Компетенция таможенных органов Российской Федерации в сфере правоохранительной деятельности: Теоретические и административно-правовые аспекты

Актуальность темы

исследования. Таможенные органы России — это органы исполнительной власти, регулирующие правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере таможенного дела.

Деятельность таможенных органов универсальна и специфична, она не имеет аналогов. Ее многоплановость проявляется в разнообразии выполняемых таможенными органами социальных функций, закрепленных в ст. 10 Таможенного кодекса РФ и конкретизированных в Положении о Государственном таможенном комитете РФ, а также в Положениях о региональном таможенном управлении, таможне и таможенном посте РФ.

Переход экономики страны на условия рыночных отношений, демонополизация внешнеэкономической деятельности, выделение таможенных органов в самостоятельную государственную структуру и многие другие факторы привели к тому, что более 20 министерств и ведомств России передали таможенным органам часть своих полномочий и функций: экономических, статистических, природоохранных и др. Выполнение этих функций стало неотъемлемым элементом компетенции таможенных органов Российской Федерации. Однако, основные их функции — это пополнение доходной части государственного бюджета за счет взимания таможенных платежей (фискальная функция) и борьба с правонарушениями и преступлениями в сфере внешнеэкономической деятельности (правоохранительная функция).

Законодательное закрепление в 1993 году за таможенными органами статуса правоохранительных органов с приданием им мощных рычагов правотворчества, правоприменения и правоохраны позволило активизировать работу по защите экономических интересов государства. Количество возбужденных уголовных дел по таможенным преступлениям, а также дел о нарушениях таможенных правил во внешнеторговом обороте и в отношении физических лиц в пассажирском сообщении из года в год возрастает. Однако, анализ судебно-арбитражной практики по защите интересов таможенных органов, а также статистические данные о количестве дел о нарушениях таможенных правил, прекращенных таможенными органами по собственной инициативе, либо по жалобам, протестам прокурора или в порядке контроля вышестоящими таможенными органами, свидетельствуют о том, что эффективность правоохранительной деятельности таможенных органов не превышает 80%. Причин этому много: от несовершенства нормативно-правовой базы до порой элементарной правовой безграмотности правоприменителей.

Эффективность реализации возложенных на таможенные органы правоохранительных функций во многом зависит от сбалансированности (с точки зрения необходимости и достаточности) предоставленных им прав и обязанностей по реализации этих функций.

Правовой фундамент правоохранительной деятельности таможенных органов составляют, прежде всего, Конституция РФ, Таможенный кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, ряд федеральных законов (Федеральный закон РФ «Об оперативно-розыскной деятельности», Закон РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей», Федеральный закон РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах», Федеральный закон РФ «Об оружии», Федеральный закон РФ «Об исполнительном производстве» и др.), Положение о Государственном таможенном комитете РФ, положения о других таможенных органах и ряд иных нормативно-правовых актов. Содержание указанных нормативных актов, а, главное, — практика их применения нуждаются в глубоком теоретическом осмыслении с целью не только определить роль и место таможенных органов в общей системе правоохранительных органов Российской Федерации, но и выработать определенные рекомендации по совершенствованию правоохранительной деятельности таможенных органов.

Исследование теоретических и административно-правовых аспектов компетенции таможенных органов Российской Федерации в сфере правоохранительной деятельности направлено на решение данных проблем.

Актуальность темы

диссертации определяется как ее большой практической значимостью для совершенствования правоохранительной деятельности таможенных органов и повышения ее эффективности, так и недостаточной научной разработанностью.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления таможенными органами деятельности по борьбе с нарушениями таможенного законодательства.

Предметом исследования являются теоретические и административно-правовые аспекты компетенции таможенных органов в сфере правоохранительной деятельности и основные направления совершенствования административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов. В предмет исследования входят:

• понятие и особенности компетенции таможенных органов как органов исполнительной власти;

• сущность и направления правоохранительной деятельности таможенных органов;

• правовые основы правоохранительной деятельности таможенных органов;

• практика применения таможенными органами мер административного принуждения в ходе борьбы с нарушениями таможенного законодательства;

• причины и условия, способствующие совершению нарушений таможенного законодательства;

• деятельность таможенных органов по профилактике правонарушений в сфере таможенного дела;

• система мер и особенности административного пресечения нарушений таможенного законодательства;

• проблемы процессуального характера, возникающие при наложении административных взысканий за нарушения таможенного законодательства.

