Проблемы совершенствования правового статуса должностных лиц государственных органов России

Актуальность темы

исследования. В настоящеевремя продолжается процесс становления государственной служба Российской Федерации. Принят Федеральный закон по данным вопросам, ряд Указов Президента и Постановлений Правительства. Аналогичные меры предпринимаются в субъектах Российской Федерации.

В то же время этот процесс идет крайне медленно и проти-воречиво. В правовом положении государственны^' служащих не происходит положительных изменений, их престиж в|общественном мнении остается низким. В результате слабо реализуются функции Ы государства на ответственном этапе экономических, социальных и политических реформ. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 г. подчеркивается, что «обновление системы исполнительной власти не дает резу^гата без на.

•V ведения порядка в государственной службе и пересмотра принципов кадровой политики.' Они в своем нынешнем виде не стимулируют эффективную деятельность и перспективы должностного роста, не решают вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение решений" 1 .

Президент страны поставил в сфере государственной службы ряд крупных задач, в том числе связанных с повышением статуса государственных служащих: увеличить прямые денезшые выплаты служащим за счет сокращения косвенных расходоввыработать единые для федерального и регионального уровней принципов.

1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Порядок во власти — порядок в стране //Российская газета. 1997. 7 марта, с. 6. должностного роста государственных служащих" механизмов эффективного использования кадрового резерва и ротации кадровв единой системе государственной службысоздать нормативные основы современной инфраструктуры подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных служащихустановить четкие основания и процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих, ввести институт дисциплинарного разбирательства, действенные антикоррупционные механизмы и жесткий контроль за их применением.

Решение указанных задач требует серьезного научного осмысления государственной службы как правового института, а в его рамках правового статуса государственных служащих. Особо здесь выделяется проблема правового статуса должностных лицтой категории, которая является руководящей, непосредственно связанной с реализацией компетенции государственных органов. Должностные лица организуют работу государственных служащих, выполняют управленческие функции, обладают более широкими, чем другие служащие, правами и обязанностями, а также ответственностью за свои действия и поведение.

Актуальность этой проблемы усиливается тем, что в последние годы произошли коренные изменения в работе с руководящими кадрами системы государственного управления. Если раньше они входили в номенклатуру органов монопольно правящей партии и ведущим был их социальный, политический статус, то в настоящее время всю работу с руководящими кадрами государственных органов призвана взять на себя государственная служба. Причем, эта работа осуществляется на совершенно новых юридических и организационных принципах.

Состояние научной разработки темы. В научной литературе пока отсутствуют крупные работы о должностном лице в современной государственной службе страны. Это связано с тем, что происходит ее становление^.

В рамках советского административного права эта проблема в целом затрагивалась в статьях В. Кобалевского, В. М. Манохина, Ю. А. Петрова, А. Г. Усольцева, Ц. А. Ямпольской и др.1, трудового права — С. А. Маврина, И.П.Плиева2. Вопросы правового статуса должностных лиц ставились в кандидатской диссертации А.Н.Костюкова3, административной ответственности должностных лиц — в кандидатской диссертации М.Ф.Забалуевой4, прав и обязанностей государственных служащих.

В этих работах предпринята попытка определить сущность должностного лица, его признаки. Однако отсутствие в гражданской службе признаков государственной службы как правового института не позволило в полной мере раскрыть юридический статус должностного лица в сфере государственного управления. — в книге И.Н.Пахомова5. В этих работах предпринята попытка опре.

1. См.: Кобалевский В. Советское административное право. Харьков, 1929; Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966; Петров Ю. А. К понятию должностного лица //Правоведение. 1974. N 6- Усольцев А. Г. Должностное лицо в государственном управлении //Правоведение. 1987. N 2- Ямполь-ская Ц.А. О должностном лице в советском государственном аппарате //Вопросы советского административного права. М.-Л., 1949 и др.

2. См.: Маврин С. П., Плиев И. П. Понятие должностного лица в советском трудовом праве //Правоведение. 1983. N 4.

3. См.: Костюков А. Н. Правовой статус должностного лица: (Административно-правовои аспект): Автореферат дис канд.юр.наук. М., 1988.

4. См.: Забалуева М. Ф. Административная ответственность должностных лиц аппарата государственного управления: Автореферат дис.. .канд. юрид.наук. М., 1987.

5. См.: Пахомов И. Н. Виды советских государственных служащих, их права и обязанности. Львов, 1965. делить сущность должностного лица, его признаки. В то же время отсутствие в гражданской службе признаков государственной службы как правового института не позволило в полной мере раскрыть юридический статус должностного лица в сфере государственного управления.

