Президентская власть в современном государстве: Теоретико-правовое исследование

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования. Демократические преобразования, проводимые в Российской Федерации, привели к необходимости поиска новой модели организации государственной власти. Основой такой модели стал общепризнанный в современном мире принцип разделения властей, а также введение в стране института президентской власти. Несмотря на многовековой опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности президентской власти, для России данный государственный институт является новым и, в силу этого, требует специального теоретико-правового исследования. С мая 1991 года, когда этот инститзгг был введен в Российской Федерации, накоплен определенный опыт его функционирования, который требует обобщения и юридической оценки. Особенность рассматриваемого института состоит в том, что его развитие происходит в специфических условиях государства, находящегося на стадии перехода от тоталитарного к демократическому государственному устройству. Это обстоятельство и обусловило потребность в сравнительно-правовом анализе рассматриваемого института в России и зарубежных странах. Каждое из государств имеет свои национально-исторические особенности и традиции, что не может не сказаться на содержании и форме организации президентской власти при президентской, парламентской или смешанной формах государственного правления. С другой стороны, рассматривая становление института президентской власти в России и странах ближнего зарубежья, необходимо учитывать их общее историко-правовое прошлое, что наложило определенный • * отпечаток на происходящие в них посттоталитарные процессы, порождающие общие черты организации и функционирования института президентской власти в этих странах. Их сравнительный анализ позволяет сделать обобщенные выводы и спрогнозировать развитие близких по содержанию процессов эволюции этого института. В Российской Федерации происходит становление не только института президентской власти, но и парламентаризма, формируются независимые судебная власть, органы исполнительной власти и местного самоуправления. Но ни один из них не функционирует вне рамок общей системы организации публичной власти, каждый из них в той или иной мере взаимодействует с президентом как главой государства. Поэтому необходимо исследовать институт президентской власти с учетом особенностей его взаимодействия с другими органами государственной власти. Такой анализ позволяет дать оценку не только механизма взаимоотношений президента с иными публичными институтами власти, но и оценку устойчивости демократических преобразований, происходящих в нашем обществе. В диссертации проводится исследование возникновения и развития института президентской власти, сравнительно-правовой анализ статуса президента при президентской, парламентской и смешанной формах государственного правлениярассматривается значительное число правовых актов, опыт и политико-правовые итоги прошедших избирательных кампаний, данные социологических и политических исследованийвносятся конкретные предложения, направленные на развитие института президентской власти в Российской Федерации.

