Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации: На примере Дальневосточного федерального округа

Актуальность темы

исследования. Принцип разделения властей в организации государственной власти в современной международной конституционной теории и практике получает несколько иную интерпретацию в сравнении с его классическим прочтением. Традиционное деление государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную дополняется автономизацией таких новых ветвей власти, как президентская, избирательная, контрольно-надзорная. Наряду с наметившейся дифференциацией властей отмечается, что власть государства едина и речь идет лишь о разделении ее ветвей, которые должны не взаимоисключать друг друга, а взаимодополнять для достижения общей цели. Разделение властей — общепризнанный принцип цивилизованного демократического общества, который должен реализовываться и в Российской Федерации как стране, провозгласившей курс на формирование правового государства и гражданского общества.

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Исходя из смысла статей 10, 11 Конституции Российской Федерации, субъекты Федерации обладают государственной властью, которая в свою очередь также строится на принципе разделения властей. Но такое более чем скромное конституционное оформление краеугольного основания организации и функционирования государственной власти порождает многие вопросы. Если на федеральном уровне ощущается конституционный формат концепции разделения властей, то уровень субъектов Федерации наименее подвержен воздействию данного принципа. Представляется, что причиной такого положения является недостаточное исследование в отечественной теории конституционного права принципа разделения властей применительно к субъектам Федерации. Как следствие, нельзя не заметить дефицита качественного правового регулирования порядка организации и взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Несбалансированный и асимметричный характер разделения властей, отсутствие надлежащей эффективно действующей системы сдержек и противовесов в их взаимоотношениях, независимость исполнительной власти субъекта Федерации от законодательного (представительного) органа, отсутствие необходимой ясности в формах и методах взаимодействия высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации — все это порождает столкновения различных политических интересов. Зачастую такие столкновения принимают форму борьбы полномочий, прав и компетенций разных ветвей государственной власти. Создание действенного правого механизма разрешения таких конфликтов — важнейшее условие политической стабильности и исключения конституционных кризисов.

Принципиально важно, оставаясь в рамках действующей Конституции Российской Федерации, добиться такого реального баланса трех самостоятельных ветвей власти на уровне субъектов Российской Федерации, который необходим и достаточен для их согласованного действия и нормального функционирования формирующегося российского правового государства, в особенности на региональном уровне.

Степень научной разработанности темы исследования. Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования представляет собой довольно разнообразную картину различных взглядов на государственную власть и принципы ее организации.

Доктрина разделения § властей, возведенная в конституционный принцип, нашла свое конституционное закрепление в механизме государственного устройства большинства демократических государств. Российская Федерация закрепила этот принцип в Конституции 1993 года. Однако до настоящего времени продолжается поиск оптимальной модели государственного устройства России, в том числе посредством разработки и внесения предложений о поправках в действующую Конституцию. При этом активно используется опыт государственного строительства в зарубежных странах.

При общем широком охвате в литературе проблем реализации принципа разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации некоторые из них не получили обстоятельного предметного освещения, хотя от их решения напрямую зависит развитие содержательных и формально-юридических аспектов российской государственности в целом. Даже в тех источниках, которые непосредственно посвящены самому принципу разделения властей, нет цельного исследования механизма его реализации. Это обусловливает неопределенность во взаимоотношениях между ветвями государственной власти субъектов Российской Федерации, а иногда и подмену компетенции одного органа власти другим. Неясными также остаются способы взаимодействия региональных властей России.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения, возникающие в связи с закреплением и осуществлением принципа разделения властей в Российской Федерации и в ее субъектах (на примере субъектов Дальневосточного федерального округа).

Предметом диссертационного исследования являются построение и функционирование государственной власти на основе принципа разделения властей, совокупность нормативных правовых актов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, решения судов конституционной юрисдикции, в которых анализируются принципы организации, механизмы и процедуры взаимодействия ветвей государственной власти, а также степень обоснованности и полноты правовых норм, опосредующих реализацию этого принципа в государственном устройстве субъектов Российской Федерации.

Цель и задачи исследования

В общетеоретическом аспекте целью диссертационного исследования является анализ конституционно-правовых основ принципа разделения властей в организации и деятельности государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Постановка данной цели определила следующие основные задачи диссертационного исследования:

— анализ действующих российских конституционно-правовых норм и отечественной правовой доктрины с целью определения объема и границ, а также соотношения полномочий трех ветвей государственной власти субъектов Российской Федерации;

— раскрытие категории единства государственной власти * в Российской Федерации при многообразии ее носителей;

— изучение форм и способов разделения властных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

— исследование механизмов взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

— поиск возможных путей совершенствования законодательства, регламентирующего реализацию принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации".

