Реформа Сената в начале царствования Александра I

Высшим органом административной юстиции являлся Сенат. Правительствующий сенат в Российской империи — высший государственный орган, подчинённый императору и назначаемый им.

Учрежденный Петром I в 1711 году, он не был первоначально только органом надзора за законностью управления, а являлся вообще высшим государственным учреждением, сосредоточивавшим в себе все функции управлении, суда, законодательства.

Карамзин писал: «Подобно древней Боярской Думе, Сенат в начале своем имел всю власть, какую только вышнее правительствующее место в самодержавии иметь может. Генерал-прокурор служил связью между им и государем; там вершились дела, которые надлежало бы вершить монарху: по человечеству не имея способа обнять их множество, он дал Сенату своё верховное право и своё око в генерал-прокуроре, определив, в каких условиях действовать сему важному месту по известным законам и в каких требовать его высочайшего соизволения. Сенат издавал законы, проверял дела коллегий…».

И хотя после смерти Петра I значение Сената не раз и существенно менялось. Сенат вместо Правительствующего стал именоваться Высоким. В 1741 г. императрица Елизавета Петровна издала Указ «О восстановлении власти Сената в правлении внутренних государственных дел», но реальное значение Сената в делах внутреннего управления было невелико.

Как писал А. Чарторыйский: «Положение Сената действительно очень изменилось со времени его учреждения Петром I, и ему нельзя было приписывать той роли, которую он играл непосредственно следовавший затеям царствования. Хотя во всех затруднительных случаях и прибегают к Сенату, но в настоящее время Сенат утратил своё значение настолько, что стал пустым именем, эхо, повторяемым еще обществом, тщетно ищущим в нем точки опоры».

Но до реформы нашего центрального управления при Александре I Сенат все-таки неизменно сохранял за собою функции активного управления. Учреждение министерств, как специальных органов активного управления, привело к тому, что за Сенатом остались собственно только функции суда, гражданского и уголовного, и функция надзора за законностью управления, следовательно, функция административной юстиции. Подобное положение дел не шло на пользу Сенату; автор анонимной записки начала XIX века.

«Введение к образованию Сената» пишет, что «мало-помалу многие отрасли управления сами собой отторгнулись от Сената… Сенат остался при одних делах судных». Назревала необходимость сенатской реформы, которая, прежде всего, должна была решить вопросы как о разделении властей внутри самого Сената, так и о распределении полномочий между Сенатом и другими государственными учреждениями.

Почти немедленно по вступлении на престол император Александр I приступил к реформе Сената, осознавая всю необходимость положить конец тому унизительному положению, до которого было доведено верховное учреждение империи.

Указом 5 июня 1801 года «о сочинении Сенату особого доклада о правах и обязанностях его, для утверждения оных силою закона на незыблемом основании» объявлялось желание императора восстановить и возвысить значение этого старейшего учреждения России, «яко верховное место правосудия и исполнения законов», поставив его «на пержнюю приличную и для управления мест ему подвластных толико нужную». Предписывалось установить причины падения авторитета Сената и наметить меры, необходимые для его возрождения, чтобы права и преимущества Правительствующего Сената «поставить на незыблемом основании как государственный закон и соделать его навеки непоколебимым"3. Составление проекта доклада «О правах и обязанностях Сената» было поручено сенатору, графу П. В. Завадовскому.

Отправной точкой правительственной политики Александра I в области законодательства стали записки и советы его учителя Фредерика Лагарпа. Главный мотив, которого просил придерживаться швейцарец, — законность и порядок в законодательной сфере. В то же время он не советовал самодержцу ограничивать полноту своей власти в пользу Сената или какого-либо другого законосовещательного органа.

Как писал член Негласного комитета гр. П. А. Строганов, «Сенат — это единственное учреждение в империи, в рамках которого вследствие его древности и авторитета может быть создано что-нибудь хорошее». Поэтому первый варианта проекта указа был представлен графом П. В. Завадовским на обсуждении 1-го департамента Сената уже 6 июля 1801 года, что вызвало живейшее обсуждение в среде государственных деятелей.

Процесс подготовки указа «О правах и обязанностях Сената» продолжался более года. И 8 сентября 1802 года в один день с Манифестом об учреждении министерств Александр I подписал указ о Сенате. За время подготовки сенатской реформы он заметно охладел к идее возрождения былого значения этого учреждения. Император согласился с мнением, что проведение масштабных преобразований России невозможно без сильной монархической власти.

Сенат стал «верховным местом» империи и был наделен исполнительными, судебными и надзорными функциями. Над Сенатом не было никакой другой власти, кроме власти императора, и его указы должны исполняться всеми «как собственные Императорского величества».

