Порядок формирования выборных органов местного самоуправления в Российской Федерации: На примере Ханты-Мансийского автономного округа

Актуальность темы

исследования.

Тема диссертации обусловлена проводимыми в Российской Федерации демократическими преобразованиями, правовым закреплением местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя.

Конституция Российской Федерации выделяет два уровня осуществления народовластия: посредством государственной власти и посредством местного самоуправления (муниципальной власти). Из чего следует, что решение государственных задач и выполнение государственных функций осуществляется через осуществление государственной и муниципальной власти. Следует отметить, что жизнеобеспечение населения (в том числе в границах муниципального образования) является одной из первоочередных задач государства, что предопределяет положение местного самоуправления в системе его институтов.

В Российской Федерации конституционно установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (часть 2 статьи 3) — граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32).

Развитие идей демократии и плюрализма в противоположность бюрократическому административно — государственному подходу, господствовавшему при советском строе, наполняет избирательное право абсолютно новым содержанием. Несомненно, это влечет и изменение правовых подходов к пониманию положения избирательного права в российской правовой системе.

В настоящее время Россия связана рядом международных обязательств, вытекающих из присоединения к таким важнейшим правовым актам как Конвенция о защите прав человека и основных свобод, а также Европейская Хартия местного самоуправления. Данные международные документы устанавливают общие принципы реализации в том числе и избирательных прав граждан, а также права населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления.

Сложность складывающихся в данной сфере отношений определяется также развитием федерализма, закреплением равноправия и самостоятельности субъектов Федерации (в частности, выделения круга собственных предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации), что влечет постоянные дискуссии о разграничении полномочий между данными уровнями власти, особенно острые в отношении регулирования избирательного права.

Несмотря на то, что основные принципы избирательного права в настоящее время закреплены как Конституцией РФ, федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ, более того, созданы механизмы их осуществления, до настоящего времени реализация избирательных прав граждан, особенно на уровне местного самоуправления сопряжена со значительными трудностями. В ряде случаев, ситуация осложняется бездействием субъектов РФ, несвоевременным созданием (или отсутствием вообще) необходимой правовой базы для осуществления местного самоуправления либо блокированием его развития посредством установления политической и экономической зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти.

Существо данного исследования обуславливается также несомненной важностью проблемы обеспечения подлинного народовластия в государстве, в частности, на уровне субъекта Российской Федерации, что опосредуется созданием механизма проведения свободных выборов в представительные органы власти. Так, легитимность создаваемых выборных органов определяется не просто созданием эффективной избирательной системы на основе демократических принципов, обеспечивающих свободное выражение подлинной воли народа, но и созданием механизмов (элементов) данной избирательной системы тем уровнем власти, который может сделать ее наиболее эффективной.

Не менее актуальным является вопрос формирования субъектами РФ собственных избирательных систем (в том числе на уровне местного самоуправления). Как показывает исследование, большинство субъектов РФ (и Ханты-Мансийский автономный округ здесь не исключение) используют мажоритарную избирательную систему.

Таким образом, диссертационная работа основана на изучении двух важнейших институтов современного демократического правового государства: непосредственной демократии и местного самоуправления в их становлении и развитии.

Степень разработанности темы и круг источников.

Вопросы становления муниципальной власти, касающиеся, в том числе, прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, приобрели особую актуальность во время политических преобразований начала 90-х годов, однако до настоящего времени интерес к ним со стороны и ученых и практиков только возрастает. В настоящее время появилось большое количество интересных работ в данной сфере, которые безусловно не могли быть оставлены диссертантом без внимания.

В то же время, несмотря на антидемократичность советской избирательной системы, данная сфера отношений рассматривалась и советскими учеными, правовые идеи которых до настоящего времени имеют несомненную ценность.

Необходимо выделить современных авторов, внесших значимый вклад в разработку проблем конституционного, избирательного и муниципального права, среди которых С. А. Авакьян, И. А. Андреева, М. В. Баглай, A.A. Белкин, В. И. Васильев, A.A. Вешняков, Ю. А. Дмитриев, A.B. Иванченко, В. Т. Кабышев, Е. И. Козлова, А. И. Ковлер, В. В. Комарова, O.E. Кутафин, С. Д. Князев, В. В. Лапаева, В. И. Лысенко, Л. А. Окуньков, А. Н. Постников, В. А. Туманов, И. А. Умнова, Л. М. Энтин и др.