Методология и методика исследования. Методологическая основа диссертационного исследования сформировалась в результате изучения и использования большого теоретического материала, официальных документов, законодательных и иных правовых источников, публикаций по вопросам организации государственной власти как в Российской Федерации в целом, так, и в ее субъектах, правового обеспечения деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Главными инструментами диссертационного исследования являются диалектико-материалистический подход, его категориальный аппарат, принципы научного познания. Комплексный характер объекта диссертационного исследования обусловил также необходимость широкого использования методологии и знаний, накопленных не только юриспруденцией, но и философией, политологией, социологией, историей и рядом других наук. В соответствии с таким подходом в процессе диссертационного исследования были использованы наряду с юридическими методами исследования методы системно-структурного и функционального анализа, логического моделирования. Также были применены частно-научные методы: конкретно-исторический, нормативный, логический, эмпирический, сравнительно-правовой, социологический, анализ предмета исследования и синтез его составляющих.

Теоретическая основа исследования. Диссертационное исследование проведено на основе теоретических воззрений, выработанных в трудах отечественных и зарубежных ученых по конституционному праву, затрагивающих в той или иной степени системные вопросы организации государственной власти, ее разделения.

Отдельные аспекты темы диссертационного исследования как по общероссийским вопросам, так и по вопросам субъектов федерации нашли отражение в работах Авакьяна С. А., Алексеева С. С., Баглая М. В., Бабая А. Н., Баренбойма П. Д., Беретарь Т. А., Болдыревой P.C., Бородина C.B., Веденеева Ю. А., Витрука Н. В., Габричидзе Б. Н., Гошуляка В. В., Гранкина И. В., Елисеева Б. П., Журавлева А. Л., Жученко A.A., Игнатенко В. В., Князева С. Д., Козлова.

A.Е., Козловой Е. И., Колбая Г. Н., Колесникова Е. В., Колпакова Н., Кудрявцева.

B.Н., Кутафина O.E., Лебедева А. Н., Лебедева В. А., Лысенко В. И., Малого А. Ф., Марченко М. Н., Миграняна A.M., Митюкова М. А., Нарутто C.B., Нерсесянца B.C., Николаева А., Полянского И. А., Пархоменко А. Г., Страшуна Б. А., Суркова Д. Л., Топорнина Б. Н., Умновой И. А., Хабриевой Т. Я., Чеботарева Г. Н., Чиркина В. Е., Шаблинского И., Шеховцова В. А., Эбзеева Б. С., Энтина Л. М., Яковлева В. Ф. и других ученых.

Были изучены и использованы работы русских дореволюционных правоведов и философов: Десницкого С. Е., Ивановского В. В., Карамзина Н. М., Ковалевского М. М., Кокошкина Ф. Ф., Коркунова Н. М., Ключевского В. О.,.

Лазаревского Н.И., Муравьева Н. М., Пестеля П. И., Петражицкого Л. И., Соловьева Н. И., Сперанского М. М. и других.

В целях историко-теоретического познания принципа разделения властей проанализированы труды известных философов, основоположников идеи разделения властей: Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо.

Нормативная база исследования. Нормативной базой диссертационного исследования выступает законодательство досоветской России,. России советского и постсоветского периодов развития Российской Федерации.

Особое внимание в диссертационном исследовании уделено анализу норм Конституции Российской Федерации, договоров о разграничении предметов" ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами, конституций и уставов субъектов Дальневосточного федерального округа (а также ряда других субъектов Российской Федерации), законов и подзаконных актов по вопросам организации государственной власти и государственного управления в Российской Федерации и ее субъектах. Кроме того, проанализированы решения Конституционного Суда Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации в качестве правовых основ обеспечения принципа разделения властей в субъектах России.

Научная новизна исследования. Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, выбором объекта исследования. Диссертационное исследование представляет собой обобщение опыта становления и развития государственного строя России, базирующегося на конституционном принципе разделения властей.

В диссертационной работе предпринята одна из первых в отечественной науке попыток комплексного исследования организационно-правовых основ обеспечения принципа разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации. Изучены как федеральные, так и региональные правовые источники принципа разделения властей.

Впервые рассмотрен вопрос функционирования механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей в субъектах Российской Федерации. Предпринята попытка оценить степень эффективности не только взаимосдерживания, но и взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти субъектов Российской Федерации.

Принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации рассмотрены с позиции сочетания принципа единства государственной власти и ее разделения. Отражена мера самостоятельности каждой из ветвей государственной власти субъектов Российской Федерации, прослежены параметры зависимости одной ветви власти от другой.

Сформулировано понятие правовых основ обеспечения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации, под которыми следует понимать совокупность всех нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения между органами государственной власти, возникающие во исполнение конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации.

Определена содержательная сторона организационных основ обеспечения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. К элементам вышеназванных основ следует отнести условия образования, формирования и деятельности органов власти, их внутреннюю структуру, соотношение друг с другом, выраженное в четкой упорядоченности, согласованности полномочий, взаимосвязи и взаимодействии, наличии сбалансированного механизма сдержек и противовесов в функционировании законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей, прежде всего направленного на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Основные положения, выносимые на защиту. В настоящей диссертации разработаны и выносятся на защиту следующие положения:

1. Универсальной формулы разделения ветвей государственной власти быть не может. Следует говорить об ориентирующем характере классической теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.

