Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации

Одна из главных задач современного этапа становления новой российской государственности — реализация конституционных принципов местного самоуправления. Систему государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорий. Гражданин государства — это, в первую очередь, житель, и лишь затем участник политических процессов. Успехи ее он оценивает, прежде всего, сквозь призму удовлетворения своих жизненных потребностей: состояние рынка, жилища, общественного порядка, благоустройства и т. д. Почти все государственные решения, затрагивающие его интересы, проходят через местные органы власти. Рациональное управление местной территорией образует принципиально иной климат в обществе, обеспечивающий конструктивное сотрудничество власти и народа.

Всемерное развитие местного самоуправления не только составляет внутреннюю потребность российской государственности, но и является одним из основных критериев, по которым происходит международное признание того или иного государства в качестве полноценного члена демократического сообщества.

Возрастание роли местного самоуправления вызвало к жизни Европейскую хартию местного самоуправления, идея принятия которой была выдвинута Советом Европы в 1968 году. Хартия была открыта к подписанию государствами — участниками 15 октября 1985 года. Цель этого документа — оказать содействие правительствам стран-участниц в выработке общих норм взаимодействия с местными властями. Содержащиеся в нем положения, направленные на защиту и усиление независимости местных властей в различных странах, вносят значительный вклад в строительство новой Европы на принципах демократии и децентрализации власти. Хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел. «Это право, — записано в хартии, — осуществляется советами или ассамблеями, состоящими из членов, избранных в результате тайных, равных, прямых и всеобщих выборов, и могущими иметь в своем распоряжении исполнительные органы, которые ответственны перед ними. Это положение не затрагивает право прибегать к проведению собраний граждан, референдумов или к любой другой форме непосредственного участия граждан во всех допустимых законом случаях».1.

В ст. 44 Хартии отмечается, что «компетенция, передаваемая местным сообществам, должна обычно быть полной и всеобъемлющей. Она может быть отменена или ограничена другим органом власти — центральным или региональным — только в рамках закона».

Хартия строится на следующих основных принципах местного самоуправления:

1. Органическая неразрывная связь с естественно формирующимися на местах территориальными сообществами.

2. Разграничение полномочий между органами самоуправления различных территориальных уровней.

3. Разделение представительной и исполнительной ветвей власти.

4. Наделение представительной власти распорядительными и контрольными функциями. По всей Европе представительная власть по закону.

1 Европейская хартия местного самоуправления // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. С. 3. контролирует исполнительную. Более того, в большинстве стран мэры городов обязаны выполнять решения Советов.

5. Самостоятельность и независимость в решении вопросов местной жизни в пределах своей компетенции.

6. Ответственность органов самоуправления в первую очередь перед избравшим их населением (эту ответственность депутаты местных представительных органов ощущают в большей степени, чем их коллеги, работающие на общегосударственном уровне, так как местные органы ближе к избирателям, задачи их деятельности конкретнее, а ее результаты — нагляднее).

7. Большая, чем на общегосударственном уровне, распространенность различных форм непосредственной демократии: собрания, референдумы и т. п.

В Европейской хартии подчеркивается: местное самоуправление не есть децентрализация государственных функций, хотя исторически в большинстве случаев формирование системы местного самоуправления было результатом именно децентрализации государственной власти. В конечном счете, децентрализация всегда предполагает контроль сверху: чиновник отвечает за свои действия перед чиновником. Самоуправление означает, прежде всего, эффективную ответственность каждого чиновника перед населением. Оно и строится снизу для удовлетворения нужд не только социальных групп, но и отдельных граждан.

Конституция Российской Федерации1 рассматривает местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, неотъемлемое условие осуществления народом принадлежащей ему власти. Законодательная планка российского местного самоуправления не уступает уровню наиболее демократически развитых стран. В соответствии с Конституцией оно обеспе.

1 Конституция Российской Федерации. М., 1994. чивает самостоятельное решение населением едва ли не всех вопросов местного значения. Это — владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, охрана общественного порядка и прочее. В пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно, его органы не входят в систему органов государственной власти, хотя могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Коренная реформа местного самоуправления на базе конституционных и законодательных норм только началась и процесс этот идет отнюдь не гладко. К сожалению, конституционные принципы местного самоуправления зачастую нарушаются не только в процессе правоприменения, но и в процессе законотворчества. Еще только предстоит создать организационные, правовые, экономические механизмы, которые бы обеспечили реальную самостоятельность, инициативу и ответственность органов местного самоуправления. Речь идет не только об организации власти и управления на местах, но о реальном включении населения в процесс развития своей территории. Без этого нельзя добиться общественной поддержки осуществляемых в стране социально-экономических преобразований.

Одним из основных препятствий на пути становления системы местного самоуправления в России является недостаточность исторического опыта в этой области.

В отдельные периоды истории России до середины XIX века элементы местного самоуправления использовались в ее политической системе. Прообразами органов местного самоуправления можно считать земские учреждения, введенные указом Ивана IV в 1555 годумагистраты, учрежденные при Петре I и представлявшие собой выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправлениясословные общества, созданные Екатериной II для «внутреннего управления сих обществ» и решения большинства задач местного значения. Однако, во-первых, указанные прообразы органов местного самоуправления, как правило, создавались не по территориальному, а по сословному принципу, и, во-вторых, действовали под надзором бюрократических структур. По окончании царствования монарха, учредившего земские учреждения (а иногда, как в случае с Иваном Грозным, — и в период этого царствования) земские учреждения ограничивались в правах, а иногда и вовсе ликвидировались.1.

Отмена крепостного права в России предвосхитила широкое земское движение. После реформы 1861 г. крестьянскими делами, по сути, заниматься стало некому, и функции государственного аппарата должно было взять на себя сословие свободных людей. Институт земства был одним из элементов реформы, осуществленной в России во второй половине XIX века. Как справедливо подметил А. Гладышев, построение новой системы местного управления было поручено старому чиновничьему аппарату, без какого-либо участия общественности.

Организация земства была определена Положением о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года.4 Каких-либо законодательных и нормотворческих функций даже крупные земства были лишены. Вводилась территориальная иерархия нового выборного управления: над земскими стояли уездная и губернская управы. Представительные органы самоуправления формировались посредством особой избирательной системы, делившей избирателей на три курии. Выборы в эти органы были многоступенчатыми, что обусловило неравномерное представительство в них различных.