Также в основу диссертационного исследования положены работы авторов советского периода, среди которых С. М. Бродович, О. С. Иоффе, А. И. Ким, Б. А. Страшун, Ф. Н. Судариков, И. Е. Фарбер, Я. Н. Уманский и др.

В ходе проведения диссертационного исследования в полной мере использовалась нормативно-правововая база, включающая действующее федеральное законодательство Российской Федерации и законодательство субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также законодательство Союза ССР и РСФСР (в том числе утратившее силу), дореволюционные и зарубежные источники.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (на выборные должности) муниципальных образований.

Предметом диссертационного исследования является муниципальные выборы как институт непосредственной демократии.

Цели и задачи исследования.

Основной целью диссертационного исследования является определение места муниципальных выборов в системе муниципальной власти российского государства, а также разработка предложений по обеспечению эффективного правового регулирования избирательных правоотношений в сфере местного самоуправления на уровне субъекта РФ.

Достижение поставленной цели производится через решение следующих задач: определение сущности местного самоуправления как формы публичной власти Российской Федерациирассмотрение муниципального права в качестве самостоятельной отрасли праварассмотрение элементов системы местного самоуправления: форм непосредственной и представительной демократии, используемых на муниципальном уровнеисследование правовой природы муниципальных избирательных комиссий, их положения в системе властеотношений в государстве, состава и правового содержания их полномочийвыяснение значения муниципальных выборов в системе местного самоуправленияопределение сущности избирательного права и видов избирательных системрассмотрение элементов избирательной системы, реализуемой при выборах представительных органов местного самоуправления и главы муниципального образованиярассмотрение особенностей избирательной системы Ханты-Мансийского автономного округавнесение собственных предложений по осуществлению правового регулирования избирательной системы субъекта Российской Федерации в соответствии с конституционно гарантированными правами местного самоуправления.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный и частнонаучные методы познания, в том числе: формально-логический, социологический методы, метод включенного наблюдения, сравнительного правоведения, системного анализа, исторический метод. Применение данных методов позволило изучать избирательные отношения в динамике, в совокупности исследовать объективные факторы, влияющие на их развитие, глубоко и всестороннее изучить правовые явления, составляющие предмет исследования, проанализировать их взаимосвязи на основе эмпирических и теоретических знаний.

Исторический метод позволил использовать дореволюционный и послереволюционный опыт регламентации избирательных отношений, а также наиболее адекватно оценить существо и правовые последствия политических преобразований 1990;1991 годов.

В процессе исследования использовался также междисциплинарный подход, что послужило основой рассмотрения избирательных правоотношений во всех аспектах их становления и развития.

Также при рассмотрении избирательной системы республики и ее элементов использовался метод сравнительного правоведения, с помощью которого диссертантом осуществлен анализ зарубежных избирательных систем, а также дореволюционного опыта, результаты которого, несомненно, имеют важное значение для исследования механизмов реализации избирательных прав в рамках той или иной избирательной системы.

ЭМПИРИЧЕСКУЮ БАЗУ ИССЛЕДОВАНИЯ СОСТАВИЛ АНАЛИЗ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КАМПАНИЙ В ХАНТЫ-МАНСИЙСКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ: 26 МАРТА 2000 Г. ВЫБОРЫ ГУБЕРНАТОРА ХМАО- 9 АПРЕЛЯ 2000 Г. ПОВТОРНОЕ ГОЛОСОВАНИЕ ПО ВЫБОРАМ ГЛАВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ БЕРЕЗОВСКОГО РАЙОНА И ГОРОДОВ ПЫТБ-ЯХ И РАДУЖНЫЙ- 10 СЕНТЯБРЯ 2000 Г. ВЫБОРЫ МЭРА ГОРОДА КОГАЛЫМА- 14 ЯНВАРЯ 2001 Г. ВЫБОРЫ ДЕПУТАТОВ ДУМЫ ХМАО 3-ЕГО СОЗЫВА, ВЫБОРЫ ДЕПУТАТОВ ДУМЫ Г. ХАНТЫ-МАНСИЙСКА, ВЫБОРЫ ГЛАВ МУНИЦИПАЛОЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ ГОРОДОВ НИЖНЕВАРТОВСК, НЯГАНЬ, КОНДИНСКОГО РАЙОНА, ВЫБОРЫ ДЕПУТАТОВ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 22 МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ, ВЫБОРЫ ГЛАВ 13 ТЕРРИТОРИЙ КОНДИНСКОГО РАЙОНА- 15 АПРЕЛЯ 2001 Г. ВЫБОРЫ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ СОВЕТСКОГО РАЙОНА- 17 ИЮНЯ 2001 Г. ДОСРОЧНЫЕ ВЫБОРЫ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО.