В условиях перехода к новому типу государства представляют интерес выводы об исследованиях проблем служебного права, в том числе должностного лица в книгах Ю.Н.Старилова1, административного права — в работах Д.М.Бахраха2. В них расширено представление о должностном лице, введены дополнения о его признаках, в частности, наличие властных полномочий, организационно-распорядительных обязанностей, юридически значимых действий.

В работах Н.М.Казанцева3 раскрывается комплексный характер этого статуса, его правовые источники, значение уровня компетенции и юридической силы статусоустановителя, а также виды статусов государственного служащего.

В трудах Сергиенко Л.М.4, Манохина В.М.5, Костюкова А. Н., Старилова Ю. Н., анализируется структура правового статуса должностного лица, а Коренев А. П. обратил внимание на элитарный характер положения государственных служащих в зарубеж.

1. См.: Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации. Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996; Служебное право. Учебник. М., 1996.

2. См.: Бахрах Д. М. Административное право. М., 1996.

3. См.: Казанцев Н. М. Взаимодейстиве правовых статусов государственных должностей и государственных служащих /Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и инициативы. М., 1997; Толковый словарь правового содержания понятий государственной службы. М., 1996.

4. См.: Сергиенко Л. А. Правовае регламентация управленческого труда. М., 1984.

5. См.: Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. ных странах1, регламентацию этого положения специальными уставами, законами о чиновниках и отдельных элементах их статуса.

Отмечая продвижение в исследованиях правового статуса государственных служащих и некоторых аспектов статуса должностных лиц, следует отметить, что многие принципиальные вопросы здесь остаются нераскрытыми.

Данные обстоятельства предопределим выбор темы исследования, его объект, предмет, цели и задачи.

Объектом диссертации избран правовой институт государственной службы органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Предмет исследования составили правовые отношения, связанные со статусом государственных служащих как должностных лиц государственных органов, в т. ч. его правового установления и практической реализации.

Цель диссертации — проанализировать и обобщить юридические явления, относящиеся к деятельности и поведению должностных лиц государственных органов в условиях реформы системы государственного управления, определить пути его совершенствования и повышения его эффективности.

Данная цель достигается решением следующих задач:

— анализом правового статуса должностных лиц в условиях реформирования государственной службы;

— раскрытием правового механизма формирования состава должностных лиц государственных органов и реализации принципа равного доступа граждан к государственной службе, приобретения.

1. См.: Коренев А. П. Административное право России. Учебник.

М., 1996. статуса должностного лица;

— выявлением основных направлений повышения правового статуса должностных лиц в интересах личности и государства;

— внесением предложений в области нормотворческой и нор-мореализационной деятельности органов государственной власти по повышению эффективности исполнения государственных должностей.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области государства и права, государственного управления и государственной службы. В работе использованы идеи С. С. Алексеева — о нормах права как центральном, организующем ядре всей системы правовых средств1- Г. В. Атаманчука о государственном органе как единичной структуре власти, формально созданной государством для осуществления закрепленных за ней целей и функций2- С. А. Комарова — о механизме правового регулирования как способе функционирования, системы средств воздействия и его элементах (норма праваправоотношениеакты реализации прав и обязанностейакты применения права)3- Венгерова А. Б. о современных методах исследования правоотношений4- Ю. А. Тихомирова — о сближений правовых систем стран мира по принципам, институтам, правовым формам5- Т. В. Кашаниной и A.B.Кашанина — о правоотношении как.

1. См.: Алексеев С. С. Теория права. М., 1994. С. 90.

2. См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997.

3. См.: Комаров С. А. Общая теория государства и права. Курс лекций. М., 1996. С. 289.

4. См.: Венгеров А. Б. Теория государства и права. Часть II. Теория права. Том 1. М., 1996. С. 25.

5. См.: Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М., 1996. С. 247. отношении между людьми, урегулированными нормами права1- П. Сандевуара — о наделении полномочиями как сущности публичного права2 и др.

Для осмысления проблемы широко использовалась литература по государственной службе3.

Важную методологическую роль сыграли также труды С. А. Авакьяна, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, В. Г. Вишнякова, Б. Н. Габричидзе, Н. И. Глазуновой, Р. В. Енгибаряна, 0.К.Застрожной, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, Л. М. Колодкина. А. П. Коренева, А. М. Куренного, В. М. Манохина, А. Ф. Ноздрачева,.

A. В. Оболонского, Д. М. Овсянко, Л. А. Окунькова, Е. В. Охотского,.

B.А.Прокошина, Г. С. Яковлева и др.