Цель и задачи исследования

Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы на основе анализа теоретических положений, законодательства Российской Федерации и ряда зарубежных стран ближнего зарубежья провести комплексное исследование проблем становления и развития института президентской власти в системе органов власти государства, разработать на этой базе предложения, направленные на совершенствование законодательного регулирования этого института, дать обобщенную характеристику его содержания. Данная цель конкретизируется в ряде следзгющих основных задач: • изучить и обобщить имеющиеся материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы- • на основе теоретических источников и мирового опыта, взглядов российских и зарубежных ученых уточнить содержание и правовую природу института главы государства в целом и президента в частности- • изучить причины возникновения тех или иных систем президентского правления в различных странах мира- • дать типологическую характеристику форм республиканского правления и классифицировать полномочия президента в каждой из них- • проанализировать содержание института президентской власти в Российской Федерации и странах ближнего зарубежья с точки зрения разработанной классификации и показать общее, особенное и частное в каждом из них. Объект и предмет исследования. Рассмотрение широкого круга фундаментальных проблем, образующих цели и задачи исследования, вызвало необходимость четко определить объект и предмет исследования, его методологию и логику, эмпирическую базу. Объектом исследования является историко-правовые вопросы, связанные со становлением и развитием института президентской власти, а также общественные отношения, складывающиеся в процессе ее практической реализации. Предмет исследования включает в себя, во-первых, историкоправовые и социальные факторы общественно-исторического развития различных стран мира, в которых функционирует институт президентской властиво-вторых, правовые и организационные аспекты деятельности этого института при президентской, парламентской и смешанной формах правления. Методология и методы исследования. Основу диссертационного исследования составляет общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-научный, конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, метод сравнительного правоведения. Важное значение для разработки темы имели теоретические исследования по проблемам правового государства и гражданского общества, в которых существенное место отводится институту президентской власти. Их применение позволило диссертанту рассматривать объекты исследования во взаимозависимости, их целостности и всесторонности. Юридическую базу исследования составили действующее законодательство Российской Федерации и стран ближнего зарубежья, акты органов государственной власти различных стран, результаты социологических исследований, опубликованные в научных изданиях. Степень разработанности темы. Институт президентской власти неразрывно связан с проблемой разделения властей и ее влиянием на процесс формирования и развития всей системы органов государственной власти. Исследованию этой проблемы посвящены труды многих отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам, специалистов по правоведению, философии, культурологии, социологии, политологии, управлению, психологии и др. Государственность Российской Федерации, ее политикеI м правовые традиции и институты развиваются в русле мировой культуры, с учетом особенностей трактовки данного вопроса в разные периоды российской истории. Решению этой проблемы были посвящены конституционные проекты преобразования российского общества Н. М. Муравьева и М. М. Сперанского.С возникновением и развитием института президентской власти в США и других странах, различным аспектам организации института главы государства в свете сложившихся правовых реалий были посвящены труды дореволюционных российских юристов — А. С. Алексеева, В. М. Гессена, А. Котляровского, Н. М. Коркунова, В. А. Кистяковского, П. И. Новгородцева, В. Н. Ренненкампфа, Б. Н. Чичерина. Идеи организации государственной власти, на основе разделения властей после принятия 17 октября 1905 года «Манифеста об усовершенствовании государственного порядка» до октября 1917 года нашли свое отражение в трудах В. Займовского, Д. А. Илимского, П. Г. Мижуева, В. И. Обнинского, Г. Г. Савича. К 1917 году наиболее подробно вопросы демократической организации государственной власти были разработаны профессором К. А. Кузнецовымбыла разработана комитетом Временного правительства под руководством профессора И. И. Лазаревского и процедура введения президентского поста в России. В период существования СССР институт президентской власти, как правовой феномен, рассматривался в отечественном праве в основном сквозь призму его существования на Западе (например, работы Э. А. Иваняна, М. А. Крутоголова, А. А. Мишина, В. В. Согрина, В. П. Серебренникова и др.).

