Полиция в механизме государства: На материале Федеративной Республики Германия

Актуальность исследования. При всех различиях проблем и трудностей, переживаемых ныне Германией и Россией у них есть и много общего. Каждой по-своему им было суждено сыграть важнейшую роль в создании современного облика Европы. В обоих государствах зародились важнейшие политические и экономические течения, во многом предопределившие исторические маршруты XX века. Обе страны понесли огромные жертвы в ходе двух мировых войн, прошли через тяжкие испытания тоталитаризмом, извлекли трудные, но необходимые уроки из своего прошлого.

Россия и Германия обладают самым большим в Европе людским и природным потенциалами, крупными, хотя далеко несоразмерными по эффективности экономическими ресурсами. Оба государства в настоящее время испытывают трудности национального характера. Если Россия сегодня с неустроенностью ее повседневной жизни, неудобством быта и социальной сферы, ущербным положением личности в условиях засилья государственной бюрократии, примата догмы над здравым смыслом и ростом преступности являет собой малопривлекательную в целом картину, то в объединенной Германии положение несколько иное. Куда важнее для них сейчас вопрос о том, как без особого ущерба для уровня жизни западных немцев перестроить на рыночный лад восточно-германскую экономику, обеспечить в короткие сроки социальную и психологическую адаптацию миллионов соотечественников к непривычным для них условиям.

Как ни сложны проблемы, порожденные объединением Германии, они не могут заслонить тот ключевой момент, что страна по уровню жизни стоит на одном из ведущих мест в Евоопе и мире. Сам стиль жизни немцев, их тяга к komcdodtv и размеренному укладу жизни, аккуратности и дисциплине, забота о качестве жизни и добротности жилища, как и среды обитания, свободы самовыражения личности и ставка на здравый смысл (притом с учетом экономики, разгруженной от чрезмерного военного бремени) делают Германию естественным полюсом притяжения для других европейских народов.

Западногерманские товары, шкала зарплаты и благосостояние трудящихся бросают самый большой вызов восточноевропейским руководителям, которые должны добиться такого же благополучия для своего населения, либо лишиться его поддержки.

Трудности преодоления социалистического прошлого ГДР, оказавшиеся много серьезнее чем ожидалось, не остановят развитие объединенной Германии. Это очевидно, как и то, что при всех различиях между Германией и Россией мы должны изучать германский опыт не только абстрактно-теоретически, но и пытаться почерпнуть из него что-то полезное для себя.

На государственные органы, составляющие в своей совокупности и единстве механизм немецкого государства, возлагается выполнение многих важных функций, в том числе и обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан, охрана общественного порядка и борьба с преступностью. Эти последние функции, реализуются полицией, которая входит в систему Министерства внутренних дел, являющимся федеральным органом исполнительной власти.

В силу особой остроты этих проблем, место и роль полиции в механизме сЬедеративного государства приобретает особую актуальность. В своем интервью еженедельнику «Шпигель» Федеральный канцлер Германии Герхард Шредер, второй государственной задачей назвал борьбу с международной преступностью. Он сказал: «. приоритет мы будем отдавать политике занятости. Далее мы стремимся улучшить борьбу с международной преступностью, добиться четких договоренностей в вопросах иммиграции, а также в совместной внешней политике и политике безопасности, которая заслуживала бы такого названия» 1.

Состояние научной разработанности проблемы. В прямой постановке эта проблема в юридической науке не исследовалась. Имеющиеся в настоящее воемя исследования Н.Т.Шестаева2 и Э.П.Григониса3 посвящены органам внутренних дел в целом (причем, у Н. Т. Шестаева рассматривается механизм социалистического общенародного государства), С.И.Игонькина4 анализировала эту проблему на примере России. Что же касается проблем, стоящих в этой части перед полицией объединенной Германии, то они не подвергались самостоятельному монографическому исследованию.

Вместе с тем, успешное создание правового демократического государства, произошло неожиданное воссоединение в нынешнем столетии Германии, наряду с другими факторами предполагает и детальную разработку его концептуальной модели, которая невозможна без глубоких теоретических исследований и научного анализа механизма государства и его составляющих, в частности, полиции, новым политическим и экономическим реалиям объединенной Германии.

С точки зрения диссертанта, настоящее теоретическое исследование должно проводиться на основе ряда методологических подходов:

1. Необходим исторический анализ политической власти в Германии, места и роли полиции в процессе ее реализации.

1 Interview mit dem Bundeskanzler G. Schroder//Spiegel. 1999. № 1. S. I2.

2 Шестаев H.T. Органы внутренних дел з механизме социалистического общенародного государства. Дис.. канд. юоид. наук. — М., 1988.

3 Григонис З. П. Ооганы внутренних дел э механизме гюавового государства. Дис.. канд. юоид. наук. — С.-Петербург, 1995.

-> Игснькина С. И. Милиция в механизме совоеменного российского госудаоства. Дис.. канд.гаоид.наук. — М. Академия МВД РФ. 1996.

2. Требуется принимать во внимание федеративное устройство Германии, разделение на три ветви власти и изучение вопросов распределения полномочий полиции по охране общественного порядка, борьбы с преступностью и обеспечению функций внутренней безопасности.

3. На основе анализа законодательства, касающегося полномочий полиции об охраняемых правом приоритетов, необходимо увидеть изменения организации самой полиции, ее структуры, основных задачах, формах их реализации.

4. При определении места и роли полиции в механизме новой Германии нельзя не учитывать соединение двух противоположных политических и экономических систем, появления частной собственности у граждан, проживающих в восточных землях. Эти факторы неизбежно влекут за собой соответствующую корректировку охраняемым правом общественных отношений, а следовательно объема и характера основных функциональных обязанностей.

5. Необходимо исследовать не только поиском и описанием оптимальной модели механизма государства, места и роли в нем полиции, но и в выявлении основных тенденций и закономерностей ее развития и совершенствования.

Вышеизложенные факторы определили актуальность, цели и основные задачи настоящего исследования.

Целью диссертационного исследования является определение места и роли полиции в механизме сЬедеративного государства (на материале Германии) на зсех ступенях его иеоархии, выявление основных тенденций и закономерностей ее развития и совершенствования.

В соответствии с целью были определены основные задачи исследовании:

1. Определение сущности и содержания понятия «механизм государства», выявление на этой основе особенностей механизма объединенной Германии, перспективы развития и совершенствования.

2. Установление правовой основы механизма современной Германии, ее соответствия требованиям правового государства, определения основных направлений ее совершенствования.

3. Выяснение места и роли полиции в механизме федеративного государства, в системе исполнительной власти и правоохранительных органов, установление существующих тенденций.

4. Определение особенностей положения полиции в механизме государства — Федеративная Республика Германия на уровне федерации и федеральных земель, а также тенденций ее развития.

Объект и предмет исследования. С учетом избранной цели и задач, объект настоящего диссертационного исследования составляют общественные отношения, возникающие в сфере реализации государственной власти полицией.

Предметом исследования являются основные теоретические аспекты механизма федеративного демократического государства, соответствие им организационных, функциональных и правовых составляющих механизма современной Германии и полиции на различных иераохических уровнях, существующие в этой части противоречия, тенденции и пути их разрешения, а также вопросы дальнейшего совершенствования организационной, функциональной и поавовой сторон положения полиции в этом механизме.

Методология и методы исследования. Общей методологической основой исследования является система филососЬских знаний. опоеделяющих основные тоебования к научным теооиям, сущности. структуре и сспеое применения различных методов познания.

Эту основу составили труды по философии, социологии, теории познания. В своих исследованиях автор исходил из фундаментальных положений теории права и государства, теоретических положений конституционного, административного, полицейского и других отраслей права, теории управления, положения полиции в механизме государства на его различных уровнях.

В осуществлении поставленных задач были использованы современные научные методы, применяемые в праве (общие, частные, специальные): диалектико-материалистический, комплексный, сравнительно-правовой, формально-юридический, а также методы, применяемые в социологии: наблюдения, сравнения, анализа, моделирования и т. д.

В диссертации использовались и учитывались мнения российских и зарубежных ученых, содержащиеся в работах В. Абеля, С. С. Алексеева, Х. Альбрехта, Х. Болдта, И. И. Веоемеенко, Ф. Виркентина, И. А. Воробьева, И. Гаука, А. П. Герасимова,.

B.М.Гессена, В. Гизельманна, Э. П. Григониса, А. В. Губанова,.

C.И.Игонькиной, Р. Иессена, У. Клуге, М. Книеселя, Р. Козеллека, Ф. Е. Колонтаевского, А. В. Корнева, А. А. Костина, В. В. Копейчикова, Э. Кубе, В. В. Лазарева, Х. Лихтенштейна, Х. Люерса, К. М. Мальманна, М. Мурка, Г. Пауля, Л. Л. Попова, Г. Рейнке, М. ТейсЬеля, З. Франке, Ф. В. Хеннинда, А. Херцига, А. А. Чинчикова, Н. Т. Шестаева, Х. Шульце, К. Энслея и др.

В процессе исследования были проанализированы некоторые международно-правовые акты. Основной закон ФРГ и другие источники конституционного поава. административное, уголовное законодательство в части, относящейся к предмету исследования, законодательство, регулирующее деятельность полиции.

Научная новизна исследования заключается в тоги,^то оно является одним из первых монографических исследований проблем полиции в механизме современной (объединенной) Германии. В данной работе впервые предпринята попытка системного анализа положения полиции в механизме государства на различных уровнях через призму проблем, связанных с объединением Германии и ее места в Европейском Союзе.

В диссертации механизм государства исследуется в четырех составляющих его аспектах: структурном, функциональном, институциональном и территориальном.

Теоретическими положениями диссертации, которые выносятся на защиту, являются:

— сущность категории «механизм государства» может быть выражена в таких его свойствах как функциональность, институцио-нальность, структурность и территориальность. Анализ этих свойств позволяет предложить следующее определение понятия «механизм государства»: «Механизм государства — это предусмотренная правом совокупность социальных образований с институциональными и персонисЬицированными подсистемами управления, находящимися в непрерывной взаимосвязи и взаимозависимости, уполномоченные определенными формами и методами воздействовать на реализацию целей и функций государства;

— форма и механизм государства взаимосвязаны и находятся в причинно-Функциональных связях, и сЬорма государственного устройства, в нашем случае — федеративная, играет определяющую роль;

— соотношение предметов ведения и полномочий (компетенции) полиции федерации и полиции земель, основанное на сочетании принципов централизма и децентрализма. свидетельствует о повышенной степени демократизации государства и общества;

— полиция, также как и милиция, представляют собой отраслевую подсистему государственного управления, а с другой стороны, -является карательным и правоохранительным органом, и тем самым материальным придатком государства;

— организация и Функционирование полиции регулируются полицейским правом, как подотрасли административного права со своим предметом, методом и правовым режимом регулирования.

Основными источниками полицейского права являются:

— Основной закон ФРГ;

— Закон о полиции;

— законы о полиции федеральных земель;

— договоры (соглашения) между субъектами Федерации;

— договоры (соглашения) между структурными элементами МВД.

