Парламент в европейских странах Содружества Независимых Государств: На примере Верховной Рады Украины

Актуальность темы

диссертационного исследования.

Одна из важных задач современных общественных наук заключается в изучении проблем совершающегося в значительном числе стран мира перехода от тоталитарной государственности, опиравшейся на высокоцентрализованную экономику и именовавшейся официально социалистической, к демократической правовой государственности, основанной на социально ориентированной рыночной экономике. В западной литературе эту область знания стали даже называть транзитологией.

Этот переход не мог не затронуть конституционное право соответствующих государств, поскольку смена экономического и политического строя с необходимостью требует своего правового, прежде всего конституционного, оформления. Более того, конституционные реформы часто служат основой для политических, экономических и социальных преобразований.

В числе главных задач в конституционно-правовой области находится реформирование института парламента, превращение прежнего чисто фасадного учреждения, лишь штамповавшего решения руководства соответствующей коммунистической партии, в действительный верховный орган народного представительства. Опыт так называемой перестройки в Советском Союзе, происходившей со второй половины 80-х годов прошлого века, показал всю сложность этой задачи, которую и до настоящего времени нельзя считать решенной полностью в постсоветских государствах.

Поэтому весьма важно исследовать не только практику России, но и других постсоветских государств, в развитии которых наблюдается большая степень сходства с развитием нашего государства. Это, прежде всего, зарубежные европейские страны Содружества Независимых Государств. Среди них особое место принадлежит Украине.

Украина — одно из самых крупных государств в СНГ и во всей Восточной Европе. С 1654 г. по 1991 г. россияне и украинцы жили в составе единого государства (Российской империи, СССР). Экономическое, социальное и культурное пространство России и Украины объективно было, есть и в обозримом будущем останется достаточно близким. Значительная часть населения Украины — этнические русские, равно как и среди жителей России немало этнических украинцев. Укреплению добрососедских отношений с Украиной будет способствовать изучение исторического пути государствосозидания Украины, объективная оценка фактов украинской истории и уважительное к ним отношение, исследование современного состояния политических институтов соседнего и близкого по духу государства.

Это полностью относится и к формированию и развитию украинского парламентского права. Его изучение позволит не только лучше представить себе объективные тенденции развития народного представительства в зарубежных европейских странах СНГ, понять особенности этого развития и их причины в отдельных странах, но и применить положительный опыт Украины в процессе дальнейшего совершенствования статуса российского парламента.

Кроме того, история института парламента в Украине, как и его нынешний конституционно-правовой статус, в нашей литературе практически не исследован.

Опыт создания и функционирования высших органов государственной власти Украины, в частности парламента, интересен не только сам по себе, но и в контексте тех общих тенденций, которые характерны для всех постсоциалистических восточноевропейских государств, включая Россию.

Значение выбранной темы предопределяется также задачами преподавания теории конституционного (государственного) права зарубежных стран, формирования у студентов более глубокого понимания общей сути конституционно-правовых институтов, а также дальнейшим развитием государственно-правовой теории с учетом новых процессов, происходящих в конституционном праве стран современного мира.

Все перечисленные факторы определяют актуальность настоящего диссертационного исследования.

Источниковедческие основы исследования и уровень разработанности темы.

В отечественной юридической литературе сравнительно небольшое количество исследований посвящено конституционному праву стран СНГ. Среди них особо следует отметить учебник проф. Н. А. Михалевой «Конституционное право зарубежных стран СНГ» (М., 1998), который по сути положил начало исследованию данной проблематики, и изданный вскоре учебник профессоров Е. М. Ковешникова, М. Н. Марченко и JI.A. Стешенко «Конституционное право стран Содружества Независимых Государств» (М., 1999). Значительную часть информации можно почерпнуть из работ отечественных и зарубежных политологов, посвященных проблемам переходного периода постсоциалистических стран и позволяющих глубже понять происходящие в этих странах политические процессы, влияющие на эволюцию конституционно-правовых институтов. Институт парламента в странах СНГ изучается пока что небольшим кругом исследователей, что находит выражение в редких печатных публикациях о статусе парламента в отдельных странах.

Вместе с тем в последнее время все больше появляется публикаций по вопросам российского парламентского права. Большую пользу для проведения исследования института парламента в условиях постсоветского развития оказали труды С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, В. И. Васильева, Р. Ф. Васильева, Т. А. Васильевой, И. В. Гранкина, Д. А. Ковачева, А. П. Любимова, И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой и др., а также исследования о парламентах западных стран — А. Д. Керимова, В. В. Маклакова, Б. Н. Топорнина,.

JI.M. Энтина и др.

