Принципы и специфика формирования кадров государственной службы: На опыте исполнительной власти Российской Федерации

Актуальность исследования. Выход из кризиса России и других стран, вставших на путь реформирования социально-экономической и политической системы, зависит в значительной степени от эффективной организации кадровой работы в государственных органах. Наиболее остро эта проблема стоит в учреждениях исполнительной власти, как такой структуры, которая имеет в своем распоряжении многочисленный аппарат и осуществляет чрезвычайно широкие полномочия, охватывающие на практике почти все сферы государственной деятельности. Исходя из этого представляется чрезвычайно важным исследование принципов и специфики формирования кадров в государственных учреждениях исполнительной власти Российской Федерации.

Основными источниками данного диссертационного исследования стали публикации данных Госкомстата Российской Федерации, результаты социологических опросов, проведенных Российской Академией Государственной Службы при Президенте Российской Федерации, социологических исследований, проводимых как отечественными, так и международными организациями.

Диссертационное исследование основывается на комплексном подходе к анализу экономических, правовых, социальных и идеологических основ кадровой работы в структурах исполнительной власти.

Степень разработанности темы. После кардинальных изменений в конце 80-х — начале 90-х годов требования к сотрудникам государственных учреждений значительно возросли, поэтому возникла настоятельная необходимость в исследованиях кадровых процессов.

Большой вклад в изучение служащих в структурах власти внесла Российская Академия Государственной Службы при Президенте РФ, которая непосредственно занимается исследованием кадровой политики в государственных учреждениях Российской Федерации. Особо следует отметить комплексность социологических исследований, проведенных Бойковым В. Э., Левановым Е. Е., Фроловым Б. И., Кутаховым Ю. Л., Гребенченко С. Ф., Исаевым И. В., Сергеевым Г. М., Охотским Е. В., Соколовым В. М. и др. Серьезному анализу были подвергнуты такие аспекты как профессионализм и этика государственного служащего, отношение к повышению квалификации, кадровый потенциал и духовно-нравственные ценности, культурно-образовательный уровень и политическая ориентация. Большинство авторов посвятили свои работы методам управления персоналом. В ряде исследований по вопросам управления, менеджмента, руководства персоналом в той или иной степени затрагиваются и проблемы кадров государственных структур. Среди них следует особо отметить работы Пугачева В. П., МакракаВ.А., Блохиной C.B. Из зарубежных авторов можно отметить loan Muraru, Maurice Duverger, Pierre Pactet и др. Кадровая ситуация в органах исполнительной власти находится под постоянным контролем как со стороны законодательной и судебной власти, так и средств массовой информации. Усложнение и ускорение общественных процессов, а также рост социальной напряженности привели к изменению подходов в исследовании кадровых процессов, сделали крайне необходимым изучение кадрового потенциала. Кадровый потенциал государственной службы определяется, с одной стороны, совокупностью имеющихся работников, с другой стороны, их профессиональной возможностью квалифицированно и долговременно выполнять свои функции управления обществом от имени государства. Сейчас требуются работы, которые основаны на комплексном анализе многих факторов, влияющих на кадровую ситуацию, на формирование кадров государственной службы.

Цель и задачи исследования

Целью данного исследования являлся анализ принципов и специфики формирования кадров органов исполнительной власти Российской Федерации.

В соответствии с этим были поставлены следующие задачи:

— проанализировать данные о кадровом обеспечении государственных учреждений (т.е. о численности, должностной структуре, распределении по стажу работы и т. п.);

— проанализировать практику повышения квалификации в органах исполнительной власти Российской Федерации;

— определить состояние кадрового потенциала органов исполнительной власти в результате взаимодействия многочисленных факторов и тенденций, носящих как устойчивый, так и временный характер;

— определить специфику формирования кадров в органах исполнительной власти РФ;

— выявить доминирующий тип управленческой культуры;

— рассмотреть нормативно-ценностные ориентации государственных служащих;

— провести сравнительный анализ некоторых аспектов кадровой политики в странах Запада и США.