Цель и задачи исследования

Целью настоящего диссертационного исследования является изучение теоретических и административно-правовых аспектов компетенции таможенных органов Российской Федерации в сфере правоохранительной деятельности и разработка на этой основе научно-обоснованных предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего деятельность таможенных органов по применению мер административного принуждения в ходе борьбы с нарушениями таможенного законодательства.

Эта цель определяет задачи диссертационной работы:

• проведение анализа компетенции таможенных органов как органов исполнительной власти и выявление проблем ее нормативного регулирования;

• рассмотрение сущности правоохранительной деятельности таможенных органов и выявление особенностей таможенных органов как органов правоохранительных;

• проведение анализа причин и условий, способствующих совершению нарушений таможенного законодательства;

• исследование практики применения таможенными органами мер по профилактике нарушений таможенного законодательства и выявление проблем, при этом возникающих;

• рассмотрение системы мер и особенностей административного пресечения нарушений таможенного законодательства;

• проведение анализа правоприменительной практики с целью выработки общих рекомендаций по повышению эффективности проведения расследований по делам о таможенных правонарушениях;

• на основе анализа правоприменительной практики внесение предложений по совершенствованию правовой регламентации наложения административных взысканий за нарушения таможенного законодательства.

Методологическая основа и эмпирическая база исследования. Методологическая основа исследования базируется на диалектических методах познания, определяющих требования к научным исследованиям и позволяющих рассматривать правоохранительную деятельность таможенных органов как обусловленную социальной действительностью деятельность органов исполнительной власти по защите интересов личности, общества и государства. В своих исследованиях соискатель опирался на фундаментальные положения общей теории права, административного права и государственного управления, теории и практики борьбы таможенных органов с нарушениями таможенного законодательства, на нормативно-правовые акты, регулирующих правоохранительную деятельность таможенных органов Российской Федерации.

При решении поставленных задач автором использовался широкий круг правовых, социологических и иных методов научного исследования. Среди них такие методы как: формально-юридический, сравнительно-правовой, экспертных оценок, анкетный опрос, анализ документов, анализ судебно-арбитражной практики, анализ публикаций в средствах массовой информации и другие.

В процессе исследования автором:

• проанализированы литературные источники и нормативные документы, относящиеся к предмету исследования (общий объем изученных и использованных работ и материалов превышает 200 наименований);

• проанализировано более 700 ежемесячных целевых отчетов о правовой деятельности таможенных органов перед ГТК РФ по вопросам, относящимся к предмету исследования;

• проанализирована судебно-арбитражная практика по вопросам обжалования и опротестования действий и решений таможенных органов Московского и Северо-Кавказского регионов по применению различных мер административного принуждения;

• изучено мнение 74 экспертов (сотрудников Правового управления ГТК РФ, Регионального управления по борьбе с таможенными правонарушениями, руководящих работников правоохранительных подразделений таможен Московского и Северо-Кавказского таможенных управлений, а также работников транспортной прокуратуры, осуществляющих надзор за законностью в деятельности таможенных органов);

• проанализировано более 200 материалов дел о нарушениях таможенных правил, прекращенных таможнями Московского и Северо-Кавказского регионов по собственной инициативе, либо отмененных по жалобам, протестам прокурора или в порядке осуществления контроля вынесенных по этим делам постановлений вышестоящими таможенными органами;

• использован личный опыт автора диссертационного исследования, четыре года проработавшего в различных оперативных подразделениях Таганрогской таможни.