ОБРАЗОВАНИЯ Г. ХАНТЫ-МАНСИЙСК- 16 ДЕКАБРЯ 2001 Г. ПОВТОРНЫЕ ВЫБОРЫ 3 ДЕПУТАТОВ ДУМЫ ХМАО, ПОВТОРНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ДУМЫ ХМАО ПО НИЖНЕВАРТОВСКОМУ И СОВЕТСКОМУ ИЗБИРАТЕЛЬНЫМ ОКРУГАМ, ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ДУМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ.

НИЖНЕВАРТОВСКИЙ РАЙОН", ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТОВ ДУМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «СОВЕТСКИЙ РАЙОН», ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ДУМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ХАНТЫ-МАНСИЙСКИЙ РАЙОН" — 24 МАРТА 2002 Г. ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РФ ПО НИЖНЕВАРТОВСКОМУ ОДНОМАНДАТНОМУ ИЗБИРАТЕЛЬНОМУ ОКРУГУ № 221- 12 МАЯ 2002 Г. ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ГОРОДСКОЙ ДУМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Г. НЕФТЕЮГАНСК- 20 ОКТЯБРЯ 2002 Г. ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РФ ПО ХАНТЫ-МАНСИЙСКОМУ ОДНОМАНДАТНОМУ ИЗБИРАТЕЛЬНОМУ ОКРУГУ № 222- ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ДУМЫ ОКТЯБРЬСКОГО РАЙОНА- 27 ОКТЯБРЯ 2002 Г. ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ДУМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «НИЖНЕВАРТОВСКИЙ РАЙОН" — 17 НОЯБРЯ 2002 Г. ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ГОРОДСКОЙ ДУМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «ГОРОД ОКРУЖНОГО ЗНАЧЕНИЯ ЛАНГЕПАС" — 12 ЯНВАРЯ 2003 Г. ДОСРОЧНЫЕ ВЫБОРЫ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Г. УРАЙ- 2 МАРТА 2003 Г.

ВЫБОРЫ ДЕПУТАТА ГОРОДСКОЙ ДУМЫ, ВЫБОРЫ ГЛАВЫ ГОРОДА.

НЕФТЕЮГАНСК. Научная новизна диссертационной работы.

Диссертационная работа основана на исследовании особенностей избирательной системы Ханты-Мансийского автономного округа, которые нашли отражение в ряде основных выводов диссертанта. Всесторонних исследований, посвященных становлению и развитию такого института непосредственной демократии как выборы органов местного самоуправления, за редким исключением, до настоящего времени не осуществлялось.

Также диссертация содержит ряд новых положений в части установления гарантий реализации избирательных прав граждан, в том числе, таких как необходимость обеспечения самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в установлении собственных избирательных механизмов, а также разграничения полномочий в сфере правового регулирования избирательных прав между уровнями власти.

Диссертационная работа охватывает период с самого начала становления демократически избираемых органов местного самоуправления до современного этапа, включая рассмотрение законодательных инициатив и находящихся на стадии принятия законопроектов в сфере правового регулирования избирательных отношений.

При этом диссертантом изложен собственный подход в отношении формирования избирательных комиссий и правовой их сущности, а также месте в системе органов местного самоуправления.

В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые выносятся на защиту:

1. Система публичной власти современной России, возглавляемая Президентом Российской Федерации, складывается из федеральных, региональных и муниципальных органов публичной власти, при этом местное самоуправление представляет собой одну из неотъемлемых форм осуществления народом принадлежащей ему власти.

2. Развитие в Российской Федерации муниципально-правовых норм и складывающихся на их основе общественных отношений предопределило выделение муниципального права в самостоятельную отрасль правовой системы.

3. Вывод о том, что в настоящее время в Российской Федерации продолжается формирование муниципального права как комплексной отрасли правовой системы, вместе с тем научные знания относительно сущности местного самоуправления и природы его институтов сложились в нашей стране еще в начале прошлого века.

4. Вывод о том, что систему местного самоуправления образует совокупность форм непосредственного волеизъявления граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует принадлежащую ему власть по решению вопросов местного значения.

