Развитие российского федерализма: На примере строительства органов власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации, 1990-1997 гг

п.

Актуальность темы

~ исследования. Исследование проблем федерализма, осмысление его роли и перспектив развития являются сегодня одним из важнейших гуманистических направлений изучения феномена власти в человеческом обществе. Современные достижения в этой области позволяют сказать, что, несмотря на отсутствие единых подходов по вопросам ¡-развития, федерализма большинство исследователей склоняются к выводу о-возможности посредством децентрализации государственной власти по вертикали обеспечить внутреннюю целостность, стабильность", мири согласиё, в. государстве. Богата такими примерами и (- российская г теория и г., i:.r «^ ¦¦•'*¦ практика строительства федеративного Государства.

— ^ сг t т f> •. -Л/'V.

История федерализации росхицскёго-'^осударс'тва.берет сво’ё начало с i ' «•J-: .» .'vT, ' ' -^оиДГ'ч'т" ¦• Г" г, .г-,. того времени,'когда под влияиием" -амфикайск" 0й революцикШ 1783 г. г.).

— ', v. vr'oj! • •: российские просвещенные умы (А.Н. Радищев'^ М.М.- Сперанский, Александр I, H.H. Новосильцев, Н. М. Муравьев, П.И. Пестель) стали примерять новую систему государственного строительства, и управления на российскую действительность. В — связи сэтим представляет интерес история трансформации взглядов на, природу и сущность федеративного государства у.

•-* и. ' i • .': • «jTCm^.v российских историков, юристов, политологов. Так, если в конце XVIII века • ¦ федерализм рассматривали, как противопоставление абсолютизму (А.Н. Радищев, декабристы), «в начале XX века, как способ разрешения национал ыгых про&лём^Л.И—Л^ то в конце XX века (Р.Г.

Абдулатипов, Л. Ф. Болтенкова, «ИГА:^ Умнова) федерализм связывают с децёнтрализацией-власти, с распределением компетенции между федерацией и-субъектами для улучшения управляемости как государства в целом, так и отдельных территорий (субъектов), в «ксгнечном счете.^с главной целью — приблизить управление государственными делами к конкретному человеку.

Понятие «федерализм» за это историческое время прошло значительную эволюцию и в конце XX века федерализм (от лат. Гес1егаио — союз, объединение) понимается как форма государственности, в основе которой лежат федеративные принципы. Так, директор «Немецкого института по исследованию федерализма» Х.-П. Шнайдер считает, что федерализм характеризуется четырьмя принципами: 1) единство, особенно правовое- 2) свобода, выраженная в государственности земель или частей, составляющих единую страну- 3) равенство субъектов федерации, то есть всех составляющих единого государства между собой- 4) солидарность или как это сформулировал Федеральный конституционный суд ФРГ «союзническая ответственность друг за друга и помощь друг другу», что является выражением «социального федеративного государства».1 То есть федерализм здесь воспринимается как социально-политический термин, реализуемый в институтах децентрализованного государства.

В целом же и по сегодняшний день остается дискуссионным вопрос о преимуществах унитарного и федеративного государства, формах федеративного государства, его сути и задачах. По мнению доктора права, профессора Венского университета Ф. Эрмакоры (1923;1995), спор между сторонниками централизованного и федеративного государственного устройства вечен, как естественна «борьба» между законодательными и исполнительными органами власти. «Нет единой модели федеративного государства. Едины лишь два элемента — вышестоящее государство и его государства участники, которые имеют доступ к разработке законодательства"2.

В процессе исторического развития конкретные формы федерализма даже в развитых странах постоянно меняются, отражая различные варианты.

1 Chancen des Foderalismus in Deutschland und Europa. Hrsg. T. Evers. — BadenBaden, 1994. S. 82−83.

2 **.

Ermacora F. Osterreichischer Foderalismus Von patrimonialen zum kooperativen Bundesstaat. — Wien, 1976. S. 59. взаимоотношений между федеральной (центральной) властью и субъектами федерации, прежде всего в областях государственного строительства, экономики (денежная политика, налоги, кредит и т.) и местного самоуправления. Не существует единого мнения и о числе форм федерализма, хотя можно выделит три наиболее известных представления о федеративном государстве:

Федеративное государство — «государство государств», т. е. федеративное государство состоит из свободно объединившихся суверенных субъектов, добровольно передавших федерации часть своей суверенности. (США, СССР, СФРЮ, Объединенные Арабские Эмираты, Республика Танзания).

Федеративное государство как децентрализованное государство. При этом законодательная и исполнительная власть разделены между федерацией и её участниками, но субъекты не располагают правами суверенного государства (Индия, Канада, Пакистан на основе Конституции 1973 г., РСФСР — Российская Федерация).

Кооперативная теория федеративного государства. Её сторонники значительный акцент делают на сотрудничестве и кооперации через состязательность и конкуренцию, где важная роль отводится судам. Данная теория зародилась в США в 30−40 годы .

В конце XX века более половины населения земли проживает в федеративных государствах, которых насчитывается 19 (всего государств около 200): Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Германия, Индия, Канада, Коморские острова, Малайзия, Мексика, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан, США, Танзания, Швейцария, Югославия и Россия — Российская Федерация.

Подробнее см. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М.: Дело, 1998. С. 28−42.

В термин «российский федерализм» автор вкладывает конституционное понятие, охватывающее принципы, заложенные в Конституции Российской Федерации4 и закрепляющие федеративный характер государственного устройства, к которым относятся: государственная целостность Российской Федерации, при этом субъекты федерации не имеют права на отделение, на самовольный выход из федерации, на так называемую сецессиюравноправие и самоопределение народов в Российской Федерацииединство системы государственной властиединое правовое пространство, которое обеспечивается верховенством федерального закона, и, прежде всего, федеральной Конституциейоснованное на договоре разделение предметов ведения между государственными органами Федерации и её субъектовравноправие субъектов и взаимное делегирование полномочийвозможности решать спорные вопросы между Федерацией и субъектами в судебном порядке5. При этом под субъектами Федерации подразумеваются составные части, входящие в Российскую Федерацию, а под субъектами федеративных отношений — органы, участвующие в договорном процессе.

Необходимо отметить, что, несмотря на значительный шаг вперед в вопросах выравнивания статусного положения субъектов, Конституция Российской Федерации все же сохраняет асимметричное государственное устройство. Так, часть 2 статьи 5 устанавливает, что «республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство». Анализ Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод, что по конституционному статусу республика в составе Российской Федерации — это демократическое правовое государство, созданное в её рамках, со всей присущей государству атрибутикой.

4 Конституция Российской Федерации. — М.: Известия, 1993.

5Там же. Ст. 5.

Край, область, город федерального значения являются государственными образованиями в составе Российской Федерации, которым в соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации (ст. 65) придан статус субъектов Федерации. Являясь субъектами Российской Федерации, края, области, города федерального значения обладают определенной учредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.