1 См.: Кизеветтер A.A. Местное самоуправление в России IX — XIX ст. Исторический очерк. Птг., 1917. С.47−91- Постовой H.B. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 18.

2 Лаптева Л. Е. Земские учреждения в России. M., 1993. С. 132.

3 См.: Гладышев А. Т. Правовые основы местного самоуправления. M., 1996. С. 112.

4 Полное собрание законов Российской Империи (2-е собрание). T.XXXIX. № 40 457. сословий. Так, подавляющее большинство в губернских собраниях составляли представители дворянства (74,2 процента). Количество гласных из купцов и крестьян было примерно одинаковым (около 11 процентов), хотя эти два сословия значительно разнились по численности. Для выполнения текущей работы уездные и губернские собрания выбирали на три года земские управы. Уездные управы состояли из председателя и двух членов, губернские — из председателя и шести членов. На уровне волости и отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления — сельский сход и сельский староста.

Правительство в лице губернатора осуществляло надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управ и представлял на утверждение министру внутренних дел председателя губернской земской управы и глав губернских и областных городов. Контроль губернатора за деятельностью земских и городских органов самоуправления проявлялся еще и в том, что ряд постановлений, принимаемых представительными органами, нуждался в его утверждении. Специальным органом административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления являлись губернские по земским и городским делам присутствия. В 80-х годах XIX века права земств были значительно урезаны за счет усиления бюрократического надзора за их деятельностью (в частности, в результате издания в 1889 г. Положения о земских начальниках).1.

Несмотря на то, что земские учреждения в XIX веке сыграли огромную роль в развитии здравоохранения и образования2, опыт местного самоуправления в дореволюционной России в целом вряд ли можно признать успешным, что, с нашей точки зрения, обусловлено отсутствием полноценных традиций местного самоуправления, хотя отдельные элементы и заслуживают.

1 См.: Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Том II. СПб., 1910. С. 98.

2 См.: Веселовский Б. Б. История земств за 40 лет. СПб., 1911. С. 50. пристального внимания. Эту точку зрения (правда, с иных идеологических позиций) отстаивал С. Ю. Витте. В работе «Самодержавие и земство» он отмечал, что в самодержавном государстве самоуправление допустимо лишь до тех пор, пока оно не наделяется административными функциями. Поскольку самодержавная монархия основывается на бюрократических началах, самоуправление есть чуждый ей элемент, ибо в своей основе оно имеет принцип народовластия. Бюрократическая система управления предполагает централизацию, а местное самоуправление — это децентрализация. Поэтому, с точки зрения Витте, если Россия желает оставаться самодержавной монархией, она не должна допускать население к делам государственного управления, ибо это прямой путь к народному представительству и парламентскому государству. Земские органы в России, по мнению С. Ю. Витте, — это «конституция снизу», которая рано или поздно приведет к «конституции сверху».1 И о хотя, некоторые современники (например, Л. А. Тихомиров, Н.И.Лазаревский) пытались оспаривать этот тезис С. Ю. Витте, нам представляется, что эти попытки были обусловлены не столько искренней убежденностью в совместимости природы самодержавия и земства, сколько желанием защитить земские учреждения в условиях абсолютизма. После октябрьского переворота некоторые авторы из числа эмигрантов осуждали земства как «пагубные для России учреждения», подорвавшие устои монархической государственности4.

Декретом Совнаркома от 24 декабря 1917 г. земства как органы местной власти были упразднены и уступили место Советам. Идея местного самоуправления с первых лет Советской власти заменяется концепцией единой системы органов государственной власти снизу доверху. Местные Советы.

1 См.: Тихомирова Л. А. «Монархическая государственность. СПб., 1992. С. 550−553.

2 Там же, С. 553.

3 См.: Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Том II. Часть 1. СПб., 1910. С. 46−53.

4 Архиепископ Серафим (Соболев). Русская идеология: историко-религиозный очерк. СПб., 1934. Т.2. С. 92. входят в нее как составная часть и, «исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проводят в жизнь решения вышестоящих органов». Конституция РСФСР 1978 г. 1 закрепила такой статус органов власти на местах.

Концептуальное неприятие местного самоуправления как такового проявлялось в директивных способах формирования представительных органов на местах, совмещении советами представительных и исполнительных функций, жесткой соподчиненности органов местного управления и отсутствии у них независимой финансовой базы.

Хотя Советы всех уровней формировались путем выборов, фактически их состав определялся сверху партийно-государственными органами. Депутаты отражали волю населения во многом формально, их способность быть выразителями интересов избирателей оказывалась в значительной степени ограниченной. Председатель Совета являлся одновременно и председателем исполнительного комитета — органа административного управления. Из числа депутатов назначались и другие его руководящие работники. Тем самым в местных Советах главенствовал административный подход к управлению. Нижестоящие Советы полностью подчинялись вышестоящим. Не располагая независимой финансовой базой, институты местного управления не могли самостоятельно формировать свой бюджет. Бюджет централизованно «спускался» по цепочке сверху вниз, вплоть до расшифровки его отдельных статей. Без прочной финансовой основы местные Советы не могли адекватно реагировать на нужды населения. В огромном многонациональном государстве существовала, по сути, унифицированная система местного управления: краевые, областные, городские, районные и сельские Советы народных депутатов. При всем том в практике Советов были некоторые ценные элементы, которые полезно сохранить и в нынешних условиях: многообразие форм.

1 См.: Конституция (Основной закон) Российской Федерации — России. М., 1992. С. 110. работы с населением, организация культурно-массовой, спортивной и некоторых других видов деятельности.

В 1989;1993 гг. была предпринята попытка сформировать законодательные основы самоуправления сначала в Советском Союзе, затем — в России.

Права, полномочия, ответственность, финансовая и материальная основа местного самоуправления были законодательно декларированы, однако в рамках советского государственного строя формирование классической модели местного самоуправления было невозможно. Модернизированная редакция глав 17 и 18 Конституции России, Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», принятый в июле 1991 г., и другие нормативные акты времен перестройки отражали непримиримое противоречие между тенденцией к демократизации и, препятствующими реформам, конституционными основами советского государственного строя.