При изучении проблемы в диссертации применены такие научные методы, как системный анализ, формально-логический, сравнительно-правовой, функциональный, социологический и другие. Учитывая междисциплинарный характер темы исследования, ее изучение велось на основе конституционного, административного, трудового, уголовного и других отраслей права, а также теории и практики государственного управления и государственной службы.

Нормативно-источниковую базу исследования составили Конс.

1. См.: Кашанина Т. В., Кашанин A.B. Основы российского права. Учебник. М., 1996. С. 78.

2. См.: Сандевуар П.

Введение

в право. М., 1994. С. 159.

3. См.: Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. М., 1993; Государственная служба Российской Федерации: становление, кадровое обеспечение. М., 1994; Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996; Государственная служба: организация, кадры, управление. Вып.второй. М., 1996; Государственная служба. Правовые аспекты. Зарубежный опыт. Вып.12. М., 1996; Государственная служба. Карьера и профессиональный рост. Зарубежный опыт. Вып.14. М., 1996; Ежегодник-95: Государственная служба России. М., 1996; Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. Под ред. проф. Атаманчука Г. В.- и др. титуция Российской Федерации, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», указы Президента1 и постановления Правительства РФ2 по вопросам государственной службы и ее кадрового обеспечения, иные нормативные правовые акты. В работе широко использовались Конституции и уставы субъектов Федерации, их законы и другие нормативные правовые акты о государственной службе: г. Москвы, Республики Дагестан, Республики Коми, Республики Марий-Эл, Республики Северная Осетия-Алания, Красноярского, Приморского краев. Архангельской, Воронежской, Московской, Самарской областей, Агинс-ко-Бурятского, Усть-Ордынского Бурятского, Ямало-Ненецкого, Ханты-Мансийского автономных округов и др.

Эмпирической основой диссертации явились статистические материалы, экспертные заключения, справочная литература, материалы проведенных автором социологических исследований:

1) Экспертное социологическое исследование среди 80 юристов федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов федерации (опрос проведен в январе-апреле 1997 г.). Шифр исследования — «Социс КА-97» .

Цель исследования — изучение признаков и качеств должностных лиц, путей повышения их правового статуса. Опрос про.

1. См.: 0 квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы. Указ Президента РФ от 30 января 1996 г. //Российская газета. 1996. 3 февр.

2. См.: Об организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Постановление Правительства РФ от 13 сентября 1994 г. //Российская газета. 1994. 16 сент.- 0 некоторых мерах по обеспечению социальной защищенности работников центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти. Постановление Правительства РФ от 13 января 1996 г. //Российская газета. 1996. 4 янв. веден в субъектах РФ: Республиках Якутия, Марий-Эл, КалмыкияВоронежской, Московской, Орловской, Ростовской областях, городах Москве и ЛенинградеХанты-Мансийском автономном округе.

Эксперты-юристы по специализации своей деятельности работают: 47,5% - в отрасли государственного права, 22,5% - административного, 12,5% - гражданского права. Мужчины составили 68,75%, женщины — 28,75%. Анкета включает 52 вопроса и 227 оценочных позиций, которые охватывают несколько проблем (приложение N 1).

2) Контент-анализ. 100 личных дел должностных лиц государственных федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ. Анализ проведен в 1996 г. Выборка репрезентативна по занимаемым должностям, полу, возрасту, образованию. Анализу подвергнуто 44% личных дел государственных служащих, находящихся на главных и ведущих должностях, 56% - на старших и младших должностях. 94% служащих, замещающих указанные должности, имеют высшее и незаконченное высшее образование. Цель исследования — изучение карьеры должностных лиц государственной службы. Шифр исследования «СОЦИС ПКиК-9711 (Приложение N 3).

3) Социологический опрос 243 слушателей Российской академии государственной службы при Президенте РФ, МГИМО и Академии народного хозяйства при Правительстве РФ. (опрос проведен в октябре 1996 г.). Выборка репрезентативна по полу, возрасту, образованию, должности. 74,2% опрошенных занимают главные и ведущие должности государственной службы. Цель исследованияизучение профессиональных и личностных качеств служащих, перспектив их карьеры. Шифр исследования «СОЦИС ПКиК-97» .

Кроме того, автором проведен вторичный анализ данных экспертного социологического исследования, проведенных учеными РАГС, по вопросам кадрового обеспечения федеральных государственна органов исполнительной власти. В качестве экспертов выступили 56 из 68 руководителей кадровых служб федеральных министерств и ведомств РФ. Исследование проведено учеными кафедры государственной службы и кадровой политики 21−26 февраля 1997 г. Шифр исследования «СОЦИС СМ-97» .