Значительную поддержку диссертанту оказала работа проф. Н. А. Богдановой, содержащая удачно систематизированные тексты классиков конституционного права, развивших общую теорию конституционного права и теоретические положения концепции народного представительства (Конституционное право: Учебное пособие в 2-х ч. Ч. 2: Конституционно-правовая мысль XIX—XX вв. (Хрестоматия по общему конституционному праву). М., 1994).

История представительных законодательных учреждений в Украине, как и нынешний конституционно-правовой статус украинского парламента, в нашей литературе практически не исследован. Существенный вклад в изучение конституционного права Украины вносят доц. В. А. Кикоть (еще не опубликованная рукопись по конституционному праву Украины была любезно предоставлена автором в помощь диссертанту), проф. В. Е. Чиркин (его неоднократно переиздаваемый учебник содержит главу о конституционном праве Украины, где парламенту отведены всего четыре страницы).

Особое внимание при проведении исследования было уделено украинским авторам и источникам. Были использованы работы представителей дореволюционной украинской правовой мысли Г. Андрусского, М. Грушевского, М. Драгоманова, И. Франко и др. Украинская эмигрантская литература по вопросам обустройства украинского государства, в том числе и высшего органа законодательной власти, представлена такими именами, как Ю. Бадзьо, И. Дзюба, В. Лисовой, Д. Шахай и др. В современной украинской юридической литературе институт парламента изучается многими исследователями, в числе которых Г. Журавлева, В. Журавский, Р. Кидисюк, Ю. Кириченко, В. Кравченко, И. Кресина, М. Мельник, О. Мороз, Е. Перегуда, В. Погорилко, М. Ставнийчук, Г. Федоренко, М. Чаюн и мн. др.

Таким образом, тема парламента Украины пока еще мало исследована в отечественной науке и нуждается в дальнейшем глубоком изучении.

Нормативной базой диссертационного исследования выступили конституции европейских стран СНГ, нормативные акты Украины и решения Конституционного Суда Украины, а также конституции и нормативные акты некоторых других зарубежных стран.

Весомую информационную поддержку автору оказали материалы, распространяемые в глобальной информационно-телекоммуникационной сети «Internet» на новостных лентах, на официальных сайтах органов государственной власти, избирательных органов России, Украины и др.

Объект и предмет исследования.

Объектом диссертационного исследования выступает выявление тенденций развития парламента в европейских странах СНГ. При этом основное внимание уделено становлению парламента в Украине, его современному статусу, роли в системе органов власти Украины, тенденциям развития.

Предметом исследования являются правовые предписания, содержащиеся в Конституции и законах Республики Украины и в обобщенном виде других стран, регламентирующие компетенцию, порядок формирования, внутреннюю организацию парламентов, а также процедуры, применяемые в парламентах для реализации своей компетенции.

Цели и задачи диссертационного исследования.

Цели диссертационного исследования заключаются в: установлении тенденций развития конституционно-правового института парламента в европейских странах СНГизучение практической деятельности парламентов в европейских странах СНГ на примере парламента Украиныизучении влияния украинского парламента на функционирование других институтов государственной власти странывыявлении положительного опыта украинского парламента, который может быть творчески применен в условиях российской действительностиизучении новых конституционных идей, получивших отражение в позитивном праве украинского государства.

Для достижения целей диссертационного исследования необходимым было решение следующих задач: анализ в общих чертах конституционно-правового статуса парламентов в европейских странах СНГизучение истории украинского парламентадетальный анализ норм Конституции и других нормативно-правовых актов, регулирующих статус парламента Украиныизучение практики формирования парламента Украины и реализации им своей компетенциианализ правовых позиций Конституционного Суда Украины по противоречивым или содержащим пробелы положениям Конституции Украины и украинского законодательства, регулирующим статус парламента Украины, его взаимоотношения с другими органами государственной властивыявление трудностей, с которыми сталкивается украинский парламент при реализации своих полномочий, их сходства и различия по отношению к российской практике, а также путей их преодоления.

Методологические основы диссертационного исследования.

При проведении исследования использовались общенаучные и специальные, частнонаучные методы.

Для достижения поставленных целей и решения задач диссертанционного исследования применялись следующие методы:

— метод системного анализа конституционных норм при рассмотрении конституционно-правового регулирования статуса парламента, его компетенции, взаимоотношений с другими органами государственной власти;

— сравнительно-правовой метод, использованный, в частности, при исследовании общетеоретических вопросов;

— историко-правовой метод, позволивший глубже понять происходящие в Украине и в других постсоциалистических странах конституционные перемены;

— формально-юридический метод, использованный в ходе анализа положений конституций, законов, актов органов конституционного правосудия и иных источников права при обращении к ним в ходе исследованиястатистический метод, позволивший исследовать вопросы формирования украинского парламента, выявить объективную картину принимаемых им законов, определить активных субъектов права законодательной инициативы.