2. В России система разделения властей фактически представлена шестью ветвями власти: законодательной, исполнительной, судебной, президентской, избирательной и контрольно-надзорной.

3. Буквальное толкование конституционно-правовых норм, регламентирующих статус Президента Российской Федерации, позволяет сделать вывод о независимости и даже определенном верховенстве президентской власти по отношению к иным государственным властям.

4. Закон должен ограничить срок исполнения премьер-министром обязанностей: Президента Российской Федерации, после истечения которого определенный орган должен решить вопрос о неспособности Президента к дальнейшему исполнению своих обязанностей. Представляется, что таким уполномоченным органом должна быть комиссия, включающая в себя медицинский консилиум, а также юристов в лице председателей Конституционного, Верховного судов, Генерального прокурора России.

5. Принцип разделения властей и принцип единства власти не являются абсолютными, самодовлеющими. Разделение властей требует единства государственной политики, единства действий всех ветвей власти по принципиальным вопросам общественного развития, а единство властей не исключает «разделения труда», управленческих функций. Суть принципа единства власти состоит в том, что государственная власть исходит от народа, едина и неделима, самостоятельна и не зависит ни от какой другой власти.

6. Необходимо на этапе подготовки проекта конституционных (уставных) актов субъектов Российской Федерации проводить предварительную юридическую экспертизу, осуществление которой целесообразно возложить на Министерствоюстиции Российской Федерации и его структурные подразделения в федеральных округах и субъектах Российской Федерации.

7. Целесообразно передать полномочия правительству субъекта России назначать выборы в парламент субъекта федерации, а не оставлять такую прерогативу за самим законодательным органом субъекта федерации.

8. С учетом специфики мировых судов субъектов Российской Федерации, аппарат мировых судей должен финансироваться из бюджета субъекта Федерации.

9. Одной из форм парламентского контроля за деятельностью высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации могло бы стать обязательное утверждение парламентом субъекта важных текущих финансовых операций (строительство объектов недвижимости, инвестиции, кредитование, внешнеэкономические договоры) на момент их совершения высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (в настоящее время парламент информируется о таких операциях постфактум).

10. Отнести к полномочиям парламентов субъектов Российской Федерации образование согласительных комиссий по разрешению споров между государственными органами субъекта.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Положения, рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы для совершенствования федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, более согласованной и «унифицированной» правоприменительной деятельности, включая использование предусмотренных законодательством и договорами (соглашениями) внутригосударственного характера средств и способов разрешения юридических коллизий публично-правового характера.

Результаты диссертационного исследования могут служить основой дальнейших научных разработок отдельных аспектов функционирования различных ветвей государственной власти субъектов Российской Федерации. Высказанные автором идеи расширяют представления о концепции разделения властей в субъектах Российской: Федерации. Диссертационное исследование может быть использовано при подготовке предложений по совершенствованию всего конституционно-правового механизма взаимоотношений высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы также в педагогической деятельности в системе высшего и послевузовского профессионального образования в Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование подготовлено и обсуждено на кафедре государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД России.

Являясь членом Комиссии при Полномочном представителе Президента Дальневосточного федерального округа Российской Федерации по выработке предложений о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, автор имел возможность. выверить свои! идеи, оценки и рекомендации в процессе работы по приведению в соответствие с. федеральными: нормативными актами законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации Дальневосточного федерального округа.

Практическая апробация результатов диссертационного исследования нашла отражение также в написании научных статей. Материалы диссертации использовались в учебном процессе при подготовке и проведении семинарских занятий по курсу конституционного права Российской Федерации на кафедре государственно-правовых дисциплин Дальневосточного Юридического Института МВД России.

Отдельные положения диссертационного исследования докладывались диссертантом на региональных и международных научно-практических конференциях, проходивших в Дальневосточном юридическом институте МВД России, Дальневосточной академии государственной службы, Дальневосточном институте менеджмента, бизнеса и права, Владивостокском государственном университете экономики и сервиса, Дальневосточном государственном техническом университете.

По теме диссертационного исследования опубликованы 8 работ.

Структура диссертации. Структурно диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и трех приложений.

Выводы:

Неизбежность противоречий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации становится очевидной в случае.

1 Утверждено Указом Президента РФ от 9.07.1997 № 696 // Российская газета. 16 июля. 1997.

2 Статус коллегии определен в Указе Президента РФ от 14.05.1998 № 586 // С3 РФ. 1998. № 22. законодательной неопределенности положения той или иной ветви власти по отношению к другим. Противоречия между органами государственной власти субъектов Российской Федерации — это процесс воздействия одной ветви государственной власти субъекта федерации на другую в рамках единой системы государственных органов субъекта федерации, носящий взаимоисключающий характер, деструктивный по своей природе.