Наряду с новыми законами в эти годы действовали и старые, с ними совершенно несовместимые. Так, одновременно с законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» действовали законодательные акты в области административно-территориального устройства, бюджетного процесса, значительно нарушавшие права местного самоуправления. Да и многие нормы нового законодательства зиждились на откровенно устаревших концепциях. В частности, не подверглись ревизии такие элементы советской системы местного управления как подотчетность администрации местному Совету (притом, что главы администрации также стали избираться населением), наличие субординации между органами самоуправления различных территориальных уровней.

В период с конца сентября 1993 года до принятия новой Конституции Российской Федерации нормативная база самоуправления свелась к ряду указов Президента, декларировавших гарантии прав местного самоуправления, но в значительной степени снижавших роль представительных органов власти.

Неудачная судьба местного самоуправления в царской и советской России доказывает его несовместимость не только с самодержавным, но с любым авторитарным политическим режимом. Отсутствие у органов местного самоуправления политических функций позволяет им выживать в случае временной либерализации режима, но предпосылки для их устойчивого развития в условиях авторитаризма отсутствуют.

Таким образом, следует констатировать, что опыт местного самоуправления в России практически отсутствует, так как основные предпосылки для его развития созданы только к концу XX века.

Последствием этого сегодня является низкий уровень правовой культуры населения в области самоуправления, характерное для массового сознания равнодушное отношение к проблемам местного значения, недооценка потенциала местной власти. Это проявляется, в частности, в крайне низкой (по сравнению с федеральными выборами) явке избирателей на выборы органов местного самоуправления, не говоря уже о более активных формах участия населения в местных делах. Неслучайно призывы воскресить централизованное управление и жесткий административный контроль, порождающий иллюзию порядка, оказываются привлекательными для части населения и служат почвой для политических спекуляций1. Между тем, ни в какой другом сегменте политической системы реформы так не нуждаются в общественной поддержке, как в сфере местного самоуправления, причем поддержке не пассивной, а самой деятельной. Можно спорить о возможности социально-политических реформ «сверху» в принципе, но когда речь заходит о местном самоуправлении, следует однозначно констатировать, что.

1 См. Тимофеев Н. С. О сущности и территориальной основе местного самоуправления. — М.: Изд-во Московского ун-та, 1996. С. 127. здесь реформы «сверху» маловероятны. Поэтому недостаточность исторического опыта самоуправления в России является одним из самых серьезных объективных препятствий для современных попыток привить этот социальный институт в нашей стране.

Среди проблем становления местного самоуправления в современной России проблем базисной справедливо считается проблема правового обеспечения буксующей пока реформы местного самоуправления. Все настойчивее заявляет о себе необходимость создания его комплексной модели, объединяющей:

— на федеральном уровне — положения Конституции Российской Федерации, законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» 1, согласованные с ними соответствующие нормы законодательства о налогах, культуре, здравоохранении и т. д.;

— на уровне субъектов Федерации — положения конституций и уставов субъектов Федерации, законы о местном самоуправлении, институциональные законы (о сходах и собраниях граждан, о местных референдумах, органах территориального общественного самоуправления и др.), отраслевые законы (о местных бюджетах, налогах и др.);

1 Конституция Российской Федерации. М., 1993; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М.: Известия, 1997; Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» / Местное самоуправление в России: Сборник нормативно-правовых и метододических материалов / Под ред. Воронин А. Г., Глоба Н. И., Иванов A.B. и др. М.: Грамота, 1997; Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» / Самоуправление в Российской Федерации: практическое и методическое пособие. — М.: Астрея, 1998. 216 с.

— на уровне местного самоуправления — правовые акты саморегулирования (уставы, положения и др.).1.

Главное состоит в органической связи названных актов и положений, их последовательном развитии и конкретизации на каждом этапе, непротиворечивости и отсутствии дублирования («правовой инфляции»).

Отечественная юридическая наука содержит обширный материал, способный содействовать решению этой задачи. Вряд ли можно указать какой-либо аспект местного самоуправления, который не был бы сегодня в той или иной степени затронут исследованиями. Опираясь на классические труды по общественному самоуправлению А. Н. Васильчикова, Л. А. Велихова, М. М. Ковалевского, М. И. Лазаревского, М. И. Свечникова, Б. Н. Чичерина,.

B.П.Безобразова, А. Д. Градовского и других, советские и современные авторы продолжили исследование вопроса. Среди них — С. А. Авакьян, И. А. Азовкин, С. С. Алексеев, Г. В. Атамчук, Г. В. Барабашев, В. И. Васильев, Р. Ф. Васильев, В. Г. Вишняков, В. В. Володин, Б. Н. Габричидзе, В. Е. Гулиев,.

C.Э.Жилинский, И. П. Ильинский, В. Т. Кабышев, Н. М. Кейзеров, Д. А. Керимов, Н. Г. Кобец, Е. И. Кореневская, Г. Н. Комкова, М. А. Краснов, О. Е. Кутафин, Б. М. Лазарев, Г. В. Мальцев, О. О. Миронов, Н. А. Михалева, В. И. Новоселов, Ю. И. Скуратов, А. Я. Слива, С. В. Соловьева, Б. А. Страшун, Ю. А. Тихомиров, Б. Н. Торопнин, В. И. Фадеев, Н. И. Химичева, Т. М. Шамба, Н. В. Черноголовкин, К. Ф. Шеремет и др.

Проблемы местного самоуправления все чаще становятся предметом диссертаций. Назовем хотя бы исследования С. И. Кулиевой («Развитие механизма местного самоуправления»), И. А. Умновой («Устав области (края): первый опыт»). В. А. Гневко («Развитие местного самоуправления и проблема.

1 См. Тихомиров Ю. Законодательные основы местного самоуправления // Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах РФ. М., 1995. С. 141. формирования системы повышения квалификации муниципальных служащих"), Н. Л. Тумановой («Местное самоуправление: проблема реализации муниципального права»), Т. М. Бялкиной («Законодательство области о местном самоуправлении: концепция, практика и проблема развития»),.

