертационном исследовании, органически связана с осуществлением государственной власти. Однако не всегда эта связь осознается, что ведет к выхолащиванию сущности государственной службы, к сведению ее к одному из видов трудовой, деятельности, к описанию ее в терминах трудового законодательства. Государственная служба есть прежде всего служение государству в целом, а это означает всемерное развитие публично-правового характера государственной службы, отражение и закрепление публично-правовой природы и сущности в ее правовых институтах.

В работе дается делается попытка осмыслить в новых условиях понятия «государственная служба», «государственная должность», «государственный служащий». В рамках данной диссертации невозможно охватить все аспекты данной проблемы, много осталось вне поля зрения. Требует дополнительного и самостоятельного исследования, в частности, такие проблемы, как конкретизация особенностей тех или иных групп государственных должностей, правовое определение процедур прохождения государственной службы, определение критериев оценки эффективности работы государственных служащих и ряд других вопросов.

Много внимания было уделено общим свойствам федеральной государственной службы, содержащей цели и функции, характерные для всей государственной службы Российской Федерации. Тем самым облегчается, на наш взгляд, подготовка Закона о федеральной государственной службе, которая уже ведется.

Может ли стать базой формирования государственной службы Закон «Об основах.». В принципе, да. Даже в том несовершенном виде, в котором он действует, Закон устанавливает такие принципы государственной службы, такой порядок поступления на государственную службу, ее прохождения и т. д., которые, с одной стороны, придают этой службе устойчивость, с другой — сужают возможности стихийных процессов саморегулирования в развитии государственной службы, особенно в субъектах Российской Федерации.

К сожалению, несмотря на огромный опыт развития государственной службы, так и не были изучены закономерности этого развития. Не определены четкие направления, в которых она должна развиваться. Поэтому существует опасность того, что законодательство о государственной службе будет входить в противоречие с реальными процессами, происходящими в системе общественных отношений. Эти противоречия неизбежны, особенно в условиях переходного периода, когда только выясняются пределы воздействия государства на эти отношения. Без решения этой главной проблемы нельзя решать эффективно и другие, более частные задачи — уровни и виды государственной службы, понятие и категории государственных служащих, полномочия и ответственность государственных служащих.

Можно ли вообще установить понятие «государственный служащий» для всех должностей, включая должности категории «А»? Не случайно термин «политические должности» вызвал неоднозначные толкования. Одни полагают, что лица, замещающие должности категории «А», являются государственными служащими с особым правовым статусом. Это позволяет, с их точки зрения, избежать путаницы в выяснении правового статуса служащих, поскольку подчеркивает единство правовых статусов всех категорий служащих и одновременно учесть в рамках этого единства специфические элементы статуса категории «А». Другие считают, что статус лиц, занимающих должности категории «А» не позволяет отнести их к государственным служащим и, следовательно, распространить на них действие института государственной службы.

Единство государственной службы Российской Федерации обеспечивает гарантии прав и свобод граждан, эффективную защиту их интересовгарантии социальной защиты государственных служащихстрогий контроль за уровнем профессионализмабезусловного исполнения ими Конституции и других законовприменение эффективных мер по предотвращению коррупции в федеральных органах и органах субъектов Федерации.

Единство и целостность государственной службы базируется на конституционных нормах, определяющих место, роль, основные принципы государственной службы в государстве.

Согласно Конституции, федеральная государственная служба является государственно-правовым институтом и одновременно инструментом в руках Президента, Федерального Собрания, Правительства и судебных органов. Об этом подробно говорилось в диссертационном исследовании. Было показано, что такой подход призван обеспечивать полноту правового регулирования государственной службы, создание единой системы законодательных и иных видов нормативных актов по конкретизации основных положений Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.

Мыслится, что государственная служба должна стать тем социальным и государственно-правовым институтом и одновременно инструментом в руках Президента, Федерального Собрания, Правительства и судебных структур, посредством которого надежно бы воспроизводилась демократическая сущность государства, обеспечивались права и свободы людей, поддерживалась свободная жизнедеятельность общества, а государственный аппарат был бы интеллектуальным, организующим и нравственным лидером общественных перемен и общественного развития.

Учитывая многообразие проявлений государственной службы и необходимость полноты правового регулирования, можно полагать, что придется создавать систему законодательных и иных видов нормативных правовых актов, которые включают в себя статутные, структурные и процессуальные аспекты. Конечно, базовым в такой системе должен быть федеральный закон Российской Федерации о государственной службе, призванный по-новому решить вопросы, связанные со статусом должностей в государственном аппарате, способами их замещения (конкурс, выборы, контракт и т. д.), оценкой профессиональной пригодности, порядком прохождения, перемещения и продвижения, стимулированием, ответственностью и другие.