5. Вывод о том, что приоритетное значение в процессе организации местного самоуправления должны иметь формы не представительной, а непосредственной демократии, к которым относятся местные референдумы, муниципальные выборы, собрания (сходы), конференции жителей и т. д., посредством которых происходит формирование властных органов институтов на муниципальном уровне.

6. Вывод о целесообразности включения муниципальных избирательных комиссий в систему исполнительных органов местного самоуправления.

7. Вывод о необходимости передачи на муниципальный уровень решения основных вопросов, принципиальных для обеспечения реализации права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, как составной и неотъемлемой части права на осуществление местного самоуправления, таких как установление возрастных и иных цензов (в пределах, определенных законодательством), формирование избирательных комиссий муниципальных образований, использование избирательного залога и пр.

8. Вывод о том, что активными участниками местных выборов могут стать самые различные объединения граждан, действующие на территории муниципального образования, в первую очередь, такие как органы территориального общественного самоуправления, кооперативно-хозяйственные объединения (жилищные, гаражные, садово-огородные кооперативы), экологические и иные природоохранные общественные и движения, а также некоммерческие объединения представителей малого и среднего бизнеса.

9. Вывод о том, что отношения в сфере выборов в органы местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа подпадают под воздействие общих принципов осуществления местного самоуправления в Тюменской области, установленных уставом и законодательством области, однако порядок выборов в органы местного самоуправления округа данными актами прямо не затрагивается и регламентируется законодателем Ханты-Мансийского автономного округа самостоятельно.

10. Положение о том, что модельное избирательное законодательство должно представлять собой научные концепции предлагаемых к принятию законов, а также устанавливать те или иные модели, в частности, избирательных систем субъектов РФ, без подробной регламентации конкретных избирательных действий.

11. Положение о том, что несмотря на то, что выборы депутатов представительных органов местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе традиционно осуществляются на основе мажоритарной системы относительного большинства, в законодательстве Ханты-Мансийского автономного округа присутствует ряд нарушений конституционных права местного самоуправления на самостоятельность в определении структуры органов местного самоуправления.

12. Вывод о том, что возможно выделение особой категориивыборных должностных лиц муниципального образования, статус которых будет определяться специальным законом, в том числе посредством разграничения понятий «коллегиальный орган власти» и «единоличный орган власти», что в целом в наибольшей мере отвечает эффективному решению проблемы, учитывая положения Конституции РФ о выражении народовластия посредством органов власти.

13. Вывод о том, что порядок избрания главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления, предусмотренный законодательством Ханты-Мансийского округа, имеет в своей основе элементы мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства, что является обоснованным, поскольку порядок избрания высшего должностного лица местного самоуправления, в случае если выбор не производится непосредственно населением, должен содержать гарантии объективности и непредвзятости такого выбора.

Практическое и теоретическое значение диссертации.

Диссертация может служить практической основой совершенствования избирательного законодательства как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также при разработке кодифицированного акта — Основ избирательного законодательства. Результаты исследования направлены на применение в практической деятельности законодательных органов, в том числе в работе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также ЦИК РФ, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Практические предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть использованы также в работе специальных органов (комиссий, советов, комитетов), так, например, большую актуальность данная работа имеет для созданных в настоящее время при органах государственной власти комиссий по разграничению полномочий между уровнями публичной власти РФ.

Материалы диссертации могут стать основой для последующих научных исследований в данной области, использованы в преподавании таких учебных дисциплин как избирательное право и процесс Российской Федерации, муниципальное право РФ, основанных на них спецкурсов и семинаров.

Апробация результатов исследования.

Ряд теоретических и практических положений исследования отражены в трех публикациях, подготовленных диссертантом, его выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах: Ханты-Мансийск 1999 г.,.

Тюмень 2000 г., Санкт-Петербург 2001 г., Москва (МГСА) 2002 г., внедрены в практику преподавания учебного курса «Избирательного права и процесса» Московской гуманитарно-социальной академии и Тюменского международного института экономики и права. Структура диссертации.

Построение диссертации обуславливается содержанием темы исследования. Диссертация состоит из 2 глав и 8 параграфов, введения, заключения и списка использованной литературы.

Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам и в заключении.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В исследовании отмечается фактическое завершение почти 10-летнего процесса становления такого демократического института как местное самоуправление, о котором в настоящее время можно говорить как о состоявшемся элементе российской государственности. Однако развитие данного института все еще связано со значительными трудностями, среди которых проблема реализации права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Европейская Хартия о местном самоуправлении, подписанная государствами — членами Совета Европы, в Страсбурге 15 октября 1985 года и ратифицированная Российской Федерацией 11 апреля 1998 года124, установила, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции государства (ст.2).

Россия, являясь членом Совета Европы, законодательно закрепила требование статьи 2 Европейской хартии о местном самоуправлении в статье 12 Конституции, согласно которой в Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправлениеотдельная — 8 глава Конституции РФ посвящена местному самоуправлению.

В соответствии действующим сегодня Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерацией деятельность населения непосредственно или через органы местного самоуправления по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (п. 2 ст. 2).

Такое понимание местного самоуправления федеральным законодателем ставит перед диссертантом вопрос: осуществление местного самоуправления в России является правом или обязанностью населения?

124 Российская газета. 1998. 15 апреля.

Однозначный ответ на затронутую в диссертационном исследовании проблему содержится в правовых позициях, высказанных Конституционным Судом Российской Федерации.

В частности, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» в котором указано, «что в территориальных единицах, непосредственно не входящих в состав Курской области (город, слобода, село, поселок) органы государственной власти в силу требований Конституции Российской Федерации — создаваться не могутна указанных территориях должно осуществляться местное самоуправление.

Это позволяет сделать вывод, что местное самоуправление представляет собой одну из неотъемлемых форм осуществления народом Российской Федерации принадлежащей ему власти.

Складывающиеся в Российской Федерации общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления и в частности с выборами органов местного самоуправления предопределили рассмотрение муниципального и избирательного права в качестве самостоятельных отраслей правовой системы Российской Федерации.

Диссертант приходит к выводу, что избирательное право как институт конституционного права, может рассматриваться только как совокупность норм, регулирующих субъективное избирательное право граждан, закрепляющих основополагающие принципы его реализации, а также общие принципы избирательной системы Российской Федерации. Тогда как нормы, определяющие порядок выборов в органы власти различных уровней, составляют избирательное право как самостоятельную отрасль права.

Иначе говоря, избирательное право как институт конституционного права, есть совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих субъективное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

Окончательное формирование избирательного права как самостоятельной правовой отрасли, требует кодификации законодательства, в частности, необходимо принять Основы избирательного законодательства на федеральном уровне и, базирующиеся на них — избирательные кодексы на уровне субъектов Федерации (соответствующие акты кодифицированного характера также следовало бы принимать на уровне муниципальных образований). Основную часть его норм должны составлять нормы-принципы, нормы-гарантии, определяющие формы реализации избирательных прав граждан и права на участие в референдуме сообразно конституционным положениям, а также основные принципы осуществления данных прав, включая ограничения последних.

Установление избирательной системы субъекта РФ, по мнению диссертанта, требует четкого определения компетенции всех уровней власти в РФ. В соответствии с Конституцией Российской Федерации к ведению Федерации относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также вопросы ограничения данных прав и свобод. Причем последнее возможно только в конституционно значимых целях. К совместному ведению Федерации и субъектов отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Однако, являясь более близким к населению уровнем власти, именно субъекты Федерации должны обеспечить создание системы регистрации избирателей, профессиональных органов, обеспечивающих проведение выборов, развитие многопартийности и политической культуры избирателей, в том числе осуществляя необходимое законодательное регулирование отношений в сфере местного самоуправления.

В данном случае необходимо руководствоваться принципом субсидиарности: регулирование должно осуществляться с того уровня, на котором оно будет более эффективно. Территориальные и национальные особенности субъектов РФ не могут быть в полной мере учтены Федерацией, их правовое выражение должно быть в ведении соответствующего субъекта.

Диссертант отмечает, что при определении вида собственных избирательных систем, законодатели субъектов Федерации пошли по наиболее простому пути и остановились на мажоритарной системе (как в отношении выборов в органы власти субъектов Федерации, так и в сфере выборов в органы местного самоуправления).

По мнению диссертанта необходима передача на муниципальный уровень решения основных вопросов, принципиальных для обеспечения реализации права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, как составной и неотъемлемой части права на осуществление местного самоуправления. Иначе создается впечатление, что законодатель озабочен исключительно соблюдением необходимых демократических процедур, обеспечивающих всеобщее, равное и прямое избирательное право граждан при тайном голосовании. Тогда как «местное самоуправление и местные выборы сами по себе не являются ценностями, они бессмысленны без местного сообщества, которое есть больше, чем сумма граждан, проживающих на территории муниципального образования"125.