A.Т.Гладышева («Правовые основы местного самоуправления»),.

B.В.Белораменского («Городское самоуправление в России. Конституционно-правовые вопросы»), Е. С. Шугриной «Организационные основы местного самоуправления»), Ю. Л. Крузе («Проблемы теории муниципального права»)1.

Особого упоминания заслуживает монография А. Т. Гладышева «Правовые основы местного самоуправления"2, рассматривающая широкий круг проблем юридического обеспечения местного самоуправления, подкрепления его финансовыми, информационными, интеллектуальными, кадровыми ресурсами. Особый вес названному исследованию придает то обстоятельство, что автор его является читателю как бы в двух ипостасях: исследователя-юриста и главы администрации одного из районов Московской области.

Отмеченная широта разработки проблемы позволяет, однако, заметить имеющийся в этой области правоведения пробел: отсутствие исследования, которое бы обобщило нынешние конституционно-правовые достижения, недостатки и противоречия. А ведь без подобного анализа вряд ли можно говорить о создании комплексной модели правового обеспечения местного самоуправления. Речь, в сущности, идет об отсутствии современной целостной теории местного самоуправления. Указанный пробел необходимо восполнить как можно быстрее. Актуальность обусловливается здесь совокупностью причин.

Выделим из них следующие:

1 Источники публикации приводятся в списке использованной литературы.

2 Гладышев А. Т. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996.

— практическая надобность, обусловленная наметившейся тенденцией децентрализации государственного управления с переносом центра тяжести на местный (муниципальный) уровень;

— острая необходимость методологического и методического обеспечения решения сложных проблем местного самоуправления;

— потребность в изыскании новых эффективных средств для преодоления социально-экономического кризиса;

— снижение влияния субъективных, случайных факторов на процесс формирования правовой базы местного самоуправления;

— потребность в наличии единой теоретической базы для последовательного и систематического исследования организационных, социальных, экономических и других проблем местного самоуправления. Ибо каждая группа указанных проблем может быть правильно осознана, поставлена и решена только на основе общей теории местного самоуправления.

Цель и задачи исследования

состоят в обобщении конституционных и законодательных предпосылок создания основ современной теории местного самоуправления в Российской Федерации. Достижение указанной цели требует решения следующих задач:

— анализа современной конституционно-правовой базы местного самоуправления на федеральном уровне, уровне субъектов федерации и местном уровне;

— выявления противоречий и недостатков ныне действующего правового механизма местного самоуправления;

— изыскания путей совершенствования конституционной и законодательной базы местного самоуправления.

Постановка задач исследования в указанном направлении объясняется недостаточной изученностью конституционных основ местного самоуправления.

Объектом исследования являются правовые отношения, связанные с реализацией Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации в области местного самоуправления.

Предметом исследования служат положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, местные нормативные акты и документы, регулирующие местное самоуправление.

Теоретическую и методологическую основу диссертации образуют современные концепции конституционного права, государственного и общественного управления, местного самоуправления, использованы работы отечественных и зарубежных правоведов, философов, политологов, экономистов. Нормативную базу исследования составляет Конституция Российской Федерации, законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», законодательные акты субъектов Федерации, в числе которых законы — Челябинской области «О территориальном общественном самоуправлении в Челябинской области», Республики Татарстан «О местном самоуправлении», Республики.

Саха (Якутия) «О местных органах государственной власти в Республике Саха (Якутия), «Новгородской области «О местном самоуправлении в Новгородской области», Удмуртской Республики «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике», города Москвы «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве», Нижегородской области «Об организации местного самоуправления в Нижегородской области», Самарской области «О местном самоуправлении в Самарской области» и другие, стенограммы парламентских и думских слушаний, научных конференций, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

Диссертант в своем исследовании основывается на определениях понятий и терминов (муниципальное образование, вопросы местного значения, местный референдум, органы местного самоуправления, представительный орган местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления, муниципальная собственность, местные налоги и сборы и др.) данных в ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ст. 1 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» и других.

При решении поставленных научных задач диссертационного исследования автор опирался на современные методы познания, разработанные в юридической науке и применяемые на практике. Диссертационное исследование основано на методах исторического, нормативного и сравнительно-правового анализа. При изучении конституционных и иных правовых норм применялись принципы (принцип объективности) и методы диалектического познания (метод восхождения от конкретного к общему, сравнительный и проблемный методы), системный и логический подходы, иные общенаучные и частнонаучные приемы исследования, что позволило выявить закономерности и тенденции развития местного самоуправления, его конституционных основ, законодательного обеспечения его деятельности на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, определить основные противоречия и возможные пути их разрешения.

Научная новизна работы обуславливается, в первую очередь, тем, что существующая конституционно-правовая база местного самоуправления рассматривается здесь в свете задачи создания основ теории местного самоуправления в Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие положения работы:

— важность и политическая значимость конституционных основ местного самоуправления;

— сходство и различие правовой природы институтов государственной власти и местного самоуправления, представляющего собой разновидности публичной власти;

— неправомерность толкования статьи 12 Конституции Российской Федерации в том смысле, что местное самоуправление представляет собой феномен общественной жизни, противоположной государственной власти;

— о соответствии предмета регулирования Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установленному Конституцией разграничению предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, в связи с невозможностью установления общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, не затрагивая его правовых, экономических и финансовых основ;

— насущность законодательной разработки принципов установления территорий муниципальных образований;

— необходимость нормативного регулирования на уровне законодательства субъектов Федерации отношений между двумя уровнями системы местного самоуправления и методов разграничения полномочий и материальнофинансовой базы между ними;

— актуальность установления в федеральных законах запрета на делегирование органами местного самоуправления своих полномочий органам государственной власти;

— четкое закрепление в законодательстве субъектов Федерации конституционного принципа многообразия форм местного самоуправления;

— разграничение сферы собственной и делегированной компетенции органов местного самоуправления в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов федерации;

— необходимость четкого разграничения бюджетных расходов между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами и приведения доходной базы местных бюджетов в соответствие с возложенными на них расходными обязательствами;

— увеличение удельного веса закрепленных на постоянной основе доходов в доходной части местных бюджетов и увеличения срока закрепления за ними регулирующих доходных источников в целях обеспечения реальной самостоятельности местных бюджетов;

— актуальность унификации методики бюджетного регулирования на уровне субъектов Федерации в целях более объективного распределения финансовой помощи между бюджетами различных муниципальных образований;

— необходимость борьбы с нарушениями установленных конституционными и законодательными нормами прав местного самоуправления в нормативных актах субъектов Федерации.