Основные научные положения, разработанные автором, и степень их новизны:

— систематизированы основные признаки должностного лица государственных органов: организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции: государственно-властные полномочияюридически значимые действия. Выявлено расширение роли административно-хозяйственных функций у многих должностных лиц в связи с проникновением принципов менеджеризма извне в сферу государственной службы;

— установлена взаимосвязь между характером действий должностных лиц и их правовым статусом, между развитием их профессиональных и личностных качеств и возможностью проявления инициативы, творчества, риска;

— выявлена ведущая роль специального и индивидуального статусов государственной должности в определении специфики юридического статуса должности лица, что сказывается на его правах, обязанностях и гарантиях;

— обосновано значение специальных прав и обязанностей в формировании правового статуса должностного лица, поскольку эти права и обязанности отражают полномочия государственного органа и государственной должностина практике специальные права и обязанности во многих случаях не отражают признаков должностного лица;

— раскрыты современный механизм описания правового статуса должностных лиц и тенденции развития его элементов: уменьшение роли единоличных назначенийрасширение перспектив назначений по конкурсу, представлению, согласованию;

— подчеркнута необходимость дальнейшего совершенствования правовых процедур проведения конкурсов на замещение государственных должностей пока условия конкурса не стимулируют приток на государственную службу профессионально подготовленных, юридически грамотных людей;

— выдвинуты идеи по повышению правового статуса должностных лиц путем правового регулирования им государственной службы и обучения;

— зафиксирована тенденция уменьшения возможностей повышения правового статуса должностных лиц по мере продвижения от низших групп должностей к высшим и возрастания в связи с этим роли изменения правового статуса посредством передвижения по горизонтали;

— дано определение понятия «прохождения должностными лицами государственной службы» как процесс изменения их правового статусасформулированы аргументы в пользу разработки правовых норм о перемещениях должностных лиц. Выявлена тенденция «засиживания» перспективных работников в низших группах должностей в. связи с отсутствием правовых механизмов адаптации лиц, впервые принятых на госслужбу, в том числе на посты, замещаемые должностными лицами;

— выявлено противоречие между принципам равного доступа граждан к государственной службе и высокими требованиями к профессиональным и личностным качествам должностных лиц, их образованию и культуре.

Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем оптимизации правового статуса должностных лиц государственных органов и повышения на этой основе эффективности государственного управления. В частности, предложенаразработка правовых процедур реализации в действиях должностных лиц принципа «свободного усмотрения» с целью развития инициативы этих лиц. Обоснована необходимость изменения способов практического воздействия должностных лиц на других людей с обязывания и запрещения на дозволение и рекомендовать.

В работе анализируются предложения о принятии законов или других нормативных правовых актов о лоббированиио разработке правовых процедур для регулирования процесса перемещения должностных лиц по вертикали и горизонталипереориентации целей аттестации на формирование высокопрофессионального состава должностных лицо создании правовых условий самостоятельной учебы должностных лиц под контролем консультантово принятии закона «О профессиональном образовании государственных служащих» и др. и/Ллл^.

Материалы диссертации могут быть использованы при дальней-разработке данной проблемы, проведении научных исследований и преподавании курса государственной службы в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, в деятельности органов государственной власти.

Апробация результатов исследования отражена в опубликованных автором работах. Основные положения и идеи, выводы и предложения получили одобрение на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы, на методологических семинарах, проведенных в Российской академии государственной службы при Президенте РФ, в докладе на Всероссийской научно-практической конференции в г. Рос-тове-на-Дону (1996 г.).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Изучение поставленных в диссертации проблем показывает, что должностные лица играют доминирующую роль в осуществлении государственного управления. Понятие должностного лица является одним из коренных в теории государства и права. Раскрытие содержания данного понятия непосредственно связано с местом и ролью в управлении страной государственных органов, прежде всего таких их характеристик, как: относительная обособленность, самостоятельностьучастие в осуществлении функций государствадеятельность от его имени и по поручениюобладание государственно-властными полномочияминаличие соответствующей компетенции и структурыприменение присущих органу организа-ционно-правовых форм деятельности. Органом государства может быть одно должностное лицо или известным образом организованная группа должностных лиц. таким образом, орган государственной власти — это организационно-правовой институт практического осуществления компетенции как совокупности полномочий по предмету ведения, установленному Конституцией Российской Федерации (федеральный государственный орган), конституцией, уставом субъекта Российской Федерации (государственный орган субъекта Российской Федерации) .