Очевидно, что в одном Законе нельзя урегулировать все относящееся к государственной службе вопросы. Необходимо незамедлительно приступить к разработке законов о служащих федеральных, республиканских и местных органово государственных служащих органов суда, прокуратуры и других юридических ведомство государственных служащих армии, органов безопасности, внутренних дел, налоговой службы и других специализированных структур. Ряд законов по регулированию этих структур уже принят, другие только разрабатываются. Правовая упорядоченность всех специализированных государственных служб станет гарантией защиты общества, граждан от произвола, злоупотреблений, коррупции.

Важное значение в сфере государственной службы имеют нормативные акты процессуального содержания: о порядке прохождения государственной службы в различных видах государственных органовоб оплате, гарантиях и ответственности должностных лиц государственного аппаратао дисциплине в государственном аппарате, и другие. Некоторые из этих актов находятся на стадии подготовки.

Современная жизнь выдвигает высокие требования к государственным служащим в смысле их общекультурной, научной и профессиональной подготовки, личностных качеств. Многим уже стало ясно, что для управления общественными процессами необходимо знание — специальное, глубокое, комплексное. Государственных служащих придется готовить по особой системе и методике, причем всю жизнь. Тем самым, целесообразны нормативные акты об образовании (профессиональной подготовке) служащих госаппарата и формах его получения, о порядке подготовки, переподготовки должностных лиц, о типологии документов, характеризующих уровень профессионализма и практические достижения служащих и другие.

Можно выделить, таким образом, несколько проблемных блоков, над разрешением которых предстоит провести большую работу:

— законодательное и иное нормативное регулирование государственной службы как самостоятельного правового института со своими целями, функциями, организацией и механизмом деятельности;

— развитие системы конкретных правовых институтов государственных служащих с охватом всех основных сторон их организации и деятельности;

— отработка структур и процедур управления государственной службой, включая стандарты, реестры, квалификационные характеристики, формы разрешения служебных конфликтов, другие элементы и взаимосвязи государственной службы.

Пока делаются первые шаги, но уже на этом этапе возникают сложнейшие вопросы. Весьма дискуссионным является, в частности, вопрос об объеме и структуре государственной службы. В государственном аппарате существует ряд должностей, которые, как уже говорилось, носят политический характер и статус которых определяется в Конституции Российской.

Федерации, федеральных законах, в нормативных правовых актах субъектов Федерации. С другой стороны, многие виды деятельности в государственных органах относятся к обслуживающим, вспомогательным, организационно-техническим и они вполне могут регулироваться трудовым законодательством. Государственная служба призвана охватить весь круг государственных должностей. Утвержденный реестр государственных должностей требует в этой связи наполнения конкретным содержанием.

Признание субъектов Российской Федерации в качестве национальнои территориально-государственных образований предполагает существование государственной службы соответствующих субъектов Федерации, но это не исключает, а предполагает создание единой государственной службы. Нельзя обойти вниманием и вопрос о муниципальной службе, которая должна быть взаимоувязана и согласована в рамках государственной службы Российской Федерации. Последняя видится целостной, основанной на общих подходах и принципах, и в то же время разделенной по уровням на федеральную государственную службу, государственную службу субъектов Российской Федерации, муниципальную службу.

Государственная власть, государственная служба, государственный аппарат логически связанные между собой понятия. В условиях перехода к рыночной экономике функционирование государственного аппарата перестала соответствовать новым реалиям, но перестройка его должна начинаться, с нашей точки зрения, не с очередной реорганизации системы органов законодательной, исполнительной, судебной власти, а с реформирования государственной службы. Создание государственного аппарата нового типа требует, в первую очередь, превращение его в высокопрофессиональный, компетентный, дисциплинированный аппарата, а это выдвигает на первый план старую проблему подбора и расстановки кадров. Именно эти аспекты функционирования государственного аппарата составили в недавнем пропитом суть партийного советского и хозяйственного руководства.

Вопрос о кадрах, в первую очередь руководителей, остается и сейчас стержневым вопросом. Именно они призваны претворять в жизнь реформы и законы, и основные неудачи в их реализации связаны с недостаточной компетентностью и неэффективным использованием кадрового потенциала государства. В настоящее время именно эффективно действующие принципы организации, процедуры прохождения, четкое определение правового статуса государственных служащих, их ответственность, права и обязанности, поощрения и др.

Функции государства также подвергаются изменению, в результате требования к государственному служащему постоянно меняются. Кардинально они изменились в связи с принятием новой Конституции Российской Федерации, установившей новые политические, социальные и экономические приоритеты. Но и в рамках действующей Конституции требования к государственным служащим, о чем свидетельствует анализ ежегодных Посланий Президентов Российской Федерации, подвергаются изменениям.

Становление российской государственности сопровождается реформированием государственной службы. Это два взаимосвязанных процесса. От того, кем принимаются управленческие решения, как они реализуются и в чьих интересах зависит укрепление государства, и, наоборот, от того, какие цели стоят перед органами государственной власти, какие принципы и полномочия закреплены в нормативных актах, регулирующих их деятельность, зависит содержание и направление реформирования государственной службы.