Единственная в России автономная область — Еврейская — выведенная из состава Хабаровского края 15 декабря 1990 года Законом об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР (п. 18), является одной из форм национальной государственности народов Российской Федерации.

Автономный округ — национальное государственное образование, отличающееся особым национальным составом и бытом населения. Он является формой национальной государственности народностей и этнических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Автономная область и автономные округа обладают элементами учредительной власти. Это проявляется в их праве принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.

Прошедшие в 90-е годы в регионах преобразования достаточно остро ставят вопрос об исторических исследованиях механизмов выравнивания асимметричности российского федерализма и государственного строительства дальневосточных субъектов Российской Федерации. В этой связи для дальневосточных ученых представляет значительный интерес то, как в результате конституционных реформ на территории Дальнего Востока были образованы пять видов равноправных субъектов (из шести предусмотренных Конституцией России) — республика, два края, четыре области, одна автономная область, один самостоятельный автономный округ и один автономный округ входящий в состав области, получивших совершенно новый конституционный статус. Происходившие здесь конституционные преобразования являются дополнительным аргументом в пользу актуальности выбранной темы.

Важную учредительную роль в становлении дальневосточных краев, областей, автономных округов равноправными субъектами Российской Федерации играют Уставы субъектов Федерации и полученное субъектами право на собственное законотворчество6. Проведение комплексного анализа уставного нормотворчества дальневосточных субъектов Российской Федерации позволяет проследить историю выравнивания асимметричного развития Российской Федерации, что в свою очередь, на наш взгляд, может способствовать формированию концепции дальнейшего развития российского федерализма, определению научного подхода к решению основополагающих вопросов: как разделить власть между Федеральным Центром и его основными составными частями, чтобы жизнь граждан протекала в эффективно функционирующем и стабильном государствекаковы пределы децентрализации государственной власти, не разрушающие само государство, и каковы пределы её централизации, сохраняющие эффективность власти и близость её к народуи в связи с этим, какие принципы должны лежать в основе государственного устройства дальневосточных субъектов, чтобы сохранить их развитие в интересах всех жителей дальневосточного региона в рамках единой Российской Федерации.

Федеративная децентрализация власти предполагает наделение субъектов Федерации «всей полнотой государственной власти"7 по предметам собственного ведения, для выполнения которых субъектам необходима система соответствующих органов власти. До 1993 года органы власти краев и областей относились законодательством к местным органам советской власти. После принятия в 1993 году Конституции РФ система органов власти в субъектах Российской Федерации претерпела существенные.

6 Там же. Ст. 5.

7 Там же. Ст. 77. изменения. На смену полновластным местным Советам в краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах создаются совершенно новые органы — органы государственной власти субъектов Федерации с четко определенной компетенцией и разделением властных полномочий между представительной, исполнительной и судебной ветвями. Переход краевых и областных органов местного управления на качественно новый уровень, уровень органов государственной власти поставил перед субъектами Федерации ряд вопросов, в том числе: о системе органов государственной власти в конкретном субъектепринципах их формирования, взаимодействия и степени подотчетности населению субъекта Федерации. Анализ государственного строительства в дальневосточных субъектах Российской Федерации в 1991;1997 годах представляет интерес не только для юристов, политологов, но и историков.

Следует отметить, что на выбор темы исследования повлиял и факт изменения в научных кругах масштабов исторического анализа, сегодня историками все больше изучаются региональные и даже локальные проблемы, а не глобальные. Так, одной из основ современного федерализма является триединство — федерация, земля, коммуна. Система местного самоуправления — городского, районного, коммунального (общинного) — играет в этом триединстве особую роль. По нашему мнению, местное самоуправление составляет фундамент, на основе которого должна строиться российская государственность, в том числе и федеративные отношения. Можно без преувеличения сказать, что чем экономически сильнее, политически и социально стабильнее будут самоуправляющиеся территории, тем устойчивее и жизнеспособнее окажется Федерация. В отличие от строительства органов государственной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации, начинавшегося «с чистого листа», создание местного самоуправления на Дальнем Востоке имело под собой определенный исторический опыт, как в дореволюционный, так и в советский периоды государственного строительства. Но полностью удовлетворить потребности населения обе эти формы не смогли. В работе делается попытка на историческом анализе формирования правовой базы российского местного самоуправления дать практические рекомендации его совершенствования.

Историография и источниковедческая база. В современной общественной науке феномен власти, вообще, и выборной власти, в частности, осмысливается представителями самых различных профессий, и, прежде всего историками, юристами, политологами и практическими политиками. И хотя каждый находит здесь свой предмет теоретических и прикладных интересов, проблема власти, как и проблема собственности, продолжает оставаться неисчерпаемым источником разнообразных переживаний и действий, оценок и теорий.

Данное исследование проведено с использованием теоретического фундамента, созданного трудами отечественных и зарубежных ученых по истории, юриспруденции, политологии, философии, конституционному праву, государственному управлению и местному самоуправлению, в той или иной мере затрагивающими основы федерализма и государственного строительства. Анализ научных работ последнего десятилетия XX века позволяет сделать вывод о том, что принципиально новым направлением в историографии стало изучение истории субъектов Российской Федерации, в том числе и дальневосточного региона. Но это, как правило, изучение истории периода до 90-х годов XX века. Рассматриваемый нами период историками в качестве предмета исследования еще не востребован, хотя события этого периода носят революционный характер. Малоизученность и многогранность проблемы исследования обусловили привлечение материала не только исторического характера, но и научной литературы по экономике, философии, общей теории государства и права, отечественному и зарубежному государствоведению. А потому включает самые разнотипные и разнородные источники, как опубликованные, так и неопубликованные, которые можно сформировать в следующие типологические группы.

Первую группу составляют архивные материалы. Их использование позволило воссоздать эволюцию правового статуса органов государственной власти и управления дальневосточных субъектов, показать их нормативную правовую деятельность. Архивные документы составили главную источниковую основу диссертации.

Так, анализ документов, отложившихся в центральных архивах, позволяет изучить историю развития федеративных идей у политической элиты России. В частности, хранящаяся в Российском государственном архиве древних актов (РГАДА), фонд 3, Государственная уставная грамота Российской империи — первый, дошедший до нас проект конституционного документа, предусматривающий возможность федеративного устройства России.

Интерес для историков представляет период начала XX века, времени неиспользованных возможностей, когда перед Россией встала проблема выбора вариантов и моделей государственного строительства. Для дальневосточников это имеет особое значение, так как этот период на Дальнем Востоке имел свои специфические черты (отсутствие крупного помещичьего землевладения и земства, образование ДВР и т. д.). Ощутить это время, понять те или иные действия властей позволяют как центральные архивы, так и архивы дальневосточных субъектов и, в частности, Российский центр хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ) фонд 372, оп. 1, Отчеты, циркуляры, протоколы и другие документы Дальбюро ЦК ВКП (б) за 1917 — 1930 г. г., Государственный архив Хабаровского края (ГАХК) фонды 19,44, 260.