Практическая значимость диссертации обусловлена тем, что её результаты, выводы и фактический материал могут представлять интерес для правоведов, политологов, социологов, работающих в области изучения местного самоуправления в РФ.

Положения и рекомендации исследования могут быть использованы при создании основ теории местного самоуправления в Российской Федерации, в разработке и совершенствовании нормативных актов по местному самоуправлению, в ходе преподавания учебных дисциплин по муниципальному праву, в практике органов местного самоуправления.

Апробация результатов исследования была осуществлена автором, как в федеральных законодательных, так и в местных нормативных правовых актах.

Материалы диссертации нашли свое отражение в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», в разработке которого автор принимал участие в комитете по вопросам местного самоуправления, будучи депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в Уставе города Самары и Положении «О муниципальной службе в городе Самаре».

На научно-практической конференции по проблемам реализации Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» отмечалось, что до сих пор не заполнены пробелы в правовом регулировании местного самоуправления, как на федеральном уровне и уровне субъекта Федерации, так и на уровне муниципальных образований. Отсутствуют даже такие основополагающие акты, как, например, «О порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность», «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти Российской Федерации», «О порядке компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и др.

Разработан, но не принят законопроект «О муниципальных землях». Нет федерального законодательства по вопросам организации местного самоуправления в городах федерального значения.1.

Многое предстоит сделать субъектам Федерации. Прежде всего, необходимо принять законы: о местном самоуправлении, о порядке регистрации уставов муниципальных образований, об особенностях организации местного самоуправления на территориях компактного проживания национальных групп и общностей, о порядке организации и проведения местного референдума и др. Задержка с разработкой и принятием необходимого для местного самоуправления законодательства на федеральном и региональном уровнях тормозит не только создание системы местного самоуправления, но и реализацию самого принципа самостоятельного решения сообществом вопросов местного значения, порождает самоуправство, не совместимое с самоуправлением.

Слабость правового обеспечения местного самоуправления заключается в низком качестве принятых нормативных правовых документов, значительную часть которых приходится неоднократно дополнять, переделывать,.

1 Проблемы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Материалы науч.-практ. конф. / Отв. ред. С. А. Авакьян — М., 1996. что существенно снижает не только их легитимность, но и доверие к законодательным и исполнительным органам власти. Даже содержание Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», как будет показано далее, далеко от совершенства и требует существенных дополнений и разъяснений. Значительная часть его статей сформулирована в слишком общем виде (даже принимая во внимание то обстоятельство, что федеральный законодатель в этой области изначально ограничен установлением общих принципов правового регулирования), что делает их мало пригодными для практического использования. В Законе имеется немало отсылочных норм. Однако большинство нормативных актов, на которые даются ссылки, не только не приняты, но даже еще не разработаны. Широкие полномочия, предоставленные Законом федеральным и региональным органам государственной власти в области местного самоуправления, значительно ограничивают самостоятельность органов самоуправления муниципальных образований. В Законе не установлены виды и меры ответственности органов государственной власти РФ и ее субъектов, должностных лиц этих органов за превышение их полномочий и невыполнение возложенных на них обязанностей в области местного самоуправления.

Нередки случаи принятия в субъектах Федерации законодательных актов, которые направлены не на развитие, а на фактическую ликвидацию органов самоуправления путем их замены органами государственного управления, в том числе должностными лицами, которые назначаются вышестоящими руководителями государственных органов власти. Законодательством отдельных субъектов Федерации предусмотрено создание органов «местной государственной власти», что не соответствует Конституции Российской Федерации (ст. 12 ч.1, ст. 130 4.1, ст. 131). Создание так называемых органов «местной государственной власти» противоречит самому статусу государственной власти — как власти, осуществляемой от имени государственных образований, которыми согласно Конституции России (ст. 1, 5, 11, 73) являются исключительно Российская Федерация и 89 ее субъектов. Попытки создать «местные органы государственной власти» вместо органов местного самоуправления свидетельствуют о полном непонимании его сущности.1.

Подтверждая важность создания комплексной модели правового обеспечения местного самоуправления, автор видит свою задачу в том, чтобы, проанализировав его существующую законодательную базу, выявить предпосылки для скорейшего внедрения этой модели в жизнь.

Наряду с нормативными источниками, исследованиями современных авторов, в основу работы положен исторический опыт местного самоуправления, материалы национальных и международных конференций и совещаний.

1 См.: Развитие местного самоуправления в России. СПб., 1996. С.81−85.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Во введении мы обозначили целью данной работы комплексное исследование российской системы законодательства о местном самоуправлении для ответа на вопросы:

— какую роль в регулировании местного самоуправления играют элементы этой системы: общероссийская Конституция, федеральное законодательство, законодательство субъектов Федерации и правовые акты самих органов местного самоуправления?

— насколько согласованы между собою элементы системы законодательства о местном самоуправленииявляются ли конституционные принципы местного самоуправления отправным началом, предопределяющим содержание иных норм законодательства о местном самоуправлении и объединяющим его элементы в целостную и непротиворечивую систему?

— какие законодательные меры следует предпринять для формирования комплексной модели правового обеспечения местного самоуправления и совершенствования законодательства всех уровней?

В первой главе при анализе местного самоуправления за рубежом мы видели, что современный уровень его развития характеризуется сочетанием двух взаимосвязанных тенденций:

— к унификации законодательства о местном самоуправлении на базе демократических принципов признания и гарантирования реальной самостоятельности местного самоуправления, расширения его прав;

— к сохранению исторически сложившегося многообразия моделей местного самоуправления.

В России на уровне федерального законодательства восприняты современные достижения западной теории местного самоуправления. Однако отсутствие глубоких исторических традиций местного самоуправления, а главное — искусственный перерыв в его развитии в XX веке обусловили серьезное противоречие между идеальной конституционной моделью и реальным обликом местного самоуправления в сегодняшних российских условиях.