При обосновании своих выводов автор опирался на концепции, теоретические положения и выводы, сформулированные в работах известных российских специалистов в области административного права и государственного управления, проблем реализации правоохранительных функций таможенных органов: С. С. Алексеева, А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, И. А, Бушуева, И. И. Веремеенко, Б. Н. Габричидзе, К. Ф. Гуценко, Е. В. Додина, Ю. М. Козлова, С. А. Комарова, А. П. Коренева, О. Е. Кутафина, Б. М. Лазарева, В. В. Лазарева, Н. С. Малеина, В. М. Манохина, Л. Н. Маркова, М. Я. Масленникова, Л. Л. Попова, К. К. Сандровского, Ю. А. Тихомирова, А. П. Шергина, К. Ф. Шеремета, А. Ю. Шумилова и ряда других авторов, в работах которых рассмотрены в той или иной мере вопросы, непосредственно относящиеся к теме данного диссертационного исследования.

Научная новизна исследования. Новизна исследования определяется тем, что в диссертации предпринята попытка комплексно рассмотреть вопросы компетенции таможенных органов Российской Федерации как органов исполнительной власти, сущность и направления правоохранительной деятельности таможенных органов, а также ее правовую основу. В работе также впервые комплексно исследованы: совокупность прав и обязанностей таможенных органов с точки зрения их сбалансированности, необходимости и достаточности для реализации возложенных на таможенные органы функций по борьбе с нарушениями таможенного законодательствапричины и условия, способствующие совершению нарушений таможенного законодательства, и административно-правовые меры их предупреждениясистема мер и особенности административного пресечения нарушений таможенного законодательства, а также выявлены проблемы процессуального характера, связанные с наложением административных взысканий за нарушения таможенного законодательства и пути их устранения.

Это позволило сформулировать предложения теоретического и практического характера, направленные на совершенствование компетенции таможенных органов по борьбе с нарушениями таможенного законодательства.

Положения, выносимые на защиту. С учетом целей и задач исследования на защиту выносятся:

1. Положение о необходимости законодательного закрепления понятия «правоохранительные органы» и правовой регламентации компетенции правоохранительных органов только на законодательном уровне.

2. Вывод о необходимости наличия единого нормативно-правового акта, регулирующего правоприменительную деятельность по борьбе с административными правонарушениями всех органов и должностных лиц, наделенных юрисдикционными полномочиями.

3. Обоснование основные причин и условий, способствующих совершению нарушений таможенного законодательства, а также проблем профилактики правонарушений в сфере таможенного дела.

4. Результаты анализа сущности и особенностей мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях как составной части мер административного пресечения правонарушений.

5. Предложения по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок наложения административных взысканий за нарушения таможенного законодательства.

Теоретическая и практическая значимость сформулированных в диссертации предложений, рекомендаций и выводов определяется их направленностью на совершенствование правовых и организационных основ правоохранительной. деятельности таможенных органов, повышение эффективности борьбы с нарушениями таможенного законодательства.

Разработанные в ходе исследования теоретические положения, базирующиеся на анализе основных проблем, обусловленных темой диссертации, могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании нормативного регулирования общественных отношений в сфере таможенного дела.

Рекомендации, высказанные автором по совершенствованию деятельности таможенных органов по борьбе с нарушениями таможенного законодательства, будут способствовать дальнейшему повышению эффективности этой деятельности.

Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при проведении научных исследований по проблемам правоохранительной деятельности таможенных органов, а также в учебном процессе Российской таможенной академии.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись в различных организационных формах и обеспечены посредством:

• использования материалов диссертации в научно-исследовательской работе Ростовского филиала Российской таможенной академии при разработке темы НИР «Межотраслевые связи и проблемы Таможенного кодекса Российской Федерации» ;

• внедрения результатов диссертационного исследования в учебный процесс Ростовского филиала Российской таможенной академии (в курсы «Административное право» и «Правоохранительные органы») и Таганрогского института управления и экономики (в курсы «Правовое регулирование внешнеэкономической деятельности» и «Таможенное право»);

• участия автора в обсуждении и разработке отдельных норм Проекта нового Таможенного кодекса РФ;

• участия автора в работе восьми научных и научно-практических конференций, проводимых в период с 1996 по 1999 гг. на базе Российской таможенной академии, Ростовского и Санкт-Петербургского филиалов Российской таможенной академии, Ростовского юридического института и Таганрогского государственного университета.

По теме диссертации автором опубликовано 13 статей и тезисов докладов. Список работ приводится в заключительной части автореферата диссертации.