Понятие «местное сообщество» в федеральном законодательстве отсутствует, но активно используется в научной литературе, а также в законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации. Более того, термин «местное самоуправление», содержащийся в Конституции Российской Федерации, исходя их существа конституционных норм, имеет два различных значения. С одной стороны — это деятельность населения, направленная на обеспечение самостоятельного решения вопросов местного значения, что в целом совпадает с дефиницией, которую содержит Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской.

123 Е. Петрова Вы брали местную власть?/ Муниципальная власть. 2000. № 5. С. 47.

Федерации". С другой стороны — это ничто иное как местное сообщество. Иначе абсолютно не имеют смысла нормы, устанавливающие, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» (статья 12 Конституции Российской Федерации), «местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления» (статья 133 Конституции Российской Федерации).

Формирование же самоуправляемого местного сообщества невозможно без осознания гражданами, проживающими в муниципальном образовании своей причастности к нему, признанием себя членом некой корпорации, оказывающим непосредственное влияние на решение корпоративных вопросов. Созданию такой общности людей, принимающих на себя ответственность за дела местные, о чем в идеальном варианте системы местного самоуправления говорится в Конституции Российской Федерации и должен быть предназначен институт муниципальных выборов. То есть, порядок и условия «приобретения членства в местном сообществе» должны быть установлены самими гражданами (полагается, в Уставе муниципального образования). Приобретение членства это, естественно, предоставление лицу права избирать (активного избирательного права) и быть избранным в органы местного самоуправления (пассивного избирательного права).

Иначе говоря, на наш взгляд, определение возрастного ценза при реализации пассивного избирательного права на выборах в органы местного самоуправления — компетенция местного самоуправления. Так же, как и определение дополнительных условий реализации активного и пассивного избирательного права на местных выборах, с учетом положений Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, а также законодательства субъектов Российской Федерации, устанавливающего разумные, обусловленные исключительно важностью обеспечения политических прав граждан, обоснованные требования. К последним например, следует отнести норму, содержащую запрет на установление предельного возраста гражданина для реализации избирательного права (п. 8 ст.4 Закона «Об основных гарантиях.»).

Диссертанту представляется неоправданным обязательное включение в списки избирателей на муниципальных выборах иностранных граждан при наличии соответствующего международного договора. В данном случае следует учитывать особенности (обычаи, традиции) данной территории, а также приоритеты и предпочтения местного сообщества, и отдать решение данного вопроса в ведение последнего, предусмотрев в законодательстве лишь правовую возможность предоставления данных прав.

Следует также позволить местному сообществу самостоятельно определять вопросы внесения избирательного залога.

Активными участниками местных выборов могут стать самые различные объединения граждан, действующие на территории муниципального образования, в первую очередь такие как органы территориального общественного самоуправления, кооперативно-хозяйственные объединения (жилищные, гаражные, садово-огородные кооперативы), экологические и иные природоохранные общественные движения, а также некоммерческие объединения представителей малого и среднего бизнеса.

Наличие в составе выборного органа местного самоуправления представителей подобных групп обеспечит реальный учет мнения населения при решении вопросов именно местного значения, повышение эффективности ведения местного хозяйства и обеспечение социально-экономического развития муниципального образования.

Однако чтобы не заблокировать развитие партийных элементов на местном уровне, привлечение к участию в местных выборах неполитических общественных объединений должно иметь временный, либо ограничительный характер.

Диссертантом обращается особое внимание на конституционно установленный принцип самостоятельности местного самоуправления. Так, по мнению диссертанта, самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления есть право населения самостоятельно устанавливать состав, порядок (способ) образования, взаиморасположение и взаимосвязь органов местного самоуправления, включая их компетенцию и схему организации деятельности.

Как федеральный законодатель, так и субъекты РФ обязаны обеспечить реализацию основных конституционных прав и свобод граждан, в частности, права избирать и быть избранным в органы местного самоуправления (на выборные муниципальные должности). Основные механизмы содержатся в Законе «Об основных гарантиях.», однако, недостаток данного закона в чересчур подробной регламентации избирательных процедур, при этом для законодательного регулирования субъекта РФ практически не остается правовых возможностей.