Указанные противоречия делятся в зависимости от их остроты и важности на разногласия и конфликты. Разногласия — это расхождение мнений между органами государственной власти, их должностными лицами в оценках конкретных вопросов публично-правового характера. Под конфликтом следует понимать открытое противостояние (противопоставление) и противоборство органов государственной: власти, их должностных лиц, включая совершение ими противоправных действий ради полномочий как таковых.

Кроме того, одной из предпосылок конфликтного поведения той или иной ветви власти по отношению к другой является неразработанность средств и способов его разрешенияследовательно, затрудняется механизм привлечения органа государственной власти или должностного лица к ответственности.

Разногласия и конфликтные ситуации следует разрешать, прежде всего, во внесудебных рамках путем различных согласительных процедур. Использование согласительных процедур важно включить в законодательство (в том числе Основные законы) субъектов Российской Федерации. Необходимо отнести к полномочиям парламентов субъектов Российской Федерации образование согласительных комиссий по разрешению споров между государственными органами субъекта. Важно не просто указать на возможность создания временных комиссий (например, Областной Совет Амурской области может создавать временные комиссии по любым вопросам своей деятельности), но также регламентировать порядок организации, состав и сроки принятия тех или иных решений.

Заслуживает внимания идея создания в Российской Федерации Примирительной палаты в качестве постоянного независимого, самостоятельного органа.

Представляется полезным разработать на федеральном уровне модельные (содержащие только базовые принципы) правовые акты по предметам ведения субъектов Российской Федерации (избирательный процесс, о статусе депутата представительного органа власти, о мировых судьях, о региональной государственной службе, о порядке формирования доходной части региональных бюджетов, о налогах и сборах субъектов федерации).

Важное место в урегулировании разногласий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны занять конституционные (уставные) суды.

Конституционные (уставные) суды как бы повторяют компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, но применительно к другому уровню законодательства — уровню, охватывающему главным образом сферу исключительной компетенции субъектов Российской Федерации и сферу совместной компетенции Российской Федерации и субъектов в ее составе — республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Конституционные (уставные) суды не являются по отношению к общим судам кассационной, апелляционной или надзорной инстанцией. Тем не менее, то, что они призваны защищать конституционные основы статуса субъекта Российской Федерации, ставит их в особое положение. Указанные суды опосредованно, через проверку конституционности (уставности) закона, законопримененного или подлежащего применению в конкретном судебном деле, контролируют деятельность общих и арбитражных судов. Постановления, принятые ими в пределах компетенции, являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, включая суды.

Заключение

.

Обобщенные данные диссертационного исследования проблем организационно-правовой реализации принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации, способов предотвращения и разрешения противоречий между ветвями государственной власти субъектов Российской Федерации, изложенные в диссертационном исследовании, позволяют сделать следующие основные теоретические и практические выводы.

Разделение властей предполагает дробление единой государственной власти на ветви согласно ее законодательным, исполнительным и судебным функциям.

Несмотря на то, что идея разделения властей исходит из глубокой древности, ее оформление в концепцию происходит параллельно с изменениями в общественном строе европейских государств и буржуазными революциями. Необходимость прекратить узаконенную узурпацию власти монархом — наиглавнейшая предпосылка становления теории разделения властей. Именно с этой целью впервые были сформированы законодательные, исполнительные и судебные органы власти.

Процесс становления и развития российского государства с ранних пор сопровождался попытками вкрапления в практику политического строительства отдельных идей теории разделения властей. При этом нельзя не отметить самобытность и национальные особенности России, наложившие свой отпечаток на практическое воплощение этих идей в нашей стране.

Нельзя сказать о том, что разделение властей рассматривалось только зарубежными учеными, такими как Дж. Локк, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо. Отечественная правовая наука положительно восприняла концепцию разделения властей, адаптировав ее содержание для российской действительности.

Однако взгляды видных отечественных ученых-правоведов далеко не всегда находили одобрение у самодержавной власти. Глубокое неприятие у правящих кругов Российской империи вызывала идея создания республики (П.И. Пестель), в основе которой должен быть положен принцип разделения государственной власти. Даже идея конституционной монархии, предложенная М. М. Сперанским, вызывала у дворянских верхов негативный отклик. Сторонники самодержавия видели в принципе разделения властей угрозу существующему строю. Выступление декабристов — яркий тому пример.

До 1905 года трудно говорить даже о разграничении полномочий между различными государственными органами в России, несмотря на существование к тому времени теоретических трудов Десницкого С. Е., Ивановского В. В., Ковалевского М. М., Кокошкина Ф. Ф., Коркунова Н. М., Ключевского B.O., Лазаревского Н. И., затрагивающих эту концепцию.

Первая Государственная дума стала важным шагом на пути реализации принципа разделения властей, несмотря на то, что ее полномочия часто ставились императором под сомнение.