ФРГ;

— ведомственные нормативно-правовые акты.

В настоящее время в Российской Федерации можно было бы признать существование полицейского права как одного из элементов отечественной правовой системы.

Эффективная структурно-штатная численность управленческого персонала МВД ФРГ и полиции земель, составляющая 1,26% от общей численности может быть, по мнению диссертанта, рекомендована к внедрению в России.

Теоретическое и практическое значение результатов исследования заключается в том, что оно является вкладом в углубление научных знаний о полиции ФРГ з механизме правового демократического государства. В частности, в диссертационном исследовании освещаются малоизвестные вопросы истории развития и поавовые основы деятельности полиции Германии, как института исполнительной власти. Сформулированные в диссертации выводы имеют общетеоретическое значение для отраслевой науки. Они могут быть использованы для дальнейшего общетеоретического и отраслевого исследования и практического применения в органах внутренних дел Российской Федерации.

Достоверность проведенного исследования обеспечивается многообразием используемых методик при несомненном приоритете методологических основ теории познания, всесторонним, полным и глубоким изучением и использованием источников науки теории права и государства, истории, политологии, социологии, управления, отраслевых юридических дисциплин, а также анализом действующего законодательства в исследуемой сфере.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы отражены автором в шести опубликованных научных статьях. Результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях, а также на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин.

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Академии управления МВД России.

Г л, а б, а I. Механизм государства и его взаимосвязи с фоомой государственного устройства.

§ 1. Механизм государства: понятие, структура, основные принципы организации и функционирования.

Понятие «механизм государства» используется в работах уче-ных-государствоведов с середины 50-х годов.

Введение

этой категории в научный оборот явилось не самой удачной попыткой внести ясность в вопрос о том, насколько правомерно использовался термин «государственный аппарат». До сих пор эти два понятия для некоторых ученых являются синонимами.

Одним из первых попытался разграничить эти категории в нашей стране Ю. М. Козлов, который в соответствии с существующей доктриной исходил из того, что общественные организации играют значительную роль в управлении государством, значит они являются частью государственного механизма, а что касается государственного аппарата, то эта категория значительно шире, т.к. включает в себя государственные институты1.

Комплексное исследование этой проблемы было проведено В. В. Копейчиковым в работе «Механизм советского государства», вышедшей в свет в 1968 г. Согласно его концепции, система государственных организаций или механизм государства состоит из государственных органов, государственных предприятий и учреждений, первые из которых, обладая государственно-властными полномочиями, руководят последними, которые осуществляют функции государства (производственные или непроизводственные)2. Есть и другие подходы, так как объединение государственных органов и госу.

1 Козлов Ю. М. Органы государственного управления. — М., 1960. С.5−6 Копейчиков В. В. — Цит.работа. — М., 1968. С.ЗО. i J даоственных поедпоиятий и учреждений в одном понятии — механизм госудаоства,. — вряд ли опоавданос. 3 этой связи было бы более предпочтительно, говооя о системе всех государственных ооганиза-ций, пользоваться понятием «государственный механизм», а не «механизм государства», несмотря на кажущуюся идентичность указанных категорий.

Если же обратиться к семантике категории «механизм», то она включает в себя не только набор определенных элементов, но и целевое назначение, методы и способы функционирования.

В Большом словаре русского языка под редакцией А. П. Евгеньевой понятие «механизм» — это совокупность подвижно соединенных частей, совершающих под действием приложенных сил заданное движение4. Таким образом, здесь идет речь о сложной системе, состоящей из трех групп элементов, взаимодействующих между собой.

Особый интерес представляет подход к проблеме С. С. Алексеева, изложенный им в работе «Государство и право», где рассматривается «механизм» не в статике, а в динамике. «Термин „механизм“ , — пишет он, — лишь оттеняет целостность аппарата, его нацеленность на деятельность, на достижение известного результата» 5.

В.В.Лазарев развивает эту мысль и выводит ее на качественно новый уровень «Изучение механизма госудаоства в статике не даст должных результатов. Только его функционирование обнажает соответствующие цели, роль и значение отдельных органов и состаз.

Игонькина С. И. Милиция в механизме современного российского госудаоства. Дис.. канд.юоид.наук. — М., Академия МВД России. 1996. С. 15.

— Большой словарь русского языка /Под ред. А. П. Евгеньевой. — М., 1981. Т.2. С. 262. Алексеев С. С. Государство и право (Нач.курс). — М., 1993. С. 34. ных частей" «. Широкое понимание понятия «механизм государства» позволяет разделить его на два более узких по значению: механизм государства — статика и «механизм функционирования государства» -динамика.

Механизм государства з статике — это совокупность органов осуществляющих управление обществом, реализующих основные направления государственной деятельности7.

Исходя из этого, механизм государства составляют законодательные, исполнительные, судебные и иные органы, а также «силовые структуры», осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, полиция, внутренние войска, тюрьмы и т. п.)8. Таким образом, то, что некоторые ученые-государствоведы понимают под категорией «государственный аппарат», В. В. Лазарев определяет как «механизм государства». А основным его предназначением он считает управление обществом с помощью соответствующих структур, органов или власти, а следовательно государственные предприятия и учреждения в это понятие входить не могут.

Под механизмом Функционирования" понимается вся совокупность внутренних факторов, институтов, средств, обеспечивающих действие составных частей государства в их взаимодействии" 9. Другими словами это инструмент, позволяющий «завести» и обеспечить нормальное движение всей этой «машины» под названием «механизм государства» .

Сущность механизма государства как в широком, так и в узком его понимании, может быть выражена в следующих основных характеристиках или свойствах:

6 Лазарев В. В. Теория государства и права. — М. 1992. С. 57.

7 Лазарев В. В. Общая теория права и государства /Под ред. В. В. Лазарева. — М., 1994. С. 38. s Лазарев В. В. Указ.работа. С. 38.

9 Лазарев В. В. Указ.работа. С. 37.

— функциональность;

— икституциональность;

— структурность;

— территориальность.

Прежде чем раскрыть содержание каждой из названных характеристик, следует заметить, что С.И.Игонькина10, отдавая дань практике рассматривает механизм государства в трех аспектах: структурном, функциональном и инструментальном.

В то же время по данным современной науки, государство возникло на определенном этапе развития общества для решения задач, «связанных с новыми организационно-трудовыми сЬормами существования и воспроизводства человека» 11. Возникло оно как важнейшая организационная форма воспроизводства человечества для осуществления функций управления и принуждения, что повлекло за собой создание аппарата управления и принуждения. Следовательно, механизм государства, составляющий содержание особой публичной власти, отличающий государство от родовой организации первобытного общества, возник для выполнения определенных функций, основной из которых признается организация производящей экономики. Таким образом, аппарат должен создаваться для решения определенных задач под определенные функции, а не наоборот, как это бывает на практике, которую анализирует С. И. Игонькина.

Поскольку функций у государства по разным признакам их классификации довольно много, механизм государства имеет институциональный характер, определенным образом систематизированный и представленный персоналом, т. е. должностными лицами — государственными и муниципальными служащими. Эти институты, в.

10 Игонькина С. И. Указ. работа, С. 22.

11 Венгерое А. Б. Теория государства и права. — М. 1998. С.40−41. свою очередь, определенным образом систематизируются и приобретают структуру, б том числе в соответствии с административно-территориальным и государственно-территориальным делением.

Рассматривая категорию «механизм государства» через призму институциональности, необходимо отметить, что первоосновой механизма государства является орган государства. В научной и учебной литературе он понимается неоднозначно. Так, например, В. Н. Хропанюк рассматривает орган государства как составную часть механизма государства, имеющей в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной ссЬерой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое12.

Каждый орган государства представляет собой самостоятельное, структурно обособленное звено механизма государства, создаваемое последним в целях осуществления строго определенного вида деятельности. Соответственно, он обладает определенными признаками, отличающими его от негосударственных органов:

— формирование его по воле государства и осуществление своих сЬункций от имени государства;

— выполнение органом государства строго определенных, установленных в законодательном порядке видов и форм деятельности;

— наличие у каждого органа государства юридически закрепленных: организационное структуры, территориального масштаба деятельности, специального положения, определяющего его место и роль в механизме государства, а также порядка его взаимоотношений с другими органами и организациями;

Хропанюк В. Н. Теория государства и права. — М., 1993. С. 105. г.

— наделение органа государства полномочиями госудасственно-Бластного характера.

Таким образом, орган государства — это специально созданная структура, первоклеточна механизма государства, наделенная компетенцией, отличающаяся государственно-властным характером необходимым для осуществления функций.

Следует отметить, что понятие органа государства используется в широком и в узком смысле. В широком — это орган государственной власти, а в узком — это орган, ориентированный на специальную функцию, необходимую для жизнедеятельности общества.

Как уже отмечалось, механизм государства, представляя из себя систему, обладает определенной структурой. Под структурой механизма государства принято понимать его внутреннее строение, порядок расположения органов государства и их соотношение. Структура позволяет определить из каких элементов (или компонентов, в нашем случае — органов) состоит этот механизм, какова взаимосвязь его составных частей и их роль в данной системе, а также принципы его организации и функционирования.

В любом государстве, его механизм выступает, или точнеедолжен выступать в качестве единой целостной системы, включающей в себя ряд частных подсистем, к которым относятся однородные по своим функциям, внутреннему строению, непосредственным целям, видам выполняемой деятельности различные органы государства. Наиболее важными частными подсистемами являются: органы государственной власти, органы государственного управления и судебные органы. Каждый из названных органов служит носителем соответствующих государственно-властных полномочий — законодательных, исполнительных и судебных.

Прежде чем перейти к характеристике личных воззрений относительно частных систем, составляющих механизм государства необходимо отметить, что среди ученых-государствоведов. занимающихся проблемами государственной власти и механизма государства, нет единого мнения о том, как должны соотноситься между собой различные ветви государственной власти, а следовательно и их носители — государственные органы. Могут ли они быть равны между собой или все-таки должна существовать между ними определенная соподчиненность.

Существует точка зрения, согласно которой все ветви государственной власти, их носители должны находится в равном положении и уравновешивать друг друга. Однако в государствах с тоталитарным режимом придерживаются мнения о том, что исполнительная власть и ее носители (в т.ч. полиция, милиция) должна занимать доминирующее положение в механизме государства. Реализация этой концепции, как свидетельствует опыт истории, приводит не к демократии, а к диктатуре (в частности политическая практика фашистской Германии, сталинский режим в СССР и др.).

Известный французский просветитель Ш. Монтескье в середине 18 в. предупреждал в связи с этим в своей работе «О духе законов» (1748 г.), что когда одному и тому же лицу или одному и тому же составу должностных лиц предоставлены законодательная и исполнительная ветви власти, тогда отсутствует свобода, поскольку существует опасность, что монарх и сенат всегда будут создавать тиранические законы, чтобы тиранически их исполнять. Не существует также свободы, когда судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. Ведь при соединении судебной и исполнительной ветвей власти, судья сможет обладать достаточной силой, чтобы стать тираном.