С точки зрения определения полномочий Ханты-Мансийского автономного округа как самостоятельного субъекта правового регулирования диссертантом отмечаются особенности, порождаемые его национальным статусом и вхождением в состав Тюменской области.

Среди наиболее важных особенностей взаимоотношений Ханты-Мансийского автономного округа и Тюменской области выделяются следующие:

1. На территорию Ханты-Мансийского автономного округа распространяется государственная власть Тюменской области (в т.ч. в части реализации права населения на осуществление местного самоуправления);

2. Органы государственной власти данных субъектов Российской Федерации обязаны обеспечить единство интересов их населения, что, в частности реализуется посредством установления сходных механизмов правового регулирования (единого правового пространства);

Также к сфере совместной компетенции Ханты-Мансийского автономного округа и Тюменской области уставами данных субъектов отнесен помимо прочего вопрос выработки единых подходов в сфере защиты прав и свобод личности.

Таким образом, отношения в сфере выборов в органы местного самоуправления Ханты-Мансийского автономного округа подпадают под воздействие общих принципов осуществления местного самоуправления в Тюменской области, установленных Уставом области и Законом «О местном самоуправлении в Тюменской области», однако, порядок выборов в органы местного самоуправления округа данными актами прямо не затрагивается и регламентируется законодателем Ханты-Мансийского автономного округа самостоятельно.

Особое внимание уделяется диссертантом проблемам модельного правотворчества. В литературе различают две основные группы модельных актов, это модельные законы, создаваемые в федеративных или конфедеративных государствах (как правило, органами центральной власти) для обеспечения унификации законодательства на всей территории государства, а также для помощи в разработке законодательства регионами (федеральными единицами, членами конфедерации).

Ко второй группе модельных актов относят правотворчество различных межпарламентских объединений. Несмотря на то, что участники данных объединений также стремятся к унификации собственного законодательства, основная задача создаваемых модельных актоввыработать и включить в национальное законодательства общие принципы правового регулирования отношений в той или иной сфере общественной жизни.

В то же время, придание данным актам общеобязательных свойств может привести к нарушению целостности правовых систем стран Содружества, которые имеют собственные национальные особенности, несмотря на то, что в советский период были объединены в одно целое.

Представляется, что не следует злоупотреблять модельным правотворчеством и допускать необоснованное вмешательство в национальное законодательство со стороны органов СНГ. В данном случае целесообразным вариантом было бы издание модельных законов только по наиболее важным вопросам правового регулирования, таких как обеспечение безопасности государства (антикоррупционная деятельность, борьба с организованной преступностью, противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ), тогда как общие принципы отраслевого законодательства необходимо закреплять в иных актах органов СНГ (рекомендациях, основных положениях), носящих общеобязательный характер.

Совсем другой подход должен быть положен в основу формирования модельного законодательства субъектов Российской Федерации. В данном случае при всей целесообразности учета территориальных, экономических и иных особенностей субъектов Федерации, в рамках государства необходимо формирование единого правового пространства, обеспечение равных условий для реализации конституционных прав граждан, определение общих принципов всего отраслевого регулирования.

Однако, модельное избирательное законодательство, существующее на настоящий момент, фактически навязывает субъектам Российской Федерации однотипный вариант правового регулирования избирательных правоотношений. При этом не принимаются во внимание региональные и местные особенности (территориальные, национальные и пр.), а также правомочия местного самоуправления в части самостоятельного формирования собственных органов.

По мнению диссертанта, модельное избирательное законодательство должно представлять собой научные концепции предлагаемых к принятию законов, а также устанавливать те или иные модели, в частности, избирательных систем субъектов РФ, без подробной регламентации конкретных избирательных действий. При этом предлагаемые правовые модели должны сопровождаться соответствующим научным комментарием, обосновывающим целесообразность введения той или иной нормы. Следует также предусматривать многовариантность законотворчества субъектов РФ в данной сфере и устанавливать правовые возможности для выражения самостоятельности населения при определении порядка избрания выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Рассматривая вопросы становления представительных органов местного самоуправления диссертант отмечает, что формирование органов местного самоуправления на местах было сопряжено со значительными трудностями: институт местного самоуправления, неизвестный советской правовой системе, воспринимался как чужеродный, особенно в свете нормы Конституции РФ 1993 года об обособлении органов местного самоуправления от органов государственной власти.