Логика и структура диссертации. Логика диссертации обусловлена целью и поставленными задачами исследования и определяет структуру работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы, использованной в работе.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В результате проведенного диссертационного исследования можно сделать следующие основные выводы и предложения:

1. Компетенция таможенных органов как органов исполнительной власти — это система властных полномочий, функций и задач, возлагаемых государством на таможенные органы, в их неразрывной связи между собой. Государство предоставляет таможенным органам определенные полномочия для выполнения возложенных на них функций и решения поставленных перед ними задач. Компетенция таможенных органов устанавливается государством, реализуется путем конкретных правоотношений и имеет пространственные пределы. Таможенные органы не вправе ни отказаться от реализации своей компетенции, ни выходить за ее пределы. Гарантами реализации таможенными органами и их должностными лицами своей компетенции могут быть только закон и принцип неотвратимости ответственности за его нарушение. Однако, довольно часто в таможенном законодательстве (как и в российском законодательстве вообще) многие вопросы компетенции отражаются в подзаконных, а иногда и в ведомственных нормативно-правовых актах и должностных инструкциях. Требуется более полное законодательное регулирование подобного рода вопросов, поскольку особый порядок принятия федеральных законов, предусмотренный Конституцией РФ, позволит минимизировать возможность лоббирования узковедомственных интересов при наделении определенного рода компетенцией органов исполнительной власти и их должностных лиц. Кроме того, ведомственное нормотворчество приводит к тому, что в ряде принимаемых министерствами и ведомствами (в том числе и Государственным таможенным комитетом РФ) правовых актов законодательные нормы трактуются расширительно, что просто недопустимо.

2. Несмотря на то, что термин «правоохранительные органы» довольно широко используется как в нормативно-правовых актах, так и в Юридической литературе, до сих пор нет законодательно закрепленного понятия «правоохранительные органы». Неоднозначен также подход к определению этого понятия и среди ученых-правоведов. Анализ законов и подзаконных актов, регламентирующих деятельность наиболее типичных правоохранительных органов (милиции, прокуратуры, органов федеральной службы безопасности и др.) позволяет сделать вывод о том, что эти органы относятся к числу правоохранительных скорее по логике, по совокупности всех выполняемых ими функций, а не исходя из положений нормативно-правовых актов, определяющих их админнистративно-правовой статус. Отличительная особенность таможенных органов как органов правоохранительных состоит в том, что их правоохранительная природа прямо закреплена в законе (ст. 8 ТК РФ), хотя далеко не весь перечень отнесенных к компетенции таможенных органов функций носят явно правоохранительный характер.

3. Сравнительный • анализ норм Таможенного кодекса РФ, регламентирующих вопросы привлечения к ответственности за нарушения таможенных правил, производства по делам о нарушениях таможенных правил и их рассмотрения с соответствующими нормами Кодекса РСФСР об административных правонарушениях свидетельствует об их аналогичности, а нередко и идентичности. В подобном дублировании одного нормативно-правового акта сводного характера другим нет необходимости, поскольку признаки административного правонарушения, основания административной ответственности и порядок ее реализации едины независимо от того, является ли это правонарушение нарушением таможенных правил, нарушением правил дорожного движения, нарушением налогового законодательства либо какой-либо другой разновидностью административного правонарушения. Должен быть единый нормативно-правовой акт, регулируюпдай порядок осуществления деятельности по борьбе с административными правонарушениями всех органов и должностных лиц, наделенных юрисдикционными полномочиями.

4. Эффективность борьбы таможенных органов с нарушениями таможенного законодательства во многом зависит от своевременного и полного выявления причин и условий, способствующих совершению таможенных правонарушений. Выявление причин и условий совершения каждого конкретного таможенного правонарушения имеет существенное значение для правильного разрешения дела (они могут повлиять на характер и степень ответственности), а также для проведения профилактики нарушений таможенных правил и выработки эффективных мер борьбы с ними. Неустановление таких причин и условий может послужить поводом возвращения дела для дополнительного производства, а также поводом для Отмены или изменения постановления по делу в связи с жалобой, протестом прокурора, либо в порядке контроля.