В ходе исследования выявлено, что нельзя ограничиваться каким-нибудь одним признаком должностного лица. Ему присущ комплекс признаков, которые имеют юридическое значение: занятие государственной должности государственной службывыполнение управленческих (организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций), контрольно-надзорных функций или выполнение таких функций по специальному полномочиюправо совершать юридически значимые действиягосударствен-но-властные и распорядительные полномочияповышенная юридическая ответственностьвозможность применения мер поощрения и принуждения. Функции должностных лиц связаны не только с управлением людьми, но и движением материальных ценностей.

В ходе выполнения организационно-распорядительных функций возникают юридические факты, связанные с подбором и расстановкой кадров, планированием работы, организацией труда подчиненных, финансовым, материальным и информационным обеспечением их деятельности, контролем и стимулированием служащих, поддержанием трудовой дисциплины. При этом функции являются основным источником установления правового статуса должностных лиц, формой реализации полномочий органа государственного управления. Непосредственный характер реализации функций должностного лица как непременное условие эффективности управления обеспечивается правом издания правовых актов (приказов, решений), дачи распоряжений, инструкций и указаний, требования объяснений, отказа в просьбах, принуждения и других форм влияния, имеющих обязательную силу. Они отражают доминирование должностных лиц над другими служащими, их неравенство, что обеспечивает согласованность, упорядоченность, организацию совместной деятельности людей. Законодательство с помощью правовых норм закрепляет это неравенство участников управленческого процесса, различия их социальных ролей на государственной службе.

В условиях перехода к рыночной экономике, демократизации государственной службы, менеджеризации некоторых процессов государственного управления возрастает значение административно-хозяйственных функций должностных лиц. Эти лица воздействуют с помощью распорядительства и других юридически властных действий на поведение людей, приводящих в движение материальные ценности.

Одним из важнейших и малоисследованных признаков должностного лица является совершение им юридически значимых действий, которые служат юридическими фактами, влекущими возникновение, изменение или прекращение существующих правоотношений, а также установление, изменение или отмену соответствующих норм права, правил поведения участников управленческого процесса, правового их статуса в решении тех или иных задач. При этом действия должностных лиц, хотя и персонифицированы, но признаются действиями государственного органа. Благодаря этому должностные лица становятся проводниками государственной политики. С другой стороны, персонификация этих действий тесно связана с правовым статусом должностных лиц, их профессиональными и личностными качествами, необходимостью правовой регламентации деятельности и контроля за соблюдением ими закона при всемерном поощрении инициативы, творчества, обоснованного риска, предоставления полномочий для принятия решений, основанных на «произвольном усмотрении» должностных лиц. В этой связи заслуживает внимания дальнейшая разработка в России теории «свободного усмотрения» и «неопределенных правовых понятий» .

Изучение показало необходимость выделения государствен-но-властных полномочий в качестве существенного признака должностного лица. Они означают право и обязанность данного лица подчинять других людей своей воле, распоряжаться их действиями, издавать властные акты, отдавать распоряжения, объединять усилия. Отсюда важность правовых институтов, которые оформляют власть и делают ее общефункциональной и обязательной, прежде всего института государственной должности, к которой прилагаются соответствующие властные полномочия.

Должностные лица обладают юридическим статусом, который является комплексным правовым институтом. Он состоит из общего, особенного, специального и индивидуального статусов. При этом на правовое положение должностного лица оказывают влияние такие факторы, как регулирующая отрасль права, юридическая сила правового акта, устанавливающего статус, статус статусо-установителя. Юридический статус должностного лица образуется под воздействием общего статуса человека и гражданина, установленного нормами конституционного, гражданского, трудового и административного права, а также правовым положением государственного служащего, установленным Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» .

Специфику юридического статуса должностного лица в значительной степени определяют специальный и индивидуальный статусы, возникающие на базе должностных инструкций, положений о государственном органе и его подразделениях, индивидуальных актов о назначении гражданина на должность. Должность государственной службы оказывает влияние на все компоненты юридического статуса должностного лица — место в служебной иерархии, функции, обязанности и права, методы реализации полномочий, ответственность, гарантии, льготы, компенсации, отношения с другими субъектами права, придает элитарный характер деятельности должностных лиц.

Изучение показывает, что ядром правового статуса должностных лиц являются обязанности и права. Они определяют границы должного поведения и действий этих лиц, юридические возможности действовать в пределах этих границ. Обязанности представляют установленные законодательством и обязательные для должностных лиц отношения, действия и состояния, неисполнение которых несовместимо с их статусом. Наделение правами способствует выполнению этих обязанностей.