К 1997 году законодательное становление органов местного самоуправления в субъектах РФ было фактически завершено. К этому времени были окончательно устранены элементы советской системы организации власти: централизация и правовое регулирование исключительно федерального уровня, а также подконтрольность представительных органов исполнительным органам власти и смещение властных ресурсов в сторону исполнительных органов.

Выборы депутатов представительных органов местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе традиционно осуществляются на основе мажоритарной системы относительного большинства по одномандатным или многомандатным избирательным округам.

При этом, законом о выборах представительных органов Ханты-Мансийского автономного округа указывается, что численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования, однако в императивной форме устанавливается срок полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления, который должен составлять 5 лет. Диссертанту данная норма представляется нарушением конституционных прав местного самоуправления на самостоятельное определение структуры местного самоуправления. Также диссертант отмечает, что избирательная комиссия муниципального образования есть орган местного самоуправления и все решения о ее создании и наделении соответствующей компетенцией должны приниматься уполномоченным органом местного самоуправления в соответствии с Уставом муниципального образования.

Использование института избирательного залога представляется диссертанту достаточно важным элементом избирательной системы субъекта РФ. В первую очередь, его введение позволяет снизить негативный эффект от использования процедуры сбора подписей избирателей, связанный с нарушениями законодательства, оплатой, производимой кандидатом избирателям за данные подписи, подделкой подписей, проблемой проверки подписных листов и проч., что дискредитирует саму демократическую природу выборов. Во-вторых, данный институт, как отмечают многие авторы, повышает ответственность кандидата перед избирателями, поскольку сумма залога не возвращается, если кандидат не избран или не набрал определенного числа голосов, установленных законом.

По мнению диссертанта, демократические основы правового статуса главы муниципального образования законодательством были заложены еще в 90-х годах, однако до настоящего времени окончательного закрепления все его необходимые элементы не получили. Так, Конституция РФ, определяя избирательные права граждан, не указывает право избирать и быть избранным на государственные должности, что дает основания для дискуссий. Действующее законодательство также не содержит четкого определения правового статуса главы муниципального образования что приводит к затруднениям в практической деятельности органов местного самоуправления.

По мнению диссертанта, возможно выделение особой категориивыборных должностных лиц муниципального образования, статус которых будет определяться специальным законом. Исходя из смысла установлений ФЗ «Об основных гарантиях.» может быть использован и другой вариантразграничение понятий «коллегиальный орган власти» и «единоличный орган власти», что в целом в наибольшей мере отвечает эффективному решению проблемы, учитывая положения Конституции РФ о выражении народовластия посредством органов власти.

Следует отметить, что законодатель округа осуществляет правовое регулирование вариантов избрания главы муниципального образования как непосредственно населением, так и из состава представительного органа местного самоуправления.

Первый вариант избрания главы муниципального образования основан на использовании мажоритарной системы абсолютного большинства. По письменному заявлению кандидата его регистрация производится избирательной комиссией муниципального образования не на основании представленных подписей избирателей, а на основании внесенного в избирательную комиссию этим кандидатом избирательного залога, что уже положительно отмечалось диссертантом ранее.

Следующий вариант избрания главы муниципального образования, использование которого должно быть предусмотрено Уставом муниципального образования, это выборы данного лица представительным органом местного самоуправления из своего состава.

Кандидат является избранным, если в результате голосования он получил более половины голосов от общего числа депутатов представительного органа местного самоуправления.

При этом избрание главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления имеет в своей основе элементы мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства, что в целом следует признать обоснованным. Действительно, порядок избрания высшего должностного лица местного самоуправления, в случае если выбор не производится непосредственно населением, должен содержать гарантии объективности и непредвзятости такого выбора. Минимально необходимыми условиями для этого следует признать установление таких принципов как тайное голосование, использование бюллетеней, установление принципа абсолютного большинства при избрании.

Таким образом, несмотря на ряд недостатков, связанных с нарушением отдельных прав местного самоуправления, законодательство Ханты-Мансийского округа создает необходимые условия для реализации конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и на выборные муниципальные должности. Однако, в связи с принятием новой редакции Федерального закона «Об основных гарантиях.», потребуется введение ряда новых положений. Учитывая сложность федерального правового регулирования представляется целесообразным в наибольшей степени учитывать местные (территориальные, экономические, национальные и иные) особенности при регламентации субъектами Российской Федерации муниципальных выборов, при этом, не создавая препятствий для нормального развития местного самоуправления.