Научная новизна исследования.

Научная новизна диссертации заключена в том, что она представляет собой первое в отечественной юридической литературе комплексное исследование конституционно-правового статуса украинского парламента в свете общих тенденций развития представительных органов законодательной власти в европейских странах СНГ. Этому служит всестороннее изучение компетенции парламента Украины, порядка его формирования, внутренней организации и парламентских процедур, используемых в украинском парламенте. Более конкретно научная новизна диссертационного исследования выражается в положениях, выносимых на защиту.

Положения, выносимые на защиту.

В результате проведенного исследования выдвинуты и обоснованы положения и предложения, содержащие элементы научной новизны, которые выносятся на защиту:

1. Новая организация парламентов в постсоциалистических государствах Восточной Европы была вызвана необходимостью в создании действительно, а не формально работающего представительного органа законодательной власти, способного должным образом и с необходимой юридической силой в соответствии с конституцией урегулировать все основные сферы общественных отношений. Это означает, что необходимо: во-первых, обеспечить правовое регулирование этих отношений на уровне закона и преодолеть старую советскую и досоветскую тенденцию регулирования их подзаконными актами (постановлениями правительства, ведомственными инструкциями), не всегда официально публикуемыми для всеобщего сведения, а нередко и секретнымиво-вторых, чтобы содержание законов соответствовало целям и принципам демократического, правового и социального государства.

2. В европейских странах СНГ были сделаны реальные шаги в направлении строительства демократической системы правления, основанной на принципе разделения властей, хотя еще рано утверждать, что эта цель достигнута в полной мере.

Статус органов законодательной власти довольно подробно урегулирован в современных конституциях европейских стран СНГ. Задачи верховных представительных органов существенным образом ограничены по сравнению с советскими представительными учреждениями, которые осуществляли их, как отмечалось, лишь формально. Парламент уже не характеризуется как полновластный или контрольный орган, хотя отдельными контрольными полномочиями по отношению к исполнительной власти обладает.

Вместе с тем в конституциях некоторых стран имеются явные пробелы и неточности, касающиеся, порядка реализации парламентом своих контрольных полномочий, а также сохраняются еще отдельные нормы, характерные для советского законодательства.

3. В странах европейской части СНГ в качестве формы правления утвердилась смешанная республика с сильной и реально осуществляемой властью президента. Во всех этих странах прослеживаются тенденции ограничения контрольных полномочий парламента и усиления исполнительной власти. Система сдержек и противовесов почти не функционирует. Правда, в Украине в феврале — августе 2004 г. наблюдались ослабление президентской власти и склонность правящей политической элиты осуществить переход к парламентарной форме правления, но в настоящее время конституционная реформа заморожена и многое относительно ее судьбы будет известно после проведения президентских выборов в Украине в октябре 2004 г.

4. Хотя Украина лишь в течение небольших периодов в своей истории была независимым государством, она все же имеет собственный парламентский опыт, который включает: участие украинских депутатов в Государственных Думах России 1906 — 1917 гг.- в Рейхстаге Австро-Венгрии, в парламентах Чехословакии, Польшиопыт Украинской Центральной Рады и Украинской Национальной Радытеоретическую разработку статуса парламента Украины в проектах досоветских конституций Украиныпопытки руководства УССР первых лет, включая время образования и конституционного оформления, сохранить более широкие полномочия Съезда Советов УССР. Недостаточность этого опыта была одной из причин слабости его использования при современном развитии политического строя в современной Украине. При этом парламентскими традициями Украины определенно можно считать наличие однопалатного парламента и стремление к созданию работоспособного парламента, наделенного широкой законодательной компетенцией и контрольными полномочиями по отношению к исполнительной власти.

5. Украина, после обретения независимости в связи с распадом Советского Союза, используя упомянутый незначительный собственный парламентский опыт, в процессе создания нового парламента творчески использовала конституционные идеи дореволюционного и современного периодов истории России.

Советский опыт представительных учреждений, служивших ширмой для сокрытия противоконституционного господства партийного аппарата КПСС, включал ряд формально демократических правовых институтов. В условиях многопартийной политической системы и альтернативных выборов при демократическом правосознании общества эти институты могли бы превратиться в реальные правовые институты демократического государства. На практике в силу ряда социально-политических факторов это произошло в относительно небольшой мере. Тем не менее существует возможность более полного использования в дальнейшем демократического потенциала формирующегося в европейских постсоветских странах нового парламентского права.