Должностные лица обладают тремя видами прав и обязанностей — общегражданскими, общими (как государственные служащие) и специальными. Последние имеют особое значение для характеристики правового статуса должностных лиц, поскольку они отражают правовое положение государственного органа, отдельную должность, а также категорию и группу должностей. При этом конкретные права и обязанности обычно устанавливаются отдельными правовыми актами. Анализ показывает, что «набор» полномочий должностных лиц одного уровня не совпадает из-за отсутствия общих подходов к-определению полномочий. Полномочия часто не содержат основных признаков должностного лица, прежде всего права принимать государственно-властные решения, ответственности перед обществом. Нормы, содержащиеся в законодательстве о госслужбе субъектов РФ, ориентируют всех госслужащих на исполнение, а не творческую разработку решений, проявление инициативы, предприимчивости в интересах государства.

В ходе практической реализации обязанностей и прав государственных служащих возникают государственно-служебные отношения как внутри государственного органа, где он занимает должность, так и за пределами этого органа. Отношения, складывающиеся в процессе реализации должностными лицами своих служебных обязанностей и прав регулируются нормами административного (государственно-служебные) и трудового права (правоотношения в области труда и зарплаты).

Изучение показало, что назрела необходимость создания теории должностного лица, в рамках которой подобные акты отражали бы не только конкретное, но и то общее, которое характерно для всех должностных лиц. Существующее положение затрудняет оценку профессионализма и компетенции должностного лица. Необходимо также принятие специальных законодательных актов о должностных лицах и их правовом статусе.

Изучение показывает, что в законодательстве остается неразработанной проблема ответственности должностного лица как неотъемлемая часть его правового статуса. Несмотря на специфику этой ответственности законодатели ориентируют на применение порядка наложения дисциплинарных взысканий, установленного в Кодексе законов о труде РФ. В то же время в уголовном законодательстве предусмотрена повышенная ответственность должностного лица за несоблюдение правил, обеспечение которых входит в обязанность этих лиц. Необходимость разрешения данного противоречия между трудовым и уголовным законодательством вызывается обеспокоенностью общества в связи с низкой ответственностью должностных лиц за выполнение своих обязанностей.

Изучение показывает, что для реализации обязанностей и прав должностных лиц сохраняется необходимость гарантий, играющих компенсационную роль, закрепление определенных привилегий.

Ограничения, которые налагаются на государственных служащих, касаются в первую очередь должностных лиц. Обладая более широкими правами, чем другие служащие, должностные лица чаще подвергаются риску подкупа, коррупции. Правомерно, что прежде всего этих лиц касаются ограничения, связанные с предупреждением злоупотреблений служебным положением во имя получения материальных выгод. Результаты исследований подтверждают необходимость контроля за соблюдением должностными лицами этих ограничений. Улучшению ситуации могло бы способствовать принятие закона о лоббировании.

Особый статус должностных лиц предполагает наличие у них определенных качеств. Возрастает значимость проблемы формирования состава должностных лиц с учетом принципа равного доступа граждан к государственной службе. Данный принцип не реализуется автоматически. Вследствие этого складывается общественное мнение о том, что он не соблюдается, либо соблюдается лишь частично. Определяющее влияние на этот процесс оказывают не столько общие, сколько специальные требования к государственным служащим, особенно к должностным лицам: чем выше должность, тем шире и ответственнее круг их полномочий.

Специальные требования включают наличие профессиональной подготовки, способностей, опыта работы в сфере государственного управления, квалификации по государственной должности. Важными условиями доступа к государственным должностям является также степень близости представителей различных социальных групп к государственным органам, наличие деловых и личных связей граждан с персоналом этих органов, информированности о вакансиях.

Анализ законодательства РФ и субъектов Федерации показывает, что продолжаются поиски квалификационных требований к должностям государственной службы. При единстве подходов к уровню профессионального образования наблюдается различие мнений законодателей о стаже работы. В одних случаях внимание акцентируется на необходимости обладания опытом государственной службы, в других — допускается занятие должностей людьми, имеющим только опыт работы по специальности. Представляется, что предпочтение следует отдать первой точке зрения: должностные лица организуют работу государственных служащих, а без управленческого опыта выполнение данной функции не может быть профессиональным и эффективным.

Эти и другие требования к должностям часто оказываются не по силам многим гражданам в силу элитарного — характера деятельности должностных лиц государственной службы. Противоречие между элитарностью качеств должностных лиц и правом граждан на равный доступ к занимаемым ими должностям является одним из важных двигателей дальнейшего развития правовых норм о формировании состава должностных лиц и их правовом статусе. Одним из условий эффективного развития данного противоречия является правовая поддержка высокого имиджа госслужбы, укрепление принципа стабильности ее кадров.