Основной источниковой базой для написания диссертации послужили материалы и документы текущих архивов, и в частности, текущий архив Центральной избирательной комиссии Российской Федерации за 1995;1997 г. г.- текущие архивы государственных органов власти дальневосточных субъектов Российской Федерации за 1993;1997 г. г. (Законодательной Думы и администрации Хабаровского края, Думы и администрации Приморского края, Совета народных депутатов и администрации Камчатской области и т. д.). К сожалению в текущих архивах имеются пробелы. Это объясняется тем, что в период политической нестабильности, частой смены руководящего состава органов государственной власти в субъектах Федерации, часть материалов текущих архивов была утрачена. Тем ценнее становятся приводимые в работе материалы, тем более, что многие из них воспроизводятся на основе личных воспоминаний и личных архивов диссертанта работавшего с марта 1994 по декабрь 1997 годов заместителем председателя — председателем комитета по межрегиональным связям, взаимодействию с органами местного самоуправления и общественными организациями Хабаровской краевой Думы.

Важную для изучения темы исследования группу источников составляет научная литература, характеризующая поиск Россией своего государственного устройства. Здесь, прежде всего, необходимо назвать таких авторов как Н.М. Карамзин8, В. О. Ключевский, С.Ф. Платонов9, JI.H. Гумилев, Р. Г. Абдулатипов, Л. Ф. Болтенкова, И. А. Умнова, A.B. Ремнев. рассматривающих государственное строительство России на разных исторических этапах и с различных точек зрения. Так, рассматривая процесс, становление централизованного российского государства, Н. М. Карамзин приходит к выводу, что реформами Ивана IV в России был уничтожен институт выборности в государственном и местном управлении. На многие годы вперед народ был лишен всякого воздействия на власть, права контроля над нею10. Попытка решать государственные вопросы «советом всея земля» о.

Карамзин Н. М. История государства Российского. //Москва. — 1988;1989 г. г.;

9 Платонов C.B. История России. — Спб, М.: Дельта — Аквариум, 1995;

10 Смирнов А. Как создавалась «История государства Российского». //Москва, -1989. № 12. С. 150. земскими соборами и в последующем соединить их с устройством местного управления, по мнению В. О. Ключевского, привели к «круговому ручательству в исполнении соборного приговора"11 на уровне государства. Весьма ценными представляются исследования JI.H. Гумилева на основе оригинальной, способной цельно объяснить исторические судьбы народов, авторской концепции этногенеза, где он, по-новому, с позиции этнологической теории, описывает историю российской государственности в.

1 *У.

IX — начале XVIII веков. Основные вопросы становления, функционирования и совершенствования конституционных основ современного российского федерализма рассматривают в своих работах Абдулатипов, Л. Ф. Болтенкова, И. А. Умнова, A.B. Ремнев.13.

Решение проблем современного федеративного строительства невозможно без изучения мирового опыта, который отражен в произведениях «отцов» американского федерализма А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джейя, в трудах немецких ученых Ф. Эрмакора, Г. .Фенске14 и др., дающих анализ истории, специфики форм построения федеративных государств мира. Так, идейные основоположники американской федеративной системы.

A. Гамильтон (1757−1804), Дж. Джей (1745−1829), Дж. Мэдисон (1751−1836) уточнили «федеральную теорию народного суверенитета» Иоханеса Альтузиуса (1562−1638) в отношении гражданских прав, определив, что каждый гражданин в рамках федеральной системы правления принадлежит.

11 Ключевский В. О русской истории [Сборник]. /Сост., авт. предисл. и примеч.

B.В. АртемовПод ред. В. И. Буганова. — М.: Просвещение, 1993. С. 281.

12 Гумилев JI.H. От Русси до России: Очерки этнической истории. — СПб: Юна, 1992.

13 Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. В 3 книгах. — М.: Республика, 1992 — 1993; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. — М.: Дело, 1998; Ремнев A.B. Административная политика самодержавия в Сибири в XIX — начале XX веков: Автореф. дис. доктора истор. наук. /Иркутский госуниверситет. — Иркутск, 1997.

14 Fenske Н. «Deutsche Verfassungsgeschichte». Vom Norddeutschen Bund bis heute. -Berlin, 1991. двум общностям: своему штату и союзу в целом. Федеральное правительство осуществляет лишь переданные ему функции, в то время как штаты сохраняют за собой всю «остаточную власть"15. Большую лепту в развитие теории федерализма внесли немецкие философы И. Кант (1724—1804) и В. фон Гумбольдт (1776−1835) считавшие, что «международное право должно опираться на федерализм свободных государств"16. Канту приписывают и введение в оборот термина «федерализм».

Анализ новейших исследований европейских ученых показывает, что, в отличие от «отцов американской Конституции» воспринимавших этот термин чисто политически, подразумевая под федерацией государственное образование основанное на договоре, федерализм все больше и больше воспринимается сегодня как термин социально-политический, реализуемый в институтах децентрализованного государства. Так, профессор Ф. Эрмакора считает, что под федеративным государством можно понимать одно государство, где происходит децентрализация государственной власти с помощью территориальных элементов — земель, кантонов, регионов, провинций и т. д. Типичная характерная черта для него: власть осуществляется в рамках одного международно-правового субъекта, где существуют минимум два областных образования, наделенные своими правительствами, во имя социальной защищенности его граждан'7.

В последние годы, в связи с реформированием российской государственности, заметный интерес у юристов, политологов вызывают проблемы конституционно-правового регулирования статуса субъекта Российской Федерации, государственного строительства в российских.

15 Подробнее см.: Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона, Дж. Джея: Перевод с англ. /Под общей ред. H.H. Яковлева. — М.: Издательская группа «Прогресс-ЛИТЕРА», 1994.

16 Wedl К. Der Gedanke des Foderalismus und Osterreichs. — Wien — Munchen, 1969. S. 29.

17 Ermacora F. Osterreichischer Foderalismus Von patrimonialen zum kooperativen Bundesstaat. — Wien, 1976. S. 23. субъектах, анализ уставного нормотворчества, организационно-правовые проблемы становления государственной власти, политологические аспекты становления местного самоуправления. Данные вопросы рассматриваются как дальневосточными учеными, так и учеными других субъектов, причем как в целом по России18, так и по отдельным регионам РФ19. В этой связи привлекают внимание научные исследования C.B. Нарутто в области конституционно-правового статуса дальневосточных субъектов Российской Федерации в качестве относительно самостоятельных государственных образований20, и Е. В. Буянова в области государственного строительства в Приморском и Хабаровском краях, Амурской области и Еврейской.