В советский период теория разделения властей признавалась буржуазной и неприемлемой. В советской трактовке власть неделима и, в теории, управление должно было бы слиться с законодательствованием. На практике же этого не происходило, усиливалась исполнительная власть, подменяя собой другие властные структуры, созданные обеспечить правосудие и принятие законов. Происходило раздувание бюрократического аппарата, дублирование властных полномочий одного органа другим.

Положительным в марксистско-ленинском учении о структуре государственной власти было обоснование суверенитета народа, в котором утверждалось, что только народ является источником власти для государства, что эта первичная власть едина, что народ полновластен. Реальное положение граждан свидетельствовало об их тотальном подчинении партийной номенклатуре, по сути, узурпировавшей власть.

Крушение тоталитарного советского строя, распад СССР обусловили качественные изменения в государственном устройстве России. Принятие на всенародном референдуме в 1993 году Конституции Российской Федерации позволило закрепить принцип разделения властей в качестве основы конституционного строя России.

Объективный ход истории порождает усложнение классической теории разделения властей, появление новых подходов к ее пониманию. Теория в настоящее время приобретает ориентирующий характер.

Так или иначе, несмотря на разнообразие подходов к идее разделения властей, данный принцип становится одним из эпицентров решения вопроса о демократическом обустройстве российского общества. В этих условиях чрезвычайно важно уяснить, в чем значимость этого принципа для сегодняшней России, как он реализуется и почему его сохранение и осуществление — одна из важнейших предпосылок продвижения Росси по пути демократизации.

В 1993 году с принятием Конституции Российской Федерации институт разделения властей впервые за всю историю России был возведен в принцип конституционного строя (статья 10). Преобразование государственного устройства нашей страны в сторону демократизации было бы невозможным без принципа разделения властей. Несмотря на всенародное принятие Конституции России, многие вопросы остаются неясными для источника власти — народа. Еще далеко не все граждане Российской Федерации воспринимают данный принцип в качестве неотъемлемого и необходимого для России. Причинной тому выступает большое количество конфликтов и противоречий между высшими органами государственной власти, которые, в свою очередь, вызваны некоторой пробельностью современного законодательства. Недостаточно лишь провозгласить принцип разделения властей и дать ему определение. Сбалансированный и четкий механизм сдержек и противовесов во взаимоотношениях между властными структурами как федерального, так и регионального уровня России — вот основной компонент предотвращения противостояний (а иногда и открытой борьбы) ветвей власти. Такой механизм надлежит регламентировать на законодательном уровне. Иначе нельзя будет говорить об эффективной работе государственных органов, учрежденных, в первую очередь, в интересах граждан нашего государства.

Помимо традиционных трех ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) система разделения властей дополнена еще тремя ветвями: избирательной, президентской, контрольно-надзорной. Фактически, в российской интерпретации, государственная власть делится на шесть компонентов, однако, исходя из предписаний Конституции России, не следует выходить за рамки ее правового поля. Организация и деятельность органов государственной власти должна основываться на традиционной схеме разделения властей.

Многочисленность споров о принадлежности Российской Федерации к «суперпрезидентской», «президентской» или «полупрезидентской» республике приводит к пониманию необходимости законодательного урегулирования статуса Президента России в целом и его полномочий, в частности. Власть Президента крайне широка и объемна. Существующая законодательная база не дает ответа на вопрос о подзаконном характере указов Президента России. На наш взгляд, решением данной проблемы могло бы стать принятие федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации» с детальным изложением его полномочий, подзаконности его указов как главного критерия их правомерности, порядка отрешения его от должности.

Не вызывает сомнений верховенство законодательной власти как наиболее приближенной к народу. Именно парламент должен стать не только органом, издающим законы, но и контролирующим органы, их исполняющие. На сегодняшний день о действенном парламентском контроле за деятельностью Правительства говорить не приходится. С нашей точки зрения, федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федерации» следует дополнить целой главой о подотчетности высшего исполнительного органа.

России Государственной Думе, куда, в частности, будут включены формы ответственности определенных министров одноименным комитетам Думы.

Также Правительству Российской Федерации надлежит взять на себя ряд полномочий Администрации Президента. По своей сути названный орган дублирует работу Правительства России в теневом порядке. Администрации стоит отвести роль структуры при Президенте России, обеспечивающей правильный порядок делопроизводства.

Независимость суда как органа правосудия (судебной власти), принимающего решения и выносящего приговоры, требует, на наш взгляд, специального конституционного и законодательного закрепления. Могло бы быть узаконено следующее положение: «Организационно независимость суда проявляется в том, что ни один вышестоящий государственный орган, в том числе и судебный, не правомочен оказывать влияние на существо судебных решений. С другой стороны, по содержанию своей деятельности суд не связан никакими соображениями, чуждыми правосудию, то есть, установлению истины, объективности, справедливости и гуманности».