Учреждение министерств и Комитета министров внесло существенные коррективы в реализацию указа «О правах и обязанностях Сената». Согласно указу, министры были подотчётны Сенату, как верховному учреждению, не имевшему над собой власти, кроме царской. Однако последующая практика показала, что на деле Сенат, как учреждение коллегиальное, не мог иметь существенного влияния над отдельными личностями, напрямую сносившимися с императором по конкретным делам. Что касается министерских отчётов Сенату, уже впервые годы после образования министерств их количество постепенно уменьшалось: за 1802 г. в Сенат поступило 8 министерских отчётов, в 1803 г. — 7, в 1804 г. — 4, а «с 1805 г. ввиду малой эффективности сенатского „свидетельствования“ министры предпочитали передавать свои отчёты в Комитет министров».

Комитет самым тщательным образом анализировал каждый отчёт, проверял их по имеющимся делам в Сенате, приглашал министров для объяснений по неясным вопросам, требовал от них дополнительных сведений. Сенаторы задавали много «неудобных» вопросов. Они интересовались на какие цели израсходованы та или иная сумма денег; по каким причинам сразу забракованы, как пришедшие в ветхость, свыше 160 судов различных судов; почему принято решение не выписывать лес из-за границы для постройки судов, когда у нас имеются огромные площади казенных лесов; на каком основании выдано вперед жалованье тем или иным чиновникам, почему в разных губерниях столь неординарное число арестантов и так далее. В 1804 году специальным указом министерствам предписывалось представить дополнения к отчётам по замечаниям сенаторов. Однако, рассмотрение отчётов вскоре прекратилось, а с ним и контроль Сената за деятельностью министров.

Право Сената представлять государю о неудобствах в существующих законах, дарованное Сенату указом 8 сентября 1802 года, подверглось существенному ограничению при первой же попытке сената воспользоваться им. Когда Сенат представил императору Александру I, что указ 5 декабря 1802 года о сроках службы унтер-офицеров из дворян противоречит указу о вольности дворянства и жалованной грамоте дворянству, то государь, приняв это замечание весьма немилостиво, разъяснил указом 21 марта 1803 года, что возражения Сената неосновательны и что право Сената представлять возражения относится единственно к законам существующим, не касаясь вновь изданных или подтверждаемых.

Так с 1803 года Сенат лишился права делать представления на высочайшие указы. М. М. Сперанский по этому поводу написал: «Из самих сил отчётов усмотрено было, что все разрешения министров и все их меры принимаемы были не иначе, как по докладу и совершаемы высочайшими указами, на указы же постановлением 1803 г. воспрещено было Сенату делать примечания, то рассмотрение отчётов превратилось в один письменный обряд, а потом и самый обряд сей временем пресекся».

Несмотря на немаловажное значение указа «О правах и обязанностях Сената», восстановившего пошатнувшийся авторитет высшего учреждения Российской империи и де-юре поставившего министерства в подчинённое по отношению к Сенату положение, полноправной реформой этот указ не позволяет считать тот факт, что структурная организация Правительствующего Сената изменена всё же не была. Значимой реформой Сената, произведённой в царствование Александра I, следует считать высочайше утвержденный доклад министра юстиции П. В. Лопухина «О разделении дел по департаментам Сената…».

Впервые московские департаменты Сената были организованы ещё при Екатерине II — 15 декабря 1763 года был издан Манифест «О постановлении штатов разным присутственным местам…» согласно которому Сенат был разделен на 6 департаментов, 2 из которых — 5-й и 6-й — были учреждены в Москве, вместо бывшей Сенатской конторы. Дела по департаментам были распределены согласно институциональному (а не географическому) принципу. В компетенцию московских департаментов вошли: 5-го — «отправление всяких государственных текущих дел, каковы ныне исправляет Сенатская контора», 6-го — «апелляционные дела и по Герольдии против 2-го департамента». Сенат в составе 6 департаментов функционировал без структурных изменений на протяжении практически всей второй половины XVIII века. В результате к декабрю 1796 года в Сенате скопилось почти 11,5 тыс. нерешённых дел, в большинстве своём судебных.

Подобное положение дел сохранялось и весной 1802 года, когда проект указа «О правах и обязанностях Сената», представленный П. В. Завадовским, обсуждался в собрании Государственного совета. Из всех мнений, представленных членами собрания по поводу проекта, самым обстоятельным было мнение генерал-прокурора А. А. Беклешова. Постатейно раскритиковав проект, названный им в итоге «для пользы государственной и выгоды народной не только недостаточным, но и собственной своей цели и намерению, в нём предположенному, не соответствующим». Генералпрокурор представил предложение о реорганизации Сената, с приложением примерного расписания штата сенатской канцелярии. А. А. Беклешов предлагал разделить первый департамент на два особых департамента, которым вверить исключительно административные функции; остальные департаменты, число которых также увеличивалось на один, должны были исправлять все судебные дела Сената. При этом генерал-прокурор впервые предлагал ввести территориальный принцип разделения дел. При этом заметив, что сенатские дела поступали сначала в петербургский Сенат, и только затем, «пропустя наперёд немало времени, препровождались в московский департамент», А. А. Беклешов предложил, «в предупреждение и накопления и напрасного времени упущения… назначить и отделить непосредственно губернии, из которых дела прямо туда поступать могут». К своему предложению генерал-прокурор прилагал и проект штата канцелярии петербургских и московских департаментов Сената.