Во всех демократических государствах всеобщее признание получила концепция, согласно которой на первое место выступает государственная власть, источником которой является народ. Эту идею в 17 в. развил английский философ-материалист Дж.Локк. В своем знаменитом произведении «Два трактата о правлении» (1690г.) он писал: «Хотя в конституционном государстве, опирающемся на свой собственный базис и действующем в соответствии со своей собственной природой, то есть ради сохранения общества, может быть всего одна верховная власть, а именно: законодательная, которая представляет собой лишь доверенную власть, которая должна действовать ради определенных целей, и поэтому по-прежнему остается у народа верховная власть устранять или заменять законодательный орган .» 1о.

Так, например, в Конституции РФ (ст. 10) закреплено положение о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. В этой же статье говорится о том, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В Основном законе ФРГ (аб.1 ст.20) также закреплен принцип разделения власти, а аб.2 ст. 20 гласит: «Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие — законом и правом» 14.

В этой связи уместно отметить, что разделение власти на три ветви важно не само по себе, а важны: разграничение компетенции, система сдержек и противовесов, взаимный контроль, что препятствует возможным злоупотреблениям. Это обстоятельство особо подчеркивается в юридической литературе15.

13 ЛоккДж. Сочинения в трех томах. Т.З. — М., 1988. С. 349.

4 Основной закон Федеративной Республики Германии. Ст. 20.

15 Общая теория права и государства /Под ред. В. В. Лазарева. — М., 1994. С. 279.

Таким образом, можно констатировать, что механизм государства создан на концептуальной основе, а его составные части вполне самостоятельны и выполняют в механизме присущие им функции: законодательную, исполнительную или функцию правосудия. Отмеченные особенности весьма существенны для характеристики механизма государства.

Характеризуя каждую из частных подсистем составляющую механизм государства, можно отметить следующее:

1. Основным предназначением органов законодательной власти (представительных органов) является законодательная деятельность. В демократических государствах они занимают центральное место в структуре механизма государства. К высшим органам государственной власти относятся парламенты. Одной из важнейших их функций является принятие законов.

Выделяя особую роль парламента в политической жизни общества и государства, в Конституции РФ и Основном законе ФРГ им посвящены отдельные главы, где прописаны основные положения, касающиеся высшего законодательного органа государства.

Сосредоточивая в себе законодательные функции, парламент нередко передает часть из них другим, подконтрольным ему органам, делегирует их. Возникающая в результате этого система актов носит название делегированного законодательства.

Разумеется, идеальным, строго конституционным считалось бы такое положение, когда законодательная власть оставалась бы исключительно привилегией законодателей, непосредственно подотчетных избирателям. Это было бы справедливым в отношении любого современного государства. Однако в реальной жизни все обстоит несколько иначе.

Бундестаг и Бундесрат, Государственная Дума и Совет Федерации России (в данном исследовании сравнительный анализ будет проводится между этими двумя государствами) зачастую вынуждены в силу самых разных причин, включая периодическую загруженность данных органов правотворческой работой, поручать подготовку и принятие тех или иных обычных актов правительству, отдельным министерствам и ведомствам.

В Германии есть одна примечательная особенность законодательного процесса. Статьей 81 Основного закона предусмотрена возможность обойти главный законодательный орган — Бундестаг, если он не желает принять закон, который федеральное правительство считает настоятельно необходимым. Если этот конфликт между законодательной и исполнительной властью не привел к роспуску Бундестага, то по предложению федерального правительства и с согласия Бундесрата, Федеральный президент может объявить чрезвычайное законодательное положение (иногда термин Gesetzgebungsnotstand переводят как «состояние законодательной необходимости»). Если и после этого Бундестаг вновь отклонит законопроект или одобрит его в редакции, неприемлемой для сЬедераль-ного правительства, или не примет по нему решения в течение четырех недель после повторного внесения, то закон, которого добивается федеральное правительство, будет считаться принятым, если его одобрит Бундесрат. Иначе говоря, закон может быть принят одной лишь верхней палатой. Однако, этим законом никак не может затрагиваться Основной закон. В течение шести месяцев после объявления чрезвычайного законодательного положения, таким образом может быть принят и любой другой закон, отклоненный Бундестагом. Но после истечения этого срока чрезвычайное законодательное положение не может быть объявлено вновь, пока длится срок полномочий того же федерального канцлера.

С учетом сказанного, каждый из элементов законодательных органов, начиная от парламента и заканчивая представительными органами власти и местного самоуправления, выполняет следующие функции: принимает законы (самостоятельно или совместно с главой государства), устанавливает налоги, принимает государственный или местный бюджет, участвует во внешнеполитическом процессе, решает вопросы обороны. Парламент может осуществлять и определенные судебные функции: привлекать президента, членов правительства к судебной ответственности (импичмент).

Порядок работы парламента определяется его регламентом, в котором закрепляются основные стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта на пленарных заседаниях и в комиссиях, принятие и утверждение, опубликование.

2. В соответствии с целями настоящего исследования, особое внимание следует обратить на исполнительную власть, что позволит определить в самом общем виде место и роль полиции в ней.

В отличие от законодательной власти, носящей первичный, верховенствующий характер, исполнительная власть имеет по сути вторичный, производный характер. Исполнительная власть носит подзаконный характер. Все действия и акты соответствующих органов основываются на законе, не должны ему противоречить, направлены на исполнение закона. Отсюда их название — исполнительные.

Существенные признаки исполнительной власти — это ее универсальный и предметный характер. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и зезде. на всей территории государства. Это их глазное отличие от законодательных и от судебных органов. Второй признак означает, что исполнительная власть, в отличие от законодательной и судебной имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, сЬинансовые и иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. Исполнительная власть обладает весьма грозной силой, ведь существование государственной власти находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Среди этой силы особая роль принадлежит вооруженным Формированиям: армии, органам безопасности, полиции (милиции).

Вышеназванные признаки, и особенно «силовой» характер исполнительной власти, составляют объективную основу для возможной узурпации всей полноты государственной власти именно исполнительными органами (как это произошло в Германии, перед приходом к власти фашистов). Здесь чрезвычайно важны действенные механизмы сдержек и противовесов, эффективные рычаги политической ответственности как со стороны законодательной власти (через развитое законодательство — правовые законы), так и со стороны судебной власти (через судебный контроль и конституционный надзор).

Значит, исполнительная власть — это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер и направленная на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти.

В соответствии с Конституцией РФ на правительство, призванное осуществлять исполнительную власть (п. 1 ст. 110) возлагаются также самые разнообразные сЬункции и полномочия. Среди них: разработка и обеспечение исполнения Федерального бюджетапроведение на зсей территории России единой Финансовой, кредитной и денежной политики, осуществление управления федеральной собственностью, осуществление мер по обеспечению обоооны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики и другие16.

Исследуя специсЬику механизма государства (на материале ФРГ и проводя параллели с Российской Федерацией), нельзя не обойти вопрос о Президенте РФ и президентских структурах власти, как конституционных, так и неконституционных. И если с этой точки зрения подойти к анализу механизма государства и внимательно проанализировать полномочия Президента РФ (ст.ст.80−92), то окажется, что концептуальный принцип разделения власти на три ветви, все же в большей степени декларирован, т.к. по Конституции РФ, Президент являясь главой государства, стоит над тремя ветвями власти и в значительной степени формирует исполнительную и высшую судебную ветви власти, определяя внешнюю и внутреннюю политику государства, имеет право председательствовать на заседаниях Правительства (а это не что иное, как руководство исполнительной властью), принимает решение об отставке Правительства, издает нормативно-правовые акты, имеющие практически силу закона как по предмету регулирования, так и по их действию. При этом очень важно подчеркнуть, что располагая столь широкими полномочиями, Президент и его структуры практически не несут никакой ответственности за принимаемые, либо навязанные исполнительной власти решения. Подобных аналогов в Основном законе ФРГ нет.

Анализируя особенности исполнительной ветви власти, был отмечен ее «силовой» характер, выражающийся в системе правоохранительных органов. Если классифицировать органы государства.

16 Конституция Российской Федерации. Ст. 114. по функциональному признаку в зависимости от характера и направления их деятельности, то к правоохранительным органам следует отнести суд, прокуратуру, полицию (милицию), органы юстиции, государственной безопасности, арбитража, нотариат, ведомственные инспекции и др. Определяя роль и место полиции в этой системе органов государства, где полиция выступает в качестве гаранта поддержания правопорядка, опираясь на идею о совместной политической ответственности сЬедерации и ее субъектов по обеспечению внутренней безопасности, которая является составной частью демократического, социального и Федеративного государства, воспользуемся категорией «безопасность» .

Понятие «безопасность», исходя из этимологии слова означает отсутствие какой-либо опасности. Безопасность — это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренней и внешней угрозы. Существенным в оценке безопасности является то, как и кем определяются указанные интересы и насколько они близки обществу. При этом особое значение имеет прямая связь интересов государства с удовлетворением потребностей в обеспечении существования и возможности прогрессивного развития личности и общества.

Можно выделить следующие условия, выполнение которых необходимо для обеспечения социальной безопасности:

— устойчивые, защищенные правом и надежно охраняемые границы;

— стабильные, предсказуемые, основанные на законе отношения между основными субъектами государства;

— устоявшийся политико-правовой режим, предполагающий высокую степень легитимности поведения органов, обеспечивающих регулирование неизбежных конфликтов в рамках поддерживаемых законом процедур;

— отсутствие или достаточная слабость незаконно существующих сил, способных непредсказуемо вмешаться в политический процесс.

В механизме обеспечения безопасности решающая роль принадлежит государству и его органам. При этом в рассматриваемом механизме задействованы все ветви государственной власти, которые используют соответствующие правовые средства.

Основной объем непосредственной деятельности по обеспечению безопасности ложится на исполнительную власть. На полицию возлагается часть функций обеспечения внутренней безопасности. Ее деятельность по выполнению этих функций базируется на строгом соблюдении принципов законностибаланса интересов личности, общества и государствавзаимной ответственности по обеспечению безопасности и интеграции с международными полицейскими организациями.

Полиция, органически входящая в закрепленную нормами права (в законах) правовую структуру общества имеет свои атрибуты: компетенцию, полномочия, функции, соотношения по юрисдикции и другие правовые свойства и ссЬеры возможных взаимодействий. Все указанное оформляется ее правовым статусом как элемента правопорядка, а также Конституцией, органическими законами, уставами, договорами и соглашениями.

3. Важное место в структуре механизма государства занимает система судебных органов, основной социальной функцией которых является осуществление правосудия.

Подобно тому, как представительные органы и органы управления являются носителями соответственно законодательной и исполнительной ветвей власти, система судебных органов выступает в качестве носителя судебной власти. Это положение закрепляется в конституциях государств.

Так, например в Основном законе ФРГ (1949 г.) прокламируется, что судебная власть вверяется судьямона осуществляется Федеральным конституционным судом, федеральными судами, указанными в настоящем Основном законе, и судами земель" (ст.92). В Конституции Российской Федерации (1993г.) говорится, что «правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом» (ст. 118). Судьи независимы (п. 1 ст. 120), несменяемы (п. 1 ст.121) и неприкосновенны (п. 1 ст.122).