Особое место в системе разделения властей занимает Прокуратура Российской Федерации. Будучи функционально самостоятельным и независимым институтом, Прокуратура выполняет функции одного из элементов системы сдержек и противовесов в механизме разделения властей. В таком контексте Прокуратура вправе называться контрольно-надзорной властью.

Суть принципа единства власти состоит в том, что государственная власть исходит от народа, едина и неделима, самостоятельна и не зависит ни от какой другой власти. Вся полнота власти в демократическом государстве принадлежит народу, а он делегирует ее органам государственной власти, составляющим государственный аппарат.

Единая государственная власть функционально делится на три ветви — законодательную, исполнительную и судебную. Ни одна из властей не может принять на себя функций другойно действовать изолированно друг от друга они также не могут. Поэтому они должны взаимодействовать, образуя единый государственный механизм.

Принадлежность власти народу не дает оснований отрицать разделение властей и спекулировать понятием народовластие (как это было при Советском государстве). Разделение властей и единство власти должны выступать в диалектической взаимосвязи, а не использоваться в зависимости от конъюнктурных изменений в политике.

Функционирование всего государственного механизма подчинено единственной цели — цели служения народу: создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, гарантированность осуществления прав и свобод.

Таким образом, две основные модели — разделение властей и их единство — не являются абсолютными, самодовлеющими. Разделение властей требует единства государственной политики, единства действий всех ветвей власти по принципиальным вопросам общественного развития, а единство властей не исключает «разделения труда», функций. Конституция Российской Федерации, закрепив оба принципа, не только не противоречила формально-юридическим законам, но и показала зрелость подхода к такому многогранному понятию, как власть.

Правовые основы обеспечения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации представляют собой совокупность предметных нормативных правовых актов двух уровней: федерального и регионального. При этом специфика последнего объясняется обязанностью не противоречить федеральному уровню.

Нормативно-правовые акты федерального уровня вскрывают ряд проблем, пробелов или неточностей, на которые следует обратить особое внимание.

Недостаточно четкими и сомнительными представляются положения федерального закона от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“», содержащие правовые основания и условия временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе, введение временной финансовой администрации. Представляется, что данные положения не в полной мере согласуются с ч.2 ст. 11 Конституции Российской Федерации об осуществлении государственной власти в субъектах Российской Федерации образуемыми ими органами государственной власти. Полагаем, что введение понятия «временная финансовая администрация субъекта Российской Федерации» требует внесения соответствующих дополнений и изменений в Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации», а также в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.

Федеральное законодательство определяет единство судебной системы Российской Федерации, частью которой являются суды субъектов Российской Федерации, к которым относятся только конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи. Однако, финансирование, в частности, мировых судей субъектов Российской Федерации (исходя из содержания ст. 3 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации») происходит за счет средств федерального бюджета, в отличие от конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, коль скоро вышеперечисленные категории судов относятся к одной и той же подсистеме, то и финансироваться они должны из одного источника, а именно из бюджета субъекта Российской Федерации. Для этого, полагаем, следует внести изменение в указанный закон и привести в соответствие с ним остальное текущее законодательство.

Порядок формирования органов государственной власти субъекты Российской Федерации определяют самостоятельно, руководствуясь, однако, нормами-принципами федерального законодательства. Анализ избирательного законодательства субъектов Дальневосточного федерального округа позволил выявить несоответствия федеральному законодательству при формировании органов власти. Наибольшее распространение получило манипулирование со стороны субъектов Российской Федерации дополнительными избирательными цензами, в то время как федеральный закон однозначно говорит о допустимости введения ценза оседлости только посредством норм Конституции Российской Федерациивозрастной ценз устанавливается федеральным законом. На наш взгляд, региональному законодателю необходимо уделять достаточное внимание превентивному контролю за нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации, используя для этого, в частности, метод экспертных оценок.

В качестве одной из правовых основ обеспечения принципа разделения властей на федеральном уровне необходимо назвать решения Конституционного Суда Российской Федерации, призванные устранять разночтения по поводу организации и функционирования трех ветвей государственной власти субъектов Российской Федерации, восполнять правовые пробелы в закреплении принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации. Так, в одном из постановлений Конституционный Суд Российской Федерации указал, что разделение властей обязательно не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Думается, особую нишу занимают Указы Президента Российской Федерации, которые, согласно Конституции Российской Федерации, не должны противоречить федеральному законодательству. Вместе с тем, не оговаривается область общественных отношений, подлежащих регулированию при помощи указов Президента Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации разъяснил, что последние издаются по вопросам, требующим законодательного регулирования, но не имеющим такового. Однако, полагаем, формирование органов власти субъектов Российской Федерации должно проходить под влиянием федеральных законов, использование же указного права вряд ли допустимо.