Это противоречие обнаруживается не только в области правоприменения, но и в правотворчестве, начиная с уровня субъектов Федерации и ниже. Приходится признать, что единая система правового обеспечения местного самоуправления в РФ пока не сложилась. Федеральное законодательство в целом соответствует духу Конституции, однако, резервы его совершенствования отнюдь не исчерпаны. В первую очередь, необходимы меры по совершенствованию положений, касающихся финансовой и территориальной основ местного самоуправления. Законодательство регионов в этой области нередко грубо противоречит не только Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», но и Конституции Российской Федерации. В «законопослушных» субъектах Федерации и муниципальных образованиях, как правило, наблюдается дефицит кадровых ресурсов, и, как следствие, — дефицит идей. На месте, отведенном для регионального законодательства, пока зияют правовые пробелы. Конечно, процесс становления отрасли муниципального права требует значительного времени, тем не менее, уже сейчас обозначились основные пути его дальнейшего развития на каждом из уровней правовой иерархии.

Не подвергая сомнению соответствие конституционной концепции местного самоуправления современным демократическим стандартам, во второй главе этой работы мы отмечали, что некоторые существенные аспекты этой концепции излагаются в слишком общем виде, что выражается в:

— недостаточном освещении проблем финансовой базы местного самоуправления и его территориальной организации;

— нечетком разграничении ответственности между органами государственной власти и местного самоуправления за реализацию важнейших направлений социальной политики.

Однако, сознавая нежелательность пересмотра конституционных положений без крайней на то необходимости, мы не считаем обязательным внесение соответствующих дополнений в Конституцию при условии подробного урегулирования этих вопросов на уровне Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» .

Анализ действующего федерального законодательства о местном самоуправлении позволяет сформулировать следующие рекомендации по его усовершенствованию:

1) Следует рассмотреть вопрос о целесообразности пересмотра установленных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» принципов разграничения полномочий, объектов муниципальной собственности и источников доходов местных бюджетов между муниципальными образованиями разного уровня. В настоящее время в соответствии с ч. З ст. 6 этого Закона такое разграничение по общему правилу производится законом субъекта Российской Федерации. Это сопряжено с опасностью, что власти субъекта Федерации в целях облегчения администрирования будут сосредоточивать максимальное количество полномочий, материальных и финансовых ресурсов на районном уровне. В результате, содержание права на местное самоуправление жителей городских и сельских поселений может оказаться существенно усеченным.

По нашему мнению, вопрос о распределении полномочий между уровнями системы местного самоуправления следовало решить иначе, исходя из посылки, что базовым звеном местного самоуправления, в котором сосредоточен максимум полномочий и ресурсов, должны быть первичные территории самоуправления — то есть небольшие городские и сельские поселения.

Более крупные территории местного самоуправления должны формироваться не сверху по волюнтаристскому решению властей субъекта Федерации, а снизу — в результате добровольной ассоциации первичных территорий самоуправления, В этом случае объем полномочий, передаваемых органам самоуправления вторичных муниципальных образований, определялся бы не субъектом Федерации, а самими объединяющимися муниципальными образованиями. Чтобы предотвратить обособление и отрыв органов самоуправления муниципальных образований второго уровня от создавших их более мелких образований, при формировании органов самоуправления второго уровня можно было бы использовать не прямые выборы населением, а делегирование представителей из состава депутатского корпуса первичных муниципальных образований.

Но даже если подобное радикальное изменение концепции федерального закона будет признано нецелесообразным, необходимо пересмотреть положение ч. З ст. 6, которая в исключение из общего правила о разграничении предметов ведения и материальных ресурсов между муниципальными образованиями законом субъекта РФ устанавливает, что разграничение полномочий и материальных ресурсов между внутригородскими муниципальными образованиями производится уставом города (ч.З ст.6). Это положение прямо противоречит установленному тем же Законом принципу недопустимости подчинения одного муниципального образования другому. С нашей точки зрения, подобная дискриминация внутригородских муниципальных образований недопустима, и на них должны распространяться общие правила, каковыми бы они ни были.

2) Необходимо возбудить в Конституционном суде РФ производство о конституционности норм Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления», которые санкционируют фактическую ликвидацию местного самоуправления в городах федерального значения. С нашей точки зрения, эти нормы дискриминируют граждан, проживающих на территории этих городов, в правах на участие в местном самоуправлении, и тем самым противоречат ч.2 ст. 19 Конституции РФ, которая гарантирует равенство прав граждан России независимо от их места жительства. Кроме того, Конституции противоречит сама по себе практика установления в федеральном законодательстве особого правового режима для Москвы и Санкт-Петербурга, так как ч.4 ст. 5 Конституции гласит: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны» .

3) Необходимо установить законодательный запрет на делегирование органами местного самоуправления своих полномочий органам государственной власти. Это предложение обусловлено тем, что в действительности подобное делегирование никогда не осуществляется добровольно — органы местного самоуправления вынуждены отказываться от своих полномочий в случае, когда государственные органы не выполняют своих обязанностей по обеспечению местному бюджету материально-финансовой базы, достаточной для выполнения органами местного самоуправления своих функций.

4) При анализе различных моделей местного самоуправления по Закону от 28 августа 1995 г. мы отмечали, что выбор между ними в каждом конкретном случае предопределяется не столько спецификой региона, сколько спецификой самого муниципального образования. На территории одного и того же субъекта Федерации целесообразно использовать все многообразие форм организации местного самоуправления в зависимости от того, является ли данное образование сельским или городским, какова численность его населения и насколько развиты в нем традиции местного самоуправления. В этой связи представляется целесообразным установить в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» запрет на унификацию моделей местного самоуправления в региональном законодательстве.

5) Необходимо радикально усовершенствовать положения Закона от 28 августа 1995 г., касающиеся компетенции органов местного самоуправления. Прежде всего, следует исключить из перечня вопросов местного значения, содержащегося в статье 6, все пункты, в которых говорится об «участии» органов местного самоуправления в решении тех или иных государственных задач. Вопросами местного значения, образующими собственную компетенцию органов местного самоуправления могут признаваться лишь те, при решении которых эти органы обладают правом голоса. В тех же случаях, когда органы местного самоуправления выступают в роли технического исполнителя федерального и регионального законодательства, они осуществляют делегированные государственные, а отнюдь не собственные функции, а, следовательно, вправе требовать от государства компенсации сопряженных с этим расходов.