В итоге указ «О правах и обязанностях Сената», всё же был принят без учёта организационных предложений А. А. Беклешова; однако П. В. Лопухин, став в 1803 году министром юстиции, воплотил предложения генералпрокурора в жизнь, положив их в основу реформы Сената 1805 года.

В утвержденном 27 января 1805 года докладе П. В. Лопухина говорится, что, несмотря на наличие учреждённых Павлом I временных департаментов, дела во всех департаментах Сената умножаются в такой степени, что «вся известная деятельность гг. сенаторов и неутомимые труды чиновников, канцелярию Правительствующего Сената составляющих, теряются в бесполезности, потому, что нет средства достигнуть до той желаемой цели, чтобы дела, при теперешнем их положении, текли без препинания, свободно, успешно и скоро».

Для подтверждения вышесказанного, к докладу приложена ведомость «О решённых и нерешённых делах Правительствующего Сената в непременных департаментах со времени учреждения Временных департаментов по конец 1804 года», из которой видно, что наибольшее количество нерешённых дел было во втором (апелляционном) департаменте в Петербурге (3270 дел) и шестом (также апелляционном) департаменте в Москве (1389 дел). Для того чтобы разгрузить эти два департамента от дел, «в необъятном количестве поступающих», П. В. Лопухин предложил организовать два дополнительных непременных департамента — четвертый апелляционный в Петербурге и восьмой апелляционный в Москве. На деле, как пишет В. А. Гаген в «Истории Правительствующего Сената», пятый уголовный департамент в прежнем виде переместился в Москву, а дела бывшего шестого апелляционного департамента был распределены между седьмым и новообразованным восьмым.

Этим указом отдельным департаментам Сената предоставлялись полномочия в области надзора и судебной сфере, причем куда большие, чем министерствам. Вместе с тем, увеличивалась функционирование сенаторских ревизий по всей империи — для этого была составлена специальная «Высочайшая утвержденная Инструкция Сенаторам, назначаемым для осмотра губерний». Таким образом, Александр I с помощью удовлетворения идеи П. В. Лопухина показывает свою благосклонность по отношению к Сенату. Молодой монарх предоставляет преимущество сенаторам на местах. Анализ «Инструкции» — её отдельных статей, покажет всю значимость во взаимоотношениях сенаторов с императором и министерствами. Думается, что главным итогом преобразовательных инициатив 1805 года стало предоставление надзорных и судебных функций в подведомственных губерниях. Но обратившись к XVII — XVIII пунктам документа, убедимся, что было восстановлено формальное право личных обращений сенаторов к государю.

Итак, изначальные задумки императора по восстановлению былого авторитета Сената не были достигнуты. Оказавшись под давлением партии «Негласного комитета» и Лагарпа, молодой император отказывается от идеи ограничения монархии «сильным» Сенатом и ставит новые задачи — установить монархию, основанную на верховенстве закона, продолжая административные и правовые реформы, и при этом, не потеряв трон. Ход обсуждения реформы позволил императору найти необходимые идеи и кадры для законотворческих целей, а также разработать собственную тактику «лавирования» и подбора чиновников, которая помогла Александру держать правительство под своим контролем. Это была тактика личного сношения с сенаторами и министрами.

Подведем некоторые итоги. Самое начало XIX в. ознаменовалось восшествием на российский престол молодого и амбициозного правителя в лице Александра I (1801−1825), взгляды и идеи которого формировались непосредственно под влиянием человека эпохи Просвещения — его учителя, швейцарца по происхождению и республиканца Ф.-С. Лагарпа. По этой причине ранний период правления Александра I характеризуется взятым курсом на либерализацию и модернизацию российской государственной машины (что было уже жизненной необходимостью). Основным политическим явлением в этот период стал конституционализм, выражавшийся в идее создания сословно-представительной монархии в Российской империи, а также проведением реформ по улучшению общей ситуации (социальной, политической и т. д.) в стране.

Однако формирование Негласного комитета во главе с близкими друзьями Александра I, издание различных указов, создание министерств, неудавшаяся попытка создания «сильного» Сената для ограничения власти императора, не привели Российскую империю к долгожданной сословнопредставительной монархии. Власть императора в начале XIX века, как и прежде, оставалась абсолютной.

Ошибочно считать, что после этих проведенных реформ конституциализм потерял свою значимость для молодого Александра I в его начинаниях. Напротив, идеи императора нашли свой отклик в проектах М. М. Сперанского и Н. Н. Новосильцева. О сути их проектов речь пойдет в следующей главе.