5. Причинами совершения нарушений таможенного законодательства являются сложные и противоречивые процессы взаимодействия личности и государства, имеющие объективные и субъективные особенности и отражающие основные тенденции развития общества в конкретных социально-экономических условиях. При исследовании причин нарушений таможенного законодательства необходимо определить совокупность условий, побуждающих человека совершить противоправное деяние, оценить объективную обстановку (ситуацию), в которой действовал правонарушитель, принимая во внимание обстоятельства, характеризующие личность правонарушителя и его отношение к содеянному.

6. Под условиями (обстоятельствами), способствующими совершению нарушений таможенного законодательства, следует понимать те факты реальной действительности, которые сами по себе таможенного правонарушения не вызывают, но наличие которых может способствовать возникновению у человека (или группы лиц) намерения совершить правонарушение, подпадающее под признаки нарушения таможенных правил. Подобные условия определяются как недостатками в деятельности государственных органов, учреждений, организаций и их должностных лиц, коммерческих организаций, связанных с внешнеэкономической деятельностью, так — ив деятельности самих таможенных органов, их технологических процедур, слабая пропускная способность пунктов пропуска на границе, правовой вакуум, снижающий эффективность правоохранительной деятельности таможенных органов в борьбе с отдельными видами таможенных правонарушений, и т. д. Ликвидация условий, способствующих совершению правонарушений, не требует, как правило, больших материальных затрат и является не только мерой, способствующей восстановлению нарушенного порядка, но и действенной мерой по профилактике правонарушений в сфере таможенного дела.

7. Профилактика правонарушений является неотъемлемым элементом правоохранительной деятельности таможенных органов. Однако, действующая система профилактики нарушений таможенных правил осложнена рядом проблем, которые можно условно разделить на проблемы регулятивного, воспитательного и информационного характера. Проблемы регулятивного характера сводятся к созданию таких условий, которые позволяли бы людям решать возникающие у них жизненные проблемы в рамках требований закона. Этому способствовало бы, в первую очередь, снижение уровня безработицы, повышение уровня материального благосостояния людей и ряд других мер общесоциального характера. Проблемы воспитательного характера состоят в том, что необходимо широко использовать методы убеждения и коррекции поведения людей с целью приведения их поступков в соответствие с требованиями права и морали. Действия различных органов при решении смежных задач по профилактике правонарушений в значительной мере рассредоточены и слабо координируются. Утрата органами управления предприятий и учреждений (в особенности частных) функций воспитательной работы по повышению морального уровня своих сотрудников и контроля за их деятельностью нередко приводит к участию сотрудников этих предприятий и учреждений в совершении правонарушений, в том числе и в сфере таможенного дела. Очень важно организовать целенаправленную профилактическую работу через средства массовой информации, освещая в них как действующие таможенные правила (особенно в приграничных с бывшими республиками СССР регионах), так и деятельность недобросовестных участников внешнеэкономической деятельности. Кроме того, информационный фактор в системе профилактики таможенных правонарушений является еще и проблемой узковедомственного характера и сводится к созданию в таможенных органах на базе компьютерной техники единой информационно-справочной и информационно-поисковой системы, которая позволит улучшить качество правоохранительной работы таможенных органов.

8. Систему мер административного принуждения, применяемых государственными органами вообще и таможенными органами в частности, целесообразно подразделять по функциональному и целевому назначению на: меры административного предупреждения правонарушениймеры административного пресечения правонарушений (в том числе — меры обеспечения производства) — меры административного взыскания. Выделение рядом ученых-административистов из спектра мер административного пресечения собственно мер обеспечения производства в качестве самостоятельного вида мер административного принуждения искусственно. Материальное право становится действенным только тогда, когда оно реализуется в процессуальных формах. От степени разработанности процессуальных форм, от их знания и умелого применения напрямую зависит и степень реализации норм материального права, их эффективность. Поэтому целесообразно, чтобы любые меры административного пресечения реализовывались в процессуальных формах с соответствующим оформлением, что неизбежно способствовало бы обеспечению производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и в сфере таможенного дела.