6) Кроме уточнения формулировок Федерального закона, касающихся «вопросов местного значения», важнейшие слагаемые процедуры решения вопросов компетенции местного самоуправления следует определить в Федеральном законе «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти Российской Федерации», работа над которым в Федеральном Собрании РФ неоправданно затянулась.

7) Необходимо повысить установленные Законом «О финансовых основах местного самоуправления» нормативы отчислений от федеральных налогов в качестве закрепленных на постоянной основе доходных источников местных бюджетов. Это предложение объясняется тем, что по подсчетам экономистов установленные Законом минимальные нормативы закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе отчислений от федеральных налогов меньше фактических поступлений от указанных видов налогов в местные бюджеты в последние годы.

Кроме того, целесообразно несколько скорректировать перечень видов федеральных налогов, отчисления от которых закрепляются за местными бюджетами. То есть закреплять за местными бюджетами отчисления лишь от тех федеральных налогов, поступления от которых коррелируют с расходами местных бюджетов.

8) В действующей редакции Закона «О финансовых основах местного самоуправления» минимальные доли отчислений от федеральных налогов в местные бюджеты выражены не в процентах от поступлений каждого из налогов на территории муниципального образования, а в процентах от поступлений по каждому налогу в среднем по субъекту Федерации. Таким образом, региональные власти могут дифференцировать для различных муниципальных образований доли соответствующих налогов, закрепляемые на постоянной основе, причем они вправе ежегодно менять соотношение долей от указанных налогов, закрепляемых за различными муниципальными образованиями. На практическом примере это можно проиллюстрировать следующим образом. Если бы отчисления от федеральных налогов были установлены в процентах от поступлений каждого из налогов на территории муниципального образования, то каждое подобное образование получало бы одинаковую долю налога, уплачиваемого налогоплательщиками на его территории, скажем, 5% налога на прибыль. При установлении нормативов в процентах от поступлений по каждому налогу в среднем по субъекту РФ 5% налога на прибыль закрепляется не за каждым местным бюджетом, а за всеми местными бюджетами в совокупности, соответственно, бюджет муниципального образования, А может получить 3% налога, уплачиваемого налогоплательщиками на его территории, а бюджет муниципального образования Б — 7%.

Это означает, что задуманные в качестве закрепленных доходных источников местных бюджетов нормативы отчислений от федеральных налогов фактически являются регулирующими доходными источниками, и главная цель федерального законодателя — исключить произвол региональных властей при распределении отчислений от федеральных налогов между муниципальными образованиями — достигнута не была. Поэтому представляется необходимым установить в Законе «О финансовых основах местного самоуправления» доли закрепленных на постоянной основе отчислений от федеральных налогов не в процентах от поступлений по каждому налогу в среднем по субъекту Российской Федерации, а в процентах от поступлений каждого из этих налогов на территории муниципального образования.

9) В соответствии с Законом «О финансовых основах местного самоуправления» на региональном уровне учрежден Фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Основной целью этой нормы является создание предпосылок для более объективного распределения финансовой помощи из бюджета субъекта Федерации, так как средства Фонда распределяются между муниципальными образованиями по единой фиксированной методике. Недостатком Закона является то, что он не устанавливает минимальных нормативов формирования Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, а, следовательно, субъекты Федерации могут направлять в Фонд для объективного распределения чисто символический объем средств, а основной объем финансовой помощи распределять произвольно в виде дотаций или субвенций. Поэтому мы предлагаем зафиксировать в Законе минимальные нормативы формирования Фонда финансовой поддержки муниципальных образований, чтобы минимизировать возможности для распределения помощи между местными бюджетами в обход этого фонда.

10) Приоритетной задачей совершенствования законодательства о финансовых основах местного самоуправления следует признать увеличение сроков закрепления за местными бюджетами регулирующих доходных источников, а конечной целью этого процесса — повышение удельного веса закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе доходных источников.

Основными направлениями совершенствования законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении видятся следующие:

1) Генеральной прокуратуре необходимо добиваться признания недействительными полностью или частично региональных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и законодательству о местном самоуправлении. При этом, в первую очередь, следует обратить внимание на нарушения общероссийского законодательства, выражающиеся в лишении отдельных местных сообществ права на местное самоуправление. Как было отмечено при анализе регионального законодательства, такие нарушения носят повальный характер и заключаются как в подмене местного самоуправления государственным управлением на уровне крупнейших муниципальных образований, так и в лишении права на самоуправление населения мелких городских и сельских поселений.

2) Во-вторых, региональные власти должны осознать задачу содействия становлению новой системы местного самоуправления. Нельзя допустить подмены коренной реформы местного самоуправления простой модификацией унаследованной от советской власти системы административно-территориальных образований с неадекватной новым задачам местного самоуправления материальной базой, традиционно исполняемыми государственными функциями и соотношением полномочий между этими муниципальными образованиями по принципу «чем меньше территория — тем уже полномочия». Региональные власти должны инициировать процесс перестройки старой системы административно-территориальных образований. По крайней мере, они не должны препятствовать инициативе самих местных сообществ в этой области. А для этого в региональном законодательстве необходимо как можно скорее (конечно, не в ущерб качеству) решить вопрос о порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований, а также о способах учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований. С нашей точки зрения, мнение населения местных сообществ должно не столько «учитываться» в процессе преобразований, сколько являться его главной движущей силой. Местное самоуправление явно не относится к числу вопросов, при решении которых можно злоупотребить демократическими принципами.

3) При разработке законодательства субъекта Федерации нельзя допускать унификацию моделей местного самоуправления в регионе. Напротив, следует помнить о необходимости сохранения за муниципальными образованиями права выбора любой из многообразных форм организации местного самоуправления, предусмотренных Федеральными закономи. Законодательство субъектов Федерации по сравнению с федеральным должно содержать более подробное регулирование взаимоотношений представительной и исполнительной ветвей власти при той или иной форме организации местного самоуправления. Целесообразно раздельно излагать компетенцию представительной и исполнительной ветвей местного самоуправления. Причем в целях соблюдения разумного баланса властей различным способам избрания главы местной администрации должны соответствовать разные способы его взаимоотношений с местным представительным органом.