В настоящее время должностным лицам еще недостает таких признаков настоящей элиты как интеллект, профессионализм, нравственность, материальное положение, политический авторитет, ответственность за судьбу страны, законопослушность, способности.

Анализ показывает также, что не соблюдаются квалификационные требования к должностным лицам в части соблюдения законов страны. Неэффективно работает правовой механизм регулирования деятельности должностных лиц, прежде всего правовые нормы, акты реализации и акты применения права. Должностные лица сами не приучены соблюдать законы. Многие из них плохо, неумело используют правовые рычаги государственного управления, особенно контроль, поощрение, нормативно-правовые акты, принятие решений, распределение обязанностей и другие методы. К тому же, соблюдению должностными лицами принципа законности препятствуют такие феномены современной действительности как коррупция, некомпетентность, низкая исполнительская дисциплина, бюрократизм. Правотворчество пока отстает от достижений социальных наук о необходимых качествах современных руководителей.

Не достигнут выдвинутый правоведами идеал, чтобы должностные лица каждого вышестоящего уровня отличалось набором более высоких качеств, выделялись своим интеллектуальным и нравственным развитием. Требуется усиление роли правовых наук в том, чтобы поднять уровень требований и оценку качеств должностных лиц с индивидуально-личного до публичного уровня, узаконению документов и методов оценки личности служащего.

Исследование подтвердило необходимость правового регулирования процесса вхождения гражданина в положение должностного лица государственной службы в силу особой значимости этого юридического факта для возникновения прав и обязанностей и реализации конституционного права равного доступа граждан к государственной службе.

Правовое регулирование процесса приобретения статуса должностного лица осуществляется с помощью различных организационно-правовых форм — конкурса, зачисления, контракта, испытания, квалификационного экзамена, аттестации и т. д.

Конкурс-испытание предусмотрен в основном для лиц, претендующих на посты, замещаемые должностными лицами. Высокий их статус делает перспективной для претендентов эту форму состязания.

В то же время действующие правовые нормы о проведении конкурса требуют уточнения. В частности, вызывают сомнение разрешение не проводить конкурс при наличии резерва государственных служащих для замещения вакантной должности и допуск к участию в конкурсе государственных служащих независимо от соответствия их качеств квалификационным требованиям должности.

Исследование выявило существенные недостатки имеются в применении самой распространенной формы введения в положение должностного лица — назначения на должность. Практика применения этой формы недейственна, что связано с широким распространением практики назначения на должность, особенно занимаемую должностным лицом, руководителем самостоятельно. Это привело к широкому распространению назначений по признакам личной преданности, семейных и родственных связей, знакомства и т. д.

В то же время расширяется перспектива для других форм назначений должностных лиц, связанных с преодолением единоначалия в этом деле: по представлению полномочных лиц, по согласованию, по результатам конкурса. Однако правовое обеспечение этих форм практически не разработано.

Наблюдается снижение роли норм публичного права в отборе государственных служащих и усиливание воздействия норм трудового права на сферу административных отношений. В итоге возникает противоречие между понятием трудовой функции должностного лица и значительно более широким понятием должности. Противоречие разрешается частично путем распространения действия законодательства РФ о труде с особенностями, предусмотренными Законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». Однако в дальнейшем требуется усиление правового регулирования контрактной системы с тем, чтобы повысить ее эффективность, эксперимент по использованию формы административного договора.

Наряду с установлением правового статуса должностных лиц государственных органов не менее важное значение имеет его повышение. Важнейшими направлениями этой работы являются совершенствование порядка прохождения должностными лицами государственной службы и создание правовых условий их подготовки, переподготовки и повышения квалификации.

Определения понятия «прохождение государственной службы», содержащиеся в научной литературе, не предназначены для определения особенностей прохождения службы должностными лицами. В то же время реальные возможности карьерного роста сужаются по мере передвижения от низшей группы должностей к высшей в силу уменьшения количества самих должностей и, соответственно, вакансий. Повышается значение перемещений по горизонтали. В связи с этим под прохождением государственной службы должностных лиц мы понимаем изменение их правового статуса или статуса лиц, претендующих на этот статус, в соответствии с установленными правовыми оценками деятельности и замещения высоких групп должностей государственной службы.

В законодательстве РФ пока не разработана проблема перемещения по службе, в том числе должностных лиц. В связи с этим заслуживают внимания попытки законодателей субъектов РФ (Республика Бурятия, Республика Марий Эл) определить это понятие как продвижение по государственной службе путем замещения должностей различными способами, а также условия этого продвижения: успешное и добросовестное выполнение обязанностей, наличие вакантных должностей, прохождение стажировки, обучение в соответствии с требованиями вакантной должности, рекомендаций аттестационных комиссий, собеседования и др.