Считаем, что правовые основы принципа разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации также имеют свои проблемные моменты. Поскольку статус субъектов Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, а также собственными конституциями (уставами), то при разработке проектов последних следует непосредственно опираться на федеральные конституционные нормы, учитывая их суть, структуру и значение, не допуская противоречий постфактум. Необходимо на этапе подготовки проекта конституционных актов субъектовРоссийской Федерации проводить предварительную" юридическую экспертизу, осуществление которой целесообразно возложить на Министерство юстиции Российской Федерации и его структурные подразделения в федеральных округах и субъектах Российской Федерации.

Самостоятельное формирование органов государственной власти в субъекте Российской Федерации способно повлечь создание так называемых местных органов государственной власти. Полагаем, их существование порождает еще один круг проблем, связанных с необходимостью достаточно четкого определения принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных ветвей нового уровня власти: Представляется, что создание еще одного «этажа» государственно-властных структур является не вполне обоснованным.

С учетом того, что государственная власть в субъекте осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а также исходя из необходимости обеспечения единства механизмов функционирования всей государственной системы России, одним из элементов которого является механизм сдержек и> противовесов в системе разделения властей, по нашему мнению, следует выделить особые положения, требующие обязательного отражения в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации.

Считаем, что включение в конституционные акты субъектов Российской Федерации принципа разделения властей не является достаточным.

Необходимо его дальнейшее развитие, что наблюдается далеко не во всех субъектах ДВФО. Полагаем, обоснованным является закрепление положения о том, что суть организации разделения властей сводится к созданию самостоятельных законодательных, исполнительных и судебных органов, полномочия которых препятствуют вмешательству в компетенцию друг друга, но одновременно позволяют им уравновешивать друг друга.

Полагаем, что необходимо акцентировать внимание на самостоятельности каждой ветви государственной власти во взаимоотношениях с двумя другими властями. Например, нелишним является закрепление такого понимания: экономическая и финансовая самостоятельность органов государственной власти.

Памятуя о невозможности отразить все аспекты формирования органов власти субъектов Российской Федерации в рамках их конституций (уставов), предлагаем выделить особую роль законов и кодексов субъектов Российской Федерации.

Наряду с названными выше проблемами следует особое внимание уделять вопросам взаимодействия трех ветвей власти субъектов Российской Федерации. Важно подчеркнуть, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, с одной стороны, и законодательный орган, с другой стороны, должны взаимодействовать в интересах субъекта Российской Федерации и его населения в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъекта Российской Федерации.

Полагаем, под организационными основами обеспечения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации следует понимать условия образования, формирования и деятельности органов власти, их внутреннюю структуру, соотношение их друг с другом, выраженное в четкой упорядоченности, согласованности полномочий, взаимосвязи и взаимодействии, наличии сбалансированного механизма сдержек и противовесов в функционировании законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей, прежде всего направленного на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Думается, что основными элементами организационных основ принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации выступают: 1) самостоятельность- 2) порядок формирования и прекращения деятельности- 3) взаимодействие органов власти субъектов Российской Федерации.

Рассмотрение вопросов формирования органов государственной власти позволяет отметить, что парламент самостоятельно регулирует многие вопросы организации государственной власти субъекта Российской Федерации, и, в частности, регламентирует обеспечение принципа разделения властей. Кроме того, парламентом принимаются конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, устанавливающие порядок проведения выборов в парламент, а также порядок проведения выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Наряду с этим законодательный орган субъекта Российской Федерации утверждает схему управления субъектом Российской Федерации, определяет структуру высшего исполнительного органа, а также назначает на должность судей конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации и мировых судей.

Объем полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации так или иначе влияет на формирование двух других ветвей государственной власти. Обратный процесс не предусмотрен: вмешательство в процесс формирования законодательных органов субъектов Российской Федерации исполнительных и судебных органов представляется нарушающим принцип народовластия в России. Однако, спорным является полномочие парламента субъекта Российской Федерации назначать собственные выборы, что позволяет целенаправленно откладывать сложение своих полномочий. На наш взгляд, целесообразно наряду с передачей полномочия правительству субъекта России назначать выборы разработать порядок отзыва депутатов выбравшим их населением. Следует также законодательно регламентировать предельные сроки пребывания депутатов парламентов субъектов Российской Федерации во избежание отрицательных прецедентов.

Необходимо отметить, что формирование судейского корпуса в субъектах Российской Федерации и определение статуса судей сопряжено с отступлением в региональном законодательстве (особенно в республиках) от норм Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Последними установлено, что судьи субъектов Российской Федерации назначаются на должность Президентом Российской Федерации, органы же законодательной власти субъектов лишь высказывают свои предложения по кандидатурам и участвуют в их согласовании. В существующей нынешней практике в конституциях большинства республик напротив закреплено право их парламентов назначать судей общих и арбитражных судов, причем не только председателей и судей верховных и арбитражных (Республика Тыва), но и районных судов (Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия)).