Статус носителя одной из трех — судебной — ветви власти обеспечивает органам правосудия весьма важное место в механизме государства наряду с другими органами.

Структура судебных органов в разных государствах неодинакова. Именуются они также по-разному. Однако, несмотря на особенности структуры и другие различия судебных органов (в ФРГ и в России), у них много сходства в целях и задачах, которые перед ними ставятся и конституционно во всех государствах, именующих себя демократическими, провозглашаются. Много общего у них в социальных функциях, содержании деятельности, конституционных принципах их организации и функционирования.

Судебную власть как определенную функцию суда можно охарактеризовать как вид государственной власти, принадлежащей только судам, обладающей исключительностью, независимостью и обособленностью, осуществляющей свою деятельность в строго определенном процессуальном порядке, а полномочия — путем судопроизводства, подзаконность которой определяется Конституцией государства и федеральными законами.

Судебная власть в России принадлежит только судебным органам. Ее осуществляет только суд (ст. 1 Закона «О судебной системе Российской Федерации» 1996 г.).

Конституция РФ (1993 г.) предусматривает следующие виды органов, которым принадлежат полномочия по осуществлению судебной власти: Конституционный Суд Российской Федерации (ст. 125), суды общей юрисдикции (ст. 126), арбитражные суды (ст. 127). Все они относятся к федеральным судам. Но Закон «О судебной системе Российской Федерации» (1996 г.) определил и суды ее субъектов, отнеся к ним конституционные суды субъектов федерации и мировых судей (ч.4 ст.4)17.

Судоустройство ФРГ также определено Основным законом (1949г.) и федеральными законами государства (закон о судоустройстве (1924г.), закон о судьях (1961г.), закон о федеральном конституционном суде (1951г.) и др.).

В Германской империи в 1877 г. были приняты Уголовно-процессуальное Уложение и Закон о судоустройстве. Указанные законодательные акты с дополнениями и изменениями действуют и в настоящее время. Наиболее значительные изменения в Закон о судоустройстве были внесены в период Веймарской республики в 1924 г.

Все изменения в уголовно-процессуальное законодательство периода 1933;1945 гг. по решению Контрольного Совета были отменены, и восстановлено действие Закона о судоустройстве в редакции 1924 г. Закон распределяет подсудность различных судебных ооганов, определяет подсудность дел судов общей компетенции, регулирует порядок деятельности с§^ов. Уголовно-процессуальный кодекс дает широкие права полиции при проведении расследования.

Подробнее см.: Магомедов A.M. Сеогеев А. И. Шевцов З.И. Судоустройство в Российской Федеоации. Вып. 1. — М. 1995. С.24−37.

Участие адвоката на этой стадии не предусмотрено. Материалы передаются полицией прокуратуре для проведения расследования. С этого момента обвиняемый получает право на юридическую помощь защитника (адвоката).

Судебное разбирательство проходит в форме состязательности сторон с предоставлением широких дискреционных полномочий председательствующему.

В 1964 г. был принят Закон о малой реформе уголовного процесса. Этим законом значительно расширены права обвиняемого на защиту.

С 1969 г. Верховный федеральный суд не рассматривал уголовные дела по первой инстанции. В его компетенцию входит рассмотрение кассационных жалоб на приговоры высших судов земель по первой инстанции, жалоб на приговоры судов присяжных, если они не подлежат обжалованию в высшие суды земель.

Верховный федеральный суд наделен полномочиями рассматривать по вновь открывшимся обстоятельствам дела, по которым вступили в силу как обвинительные, так и оправдательные приговоры.

В компетенцию Верховного федерального суда по гражданским делам входят жалобы на решения с суммой иска до 40 тыс. марок с разрешения суда земли, а на большую сумму — по решению самого Верховного Федерального суда.

Из всех общих судов только Веоховный является федеральным органом, все остальные общие суды входят в судебную систему земель.

• Всего в ФРГ 18 высших судов земель (в Баваоии — 3) и судебная палата Беолина. 92 общих суда земель.

В общих судах земель Функционируют палаты по уголовным и гражданским делам.

В ФРГ с 1975 г. действуют суды присяжных в составе трех профессиональных судей и шести присяжных, избираемых по спискам составленным судами из числа жителей судебного округа. Нижним звеном судебных органов общей компетенции являются участковые суды. Их в настоящее воемя з ФРГ 550 и 7 в Берлине. Число судей в этих судах от одного до 30, в зависимости от объема работы. Уголовные дела в этих судах, как правило, рассматриваются единолично судьей. Единолично судья может вынести приговор с наказанием до одного года лишения свободы.

Своеобразно решен вопрос о рассмотрении участковыми судами материалов по торговым делам. К этой категории дел относятся дела по спорам между участниками торговых сделок, о векселях, чеках, торговых знаках. Они рассматриваются профессиональным судьей и двумя непрофессиональными судьями, назначенными на три года из числа опытных коммерсантов по рекомендации торгово-промышленных палат.

Участковый судья с согласия обвиняемого может выносить приговор путем «приказа о наказании», назначив наказание, не связанное с лишением свободы. «Приказ о наказании» приводится в исполнение, если осужденный в течение недели не потребует его отмены и проведения судебного разбирательства. В системе общих судов действуют суды по делам несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, а также лиц в возрасте до 21 года, если будет установлено, что их действия носили «подростковый характер». Эти же суды рассматривают дела о нарушении взрослыми прав несовершеннолетних или дела, по которым необходимо допрашивать несовершеннолетних. Эти суды на правах палаты входят в состав суда земельного, а в участковом — отдельный состав судебного присутствия: судья по делам несовершеннолетних и два заседателя (шефсЬена), одним из которых должна быть женщина.

Наряду с общими судами в ФРГ функционируют административные суды. Они рассматривают жалобы физических и юридических лиц на действия и акты органов государственного управления. Обращение в административный суд допускается только в случаях заявления протеста в орган управления или должностному лицу, на действия которых приносится жалоба, а также жалоба, которая осталась без удовлетворения в вышестоящем органе. Административные суды рассматривают жалобы, в том числе на действия полиции, в составе трех профессиональных и двух «почетных» судей. Суд может отменить обжалуемый акт либо восстановить нарушенные права и возбудить ходатайство о наказании виновных должностных лиц. Система административных судов действует, по мнению немецких специалистов, достаточно эффективно. В ФРГ 200 административных судов. Апелляционным органом для них являются Высшие административные суды земель. По одному в каждой земле и один на две земли — Нижнюю Саксонию и Шлезвиг-Гольштейн.

Возглавляет систему административных судов Федеральный административный суд в Берлине, который рассматривает дела по спорам неконституционного характера между землями, землей и федерацией, а также обращения федерального правительства с требованием запретить деятельность того или иного объединения. Особое место в системе органов правосудия занимает учрежденный в 1951 г. Федеральный Конституционный суд, который разрешает спорные вопросы толкования Конституции, споры о соотношении земельного и федерального законодательства.

Кроме того, Конституционный суд рассматривает жалобы общин и отдельных граждан на нарушения органами власти их конституционных прав. В землях имеются свои Конституционные суды.

Расследование сложных уголовных дел проводит прокуратура с участием полиции. Отдельные следственные действия могут проводить в порядке «судебного расследования» участковые судьи.

Органы прокуратуры есть при всех судах общей компетенции. При Верховном федеральном суде есть Генеральный федеральный прокурор, назначаемый Президентом с согласия Бундесрата. При высших судах земель и участковых судах есть прокуроры, подчиненные министру юстиции земли.

Полномочия прокуроров участковых судов ограничены поддержанием обвинения в участковых судах.

Распространено ошибочное мнение, что на суды возложена задача искоренять преступность18.

Сущность правового государства в том и состоит, что произвол управленческой, следственной, прокурорской деятельности пресекается коллегиальным, гласным, независимым судом. Вступая в конфликт со следователем и прокурором, суд защищает права человека, вина которого осталась недоказанной.

Определив структуру механизма государства, функции его составных частей, т. е. органов государства, их взаимосвязь и роль в данной системе, необходимо выделить наиболее важные принципы их организации и Функционирования.

Среди такого рода принципов следует назвать принцип оптимальности построения и функционирования государственного органапринцип эффективности его действиязаконности и конституционностивысокого профессионализма государственных служащихБойков А.Д. (выступление). Право и справедливость //XX зек и мир. 1988. № 11. С. 16. принцип соблюдения высоких этических требований членов парламента и их полной политической лояльности.

Эти общие принципы независимо от особенностей отдельных государств и происходящих в них изменениях, присущи практически всем государственным органам. Это, конечно, не означает, что они всегда не только формально провозглашаются, но и полностью реализуются. Трудно назвать государство, в котором бы все или хотя бы основные принципы организации и функционирования государственного органа не только декларировались теоретически, но и полностью реализовались бы практически. Но в то же время эти принципы существуют и в той или иной мере реализуются.

Следующий из вышеназванных признаков механизма государства — территориальность. Он неразрывно связан с понятием «форма государственного устройства». Еще Кант рассматривал форму в качестве принципа упорядочения, синтезирования материи государственности. Forma dat esse rei — форма дает бытие вещи — считали римские юристы.

Под формой государственного устройства понимают административно-территориальную организацию государственной власти, характер взаимоотношений между государством и составляющими его частями, между отдельными частями государства, между центральными и местными органами19.

С точки зрения государственного устройства госудаоства подразделяются на унитарные (единые государственные образования) — сЬедеоации (союзы относительно самостоятельных в правовом отношении государственных образований) — конфедерации (государственно-правовые объединения, союзы суверенных государств) — содружества (организованные объединения государств).

Темное Е. И. Общая теория права и государства /Под ред. В. З. Лазарева. — М. 1994. С. 262.

Прежде чем дать общую характеристику каждому из видов территориального (национально-государственного и административно-территориального) устройства государства, было бы целесообразным коснуться вопроса о целостности государства.

Теория государства — достаточно развитая часть общей теории права и государства. Но в то же время решение многих важных проблем или остается до сих пор открытым или не в полной мере отвечает нуждам практики. К их числу относятся и проблемы, связанные с целостностью государства: понятию, сущности, Формах, интеграционных механизмов, способах обеспечения и др.

Целостность государства всегда в идеале должна адекватно соответствовать социальной природе общества, отвечать потребностям и интересам его членов. Ее можно измерить с позиции легитимности, поскольку она характеризует все то устойчивое, глубинное, что обуславливает стабильность политической власти, отражает динамику государства, единство его формы и содержания.

Целостный" , — по определению С. И. Ожегова, — это целый, проникнутый единством20.

Поскольку понятие «целостность государства» представляет собой систему, которая, как правило, выступает сложным образованием, отметим характерные признаки присущие любой системе:

— целостностьналичие в системе двух и более типов связей (пространственных, Функциональных, генетических и т. д.);

— структура (организация) системы, наличие уровней и иерархии уровней;

— управление;

— цель и целесообразный характер;

Ожегов С. И. Слозарь русского языка. — Ы. 1981.