Научная новизна. В диссертации была исследована кадровая ситуация в органах исполнительной власти во второй половине 90-х гг. В соответствии с этим работа содержит следующие элементы новизны:

— проведен комплексный анализ факторов, воздействующих на формирование кадров государственной службы;

— определена некоторая совокупность факторов, которая конструктивно влияет на кадровую ситуацию, а также некоторые тенденции, имеющие деструктивную направленность;

— выявлено несоответствие доминирующего типа управленческой культуры требованиям времени;

— показана недостаточность профессионализма кадров исполнительной власти в решении поставленных задач.

Практическая значимость диссертации. Социологический анализ принципов и специфики формирования кадрового состава органов исполнительной власти Российской Федерации позволил обозначить определенные тенденции, которые могут привести к конфликтным ситуациям в процессе функционирования исполнительной власти, в самой кадровой работе. В диссертации использованы данные о степени профессионализма, внутренней мотивации, бюрократических тенденциях, основных принципах и особенностях формирования состава государственных служащих. Проведено сопоставление этих структурных данных о кадрах государственной службы с общими задачами исполнительной власти Российской Федерации, касающимися выхода из тяжелого социально-экономического и политического кризиса. Это позволило выявить как негативные составляющие, которые порождают дезорганизованность и несогласованность действий в процессе осуществления полномочий исполнительной властью, так и положительные факторы, которые нуждаются в стимулировании и поддержке.

Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на кафедре социологии управления Института государственного управления и социальных исследований МГУ им. М. В. Ломоносова и рекомендована к защите.

Основные положения диссертации отражены в двух научных статьях автора. Материалы диссертационного исследования использовались при проведении семинарских занятий по курсу «Социология» со студентами МГУ им. М. В. Ломоносова. Многие аспекты диссертационной работы автор использовал в своей практической работе в 1996;1998 гг. заместителем начальника отдела кадров в компании «Астарта+».

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Ведущими принципами формирования кадров государственной службы должны стать кадровая мобильность и превентивный контроль за кадрами. Такой контроль может быть обеспечен взаимодействием и взаимообменом государственных контролеров.

2. На формирование кадров государственной службы конструктивно влияют: осознание сотрудниками престижности и стабильности своего положения, ускорение информационного взаимодействия и т. п.

3. Негативное влияние на формирование кадрового состава органов исполнительной власти оказывает недооценка важности внедрения информационных технологий, постоянный рост численности сотрудников, пренебрежение государственными служащими морально-нравственными нормами.

4. Спецификой государственной службы в Российской Федерации является то, что при формировании кадрового состава государственных учреждений часто учитывается факт личной преданности в ущерб профессионализму.

5. В кадровой работе все более заметно усиление бюрократических тенденций.

6. Доминирующий тип управленческой культуры основывается на административно-командной ориентации сотрудников, что не соответствует требованиям времени.

Структура работы. Диссертационная работа состоит из введния, двух глав, заключения, списка литературы и приложения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Сложная кадровая ситуация в федеральных и региональных органах исполнительной власти, а также в исполнительной власти субъектов Российской Федерации обусловлена стадией реформирования государственного управления.

На нынешнем этапе доминирующим типом управленческой культуры госслужащих федеральных и региональных органов исполнительной власти определяется традиционными ценностями «административного государства». Бюрократический характер службы в госаппарате вполне устраивает подавляющее большинство госслужащих.

Удовлетворенность политической атмосферой внутри государственных органов является, несомненно, положительным фактором, но в синтезе с низким уровнем нравственности, ответственности и честности говорит о низкой эффективности и дезорганизованности в процессе управления. Это оказывает деструктивное влияние не только на сферу предпринимательства, но и на правовую сферу и моральные устои во всем обществе.

Еще одна, к сожалению, опасная тенденция обнаруживается при анализе влияния морально-нравственных ценностей госслужащих на их профессионализм. Возможность ухудшения нравственной атмосферы чревата деградацией профессионального потенциала. При низком уровне развития таких качеств, как честность, ответственность, теряют свое значение практически все остальные профессиональные характеристики. При разрушении ключевых моральных качеств госслужащих теряет смысл дальнейшее профессиональное обучение.