Вопросы применения государственными органами любых мер административного пресечения должны быть регламентированы только нормами федеральных законов, а не обилием подзаконных и тем более ведомственных актов (что нередко встречается на практике). Это соответствовало бы требованиям Конституции РФ в части допустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина, а также современной концепции развития административного права и процесса.

9. Анализ судебно-арбитражной практики по защите интересов таможенных органов, а также анализ дел о нарушении таможенных правил, прекращенных таможенными органами по собственной инициативе, либо отмененных по жалобам, протестам прокурора или в порядке контроля вышестоящими таможенными органами свидетельствует о том, что наиболее распространенными причинами прекращения дел и отмены постановлений по ним являются:

• неправильное определение субъекта таможенного правонарушения;

• неправильное применение должностными лицами, ведущими расследование, норм материального права (неправильная квалификация правонарушений по статьям ТК РФ);

• нарушение при производстве расследования норм процессуального права (нарушение порядка оформления протокола о нарушении таможенных правилнарушение порядка производства конкретных процессуальных действий и их оформлениянарушение сроков производства по делу и т. д.).

В качестве мер, способствующих повышению эффективности проведения расследований по делам о таможенных правонарушениях, можно рекомендовать:

• повышение профессионального уровня сотрудников таможенных органов, занимающихся выявлением, пресечением и расследованием правонарушении в сфере таможенного дела;

• совершенствование правовой регламентации процессуального оформления наложения административных взысканий (особенно на стадии возбуждения дела о таможенном правонарушении);

• планирование мероприятий по проведению расследования, что позволяет исключить в ряде случаев ненужные действия, а также проведение необходимых мероприятий с большим опозданием, когда их эффективность резко снижается;

• оперативное и быстрое проведение расследования (необходимо правильно оценивать сложившуюся ситуацию, быстро принимать нужные решения и своевременно их выполнять с целью соблюдения сроков проведения расследования);

• эффективное использование практики аналогичных дел о нарушении таможенных правил, ее обобщение и анализ, что позволяет в будущем избежать трудностей, возникающих в тех или иных ситуациях, а также ошибок, совершенных ранее в аналогичных ситуациях.

10. Анализ практики применения норм Таможенного кодекса РФ и других нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок наложения административных взысканий за нарушения таможенного законодательства свидетельствует о необходимости внесения определенных изменений и дополнений в эти нормативно-правовые акты (прежде всего — в Таможенный кодекс) с целью, с одной стороны, более полного соблюдения прав и законных интересов лиц, привлекаемых к ответственности, а с другой стороны, — совершенствования правовой регламентации наложения административных взысканий как средства обеспечения экономической безопасности государства.

В частности, необходимо:

• совершенствование порядка процессуального оформления привлечения к ответственности лиц, не владеющих русским языкомсовершенствование процессуального оформления и порядка применения таких мер административного пресечения правонарушений, как доставление и административное задержание правонарушителейзаконодательное закрепление в ряде случаев возможности проведения личного досмотра лиц, подозреваемых в совершении нарушений таможенных правил, без предварительного разрешения начальника таможенного органа или лица, его замещающего, а с последующим их уведомлениемвведение в Таможенный кодекс РФ института приостановления производства по делам о нарушениях таможенных правил в случаях неустановления лица, подлежащего привлечению к ответственности, его временного психического или иного тяжкого заболевания, а также когда подлежащее привлечению к ответственности лицо скрывается от таможенного органа, в котором ведется производство по делу о таможенном правонарушениисовершенствование процессуального оформления и порядка применения таможенными органами мер, направленных на обнаружение, исследование и закрепление доказательственной информации по делу о таможенном правонарушении (опроса физических и должностных лиц по делу, истребования необходимых по делу документов, изъятия товаров, транспортных средств, документов и иных предметов, осмотра местности, помещений, товаров и транспортных средств, проведения экспертизы, ревизии, проверки, инвентаризации и др.) с целью объективного и правильного разрешения дела по существусовершенствование системы мер принудительного характера, направленных на исполнение вынесенных по делам о таможенных правонарушениях постановлений, поскольку, как показывает практика, именно эти меры имеют наибольшие трудности в процессе их реализации.