— самоорганизация;

— функционирование и развитие21.

Целостная социальная система — единственно возможная форма существования государства. Она позволяет системе возвращаться в состояние равновесия после исчезновения сил, которые вывели ее из данного состояния. Отсюда целостность фиксирует внимание на неподвижности элементов в системе, на факторах внутренней ее упорядоченности, организованности. Для государства как целостной системы на всех его уровнях должна быть свойственна интегративность входящих частей, иерархичность организации. Права и свободы человека и гражданина, степень их обеспеченности в обществе — объективный индикатор уровня устойчивости, стабильности и демократичности государства. Поддержание собственной целостности — одна из задач государства, выражающаяся в охране территориального, правового пространства. Охраняя свою целостность, государство охраняет определенный правопорядок. Поэтому это понятие относится не к внешним формам или его сущности, а к его социальной природе как инструмента сохранения общества от асоциальных проявлений, от распада общественности как таковой.

Исследуя проблему целостности государства А. А. Чинчиков предложил следующие определения²: целостность — это внутренняя качественная характеристика объекта (материального или духовного происхождения) как системы, обусловленная интегративным взаимодействием его частей, их свойств и порождающая относительную самостоятельность его от окружающей среды, определенную.

1 См.: Блауберг И. В. Юдин Б.Г. Становление и сущность системного подхода. — М. 1973.'С.61−64. Чинчикое А. А. Целостность госудаостза (вопросы теооии). — М. 1995. С. 9. 26. стабильность внутреннего развития, устойчивость во внешних связях.

Целостность государства представляет собой историческую, государственно-правовую общность граждан, социальных групп, характеризующуюся интегративными территориальными, политическими, экономическими, национально-культурными, духовными связями, отношениями, образующими в своей совокупности единое и устойчивое к внешним и внутренним проявлениям социальное образование.

Как видно из предложенных определений, государство — это не сумма его территориальных образований, но без этой структуры государство функционировать не может. А для выяснения сущности механизма государства необходимо охарактеризовать каждый вид территориального устройства государства.

Унитарная форма государственного устройства существует во многих государствах. Она характеризуется единой структурой государственного аппарата на всей территории страны. Парламент, глава государства, правительство распространяют свою юрисдикцию на всю территорию. Их компетенция (функциональная, предметная, территориальная) ни юридически, ни фактически не ограничивается полномочиями каких-либо местных органов. Вместе с тем эта компетенция может быть распределена (по некоторым вопросам) между центром и местами, как правило, на договорной или конституционной основе.

Все административно-территориальные единицы имеют одинаковый юридический статус и равное положение по отношению к центральным органам. Они могут иметь в своей основе юридические акты, определяющие и закрепляющие их правовое положение (например, уставы). Административно-территориальные единицы не могут обладать какой-либо самостоятельностью. Однако в области хозяйственной, социально-культурной их полномочия могут быть достаточно широкими, позволяющими осуществлять управление территорией, учитывая при этом ее особенности.

К другим характеристикам унитарного государства относятся такие как единое гражданство, единая система права, единая судебная система, одноканальная система налогов. Как правило, налоги поступают в центр, а оттуда распределяются в разные регионы для непосредственного удовлетворения социальных и иных нужд. Таким образом, в унитарном государсте осуществляется централизация всех органов государственной власти и их деятельности и вводится прямой либо косвенный контроль над местными органами.

Присущая всем унитарным государствам централизация может проявляться в разных формах и в разной степени. В некоторых странах вообще отсутствуют местные органы и административно-территориальные единицы управляются назначенными представителями центральной власти. В других государствах местные органы создаются, но они поставлены под контроль (прямой или косвенный) центральной власти. В зависимости от контроля различают централизованные и децентрализованные унитарные государства. Это связано с национальными, этническими, географическими, историческими и другими особенностями административно-территориальных единиц23.

Федеративная форма государственного устройства является еще более многоликой, чем унитарная. Каждая сЬедеоация обладает уникальными, специфическими особенностями (подробнее эта форма государственного устройства будет рассмотрена в § 2 главы на.

См.: Венгеров А. Б. iеооия государства и права. — М. 1998. стоящего исследования). И все же можно при этом выделить черты, характеризующие все федеративные государства:

— в политико-административном отношении оно состоит из территорий субъектов (членов) федерации и является союзным государством;

— в федерации существуют два уровня государственного аппарата: федеральный (союзный) и республиканский (уровень субъекта федерации);

— формальным признаком федерации является наличие двойного гражданства;

— в федеративном государстве функционирует единая, централизованная правовая система. Субъекты Федерации могут создавать свою правовую систему, однако при этом устанавливается принцип субординации, иерархии законов, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзной конституции и не противоречить ей, а республиканские законы не должны противоречить федеральным законам;

— субъект федерации, как отмечалось выше, обладает правом иметь собственную судебную систему;

— в федерации используется двухканальная система налогов: федеральные налоги и налоги субъекта федерации;

— основным вопросом любо федерации является разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. Как правило, эти отношения в самом основном определяются конституцией федерации или федеральными договорами. Поэтому в Федерации реализуется либо конституционный, либо договорно-конституцион-ный принцип;

— федерации делятся на два вида, национально-государственные и административно-территориальные.

Конфедеративная форма государственного устройства — это объединение государств, как правило, на договорной основе, для достижения определенных целей (экономических, политических, социальных и др.), позволяющая создать наиболее благоприятные условия для деятельности этих государств. Эти цели могут носить как временный, так и постоянный характер. Конфедерация в отличие от федерации — это не союзное государство, а союз государств, но вместе с тем представляющий государственное образование, объединение.

Для достижения поставленных целей в конфедерации создаются необходимые органы управления. Финансовые средства, требуемые для ведения общих дел, объединяются добровольно. Размер их устанавливается по соглашению.

Порядок вступления в конфедерацию и выхода из нее определяется входящими в нее государствами и основан на принципе добровольности и согласия всех ее членов. Выход из конфедерации может производиться на основе одностороннего волеизъявления, имеющего, тем не менее, правовую базу.

Субъекты конфедерации являются полностью самостоятельными государствами. Ограничение их суверенитета касается только тех сторон деятельности, которые стали предметом их добровольного объединения. Только интересующие всех субъектов конфедерации вопросы могут также стать предметом нормоустановительной деятельности конфедеративных органов.

Содружество — это весьма редкое, но тем не менее организованное объединение государств, характеризуемых наличием общих признаков, определенной однородности. Объединяющие их признаки могут касаться:

— во-первых, экономики (одинаковая форма собственности, интеграция хозяйственных связей, единая денежная единица и др.);

— во-вторых, права (уголовного, гражданского, процессуальных норм, сходство имеет и правовой статус гражданина);

— в-третьих, языка (иногда языковое единство имеет лингвистический характер);

— в-четвертых, культуры (иногда культурная общность имеет единое происхождение, иногда достигается путем взаимообогащения или ассимиляции);

— в-пятых, религии (но не всегда).

Цели, выдвигаемые при создании содружества, могут быть самыми различными. Они затрагивают интересы государств. Для достижения этих целей объединенным государствам иногда приходится ограничивать свой суверенитет. Как правило, члены содружества — это полностью независимые, суверенные государства, субъекты международных отношений.

В содружестве могут создаваться и надгосударственные органы, но не для управления, а для координации действий государств. Денежные средства, если это необходимо для целей содружества, объединяются добровольно и в тех размерах, которые субъекты содружеств сочтут необходимыми и достаточными.

Правотворческая деятельность содружества осуществляется в форме нормативных актов, которые могут принимать главы государств и другие уполномоченные на это органы (устав содружества, акты об общих вооруженных силах и т. п.).

Содружество как объединение государств может иметь переходный характер. Оно может развиваться в конфедерацию и даже в федерацию, или наоборот, пои нерешенности и противоречивости.

41 ^ОССИЙСКД^! интересов, целей государств, образовавших era," послужить этапом окончательной дезинтеграции специфического союза государств.

Исследование сущности механизма государства посредством анализа его свойств, а также сопоставление вышеизложенных точек зрения некоторых ученых, исследовавших и исследующих сущность понятия «механизм государства», вынуждают затронуть некоторые аспекты теории управления. Это необходимо, поскольку анализируемый термин соприкасается с понятиями «взаимодействие» и «управление» .

В настоящее время и здесь отсутствует единство мнений по ряду таких вопросов как место управления в системе деятельности, его цели, о субъектах и объектах, о внешней и внутренней сторонах управления, об управляемости различных социальных систем и социальных процессов, об эффективности управленческой деятельности и т. д. Научное обоснование сущности социального управления, использование теоретических управлений в реальной практике позволяют повысить эффективность функционирования социальных систем. Как известно, существуют различные виды материальной и духовной коллективной деятельности человека. В любой из них обязательно есть две стороны — исполнительская и управленческая. Задачей первой является познание и преобразование объективного мира. Управление же направлено на упорядочение, согласование коллективных усилий людей для достижения стоящих перед ними целей.

Всякий непосредственно общественный или совместный труд, — писал К. Маркс, — нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие Функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов" 24.

При этом выполнение общих функций производственного организма — не самостоятельная задача управления, решаемая наряду с согласованием работ, а лишь более высокий и сложный уровень такого согласования.

Следовательно сущность социального управления состоит в осуществление упорядочивающего, организующего воздействия, а его целью является совершенствование, повышение эффективности функционирования различных социальных образований. Само же управление должно рассматриваться как особая разновидность человеческой деятельности, организующая всякую совместную практику (производственную, познавательную или преобразующую), обеспечивающая тем самым стабилизацию и развитие различных общественных отношений.

Управление существует в любом обществе. Но особенности конкретной общественно-экономической формации, степень демократизации и характер условий существования гражданского общества определяют различие принципов, методов и границ осуществления управления.

Понимание управления связано с использованием категории «взаимодействие». Применительно к характеристике социального управления этот термин следовало бы употреблять с дополняющими его характеристиками: «организующее», «согласующее» и т. д.

В филососЬском, широком смысле слова взаимодействие есть свойство, присущее не только материи з целом, но и всем ее состояниям, сторонам и качествам. Оно отражает «процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловлен.

Маркс К. Энгельс О. Соч. 2-е изд. 7.23. С.3². ность и порождение одним объектом другого" 25. Взаимодействие представляет собой вид непосредственного или опосредованного, внешнего или внутреннего отношения, связи.

Категория «взаимодействия» в философском смысле имеет ряд особенностей, в их числе можно назвать следующие:

— это универсальная форма движения, развития материи;

— взаимодействие двух и более сторон, причем только тех, которые имеют между собой поичинную связь и взаимообусловленность;

— идет процесс взаимного изменения совместно действующих сторон;

— причина и следствие постоянно меняются местами:

— взаимодействие осуществляется в силу объективной закономерности существования материи;

— объектом взаимодействия выступают причинная связь и взаимообусловленность двух и более явлений;

— последствия взаимодействия могут быть положительными и отрицательными26.