18 Игнатенко В. В. Региональное правотворчество и законодательство. Основные понятия и термины. — Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1996; Кряжков В. А Статус автономных округов: эволюция и проблемы. //Росссийская. Федерация. — 1996. № 2- Побережная И. А. Конституции (Уставы) субъектов Р.Ф.: проблемы теории и практики: Автореф. дис. канд. юр. наук. — М.: РАГС при Президенте РФ, 1997; Белораменский В. И. Городское самоуправление в России (конституционно-правовые вопросы): Автореф. дис. канд. юр. наук. — С. П-б.: С.П.-б юридический институт МВД России, 1998; Южина Е. В. Теория местного самоуправления и проблемы реформирования административно-территориального устройства современной России: Автореф. канд. полит, наук. — С. П-б, 1998; Никитина Е. Е. Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как источник конституционного права: Автореф. дис. канд. юр. наук. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 1998; Лысенко В. Н. Что мы строим в России: симметричную или асимметричную федерацию? //Федерализм. — 1998. № 1(9).

19 См.: Максимов К. Н. Калмыкия — субъект Российской Федерации. — М.: Республика, 1995; Губогло М. Н. Опыт и уроки суверенизации: на материалах Башкортостана и Татарстана //Отечественная история. — 1995. № 6- Юсупов Э. С. Республика — субъект Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. канд. юр. наук. — Томск: ТГУ, 1997; Волгин В. Л. Политический эксперимент как фактор современной политической жизни: проблемы и тенденции (на опыте Республики Калмыкия): Автореф. дис. канд. политич. наук. — М., 1999; Софрина З. Ф. Организационно-правовые проблемы становления государственной власти в субъектах Российской Федерации: Автореф. Дис. канд. юр. наук. — Хабаровск: Хабаровский технический университет, 2000.

9 I автономной области. К сожалению, как правило, авторы рассматривают правовые и политологические вопросы новой Российской государственности, в этих работах отсутствует анализ исторического процесса конституциирования субъектов Российской Федерации.

Наиболее многочисленной по разновидностям и количеству группой источников являются документы, освещающие процесс ломки Советских органов власти в 1993 — 1994 годах и историю формирования органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ в 1994 —1997 гг.22. Конституционные материалы, нормативные правовые акты, как.

20 Нарутто C.B. Конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона): Автореф. дис. канд. юр. наук. — М.: Московская государственная юридическая академия, 1997.

21 Буянов Е. В. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990 — 1997 гг. — Благовещенск: Амурский государственный университет. 1998.

Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления», Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. Постановление Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР». Указы Президента Российской Федерации: «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР», «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных началах организации органов государственной власти в субъектах Российской Федерации», «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации», «Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы», «Основные положения о выборах в представительные органы власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». Постановления глав администраций краев и областей Дальнего Востока о прекращении (приостановлении) полномочий Советов народных депутатов и реформе краевых и областных.

РФ, так и её субъектов, протоколы и стенограммы заседаний представительных органов власти и их рабочих органов, отражающих ход обсуждения вопросов, аргументацию их участников, результаты голосования. Все это позволяет лучше ощутить и представить динамизм политической жизни региона. Использованы также материалы международных, межрегиональных научных практических конференций по проблемам.

23 федерализма, строительства органов власти и управления. Имеющиеся там сведения достаточно полно отражают существующую картину современного государственного строительства Российской Федерации. Многие документы впервые вводятся в научный оборот. Анализ этой группы документов позволяет проследить с исторической точки зрения процесс формирования органов власти (управления) и правового поля дальневосточных субъектов Российской Федерации.

Небольшую, но значимую группу источников, составляют воспоминания участников, характеризующие процесс создания новой федеративной России24. К сожалению, в этих источниках нет целостного анализа генезиса представительных органов власти и местного самоуправления и положения о проведении выборов в эти органы.

23 Материалы: Зонального семинара-совещания председателей законодательных (представительных) органов, председателей комитетов (комиссий) по местному самоуправлению и представителей органов местного самоуправления ЗападноСибирского, Восточно-Сибирского и Дальневосточного «Проблемы и особенности нормотворческой деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации». — Иркутск, 1997; IV Международного симпозиума ИКАРП ДВО РАН «Человеческое измерение в региональном развитии». — Биробиджан, 1998; Межрегиональных научно-практических конференций «Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации», «Конституционные реформы в Дальневосточных субъектах Российской Федерации (историко-правовой аспект)», «Избирательный процесс: теория и практика», «Восток России: проблемы и опыт преобразований». — Хабаровск, 1997;2000г.г.

24 Мы построим новую Якутию: Пять лет Конституции Республики Саха (Якутия). /Сборник. Сост. Е. М. Ларионов. — Якутск: Национальное книжное изд-во «Бичик», 1997; Жириновский В. Геополитика и Русский вопрос. — М.: Издательский дом «Галерия», 1998; Ишаев В. Особый район России. //Дальний исторического процесса формирования новой российской государственности, отдельные из них носят конъюнктурный характер, страдают субъективизмом в оценки тех или иных исторических событий.

Важным источником, позволяющим объединить все виды вышеназванных источников, является периодическая печать25. Статьи журналистов, рецензии и критические отклики на те или иные решения органов власти позволяют диссертанту почувствовать и передать исторический пульс рассматриваемых событий. Но, по сравнению с архивными и официальными документами, периодическая печать при исследовании темы имеет подчиненное значение, так как в ней встречаются субъективизм оценок и политическая заданность публикаций.

Таким образом, исходя из состояния историографии, можно сделать вывод о том, что, во-первых, на современном этапе историческая наука обладает необходимым потенциалом для дальнейшего изучения проблем конституциирования дальневосточных субъектов РФ. Во-вторых, тема конституциирования субъектов Российской Федерации вызывает интерес, как на уровне РФ, так и на уровне отдельных регионов. В-третьих, дальневосточная тематика в научной литературе, посвященной конституциированию дальневосточных субъектов, отражена очень слабо. Это позволяет говорить о том, что дальневосточные историки эту тему исследуют слабо, а политологи и юристы рассматривают её под другим ракурсом, что позволяет сделать вывод о том, что есть достаточные основания для изучения.

Восток. — 1998. № 10- Попов Г. Х. Пути перестройки: мнение экономиста. — М.: Экономика, 1989; Бурлацкий Ф. М. Новое мышление: Диалоги и суждения о технологической революции и наших реформах. — М.: Прогресс, 1988.

Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства (1918 г.) — ДальнеВосточные Известия (1918 г.) — Центральные издания: Российская газета, Комсомольская правдаРегиональные издания: Амурская правда, Камчатская правда, Магаданская правда, Народовластие, Приамурские ведомости, Советский Сахалин, Советская Чукотка, Тихоокеанская звезда, Утро России. темы, а комплекс привлеченных источников позволяет автору решить задачи, поставленные в диссертационной работе.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является.