Исследование показало наличие серьезных проблем в деле прохождения государственной службы в связи с недостаточным правовым регулированием процесса продвижения по службе: отсутствие системы в этой работе: недооценка профессионального ростарешающее влияние кадровой ситуациидлительное засижи-вание на низших уровнях должностей. Практически не ведется работа с резервом кадров. В личных делах служащих отсутствуют, как правило, сведения о резерве и результатах аттестации. Лишь незначительная часть служащих замещают должности госслужбы по конкурсу. В законодательстве РФ и субъектов Федерации отсутствуют оправдавшие себя за рубежом принципы продвижения по службе («заслуг», ротации, мотивации, профессионального развития, планирования и управления карьерой и др.).

Особого внимания, как показало изучение, требует разработка правовых норм регулирования карьеры должностных лиц. Целесообразно принятие Указа Президента РФ «О карьере государственных служащих». В законодательстве о карьере должностных лиц целесообразно учесть особенности этих лиц, разработать процедуры повышения в должности и чине, контроля за повышением статуса в иерархии должностей и разрядов, соблюдением оснований передвижения по службе. Важно установить льготы для моло-дежи и лиц с высоким образованием, условия для привлечения на высокие посты людей «со стороны», повысить роль квалификационных экзаменов при продвижении из одной статусной группы должностей в другую. Возникает также необходимость уточнить задачи аттестации, выдвинув на первый план ее роль в формировании высокопрофессионального состава должностных лиц государственных органов, планировании и реализации их карьеры. В связи с этим нецелесообразно ограничивать задачи аттестации только проверкой и оценкой уровня профессиональной подготовки служащих, соответствия их должности.

Повышение правового статуса должностных лиц во многом зависит от их профессиональной подготовки. Наличие профессионального образования и правовых знаний, являясь юридическими фактами, могут вызвать изменение правового статуса должностного лица, назначение на другую должность, присвоение квалификационного разряда, повышение уровня оплаты труда. В настоящее время нормативно-правовые требования к государственным служащим по уровню профессионального образования повсеместно не выполняются. Для реализации этих требований еще нет достаточных условий. Не создано правовых стимулов и контрольных установлений для регулирования этих требований. В правовом статусе должностных лиц уровень образования недооценивается. Вследствие этого возможности системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих не используются. Специальность «Государственное управление». Указанная специальность не утверждена официально, и о ней отсутствует образовательный стандарт.

В нормативно-правовых актах о передвижении и обучении служащих слабо учитываются особенности должностных лиц. их руководящая роль в государственных органах. При отборе должностных лиц мало. учитывается компетентность работников, квалификационные требования, юридические знания, законопослушность. В связи с этим целесообразно поддержать предложения ученых об определении в нормативных актах «правового минимума» для государственных служащих, в том числе должностных лиц, и включении его в состав государственного образовательного стандарта для государственных служащих и квалификационного экзамена с дифференциацией по должностям.

В нормативно-правовых актах целесообразно также теснее увязать обучение должностных лиц с планированием их карьеры, оценкой качества и оплатой труда, присвоением классных чинов, служебно-должностным продвижением, предоставлением льгот и гарантий, установлением индивидуальных-прав и обязанностей. Следовало бы отметить все виды поощрения, связанные с освобождением служащих от сдачи квалификационного экзамена.

Для организации обучения должностных лиц целесообразно создать правовые условия их самостоятельной учебы в соответствии с конкретными планами и под контролем научных консультантов. Внедрение технологий индивидуальной работы следовало бы финансировать отдельно. В этих рамках необходима разработка положения о стажировке с определением особенностей стажировки должностных лиц, установление мер юридической ответственности за невыполнение должностными лицами обязанностей по повышению своей квалификации и квалификации подчиненных.

Представляется целесообразным поддержать высказываемые в научной литературе предложения о принятии федерального Закона «О профессиональном образовании государственных служащих» — дополнения общеправового классификатора отраслей законодательства Российской Федерации рубрикой «Подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих» — выделении этих вопросов служащих в качестве одного из основных направлений кодификации законодательства Российской Федерации о государственной службе, предусмотрев отдельный раздел в Кодексе законов Российской Федерации о государственной службе и Своде Законов Российской Федерации.

Осуществление этих мер способствовало бы ускорению становления государственной службы, повышению статуса должностных лиц и на этой основе стиля и эффективности государственного управления, дальнейшему развитию отраслей права, усилению их роли в становлении российского правового государства.