Необходимо подчеркнуть, что величина и вид социальной системы не меняют сущности взаимодействия составляющих ее элементов ни на макро-, ни на микроуровнях. Осуществляя попытку раскрыть сущность взаимодействия, необходимо назвать поисущие ему признаки:

1) многосубъектность (как минимум наличие двух участников взаимодействия);

2) согласованность их по целям системы;

5 Советский энциклопедический словаоь. — IV! 1985. С. 216.

Караханов 8.Е. Взаимодействие как упоавлениеская категсоия //Пооблемы дейстзия поава в новых истсоических условиях: «суды Академия МВД России. 1992. С.60−61.

3) деловое сотрудничество, взаимопомощь субъектов взаимодействия в интересах решения их общих задач.

Характерной чертой понятия «взаимодействие» является цель. В философской литературе цель в общественном развитии можно рассматривать как конечный результат, так и исходный побудитель, мотив действия. В этом суть диалектического подхода к цели как философской категории. Гегель писал: «Во всякой цели опосредованное или же следствие, есть одновременно и нечто непосредственное, нечто первое и служащее основанием» 27.

Цели социального управления вытекают из потребностей общества и дифференцируются в зависимости от уровня его осуществления. Так, цель управления обществом в целом состоит в обеспечении его эффективного функционирования и развития, решении общих задач механизмом государства (в статике). На индивидуальном уровне цель управления — повышение творческой активности личности, на коллективном — целью управления является консолидация и направление индивидуальных усилий исполнителей на эффективное решение общих задач.

Достигаются цели управления осуществлением таких его общих функций, как прогнозирование, планирование, организация, контроль и регулирование. Их выполнение в совокупности и составляет содержание управления. Они выступают разновидностями управленческой деятельности, объективно необходимыми в любых социальных системах. Набор Функций управления универсален, их содержание зависит от специфики исполнительской деятельности. Именно здесь проявляется ее диалектическая связь с управлением. Рассмотрение этих сторон в отоыве друг от друга может привести.

Гегель Г. В. Ф. Работы разных лет. 7.2. — JVL 1971. С. 120. либо к абсолютизации, либо к недооценке значения управленческих процессов (механизм функционирования — динамика).

Функции управления осуществляются с помощью различных методов и последовательно выполняемых операций, совокупность которых образует процесс управления и носит цикличный характер. Конечно, всякий единичный управленческий цикл включает в себя разработку и принятие решений, а также организацию их исполнения. Поскольку цели, функции, методы раскрывают содержание управления, то процесс этой деятельности характеризует его пространственно временную форму.

Цели, функции, методы, процесс управления в своей совокупности составляет его механизм, который может действовать только в рамках специально организованной системы. В социальном управлении управляющую подсистему (объект управления) и управляемую подсистему (субъект управления) представляют люди — отдельные или объединенные в различные общности лица, являющиеся носителями определенных общественных отношений. Следовательно человек выступает и субъектом, и объектом социального управления. В данном случае необходимо учитывать некоторую условность данной конструкции.

В качестве объекта управления наряду с человеком как первичным компонентом любой социальной системы выступают и общности людей, организующие и осуществляющие производственную деятельность. Среди этих объектов наибольшей целостностью, отражающей абсолютно все стороны жизни человека, обладает общество, рассматриваемое как единый социальный организм. Управление им предполагает оказание организующего воздействия на экономическую, социально-политическую и духовную ссЬеры его жизни.

Дальнейшая дифферентация позволяет выделить такие социальные образования как государственные органы.

Таким образом, рассматривая понятие «механизм государства» через призму социологии управления и семантики, можно более детально изучать такой феномен как «государство», чтобы с помощью механизма показать как реализуется государственная власть.

Государство нередко рассматривается в различных аспектах, а именно: как машина насилияорудие подавлениякак собственность политических сил или лиц, владеющих властьюкак структура благоденствия, которая якобы обязана каждому человеку принести социальное благополучие. Но необходимо понимать, что государствоэто многомерное явление, отражающееся в сознании человека и общества той стороной, которая связана с конкретным явлением, отношением, процессом, поведением, действием. И что важно, каждое проявление государства объективно, т.к. оно несет в себе что-то от его сущности.

В сознании человека государство предстает в качестве Формы общества. Оно связано системой общественных отношений людей, присутствует в их сознании, поведении и деятельности, способствует организации жизни на определенной территории.

Как территориальная организация, государство, во-первых, преодолевает родоплеменные связи и заменяет их на общественно-политические, и, во-вторых, создает структуру, которая выступает (или должна выступать) нейтральной по отношению к национальным, религиозным и социальным признакам людей.

Суть государства состоит в том. что оно правовым способом объединяет людей, формой которого является институт гражданства. который выравнивает людей между собой делает их по отношению к государству (его законам и механизмам их защиты) равноправными. Формируются предпосылки для свободного развития и самореализации человека, т.к. укрепляется его статус, который в любом случае как-то гарантируется государственной властью. Институт гражданства, как правовой связи человека с конкретным государством, устанавливающий определенные взаимоотношения, служит важным основанием для рассмотрения любых вопросов государственного управления.

Государство посредством своей структуры и механизмов формирует и закрепляет всеобщую или согласованную волю различных групп и слоев населения, придающую государственным установлениям обязательный характер. Оно принимает законы и другие нормативные акты (правила поведения) и обеспечивает их проведение в жизнь всеми находящимися в его распоряжении методами. Можно сказать, что государству принадлежит легитимная монополия на законотворчество и принуждение при его реализации.

Как уже отмечалось, сущность государства определяется также тем, что для реализации своих целей и функций, оно создает аппарат — совокупность людей (с соответствующими средствами), профессионально занятых выявлением общих потребностей, интересов, целей и воли, институциональным закреплением последних и проведением государственно-правовых норм в жизнь. Этот аппарат достаточно сложен по своей структуре и имеет разнонаправленную деятельность. Одна его часть осуществляет нормотворчество, другаяисполнение законов, а третья — судебную защиту граждан. И все они так или иначе обеспечивают государственное управление в его Функциональном значении.

Таким образом, государство представляет собой сложное образование. оказывающее большое влияние на состояние и развитие общества. Между государством и обществом существуют прямые и обратные связи, происходит обмен информацией и деятельностью. Иначе говоря, государство есть публичная и легитимная (нормативно выраженная) властная сила общества. Властная потому, что организована. Драматизм истории человечества (как, например, истории Германии и полиции в ней) определяется тем, каково соотношение этой властной силы и общества, насколько она отчуж-дена от общества и противостоит ему, и, наоборот, связана с ним и охраняет его, что представляет собой данная властная сила, какие цели и интересы движут ею и что она несет обществу. Здесь много зависит от сущности конкретного государства в конкретный период его существования.

В свое время выдающийся мыслитель и философ Г. В. Ф. Гегель писал: «Обеспечение государства и тех, кто находится под его управлением, от злоупотреблений властью ведомствами и их чиновниками заключается с одной стороны, непосредственно в их иерархии и ответственности, с другой — в правах общин, корпораций, посредством чего привнесению субъективного произвола в доверенную чиновникам власть ставится для себя препятствие, и недостаточный в отдельных случаях контроль сверху дополняется контролем снизу» 28.

Задачи и основные направления деятельности государства являются настолько необъятными, что даже приблизительно очертить их представляется довольно сложным делом. М. Вебео так обозначил всю проблематичность этой задачи: «ведь государство нельзя социологически определить исходя из содержания его деятельности. Почти нет таких задач, выполнение которых политический союз не брал бы в свои руки то здесь, то там, с другой стороны — нет такой задачи, о которой можно было бы сказать, что она зо всякое время.

— з I егель Г. 8.Ф. ФилососЬия права. — М. «990. С. 290. полностью, т. е. исключительно, присуща тем союзам, которые называют „политическими“, т. е. в наши дни — государствами или союзами, которые исторически предшествовали современному государству» 29.

Из этого следует, что дать исчерпывающий перечень задач, целей и сфер деятельности государства крайне затруднительно. Но, вместе с тем, теоретики государства, ученые правоведы не обходили эти вопросы, они лишь определяли направления деятельности государства, но не пытались подробным образом ее раскрыть.

Подводя итог сказанному, можно предложить следующее определение понятия «механизм государства» :

Механизм государства — это предусмотренная правом совокупность социальных образований с институционными и персонифицированными подсистемами управления, находящимися в непрерывной взаимосвязи и взаимозависимости, уполномоченные определенными формами и методами воздействовать на реализацию целей и функций государства.

Предложенное определение является весьма общим и, пожалуй, может быть применено к любому историческому типу государства и его механизму, не раскрывая специфику конкретного государства в определенный исторический период.

При таком подходе к понятию «механизм государства» особо значимо то, что полиция (милиция) занимает определенное место в системе государственной власти, которое заключается в том, что она (полиция) является подсистемой государственного управления, а с другой — правоохранительным органом. Свою карательную Функцию полиция выполняет во имя обеспечения общественной и личной безопасности, в целях достижения справедливости.

Вебер М. Изсюанные произведения. — М. 1990. С.6⁵.

§ 2. Федеративная сЬорма государственного устройства и ее взаимосвязи с механизмом государства.

Федерализм как форма решения вопроса о территориально-политической организации общества и разграничения предметов ведения между союзом и входящими в его состав государственными образованиями вызывает особый интерес в силу той роли, которая принадлежит федеративным государствам в современном мире. Федерация в современном мире является достаточно распоостра-ненной формой государственного устройства.

Федерация — это единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач.

Федеративные государства иногда называются союзными, что отражается даже в их официальных названиях, например, Федеративная Республика Германия — Bundesrepublik Deutschland — в буквальном переводе означает Союзная Республика Германия, а названия ее федеральных органов тоже буквально следовало бы переводить как: союзные — Союзный Президент (Bundesprasiaent), Союзный канцлер (Bundeskanzler) и т. д.

Современный федерализм в том виде, как он представлен во многих государствах мира, есть результат длительного исторического процесса. Как ни различны были его пути — в одних случаях от конфедерации к федерации, в других — к Федерации от унитаризмасложились общие принципы. Таких принципов насчитывается как минимум три:

— равноправие субъектов Федерации и прежде всего перед лицом закона и федеральной власти;

— верховенство федерального права (без чего не могут функционировать единые экономическая и политическая системы государства);

— предоставление каждому гражданину государства на территории каждого субъекта федерации тех же прав и свобод, что имеют граждане этого субъекта федерации (без чего невозможно свободное передвижение людей, товаров, услуг, информации, капитала и т. д. по всей территории государства).

Такова схема построения дееспособной федерации как целостного государства.

Суть федерализма заключается в национально-государственном единстве на основе и при помощи местного разнообразия. Поэтому федеральные конституции включают в предметы ведения федерации важнейшие вопросы государственной жизни: оборону страны, внешнюю политику, финансы, налогообложение, организацию высших органов власти, разрешение конфликтов между субъектами федерации, регулирование торговли, развитие транспорта и коммуникаций. В ведение субъектов федерации входит более широкий круг вопросов, но это в основном вопросы, не требующие единообразного регулирования. В их числе — организация местных органов власти, общественный порядок и охрана окружающей среды, общественно необходимые работы и службы.