На наш взгляд, в Федеральном законе «О мировых судьях» должно быть четко определено, что, с учетом специфики мировых судов субъектов Российской Федерации, аппарат мировых судей должен финансироваться из бюджета субъекта Федерацииорганизационное обеспечение мировых судей и аппарата мировых судей должно финансироваться в том же порядке. Осуществление материально-технического обеспечения деятельности мировых судей и их аппарата может быть возложено на Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации и его территориальные органы.

В Основных законах субъектов Дальневосточного федерального округа Российской Федерации не упоминаются основы взаимоотношений высшего исполнительного органа с органами судебной власти. На наш взгляд, данный пробел на уровне субъектов Российской Федерации следует устранять, не ограничиваясь при этом лишь упоминанием о такого рода взаимодействии, а раскрывая его содержание либо путем внесения поправок в устав (конституцию) субъекта Российской Федерации, либо принятием отдельного закона субъекта.

Полагаем, особое звучание должна приобрести контрольная функция законодательного органа государственной власти. На наш взгляд, либо в уставе (конституции) субъекта Российской Федерации, либо в специальном законе уровня субъекта федерации надлежит перечислить формы и методы финансового контроля парламента субъекта федерации за деятельностью высших органов исполнительной власти, включая главу субъекта. К примеру, обязательное утверждение парламентом субъекта важных текущих финансовых операций на момент их совершения правительством субъекта Российской Федерации (в настоящее время парламент информируется о таких операциях постфактум). Следует также закрепить личную ответственность должностных лиц кабинета министров субъектов. Российской Федерации, курирующих указанные вопросы, перед парламентом вплоть до отстранения от должности.

По нашему мнению, вне зависимости от плодотворности попыток правового регулирования взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, такие факты должны стать достоянием широких слоев населения. Для этого предлагается использовать официальные издания органов власти, поручать пресс-службе своевременное освещение актов взаимодействия в местных СМИ (пресса, телевидение, радио), использовать сеть Интернет (официальные сайты органов власти). Также целесообразно практиковать проведение «круглых столов» представителей данных органов по различным актуальным вопросам, касающихся хода и результатов политических и экономических реформ в субъектах Российской Федерации.

Неизбежность противоречий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации становится очевидной в случае законодательной неопределенности положения той или иной ветви власти по отношению к другим. Противоречия между органами государственной власти субъектов Российской Федерации — это процесс воздействия одной ветви государственной власти субъекта федерации на другую в рамках единой системы государственных органов субъекта федерации, носящий взаимоисключающий характер, деструктивный по своей природе.

Указанные противоречия делятся в зависимости от их остроты и важности на разногласия и конфликты. Разногласия — это расхождение мнений между органами государственной власти, их должностными лицами в оценках конкретных вопросов публично-правового характера. Под конфликтом следует понимать открытое противостояние (противопоставление) и противоборство органов государственной власти, их должностных лиц, включая совершение ими противоправных действий ради полномочий как таковых.

Кроме того, одной из предпосылок конфликтного поведения той или иной ветви власти по отношению к другой является неразработанность средств и способов его разрешения, следовательно, затрудняется механизм привлечения органа государственной власти или должностного лица к ответственности.

Разногласия и конфликтные ситуации следует разрешать, прежде всего, во внесудебных рамках путем различных согласительных процедур. Использование согласительных процедур важно включить в законодательство (в том числе Основные законы) субъектов Российской Федерации. Необходимо отнести к полномочиям парламентов субъектов Российской Федерации образование согласительных комиссий по разрешению споров между государственными органами субъекта. Важно не просто указать на возможность создания временных комиссий (например, Областной Совет Амурской области может создавать временные комиссии по любым вопросам своей деятельности), но также регламентировать порядок организации, состав и сроки принятия тех или иных решений.

Заслуживает внимания идея создания в Российской Федерации Примирительной палаты в качестве постоянного независимого, самостоятельного органа.

Представляется полезным разработать на федеральном уровне модельные (содержащие только базовые принципы) правовые акты по предметам ведения субъектов Российской Федерации (избирательный процесс, о статусе депутата представительного органа власти, о мировых судьях, о региональной государственной службе, о порядке формирования доходной части региональных бюджетов, о налогах и сборах субъектов федерации).

Важное место в урегулировании разногласий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны занять конституционные (уставные) суды.

Конституционные (уставные) суды как бы повторяют компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, но применительно к другому уровню законодательства — уровню, охватывающему главным образом сферу исключительной компетенции субъектов Российской Федерации и сферу совместной компетенции Российской Федерации и субъектов в ее составе — республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Конституционные (уставные) суды не являются по отношению к общим судам кассационной, апелляционной или надзорной инстанцией. Тем не менее, то, что они призваны защищать конституционные основы статуса субъекта Российской Федерации, ставит их в особое положение. Указанные суды опосредованно, через проверку конституционности (уставности) закона, законопримененного или подлежащего применению в конкретном судебном деле, контролируют деятельность общих и арбитражных судов. Постановления, принятые ими в пределах компетенции, являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, включая суды.