6. Парламент в Украине, как и во всех странах, входящих в Содружество Независимых Государств, еще не занял свою нишу и свои функции не реализует в полной мере, хотя мера эта, может быть, больше, чем в остальных рассматриваемых странах. Попытки усиления власти парламента, ограничения полномочий Президента, перехода от смешанной формы правления к парламентарной занимают определенное место в процессе изменения украинской государственности. И хотя их будущее еще пока не ясно, но они уже заслуживают внимательного изучения.

7. Опыт Украины, как и некоторых других постсоциалистических стран, историческое развитие которых до последнего десятилетия XX века не привело к возникновению демократических политических традиций, показал, что в смешанная система выборов парламента, сочетающая мажоритаризм в одномандатных избирательных округах и пропорциональность представительства политических сил, способствует становлению устойчивой партийной системы и цивилизованных форм парламентской деятельности. Но следует учитывать, что в отличие от западных стран с парламентарными и смешанными формами правления, да и восточноевропейских стран за пределами СНГ, в европейских странах — членах СНГ формирование правительства мало зависит от партийного расклада в парламенте.

8. В Украине парламент однопалатный. Опыт первых трех созывов парламента России свидетельствует, что Совет Федерации оказывал умеряющее влияние на решения Государственной Думы, принятые под большим воздействием сиюминутных эмоций. По мнению диссертанта, создание в украинском парламенте второй палаты также было бы полезным и обеспечило бы лучший учет всего спектра социальных интересов при принятии законов и иных решений.

9. Организация Верховной Рады Украины во многом схожа с организацией Государственной Думы Федерального Собрания России. По мнению диссертанта, в обеих странах следовало бы по примеру США и Германии законодательно урегулировать лоббистскую деятельность.

10. Законодательный процесс в Верховной Раде Украины также во многом схож с законодательным процессом российской Государственной Думы. Следовало бы по украинскому примеру ввести в порядок обсуждения вопросов в палатах Федерального Собрания институт преюдициального вопроса. По мнению диссертанта, в обеих странах заключению правительства на законопроекты, требующие бюджетных расходов или снижающих бюджетные доходы, придать обязывающий характер.

11. Украинский пример организации парламентского контроля также заслуживает использования в России. Речь идет о следственных комиссиях. Что же касается процедуры ответственности Президента, то, как и в России, она урегулирована не полностью.

Практическая значимость работы.

Содержащиеся в диссертации положения и выводы представляют интерес для понимания тенденций развития института парламента в Украине и в других европейских странах СНГ, будут полезны для последующих научных исследований правовых проблем, рассмотренных в ней.

Материал диссертации может быть использован в процессе преподавания конституционного права, при подготовке учебных программ, учебников, учебных пособий и методических рекомендаций по дисциплинам «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», «Конституционное право зарубежных стран СНГ», «Конституционное право Российской Федерации», «Теория государства и права», «Политология».

Предложенные в диссертации возможные пути решения проблем, связанных с функционированием парламентов в Украине и в России, могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования конституционно-правового статуса российского парламента.

Апробация результатов исследования.

Диссертация выполнена на кафедре конституционного (государственного) права зарубежных стран Московской государственной юридической академии.

Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.

Материалы исследования были использованы автором в процессе преподавания курса «Конституционное (государственное) право зарубежных стран» в Московской государственной юридической академии.

Структура исследования.

Диссертация состоит из введения, двух глав и заключения.

Заключение

.

Анализ украинского законодательства позволяет сделать вывод, что конституционно-правовой статус Верховной Рады Украины в целом характерен для государства со смешанной формой правления (президентско-парламентской). Верховная Рада Украины — общегосударственный представительный законодательный орган государственной власти в Украине. В соответствии с Конституцией Украины Верховная Рада Украины обладает относительно ограниченной законодательной компетенцией, при этом наделена полномочиями, позволяющими реально осуществлять контроль за исполнительной властью.

Но украинский парламент, как и во всех европейских странах, входящих в Содружество Независимых Государств, еще не занял свою нишу, не реализует свои функции и предоставленные Конституцией контрольные полномочия в полной мере. Кабинет Министров Украины формируется при участии Верховной Рады Украины, он подотчетен и подконтролен Верховной Раде Украины. Выражение Верховной Радой недоверия Кабинету Министров Украины влечет отставку последнего. Имея возможность принять резолюцию недоверия Кабинету Министров Украины в случае неодобрения правительственного отчета об исполнении бюджета, Верховная Рада Украины, систематически его не одобряя, даже не пытается применить санкции к Кабинету Министров Украины.