Субъекты федерации имеют собственные территории, конституции и органы власти, которые в пределах предоставленных им прав обладают высокой степенью независимости.

Конституции федеративных государств по-разному, с учетом уровня развития экономики, исторических традиций, соотношения политических сил определяют объем предметов ведения федеоации и ее субъектов. Различным образом они решают и вопрос о принадлежности земли, недр и вод.

Во многих сферах федерация и ее субъекты тесно взаимодействуют. Об этом свидетельствует, в частности, решение вопроса охраны окружающей среды, ставшей в отсутствие каких-либо конкретных конституционных указаний объектом скоординированной политики федерации и ее субъектов во многих государствах мира.

В целом взаимоотношения между сЬедерациями и их субъектами развиваются противоречиво. Во многих областях происходит усиление центральной власти, в ряде других — ее ослабление. Эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений. Это интересная и сложная задача, решение которой необходимо искать в срезе Федеративных отношений в области экономики, политики, национальных и конкретных государственно-правовых отношений.

Развитие современного федерализма свидетельствует о том, что преобладающей является тенденция к интеграции (при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектов федерации).

Механизмы регулирования экономики в федерациях имеют достаточно централизованные формы. Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверждают за собой исключительные права, оттесняя субъекты сЬедерации на второй план. В ведении последних остаются регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и т. п. Различия в разграничении предметов ведения в этой сфере малосущественны.

В регулировании экономических отношений сЬедеоальные оо-ганы опираются з основном на сЬоомы и методы Финансовой политики (налоги, дотации и т. п.), не пренебрегая (при необходимости) и средствами директивного руководства (регулирование цен, введение запретов и т. п.).

Неравномерность развития экономики порождает неравенство в экономическом потенциале субъектов Федерации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. С целью скорректировать ее развитие во всех, федеративных государствах оказываются финансовая поддержка «слабым» или «бедным» штатам, провинциям или землям за счет централизованных финансовых средств (например, п. 4 ст.106 Основного закона ФРГ).

Входящие в состав федераций административно-территориальные единицы не обладают суверенитетом. Они лишены права выхода из состава союза (сецессии), не обладают верховенством на своей территории, не имеют независимости в международных отношениях. Но согласно п. З ст. 32 Основного закона ФРГ, земли в сфере своей законодательной компетенции могут с согласия Федерального Правительства заключать договоры с зарубежными государствами.

В организации органов власти субъекты, как правило следуют образцам построения федеральных органов.

В развитии процессов укрепления целостности федераций особая роль принадлежит праву федеральных органов действовать непосредственно на территории субъектов федераций и механизмам Финансовой политики. Финансовая централизация проведена практически во всех федерациях. (В ФРГ бюджетные источники были централизованы еще в 1969 г.)30. Субъекты Федераций сохраняют незначительные источники доходов. А оказание им помощи со стороны центральных властей сопровождается всевозможными услови.

См.: Tatsachen Qber Deutschland. Societats-Veriag, Frankfurt am Main.

OQ7 ями и оговорками, ограничивающими политические возможности штатов, провинций, земель и кантонов.

В арсенале федеральных властей имеется немало других испытанных способов и средств политического и правового воздействия на субъекты федераций. Например, всеобъемлющи полномочия о чрезвычайном положении в Конституции РФ и Основном законе ФРГ.

Усилению роли федерации способствует также то обстоятельство, что она выступает гарантом прав и свобод граждан, что обеспечивает ей широкую социальную базу.

Процессы укрепления государственной целостности Федераций развиваются не только по вертикали в направлении все возра-тающей роли федеральных органов власти. Определенную роль в них играют те процессы, которые складываются по горизонталимежду субъектами Федераций. Существует большое число консультативных органов, координирующих усилия штатов, провинций, земель и кантонов.

Развитие общественной жизни государства ставит задачу обеспечения единообразного правового регулирования. В федерациях она решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов Федерации, принятия последними единообразных или унифицированных актов.

Своеобразным правовым итогом процессов интеграции в экономической и политической жизни становится расшиоение полномочий органов федерации. В пределах компетенции союзных органов Федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель или кантонов. А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе конституционных требований, часть из которых была изложена выше.

Федеральные конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым принятие субъектами Федераций закондательных актов, нарушающих, в частности, обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан.

Третья форма интеграции права, способствующая укреплению государственности в федерациях — принятие субъектами федераций единообразных или унифицированных законодательных актов. В ФРГ — на конференциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверждение представительных органов субъектов федераций.

Из приведенной характеристики федерализма и государств с Федеративной формой государственного устройства отчетливо просматривается роль и действие механизма государства в условиях преобладающей тенденции к интеграции субъектов федерации, сохраняя при этом определенные гарантии прав и свои интересы.

При правильном взаимодействии органов государства, являющимися составными элементами механизма государства и состоящими между собой во взаимосвязи, они способствуют процессам укрепления целостности федерации, действуя по вертикали в направлении возрастающей роли федеральных органов государственной власти. При разграничении предметов ведения и их перераспределения, механизм государства осуществляет свое действие по горизонтали (взаимодействие и взаимосвязь субъектов Федерации), т. е. учитывая Федеративную форму государственного устройства, что в конечном итоге приводит также к укреплению государственности в федерациях.

Применяя индуктивный метод исследования, было бы целесообразным дать общую характеристику Федеративной Республики Германия, как единому государству, состоящему из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих, для всех членов федерации, задач. Субъекты Федерации имеют собственные территории, конституции и органы власти, которые в пределах предоставленных им прав обладают высокой степенью независимости. Необходимо также отметить и тот факт, что федеративное устройство построено по административно-территориальному принципу.

Федеративная Республика Германия расположена в центре Европы и занимает территорию площадью 357 тыс. км2. Численность населения по состоянию на июль 1998 г. составляет приблизительно 82 млн. человек (из них 7,3 млн. человек — иностранцы). В настоящее время в ФРГ 16 земель. Согласно Договору между ФРГ и ГДР об объединении Германии от 31 августа 1991 г., в ее состав вошли: 5а-ден-Вюртемберг, Бавария, Берлин, Бранденбург, Бремен, Гамбург, Гессен, Мекпенбург-Передняя Померания, Нижняя Саксония, Северный Рейн-Вестфалия, Саксония, Рейнланд-Пфальц, Саар, Саксония-Анхальт, Шлезвиг-Гольштейн и Тюрингия. Это закрепляет и новая редакция преамбулы Конституции ФРГ 1949 года.

Несмотря на то, что федеральные земли отличаются величиной территории, численностью населения, экономическим развитием, историческими традициями и языковыми диалектами, все они, согласно Основному закону ФРГ, обладают особым правовым статусом.

По Форме государственного правления ФРГ — Парламентская республика. Высшими органами государства в соответствии с Конституцией 1949 г. является Федеральный президент (он же глава госудаоства), Бундестаг (нижняя палата парламента), Бундесрат (верхняя палата парламента или палата федеральных земель), федеральное правительство и федеральный конституционный суд.

В Конституции ФРГ нет специального раздела, регулирующего вопросы Федеративного устройства государства, но положения, касающиеся этой проблемы, содержатся практически в каждом из разделов31. Основное внимание в них уделяется определению принципов взаимоотношений федерации и ее субъектов — федеральных земель, а также их взаимоотношений между собой.

В Основном законе отмечено, что осуществление государственных полномочий и решение государственных задач является делом земель (ст.ЗО), а также, что федеральное право имеет преимущество перед правом земель (ст.31).

Допускается и возможность применения легитимного принуждения в случае, если субъект федерации не выполняет возложенных на него Конституцией и другими федеральными законами обязанностей (ст.37).

Например, некоторые статьи Основного закона предусматривает оказание взаимной правовой и служебной помощи всеми властями федерации и земель «для сохранения или восстановления общественной безопасности или порядка» (ст.35), «для отражения.

51 В данной связи особый интерес представляет присоединение к Германии Федеральной земли Саар, территория которого, богатая угольными шахтами и сталелитейными заводами, в 1920 г. была отделена от Германской империи и поставлена под протекторат Лиги наций. В 1935 г. население большинством голосов выступило за ее возврат Германии. То же произошло и после Второй мировой войны: вновь Саар был отделен и вновь вернулся после референдума и стал самостоятельной федеральной землей. Одобрение Францией стало вехой на пути геомано-сЬоанцузского взаимопонимания. Возвращение э состав ФРГ 1 января 1957 г. было осуществлено на основании ст. 23 Основного закона — новинка и образец для процесса германского объединения в 1990 году. См.: Tatsachen Qber Deutschiand. Societats-Verlag, Frankfurt am Main. 1997. S.55: Штуби Г. Международно-правовые аспекты немецкого объединения ,/Сов.гос-зо и право. 1991. № 10. С.37−98. опасности, угрожающей существованию или основам свободного демократического строя федерации или какой-либо земли" (ст.91). Они касаются обязанностей полиции, в которых можно увидеть некоторые аспекты ее положения и роли в механизме государства.

Следует также отметить, что полиция Германии состоит из двух уровней: федерального и субъектов сЬедерации. Они принципиально отличаются друг от друга, но несмотря на их различие, все они выполняют общие задачи, вносят свой вклад в обеспечение общественной безопасности и порядка. В правовом отношении деятельность полиции обусловлена в первую очередь ст. 30, 70, 73, 87 Основного закона.

Полиция субъектов федерации (полиция земель) представляет собой довольно сложную организацию, поскольку структура полицейских органов и их штатная численность определяются субъектом федерации самостоятельно, но основные принципы везде примерно одинаковы.

Высшими долностными лицами полицейской администрации в Федеральных землях являются министры внутренних дел, а в Гамбурге и Берлине — сенаторы по внутренним делам. Согласно существующей административно-территориальной структуре Германии, земли делятся на правительственные районы, районы на округи, округи — на общины. Соответственно высшей полицейской властью в перечисленных администартивных единицах являются лица, возглавляющие органы власти, т. е. правительственные полицай-президенты, ландрасты (оберкрайсдиректора), обер-бургомистры или бургомистры. В отдельных землях (Нижняя Саксония. Северный Рейн — Вестфалия, Сааоланд, Шлезвиг-Гольштейн) полиция целиком или большей частью государственная, в других (Бавария. Гессен) она целиком или частично — коммунальное учреждение.

Значительное место в Конституции занимают нормы о разграничении полномочий федерации и ее субъектов (подробно этот вопрос будет рассмотрен в отдельном параграфе).

Что касается административно-территориального деления субъектов федерации, то исследователи считают его двухзвенье-вым:

— первый уровень составляет сельская община или город, не имеющий районного деления;

— второй уровень — округ, в составе которого несколько общин, крупный город, а также города с правовым статусом земли: Берлин, Бремен и Гамбург.

Правовое положение общин и округов подробно регламентируются в принимаемых ими уставах. Согласно Основному закону те и другие обладают правом самоуправления в пределах определенной законами компетенции (ст. 28 п.2).