4) Необходимо активизировать региональное законотворчество по вопросу о порядке передачи средств из региональных бюджетов местному самоуправлению для компенсации осуществления им отдельных государственных полномочий. С нашей точки зрения, для решения этой проблемы следовало бы произвести ревизию уже осуществляемых органами местного самоуправления государственных полномочий, зафиксировав эти расходы в абсолютной сумме. (Причем под государственными полномочиями следует понимать и те формально местные, а по существу государственные полномочия, в решении которых органы местного самоуправления не обладают никакой самостоятельностью, будучи лишь проводником решений федеральных и региональных властей). Индексируемая в соответствии с инфляцией эта сумма должна составлять обязательную часть ежегодного трансферта муниципальным образованиям из Фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Конечно, подобный совокупный учет не вполне согласуется с принципом «прозрачности» бюджетного процесса, который требует раздельного учета разных целевых расходов. К тому же, совокупный учет всегда сопряжен с потерями для тех местных сообществ, в которых по объективным причинам данные расходы выше их средних значений по региону. Однако запущенность проблемы, к сожалению, делает невозможным достижение идеального равновесия в этой области. Тем не менее, впредь любые вновь делегируемые местному самоуправлению государственные полномочия должны финансироваться отдельной строкой в региональных бюджетах.

5) Необходимо решить на уровне регионов вопрос о порядке разграничения объектов муниципальной и региональной собственности. За образец, с нашей точки зрения, следует принять вариант решения этой проблемы в Новгородской области. Здесь разграничение объектов муниципальной и государственной собственности осуществляется органами государственной власти области по предложениям органов местного самоуправления. Эти предложения органы местного самоуправления определяют самостоятельно, исходя из полномочий, закрепленных за ними областным законом. Причем органы государственной власти обязаны рассмотреть предложения органов местного самоуправления в трехмесячный срок. При этом отказ в передаче объектов государственной собственности в муниципальную собственность возможен только в случаях несоответствия назначения данных объектов для обеспечения полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления, или наличия ограничений, установленных действующим законодательством.

6) Как было отмечено, мы считаем целесообразным пересмотр заложенных в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. принципов разграничения полномочий и собственности между муниципальными образованиями различных уровней. Однако недостатки федерального регулирования этого аспекта местного самоуправления отчасти можно компенсировать и на региональном уровне. При решении этого вопроса в законодательстве субъектов Федерации, по нашему мнению, следует исходить из трех посылок. Во-первых, недопустимо делегирование законотворческих полномочий субъекта РФ в этой области самим муниципальным образованиям, то есть предоставление более крупным из них права разграничивать собственность и полномочия между собой и более мелкими муниципальными образованиями, расположенными на их территории. Недопустимость такого положения вещей вытекает из древнеримского принципа: «Никто не может быть судьей в собственном деле». Во-вторых, нельзя допускать явного перевеса в пользу крупных муниципальных образований. Напротив, следует исходить из посылки, что все полномочия и вся собственность, которые могут эффективно использоваться на уровне первичных муниципальных образований, должны закрепляться именно на этом уровне. Наконец, необходимо четко прописать в региональном законодательстве процедуру принятия региональными властями решений о разграничении предметов ведения и материальных ресурсов между конкретными муниципальными образованиями. Такая процедура, во-первых, должна быть единообразна для всех конкретных случаев. Во-вторых, не должно допускаться принятие соответствующих решений без заслушивания и учета мнения обеих заинтересованных сторон (то есть муниципальных образований первого и второго уровней). В-третьих, при наличии противоречий, не разрешенных в процессе согласований, спорные вопросы должны выноситься на местный референдум.

7) Необходимо форсировать принятие на региональном уровне законов о территориальном общественном самоуправлении и формах прямой демократии в местном самоуправлении, отсутствие которых лишает жителей местных сообществ предусмотренных федеральным законодательством правомочий по участию в местном самоуправлении.

8) Следует рекомендовать субъектам Федерации воспринять апробированную в некоторых регионах практику установления административной ответственности за неисполнение решений органов местного самоуправления, а также решений, принятых на собраниях (сходах) и местных референдумах.

В целях становления правотворческого процесса на местном уровне было бы целесообразно:

1) Учитывая острый дефицит квалифицированных кадров в системе муниципальной службы, развернуть на федеральном и региональном уровнях специальные образовательные программы по подготовке специалистов в области муниципального права.

2) Считать целесообразным выделение органам местного самоуправления целевых субсидий из вышестоящих бюджетов на привлечение специалистов в области муниципального правотворчества на контрактной основе для разработки основных правовых актов муниципального образования.

3) Поддержать проведение в рамках Федеральной программы развития местного самоуправления конкурса на разработку стандартного пакета рекомендательных нормативных актов для местного самоуправления и издание их за счет федерального бюджета.

4) При разработке рекомендательных нормативных актов для местного самоуправления следует использовать юридическую технику, апробированную в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» при изложении альтернативных моделей организации системы органов местного самоуправления. Законодатель здесь не предлагает в качестве обязательной какую-то одну модель. Нормы третьей главы Федерального закона отличаются и от обычного способа изложения диспозитивных норм по формуле: «Если. — то. — если иное не предусмотрено.» 1. Рекомендательный акт должен не умалчивать о возможных альтернативных решениях, а прямо называть их, чтобы облегчить местному самоуправлению выбор между ними. Причем к рекомендательным нормативным актам в обязательном порядке следует прилагать пояснительную записку, в которой давалось бы подробное обоснование каждой предлагаемой альтернативы с указанием на ее плюсы и минусы.

5) Учредить на региональном уровне независимые от региональной администраций юрисдикционные органы для надзора за соблюдением в правовых актах органов местного самоуправления норм федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. Сместить акцент в надзорной деятельности с последующего контроля на предварительный.

1 Венгеров А. Б. Теория государства и права: Часть II. Теория права. Том1. — М., 1996. — 149 с.