Сопоставление моральных позиций группы опрошенных, которые отметили важность честности и неподкупности, с позициями группы, в которой эти качества не ценятся, дало следующие результаты: для второй группы большее значение имеют корыстные и карьерные устремления, не сопряженные с задачами госслужбы, и, тем более, с правами и интересами граждан. Более того, исследования подтверждают существование этой проблемы и в масштабах государственного механизма в целом. Можно отметить, что работа в органах государственной власти для значительной части чиновников является ценной, главным образом, из-за получения привилегий для удовлетворения личных интересов. Основной причиной этих тенденций является отсутствие в Российской Федерации эффективного взаимного контроля и взаимодействия между ветвями власти и сильное влияние неофициальных скрытых центров власти и преступных элементов.

Эффективность современного управления основывается на динамизме информационных процессов. Организующая, упорядочивающая сила власти основывается в значительной степени на огромных возможностях информации. Во взаимодействии между региональным и федеральным уровнями управления исполнительной власти, а также между разными уровнями субъектов Российской Федерации наблюдается определенный разрыв в протекании информационных процессов. В результате этого государственный аппарат реагирует с опозданием на кризисные явления в социально-политической и экономической сферах. Основными причинами такой опасной ситуации являются, на наш взгляд, следующие аспекты:

— недостаточная фундаментально-теоретическая база по проблемам руководства и управления персоналом;

— существование скрытого противоречия между провозглашенными целями реформирования российского общества и реальной практикой государственного управления, которое может привести к разрастанию нестабильности во всем обществе;

— не использование в полной мере современных принципов контроля за ротацией кадров.

Следует обратить внимание на то, что большинство опрошенных государственных служащих высказали мнение о необходимости значительной коррекции государственной политики. Причем 28,2% опрошенных видят улучшение ситуации в совершенствовании кадровой политики и 38,4% — в развитии профессионального потенциала сотрудников и внимательном руководстве. Одновременно необходимо отметить, что по мнению большинства государственных служащих, высшие федеральные институты исполнительной власти в значительной мере не контролируют ситуацию в собственных учреждениях. Это подтверждается тем, что большинство руководителей придерживаются административно-бюрократической управленческой культуры и проявляют большую заинтересованность в расширении своих служебных полномочий. Они отрицательно относятся к расширению прав граждан в управлении.

Большинство чиновников отрицательно расценивают свободное распространение политической информации и особенно критику властей со стороны средств массовой информации.

Все вышеизложенное позволяет сделать общие выводы о том, что переход к новой модели государственного управления осуществляется в условиях сложной кадровой ситуации в федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации.

Стабилизация структуры федеральных органов исполнительной власти и оптимизация их штатной численности зависит от решения вопросов по укомплектации штатов федеральных органов исполнительной власти. Первоочередными задачами государственной кадровой службы являются: учет существующих вакансий, «омоложение» возрастной структуры, нейтрализация тенденции снижения образовательного уровня, приведение в соответствие уровня профессионального образования государственных служащих с квалификационными требованиями должностной группы и соответствие профессиональной специализации кандидата специфике государственной службы.

Принципы формирования кадрового резерва и работа с ним зависят от динамики вакансий, существующих должностной и возрастной структуры.

Улучшение системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих предполагает обеспечение необходимой пропускной способности для замещения существующих и прогнозируемых вакансий, работу с вновь поступившими на государственную службу и с кадровым резервом, а также систематическое обучение государственных служащих. Повышение эффективности деятельности государственных служащих зависит от обеспечения необходимых направлений и форм обучения государственных служащих.

Дальнейшее развитие системы организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих во многом обуславливаются повышение престижа государственной службы, решением вопросов социальной защищенности государственных служащих.

Выработка концептуальных подходов к стимулированию профессионального развития и эффективного труда государственных служащих необходимы для разработки концепции государственной кадровой политики в системе органов исполнительной власти Российской Федерации.

Подводя итог проведенному исследованию, следует сделать вывод о том, что кадровая служба исполнительной власти играет одну из определяющих ролей в функционировании всего государственного механизма Российской Федерации. Поэтому решение кадровых вопросов и выбор принципиальных позиций по проблеме формирования кадрового состава является важнейшей задачей на пути повышения эффективности деятельности исполнительной власти.