Характеризуя понятие «механизм государства» и исследуя роль и место полиции в нем на примере Германии, т. е. под углом зрения ее федеративного устройства, было бы целесообразным указать на общие черты, характерные для стран с федеративной формой государственного устройства. Это объективное стремление центральных органов федерального уровня к усилению своих полномочий за счет ослабления власти ее субъектов, которые, в свою очередь стремятся к самостоятельности.

Подобное противостояние, если оно не принимает крайние фоомы, несет в том числе и положительный заояд, так как ведет к поиску оптимального варианта разделения полномочий в конкретных исторических условиях.

Модель федерации, которая установилась в ФРГ, свидетельствует о том. что несмотря на самые широкие полномочия составных частей — федеральных земель, она позволяет обеспечить экономическую и политическую стабильность.

Эти особенности имеют важное значение для познания механизма государства.

Некоторые авторы в качестве свойств и признаков, обеспечивающих целостность государства, выделяют «наличие сильной центральной власти», «наличие гражданского общества» 32. Следует отметить, что «наличие сильной центральной власти» не уберегло от развала ни одно тоталитарное государство, которым присущ этот признак. Что касается второго признака, то он присутствует в любом государстве. Пожалуй, уместно было бы говорить о наличии «зрелого гражданского общества» .

Немаловажным фактором в познании механизма государства является его функциональное назначение. Как отмечалось в юридической литературе «правовое государство не только одна из социальных ценностей, призванных утверждать гуманистическое начало, справедливость, но и практический институт обеспечения и защиты свобод, чести и достоинства личности, средство борьбы с бюрократией, местничеством, ведомственностью, форма существования народовластия» 33.

Это значит, что его форма, организация политической власти и его механизм должны быть устроены так, чтобы они обеспечивали реальную защиту прав граждан не только от неправомерных притязаний других граждан, но и от неправомерных действий самого государства, его органов и должностных лиц.

В этом отношении Федеративная Республика Германия, ее механизм по сЬооме организации государственной власти (деление ее.

Чинчиков А. А. Целостность госудаоства. Дис.. докт.юоид.наук. — М.

QQR w w .

Общая теооия псава и госудаоства /Под ред. З. В. Лазаоеза. — М. 1994.

П ПО-7 на три ветви) и по форме государственного устройства (федерация с соответствующими полномочиями субъектов ее составляющих) в целом отвечает требованиям, предъявляемых к правовому государству.

Действительно, в ст. 1 Основного закона Федеративной Республики Германия провозглашается, что «Человеческое достоинство неприкосновенно. Уважать и защищать его — обязанность всякой государственной власти». Это положение обязательно для законодательной, исполнительной ветвей власти и для правосудия. Уже на этом примере просматривается определенная специфика механизма государства, необходимость его совершенствования, в том числе и применительно к месту и роли полиции в нем.

Таким образом, механизм государства и федеративная форма взаимосвязаны и взаимно обслуживают друг друга, а сЬорма государственного устройства, в данном случае федеративная, играет определяющую роль.

В настоящем исследовании неизбежно и постоянно должны и будут подробно рассматриваться в конкретных случаях такие вопросы как: какой была полиция в механизме государства, какой она стала и какой должна быть в правовом, федеративном, демократическом, республиканском и социальном госудаостве.

Глава И. Место и роль полиции ФРГ в механизме государства.

Заключение

.

Проведенное исследование показало, что проблема роли и места полиции в механизме государства, на примере современной Федеративной Республики Германия, является сложной и многогранной. Только комплексный и системный подход позволяет проникнуть в ее суть и обеспечить всестороннее исследование.

Результаты проведенной работы приводят к выводам, которые тесно связаны с аргументами основных положений, выносимых на защиту, и одновременно выходят за рамки настоящего исследования, ориентируя на дальнейшее изучение данной проблемы в отраслевых юридических науках, а также на использование зарубежного опыта в отечественной практике.

Использование опыта полиции ФРГ необходимо рассматривать в качестве одной из главных составляющих в комплексе мер по укреплению правопорядка в России. Но в данном случае необходимо учитывать, что Федеративная Республика Германия имеет иной уровень развития, отличные от наших политические, правовые, исторические и культурные традиции, численность населения, географические масштабы, инфраструктуру и другие специфические черты, которые придают своеобразный облик стратегии, тактике и правовому обеспечению деятельности ее полицейским формированиям. Поэтому эффективное решение такой задачи возможно лишь на основе глубоких научных проработок, предусматривающих выявление приоритетных направлений, наиболее приемлемых путей и способов, а также перспективных социальных последствий внедрения современного опыта немецкой полиции в названной ссЬеое.

5 данной связи закономерен зопрос: является ли это чем-то совершенно новым, «чужеродным» для России? С точки зрения исторической ретроспективы это, конечно, не так, поскольку аналогичные правовые установки и организационные основы существовали до 1917 года и у нас. Как известно, труды российских ученых-юристов, наша законодательная и полицейская практика во многом служили примером при становлении полицейских систем Франции, Германии, Австро-Венгрии, Бельгии, Финляндии и других государств мира.

Исследование категории «механизм государства» в четырех его аспектах: структурном, функциональном и институциональном и территориальном, позволило автору предложить свое определение данного феномена, определив по этим аспектам роль и место полиции в механизме государства.

Полиция как институт исполнительной власти, является основной силой по поддержанию правопорядка и обеспечению внутренней безопасности личности, общества и государства. Такой ее представляют граждане, а полицейские служащие являются самыми близкими к гражданам, представителями государственной власти.

Во всех демократических государствах, к числу которых (согласно Основному закону) относится ФРГ, органы, осуществляющие лигитимное принуждение, должны руководствоваться принципом: «Разрешено все, что прямо следует из закона» .

Граждане руководствуются другим принципом: «Все, что не запрещено, то разрешено». Гражданин и сотрудник полиции твердо знают, что полицейский, отступая от требований закона, нарушает права граждан и должен нести за это соответствующую ответственность. Эти обстоятельства позволили в ФРГ свести до минимума возможность внесудебных и внезаконных репрессий, хотя такого рода ситуации неизбежны.

В случаях, когда полицейские силы противостоят гражданам, последние узнают, что ожидает от полиции государственная власть, а чего она опасается. Поскольку государственная власть наделена уполномоченными органами для поддержания порядка и защиты своих граждан от вторжения в их личную жизнь, от произвола и правового беспредела, тем больше контроля требуется за полицией, оснащенной средствами вооруженной борьбы, которые при определенных обстоятельствах она может применить против граждан.

Полиция в системе механизма государства находится на стыке между государственной властью и обществом. Она является как бы шарниром между ними, а следовательно, может не только смягчать, но и обострять отношения между государством и обществом. И все-таки немецкая полиция, полномочия которой очень ограничены нормами права, старается ежедневно предотвращать конфликты, содействуя гуманизации государства и общества, внося вклад по обеспечению внутренней безопасности путем противодействия жестокости в обществе.

Одна из существенных черт правового демократического государства — недопустимость незаконного насилия власти над личностью, ограничение принуждения случаями, когда они действительно необходимы для защиты интересов общества и граждан. Но возникает вопрос: сколько безопасности и какое количество полицейских требуется в правовом государстве, а не в полицейском, которое хочет видеть гарантированные свободы граждан и одновременно с этим — позышенные требования к безопасности в государстве и обществе, которые зачастую противостоят друг другу. Современное общество до сих пор само продолжает создавать предпосылки для неизвестных ранее видов преступлений и повышения опасности для граждан и государства, в частности: новые разработки ядерного оружия и атомной энергии, информатизация общества, исследования в области генетики, приводящие к кла-нированию живых организмов. Все это не только порождает новые виды преступлений, но и организует саму преступность. Тем самым государство создает ощущение угрозы своей безопасности и требует удовлетворения повышенных потребностей по ее обеспечению, но с другой стороны — возникают новые условия для вмешательства с целью удовлетворения ожиданий общества. Таким образом, в сложившейся ситуации необходимо идти на риск в поисках компромисса с реально существующей преступностью и защитой граждан, с их открытым мнением и свободомыслием от служб исполнительной власти, видящих в них потенциальных преступников. Государство безопасности без свободы не достойно того, чтобы к нему стремиться как к сути общественного бытия. Оно не может обеспечить безопасность своих граждан. Оно должно создать условия для поддержания прав и свобод человека и гражданина, с одной стороны, а с другой — обеспечить внутреннюю безопасность.

В этой связи изменяются подходы к полиции и к ее сотрудникам.

Полиция — это социальная служба, оказывающая услуги населению на определенной территории. Это новый подход к формированию концептуальных основ деятельности полиции. Она рассматривается не только как силовая структура, но и как социальный институт. Исходя из этого изменяются требования к руководителю полиции: он должен мыслить как предприниматель по кругу своих полномочий. При этом акцент делается не на получение финансовой выгоды (хотя этот сЬактор учитывается), а на решение тех вопросов, которые ставит население перед полицией и которые входят в ее компетенцию.

Деятельность полиции не должна ограничиваться борьбой с правонарушениями и замыкаться на собственные задачиона должна существовать не против граждан, а для граждан, развивать систему услуг населению исходя из ее социального назначения. Полиции должна отводиться важная роль в снятии социального напряжения, обеспечении внутренней безопасности, она должна выступать ее гарантом. Полиция должна быть доступной гражданам и учитывать в своей деятельности их личные права.

Для эффективной работы полиции необходимо качественное управление, важно качество работы полициипри этом нельзя удовлетворяться только количественными показателями. Качество работы необходимо повышать с учетом требований населения, что ждет население от деятельности полиции, учитывать критические замечания.

Полиция остается востребованной населением и развивая свою концепцию она должна принимать особенности изменения в создании кадрового состава. Чем меньше будет «типичных» сотрудников, не учитывающих в своей деятельности многообразие различных групп и индивидуальных особенностей граждан, тем больше она будет выступать в роли «работодателя», тем более высокие требования будут предъявлены к кандидатам, изъявившим желание служить з полиции, тем выше будет качественная хаоактеои-стика ее персонала.

Если полиция желает иметь высокий авторитет в обществе и успешно решать поставленные задачи, она должна учитывать классовый состав, этническо-социальное различие и обеспечивать его социальную защиту.

В работе по совершенствованию управления полицией произошла корректировка самой концепции, которая ориентирована на демократизацию управления полицией, расширение полномочий низовых звеньев и изменение их компетенции.

В целях совершенствования управления полицией наблюдается тенденция сокращения аппаратов управления. В настоящее время доля управленческого аппарата полиции составляет 1.26% от общей численности полиции.

Успешное выполнение возложенных на полицию задач зависит от конкретного полицейского, умения руководителя полиции работать з новых условиях. Отсюда значимость новых форм подготовки руководителей.

Для совершенства управления полицией в ФРГ создан продуманный механизм внесения изменений в сложившуюся систему управления, который ориентирован на разрешение действительных проблем, развитие инициативы сотрудников и широкое использование социологических исследований.