Верховная Рада Украины может сместить с поста избираемого народом Президента Украины. Президент Украины может лишь в одном случае распустить Верховную Раду Украины — если в течение тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться. На практике в ситуациях, когда необходимо оказать противодействие Президенту Украины, Верховную Раду Украины, буквально, охватывает паралич. Неоднократно, например, Президент Украины возвращал в Верховную Раду Украины законы, по которым последняя преодолевала его вето. Верховная Рада Украины не предпринимала практически никаких действий, не заботясь тем самым, о реализации своей законодательной компетенции.

Возможно, нахождению компромиссных решений между парламентом, главой государства и правительством и преодолению ряда трудностей во взаимоотношениях между ними будет способствовать создание в украинском парламенте второй палаты при условии учета российского опыта функционирования Совета Федерации в прежнем составе.

Попытки усиления власти парламента, ограничения полномочий президента, перехода от смешанной формы правления к парламентарной занимают определенную нишу в процессе становления украинской государственности. И хотя их будущее еще пока не совсем ясно, но уже заслуживает внимательного изучения. Предварительное одобрение Верховной Радой Украины законопроекта № 4105 о внесении изменений в Конституцию Украины, в соответствии с которым Украина должна была стать парламентарной республикой при существенном ограничении полномочий Президента Украины (избрание Президента парламентом, предложение кандидатуры и утверждение в должности Премьер-министра также парламентом, политическая ответственность Президента и Кабинета Министров перед парламентом и др.), заставляет задуматься над некоторыми вопросами. С одной стороны, данные обстоятельства приводят к мысли о проявлении в Украине тенденции к переходу от смешанной формы правления к парламентарной в связи с усилением роли парламента и повышением его значения в системе государственных органов Украины. Но при более тщательном рассмотрении становится понятно, что, скорее всего, указанная тенденция не является следствием усиления роли парламента. При парламентарной форме правления первым лицом государства, как правило, становится Премьер-министр. Возможно, что действующий украинский Президент именно потому не оказывал противодействия указанному направлению конституционной реформы, что сам рассчитывал занять пост Премьер-министра. Сейчас же, когда законопроект № 4105 не прошел стадию повторного одобрения в Верховной Раде Украины, представляется, что Президент стремится уйти по-ельцински, сохранив мощные рычаги влияния на ситуацию в стране и передав власть лояльному наследнику. При этом не исключено, что законопроект № 4105 не будет внесен снова на рассмотрение Верховной Рады Украины, через один год со дня его отклонения.

Пожалуй, можно сказать, что с Конституционным Судом Украины у Верховной Рады Украины отношения довольно близки к тем, которые существуют у органов конституционной юстиции с высшим законодательным органом в других демократических странах. Конституционный Суд Украины нередко констатирует превышение полномочий Верховной Радой Украины и дает толкование Конституции и законодательства Украины, формируя единообразную практику применения их положений.

Несмотря на проявляющиеся иногда противоречия в деятельности украинского парламента, все же с уверенностью можно констатировать, что Украина идет по пути создания действительно, а не формально, работающего общегосударственного законодательного органа.

Однако порожденные современной действительностью проблемы народного представительства не обошли стороной и украинское общество. Всеобщность пассивного избирательного права в условиях отсутствия устойчивой партийной системы приводит к тому, что парламент становится местом проявления личных амбиций и фракционных интриг, а не выразителем интересов народа. Следствием этого является отчуждение общества от государства, народа от тех, кто должен быть его представителем. Думается, что в преодолении разрыва между обществом и государством главную роль должны сыграть политические партии и избираемые народом парламентарии, которые, наконец, должны осознать, что они служат «проводниками» народной воли, что само их существование (избрание) обусловлено этой функцией, и действовать они должны в соответствии с интересами и волей народа. До недавнего времени Президент Украины делал неоднократные попытки наладить контакт с обществом путем назначения консультативных референдумов, вынесения ряда законопроектов на всенародное обсуждение. В результате это обернулось тем, что народ, через такое общение в определенной степени сблизился с Президентом: многочисленные социологические опросы в Украине показывают, что украинский народ больше доверяет своему Президенту, чем парламенту, хотя, конечно, большая часть не доверяет никому.

Развитие института парламента в Украине на данном этапе имеет некоторые особенности. Для европейских стран СНГ в целом характерна тенденция усиления исполнительной власти и ограничения контрольных полномочий парламента. Вместе с тем в Украине, в случае если в политической борьбе победят силы, стремящиеся сохранить власть в своих руках (главным образом Президент и его окружение), то Украина, возможно, перейдет к парламентарной форме правления.