Л/ государственность в дальневосточных субъектах Российской Федерации. Становление и развитие дальневосточного региона обусловливает необходимость всестороннего исследования теоретических воззрений, отражающих геополитическое положение регионов в РФ, и практики государственного строительства в его субъектах. Существовавшее в советское время мнение, что исторический путь развития региона соответствует общероссийскому, сегодня многими учеными коренным образом пересматривается в сторону выделения особенностей Дальнего Востока, а в связи с этим все чаще говорят об особом историческом пути развития Дальневосточного региона. Вместе с тем, выделяя Дальний Восток, (географически, экономически, этнически и т. д.), важно не допустить, чтобы эти отличия привели к распаду единого государства. Исходя из этого конституционные реформы в субъектах РФ автором рассматриваются, как стабилизирующий фактор.

Кроме того, до сих пор в исторической литературе полностью не раскрыто состояние права субъектов Российской Федерации. Необходимо.

Под государственностью автор понимаетсочетание фундоментальных базовых интересов большинства населения, совокупность институтов управления, организованных юридически последовательно, и та самая верховная власть, которая обеспечивает связь доминирующего интереса большинства населения с адекватным ему функционированием институтов управления. В узком смысле государственность есть структура власти и властных отношений в государстве, то есть определенная Конституцией система институтов и правил взаимодействия. Подробнее см. Становление новой российской государственности: реальность и перспективы (Открытый доклад). /Отв. ред. Г. Бурбулис. — М.: Изд-во УРСС, 1996. С. 16. 27 См.: Крушанов А. И. Победа Советской власти на Дальнем Востоке и в Забайкалье. — Владивосток, 1983. перейти от исследования отдельных политических институтов в отдельных субъектах к комплексному изучению их государственно-правовой практики.

Предметом исследования является история становление дальневосточных краев, областей, автономных округов как государственности. Это предопределило выбор цели и задач диссертации.

Цели н задачи работы. Исходя из актуальности обозначенной темы целями работы является: во-первых, изучение истории превращения краев, областей, автономных округов российского Дальнего Востока на коротком историческом отрезке времени из административных единиц с различным конституционным статусом и правами в равноправных субъектов Российской Федерацииво-вторых, исследование опыта государственного строительства, формирования нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации Дальнего Востока в период реформирования Российского федеративного государствав-третьих, обобщение их политико-правового опыта.

В соответствии с указанной целью, диссертантом поставлены следующие задачи:

1. Проанализировать развитие федеративных отношений в России и на основе анализа выявить современные проблемы федеративного строительства Российской Федерации.

2. Показать историю конституционных реформ в дальневосточных субъектах Российской Федерации.

3. Рассмотреть динамику формирования и становления, государственных органов власти субъектов Российской Федерации Дальнего Востока и органов местного самоуправления с 1991 по 1997 годы. Для этого:

См.: Ковальчук М. А. Исторический опыт формирования транспортной отрасли Дальнего Востока России (70-е годы XIX в. июнь 1941 г.). Дис. д.и.н. Иркутский государственный университет. — Иркутск, 1988. С. 19−21.

— исследовать историю формирования и создания органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации дальневосточного региона;

— выявить стратегию совершенствования деятельности органов власти;

— охарактеризовать нормотворческую деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти Дальнего Востока по реформированию органов власти и управления в субъектах Федерации (без учета реализации принятых решений);

4. Разработать на этой основе рекомендации, которые могут оказать влияние на совершенствование деятельности государственных органов России и её дальневосточных субъектов.

Методологической основой диссертационного исследования является комплекс научных методов познания. В основу исследования положены принципы историзма и объективности, что, прежде всего, означает отказ от упрощенчества и идеологизации в характеристике проводимых в России реформ государственного управления. Диссертация написана с использованием диалектического, исторического, социологического, системного и других методов исследования на основе историко-ситуационного и историко-ретроспективного подходов.

Хронологические рамки диссертации охватывают период с 1990 года по 1997 год. Именно в этот исторически короткий период времени в Российской Федерации была проведена конституционная реформа, целью которой была гармонизация формально-юридической модели федерализма и фактически действующих отношений между Центром и субъектами.

Кроме того, это был период коренной ломки органов власти и управления в краях и областях Российской Федерации. В связи с этим данный исторический отрезок времени характерен тем, что на смену полновластным местным Советам народных депутатов, созданным в начале XX века (организационным принципом которых было сосредоточение законодательной и исполнительной власти в едином властном органе — Совете), в конце XX века пришли новые органы власти — органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, основанные на принципах парламентаризма, децентрализации и разделения властных полномочий между Федеральным Центром и субъектами, между Центром, субъектами и органами местного самоуправления, между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. По мнению автора, период децентрализации власти и создания новых органов власти и управления начался в 1990 году принятием Союзного закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» возродившим понятие местного самоуправления, I Съездом народных депутатов РСФСР (май — июнь 1990 года) принявшим Декларацию о государственном суверенитете РСФСР29 и закончился в 1997 году выборами в органы государственной власти дальневосточных субъектов РФ и органы местного самоуправления, проведенными на основании региональных законов, что позволяет говорить о легитимации30 новых органов власти и управления.

29 Вступая в должность первого Президента России Б. Н. Ельцин, характеризуя данный этап государственного строительства отмечает, что «впервые между властью и народом зарождается новая добровольная зависимость. Государственная власть ответственна перед народом, который её избрал, народ ответственен перед государством, которое сам поставил перед собой». /Ельцин Б. Н. Речь на торжественном заседании Съезда народных депутатов РСФСР, посвященном вступлению в должность первого Президента РСФСР Ельцина Бориса Николаевича. 10 июля 1991 года (стенограмма). — М., 1991. С. 10−11.

30 Здесь и далее под легитимацией государственной власти и местного самоуправления понимаются процессы и явления, посредством которых они приобретают свойство легитимности, выражающее правильность, оправданность, справедливость, правовую и моральную законность и другие стороны соответствия данной власти, ее деятельности определенным, прежде всего психическим установкам, ожиданиям (экспектациям) общества, народа.

Территориальные рамки исследования включают Дальний Восток в границах Дальневосточного федерального округа, в которых в настоящее время располагаются Республика Саха (Якутия), Приморский и Хабаровский края, Амурская, Камчатская (с Корякским автономным округом), Магаданская, Сахалинская области, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ.

Научная новизна и практическое значение исследования. Вопросы становления и совершенствования органов государственной власти, их организация и функциональные обязанности занимают важное место в истории государства. Ориентация на последовательное повышение уровня эффективности органов государственной власти заставляют постоянно обращаться к опыту организационных преобразований, накопленных в ходе эволюции государственных институтов.

Принятием Конституции Российской Федерации 1993 года в России начался новый этап федеративных отношений. Края, области, автономная область и автономные округа перешли в новое качество: из административно-территориальных и национально-территориальных единиц они.

Л 1 конституционно стали равноправными субъектами Российской Федерации. Именно это положение, закрепленное в Конституции Российской Федерации, является новым, не имеющим аналогов в российской истории. Впервые было заявлено о передачи части государственных полномочий из Федерального центра — субъектам Федерации и о выполнении ими государственных функций32. С этой целью в субъектах Федерации было предусмотрено создание собственной системы государственных органов власти33- введены право принятия собственной конституции, устава и понятие законодательной.

31 Конституция Российской Федерации. — М.: Известия, 1993. Ст. 5.

32 Там же. Ст. 78.

33 Там же. Ст. 77. деятельности органов государственной власти субъектов Федерации34- конституционно закреплено право населения России ' на местное самоуправление35.

Все это позволяет выделить в Российской властной системе три уровня организации власти и управления, имеющие собственную компетенцию.

I уровень — федеральное государственное управление, обеспечивающее управление проблемами и вопросами общенационального значения (единство конституционного строя, суверенитет и территориальная целостность страны, федеральная экономическая, денежная, финансовая политика, оборона, внешние отношения и т. д.), осуществляемое федеральными органами государственной власти,.

II уровень — государственное управление субъектов Российской Федерации, обладающее всей полнотой управляющих' действий вне предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемое органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

III уровень — местное самоуправление, задачей которого является реализация совместных интересов жителей конкретных муниципальных образований (город, район, поселок, село), осуществляемое органами местного самоуправления.

В научной литературе сегодня можно найти аналитические материалы,' освещающие с исторической точки зрения проблемы государственного строительства Российской Федерации (I уровень), местного самоуправления (III уровень). Вопросам, посвященным истории и проблематике государственного строительства субъектов Российской Федерации (II уровень), их борьбе за выравнивание своего конституционного статуса уделяется недостаточное внимание. Основная трудность в работе над.

34 Там же. Ст. 5.

35 Там же. Ст. 12- Глава 8. диссертацией состояла в том, что исторической наукой история конституционных реформ в субъектах Российской Федерации в качестве отдельного предмета практически не исследована.

Научная новизна настоящего диссертационного исследования заключается в раскрытии аспектов, недостаточно изученных современной отечественной исторической наукой. Так, автор делает попытку дать комплексную характеристику основных черт реформирования конституционных преобразований в дальневосточных субъектах Российской Федерации, а также представить наиболее актуальные проблемы их становления и развития. Диссертантом затрагиваются проблемы становления и развития системы разделения власти между государственными органами субъектов, основываясь на принципах демократии и эффективности государственного управления.

Новизна диссертации заключается и в том, что по-новому рассмотрены современные проблемы уставного нормотворчества и правотворчество дальневосточных субъектов Российской Федерации в вопросах местного самоуправления, а также дается исторический анализ законотворческого процесса, основные оценки и характеристика этой сферы деятельности.

Научное и практическое значение исследования, по мнению автора, состоит в том, что: во-первых, в диссертации обоснованы и выделены наиболее важные в методологическом и теоретическом плане исторические вопросы сущности и содержания, проводимых в субъектах Федерации конституционных реформво-вторых, теоретические выводы диссертации и практические рекомендации могут быть использованы при совершенствовании нормотворческой деятельности органов власти Российской Федерации и её субъектов. Учет высказанных автором замечаний может способствовать повышению качества принимаемых субъектами Российской Федерации нормативных правовых актовв-третьих, вычленение оптимальных моделей соотношения центра и регионов, а также дестабилизирующих факторов в государственном строительстве, будет полезно ученым и практикам, студентам, занимающимся вопросами федеративных отношений, при разработке курса лекций и преподавании истории, конституционного и муниципального права, для подготовки учебно-методических пособий по этим предметамв-четвертых, в работе использован широкий круг неопубликованных источников, многие из которых впервые вводятся в научный оборот и будут интересны широкому кругу читателей, могут быть использованы в преподавательской работе и составлении спецкурсов на исторических и юридических факультетах.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы также для дальнейшей научной разработки данной темы, и в последующем для написании истории государственных органов дальневосточных субъектов Российской Федерации36.

Апробация работы. Основные положения диссертации излагались автором:

1. На парламентских слушаниях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу о ратификации Конвенции 169 МОТ «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах» (Москва, 22 ноября 1994 г.);

2. На IV Международном симпозиуме «Человеческое измерение в региональном развитии» (ИКАРП ДВО РАН, Биробиджан, 1998 г.).

36 Сегодня многие штаты США имеют такие исторические научно-популярные издания посвященные органам государственной власти штата. К примеру, вот оглавление книги «Калифорнийский законодательный орган»: Гл. 1 — История Калифорнии. Гл. 2 — Конституция Калифорнии. Гл. 3 — Выборы. Гл. 4 -Исполнительная власть. Гл. 5 — Судебная власть. Гл. 6 — Законодательные сессии. Гл. 7 — Законодатели округов. Квалификация, условия, компетенция. Гл. 8 — Организация законодательных органов. Гл. 9 — Законодательный процесс. Гл. 10 — Вспомогательный аппарат. Гл. 11 — Капитолий — здание Конгресса штата. Гл. 12 — Издание законов, Гл. 13 — Трансляция по TV законодательного процесса. /Wilson Е. Dotson. California’s Legislature. 1994. P. iii.

3. На межрегиональных научно-практических конференциях: «Пограничная политика: практика и особенности её реализации в регионах Дальнего Востока» (Хабаровск, 1998 г.) — «Конституционные реформы в Дальневосточных субъектах Российской Федерации (историко-правовой аспект)» (Хабаровск, 1998 г.) — «Приоритеты и механизмы общественных преобразований на востоке России» (Хабаровск, 2000 г.);

4. На региональной научно-практической конференции «Избирательный процесс: теория и практика» (Хабаровск, 1999 г.);

5. На научно-практических конференциях: «Россия и социализм накануне XXI века» (Хабаровск, 1999 г.) — «Актуальные проблемы становления местного самоуправления» (Хабаровск, 1999 г.).

Опыт работы диссертанта как депутата Хабаровской краевой Думы позволил апробировать выводы диссертации и реализовать их в процессе участия в подготовке ряда законов Хабаровского края по вопросам государственного строительства и местного самоуправления (Устав края, законы о краевых государственных органах, местном самоуправлении и т. д.) автором и соавтором которых является диссертант.

Материалы диссертации применяются автором в преподавании курсов конституционного (государственного) права РФ, муниципального права и избирательного права в Дальневосточной академии государственной службы.

Заключение

.

Анализ проблем, поставленных в диссертации, позволяет сделать вывод о том, что на протяжении своего исторического развития Россия неуклонно двигалась к федеративному устройству. Это объясняется большой территорией, требующей значительных усилий в управлении из единого центрамногонациональным составом населения и существованием регионов с компактным проживанием народов, стремящихся иметь те или иные формы своей национальности.

Изучение истории теоретической мысли и практики строительства российского федеративного государства позволили выделить следующие этапы развития российского федерализма: первый, теоретический, характеризуется поиском Россией своего государственного устройства и попытками обоснования строительства федеративного государства (конец XVIII — начало XX века) — второй, создание основ социалистического (формального) федерализма (1918; 1935 гг.) — третий, утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937 — 1985 г. г.) — четвертый, реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г.- пятый, выравнивание асимметричного устройства Федерации (современный, с принятием Конституции 1993 г.).

Проведенный в работе анализ строительства федеративного российского государства показывает, что на первоначальном этапе для её авторов (большевиков) главной целью строительства федерации (РСФСР, а затем и СССР) была задача разрешения национального вопроса, что в свою очередь привело к асимметричности в государственном устройстве, как.

СССР, так и РСФСР, и в конечном итоге стало одной из причин развала СССР и поставило на грань распада и Российскую Федерацию.

История советской федерации показывает, что федерации, созданные по национальному признаку, остроту национального вопроса не уменьшают, а только приглушают на какое-то время сепаратистские тенденции, в последующем эти вопросы поднимаются вновь и вновь, но зачастую в более острых формах, и руководству страны приходится их решать, но уже в более критических ситуациях. И подтверждение тому события восьмидесятых — девяностых годов XX столетия, которые вновь, как и в 1917 году, поставили перед руководством России вопрос о целостности государства. Необходимы были конституционные реформы, которые бы позволили уберечь страну от развала. В эти годы у России были три пути: первый: она возвращается к дореволюционному унитарному государственному устройству, выровняв государственно-правовой статус своих административных единиц путем отбора всех полученных на протяжении XX века привилегий у республиквторой: остаться федерацией, созданной по национальному признакутретий: признать равноправие субъектов, составляющих ее целое, путем подтягивания краев и областей до статуса республик.

Анализ конституционных реформ 90-х годов позволяет сделать вывод о том, что в период с 1991 по 1997 годы Россией выбран третий путь, и в этом направлении сделан большой исторический шаг, в результате которого субъектами Федерации стали не только национальные государственные образования (республики), но и края, области, автономная область, автономные округа и даже отдельные города (города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург). Более того, закрепив в ст. 5 Конституции Российской Федерации принцип равноправия всех субъектов Федерации, Россия предоставила этим субъектам право на собственное законотворчество, вплоть до принятия Основных законов субъектов — Уставов. Факт принятия уставов (1995;1997 г. г.) краями, областями, автономными округами, вопервых, означал начало движения в выравнивании конституционно-правового статуса субъектов (выравнивание асимметричности), и, во-вторых, создание правовых условия для легитимного функционирования органов власти, что, в конечном итоге, позволило населению более активно принимать участие в решении региональных проблем.

После принятия новой Конституции в дальневосточных краях, областях, автономной области, автономных округах на смену полновластным Советам, сочетающим в себе все ветви власти, начали формироваться совершенно новые властные институты. Во-первых, институт органов государственной власти в лице постоянно действующих законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, организующих свою деятельность на принципе парламентаризма с четко определенной компетенцией и разделением властных полномочий между представительной и исполнительной ветвями власти. Во-вторых, институт местного самоуправления. При этом, развивая идеи федерализма, Конституция Российской Федерации 1993 года, в отличие от ранее действовавших Конституций РСФСР советского периода, жестко не регламентирует организационную деятельность органов государственной власти субъектов Федерации. В связи с этим, перед населением субъектов Федерации встала трудная задача, — на фоне усиления роли единоличного главы субъекта (исполнительной власти) создать достаточно авторитетный рабочий парламент с соблюдением важнейших элементов парламентаризма. Опыта такой работы население Российского Дальнего Востока не имело (за исключением Республики Саха (Якутия), всё начиналось «с чистого листа». При этом реорганизация органов власти и управления в субъектах происходила на фоне политической апатии населения, проявившейся в том, что формирование представительных органов власти растянулось на несколько летв результате исполнительная власть получила возможность длительное время действовать бесконтрольно.

Создание новых представительных органов власти и управления на уровне краев, областей, автономных округов и муниципальных образований происходило на основе нормативных документов, разработанных органами исполнительной власти — Указов Президента России и Положений глав (администраций) субъектов Федерации (зачастую с нарушением существующего правового поля, выразившемся в незаконном роспуске, приостановке действий Советоводносторонней разработке нормативных документов и т. д.). Несмотря на это, созданные по этим документам малочисленные и обладающие минимальными правами новые законодательные (представительные) органы субъектов Федерации в исторически короткий срок сумели создать совершенно новую региональную законодательную базу, позволившую стабилизировать политическую ситуацию в регионах и взять под контроль населения вопросы регионального значения. Тем самым, они выполнили свою учредительную задачу.

В отличие от реформирования законодательных органов государственной власти субъектов РФ, их исполнительные органы не претерпели такой резкой организационно-структурной ломки и сумели сохранить преемственность в своей деятельности. Проведенный анализ позволяет выделить следующие причины и особенности этого. Во-цррвых, выведя в 1991 году региональную-администрацию из подчинения Советов, Президент РФ, стремясь сохранить единую вертикаль исполнительной власти, замкнул глав администраций напрямую на себя и до 1995 г. выборов глав администраций в краях, областях, автономных округах, как правило, не допускал, их руководители в этот период назначались Президентом РФ. И, тем не менее, реформирование исполнительных органов происходило в не менее жесткой борьбе и с не меньшим политическим накалом. Во-вторых, формирование новых исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации проводились на основе новой Конституции России и законодательной базы субъектов Российской Федерации.

В целом, несмотря на долгое отсутствие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в дальневосточных субъектах Российской Федерации были созданы разнообразные по форме, но одинаковые по сути, государственные органы власти.

В 90-е годы XX столетия российская государственность, как и в начале XX века, переживала период поиска новых форм государственного устройства, которые должны были воплотить в себе принципы децентрализации и местного самоуправления. Идея углубленной децентрализации, обеспечивающей участие населения в решении местных (локальных) проблем, давно реализуется в мировой практике. В федеративных (как и в унитарных) государствах местное самоуправление, противопоставляемое власти центрального (федеративного) правительства, обычно воплощается на уровне государственно-территориального образования — члена федерации и внутри него (то есть предполагает наличие законодательной автономии субъектов федерации, своего бюджета и собственностисамостоятельность в организации системы органов государственной власти на своей территории также рассматривается как особая форма местного самоуправления).

Мировая практика подразумевает, что хотя отношения между федерацией и ее субъектами, с одной стороны, субъектом федерации и соответствующими территориальными единицами — с другой, строятся на различных принципах (в первом случае речь идет о принципах федерализмаво втором — о принципах, характерных для унитарного государства децентрализованного типа), но общим для них является то, что уровень субъектов федерации и уровень местного самоуправления в пределах своих полномочий включены и функционируют в рамках единой исполнительной вертикали, обеспечивая тем самым единство государства.

Иную модель закрепляет ныне действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем явно просматривается, во-первых, тенденция перераспределения полномочий по регулированию местного самоуправления в сторону федеральных властей, во-вторых, четко провозглашается вывод самоуправления из системы государственной власти вообще, а значит из системы исполнительной власти, в частности, в-третьих, укрепляется противоречивое состояние, ослабляющее «среднее звено» — субъекты Федерации, а ведь именно они вправе и обязаны (по Конституции) создавать условия для организации самоуправления.

Подобное положение пагубно сказывается на управляемости российской экономики. Выводя местное самоуправление за пределы единой исполнительной вертикали, оно придает ему (местному самоуправлению) скорее общественный, нежели властный характер. Такая установка была явно поспешной, если не сказать утопичной, вызванной желанием поскорее отказаться от наследства административно-командной системы.

История формирования института местного самоуправления в Российской Федерации показывает, что кроме указанной выше (так сказать идеологической) проблемы, мешающей становлению местного самоуправления на Дальнем Востоке, существовали и существуют ряд проблем, требующих разрешения.

Во-первых, по нашему мнению, на Дальнем Востоке отсутствует социальная база местного самоуправления. Исторический ретроспективный взгляд на процесс формирования местного самоуправления, как в мире, так и в России позволяет сделать вывод о том, что социальной базой местного самоуправления является «средний класс собственников». Именно для защиты прав и свобод этого социального слоя населения необходима организация местного самоуправления. Практика введения в дальневосточных регионах в жизнь Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» без наличия социальной базы больше похожа на ситуацию, когда россиян загоняли в колхозы, нежели на демократию. Такие попытки приносят больше вреда, выхолащивают суть местного самоуправления.

Во-вторых, законодатели региона испытывают ряд трудностей в законотворческой работе. И связано это, прежде всего с тем, что кроме выборности представительного органа и главы муниципального образования на федеральном уровне в законодательном порядке не разрешены вопросы собственности, в том числе и на землюфинансовотсутствует блок законов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления. Такая ситуация вынуждала региональных законодателей самостоятельно разрешать те или иные коллизии муниципального права, что позволяло администрациям отдельных субъектов затягивать вступление региональных решений в силу.

В-третьих, к федеральным недоработкам прибавилась и местная проблема, заключающаяся в отсутствии опыта законотворческой работы в субъектах РФ, и слабое знание теории организации местного самоуправления отдельными депутатами. Все это приводит к созданию законов, не отвечающих требованиям дня, с нарушениями законодательного поля, неподкрепленными финансовыми возможностями краев и областей.

Анализ законодательной деятельности дальневосточных субъектов РФ показывает, что, несмотря на отмеченные выше недостатки, дальневосточные субъекты за короткий исторический период (с 1995 по 1997 годы) сумели создать региональную правовая базу по формированию органов местного самоуправления, а это позволило значительно приблизить управленческие структуры к нуждам и чаяниям населения муниципальных образований.

Для становления органов власти большое значение имеет создание избирательного права. В рассматриваемые годы в субъектах Российской Федерации впервые были сформированы региональные избирательные системы и региональное избирательное право, позволившие провести выборы во все органы государственной власти и местного самоуправления на законодательной основе, созданной самими жителями краев, областей, и автономных округов. Имеет значение и тот факт, что одновременно, в соответствии с федеральным и региональным законодательством, происходит формирование постоянно действующих избирательных комиссий субъектов Федерации, несущих всю полноту ответственности за организацию и проведение выборов. Избирательная кампания 1996;1997 годов, прошедшая на основе законов субъектов Федерации, под руководством региональных избирательных комиссий, явилась важнейшим условием и одновременно легитимным способом окончания реформирования российской государственности на уровне дальневосточных субъектов Российской Федерации.

Исходя из проведенного исторического анализа и реалий сегодняшнего дня, считаем возможным предложить следующие рекомендации по дальнейшему государственному реформированию дальневосточных субъектов Российской Федерации:

1. В области правового обеспечения федеративного устройства Российской Федерации на новом этапе государственного строительства целесообразно принять закон о порядке реализации положений ст. 72 Конституции РФ. На наш взгляд, -закон должен регулировать: конкретные полномочия органов государственной власти Федерации и органов государственной власти субъектов в сфере совместного ведениявиды правовых актов, принимаемых федеральными органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов в сфере совместного веденияпорядок подготовки проектов правовых актов, принимаемых Федеральным Собранием Российской Федерации в сфере совместного веденияобязанность нижней палаты Федерального Собрания обобщать полученные заключения законодательных органов субъектов Федерации на проект федерального закона по вопросам совместного ведениядругие вопросы, связанные с подготовкой и принятием федеральных законов совместного ведения.

2. В области государственного строительства считаем возможным рекомендовать принятие законов: о процедурах преодоления разногласий и решения споров между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти её субъектово бюджетных правах Федерации и её субъектовоб экономических, политических и правовых началах разграничения собственности между Федерацией и её субъектами, а также механизме такого разграниченияоб экономической и правовой основе федеральной помощи регионамо территориальной целостности Российской Федерации.

3. В области правового обеспечения становления местного самоуправления:

Рекомендовать законодательным органам дальневосточных субъектов РФ обратиться в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с просьбой ускорить разработку и принятие законов по вопросам: об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиямио государственных минимальных социальных стандартахо конституционном праве муниципальной собственности на землюо порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность.

Обратиться в администрации краев и областей с предложением разработать программы государственной поддержки местного самоуправления в субъектах. Основной целью Программ должно послужить обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления, в том числезакрепить за местными бюджетами собственные доходные источники, достаточные для развития муниципальных образованийсократить удельный вес регулирующих доходных источниковввести верхний предел изъятия в краевой, областной бюджет поступлений от бюджетных доходов с территории муниципального образования.

4. В целях совершенствования избирательной системы дальневосточных субъектов Российской Федерации рекомендовать:

Избирательным комиссиям субъектов Федерации:

— для усиления статуса избирательных комиссий субъектов Российской Федерации предложить законодательным органам субъектов в своих законах предусмотреть возможность предоставления избиркомам права законодательной инициативы;

— для укрепления независимости избирательных комиссий региональных субъектов предложить субъекта законодательной инициативы выйти с законодательной инициативой в парламент страны о возможности создания при комиссиях правовых отделов и о федеральным финансированием избирательных комиссий;

— совместно с органами исполнительной власти изыскать финансовые возможности для содержания одной единицы, работающей на постоянной основе в территориальных избирательных комиссиях.

Рекомендовать законодательным органам субъектов Федерации,' пользуясь правом законодательной инициативы, внести предложения в Государственную Думу Федерального Собрания по совершенствованию избирательной системы Российской Федерации в вопросе предоставления равных условий кандидатам в период предвыборных агитационных кампаний, в частности, обязательного ухода в отпуск всех без исключения лиц, баллотирующихся на выборах.

В данной работе были рассмотрены далеко не все исторические аспекты конституционных реформ в дальневосточных субъектах Российской Федерации в последнем десятилетии XX века, поскольку эта проблема нова, обширна, многообразна и явно нуждается в дальнейших исследованиях.