Введение

в СССР института президентской власти, ориентация общества на построение демократического, правового государства, изменило научные подходы в правовой оценке поста единоличного главы государства — президента, что нашло свое отражение в научных публикациях российских ученых — юристов. Это работы А. Я. Авреха, Г. Ф. Александрова, К. В. Арановского, Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, А. М. Белоногова, Э. П. Григониса, А. А. Искандерова, Н. М. Кейзерова, Б. Маринина, М. Н. Марченко, В. С. Петрова, Б. А. Страшуна, В. В. Согрина, Б. Н. Топорнина, З. М. Черниловского, В. Е. Чиркина и др.- публикации по вопросам историко-правовых проблем развития форм государственного правления М. А. Амеллера, Л. И. Антоновой, В. К. Бабаева, Н. В. Витрука, Ю. И. Гревцова, А. В. Зиновьева, И. Ю. Козлихина, В. В. Лазарева и др. Работы этих авторов стали отправной точкой для последующих, более глубоких исследований по разработке данной проблематики, которой посвящены монографические и диссертационные исследования Ш. С. Алиева, А. Ш. Аратюняна, В. П. Елисеева, В. И. Кайнова, Б. М. Лазарева, Л. А. Окунькова, В. И. Радченко, Н. А. Сахарова, Ю. Е. Ширяева и др. В диссертации проведен анализ многочисленных правовых документов, связанных с процессом становления института президентской власти как в Российской Федерации, так и в различных странах мира. Основу диссертационного исследования составили многочисленные нормативные акты различных государств современного мира. Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые на современном этапе развития России и стран ближнего зарубежья дана сравнительно-правовая оценка уровня и характера развития института президентской власти, роли и места президента в структуре органов власти, высказан прогноз дальнейшей эволюции данного государственно-правового института. Осуществлена попытка интеграции методологических возможностей различных научных дисциплин в изучении возникновения и развития института президентской власти в современных государствах. На защиту выносятся следуюпще положения: 1. Форма правления государства — результат конкретно-исторического развития каждой страны, соотношения политических сил в период коренных социальных преобразований. Она отражает общие закономерности государственно-правового развития страны, ее политический опыт, традиции и менталитет народа, а также множество других факторов.2. Историческое развитие форм правления осуществляется в движении от неограниченной (абсолютной) монархии к ограниченной (конституционной), от монархии — к республике, в становлении основных институтов парламентаризма и конституционализма. Общая тенденция мирового развития в направлении от монархии, основанной на единоличной власти суверена, монарха, — к республике, базирующейся на народном суверенитете, не исключает возможности восстановления монархии в отдельных странах после падения диктаторских режимов.3. Традиционное деление форм правления на монархию и республику в современных условиях не может адекватно отразить типологические характеристики существующих государств, которые демонстрируют многообразные варианты организации власти, и должно быть дополнено указанием на особые формы правления, характеризующиеся наличием ряда специфических черт, 4. Республиканская форма правления предполагает такую конструкцию государства, которая исходит из признания народа единственным носителем суверенитета. От народа все высшие органы власти прямо или косвенно, непосредственно или опосредствованно получают свои полномочия, от его имени они действуют, перед ним все они ответственны. Это позволяет подразделить все республики на два вида: республики с непосредственным правлением народа, когда законы принимаются на общих собраниях граждан, референдумах, плебесцитах, и представительные республики, где законы принимают избранные народом парламенты.5. Республиканская модель государства формировалась и развивалась вместе с совершенствованием государственности. Республика — государство с коллегиальной формой правления, где: реализован принцип народного суверенитетаобеспечено разделение властей с закреплением за каждой из них — законодательной, исполнительной, судебной — самостоятельности, собственных полномочий, прерогатив, при наличии механизма взаимных сдержек и противовесовобеспечивается выборность и сменяемость высших органов законодательной и исполнительной власти, ответственность главы государства.6. Институт президентской власти в республиканском государстве исторически сложился как наиболее адекватное воплондение идей сильной исполнительной власти в условиях демократического режима. Опыт функционирования президентской власти в различных странах мира подтверждает ее способность быть в определенных условиях средством обеспечения стабильности развития общества, гарантом прав и свобод личности, особенно в момент острых политических кризисов.7. Республики в современном мире подразделяются на парламентские, президентские и смешанные, особой разновидностью которых является самостоятельная форма правления — полупрезидентская республика.8. Главные признаки парламентской формы правления: парламент играет решающую роль в формировании правительстваправительство ответственно перед парламентомроль главы государства в государственном механизме является номинальнойфактически, а зачастую и юридически в политической жизни страны сильны позиции правительства и его главы (премьер-министра).9. Основные признаки президентской республики: законодательная власть осуществляется парламентом, а исполнительная президентомправительство и его глава отсутствуютфункции правительства осуществляет администрация президента, члены которой не несут ответственности перед парламентом.Ю.Важнейшие признаки полупрезидентской республики: парламент и президент избираются непосредственно населениемисполнительная власть осуществляется совместно президентом и правительствомправительство подконтрольно парламенту и президенту и ответственно перед нимипрезидент осуществляет регулятивноарбитражные функции в отношении остальных ветвей власти. Принцип разделения властей в полупрезидентских республиках дополняется разграничением компетенции между президентом и правительством в сфере осуществления исполнительной власти.11-Президентская власть в Российской Федерации является действенным инструментом формирования государственноправовых институтов. Решение задачи стабилизации общества и становления в России правового государства настоятельно требует более четкой правовой регламентации статуса Президента Российской Федерации и его взаимоотношений с различными ветвями власти. Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в ней положения развивают и дополняют те разделы теории и истории права и государства, истории политических и правовых учений, которые посвящены изучению исследуемого института. Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательной и нормативно-правовой базы Российской Федерации и ее субъектовв качестве основы для последующих научных исследований в рассматриваемой областипри анализе актуальных проблем совершенствования Российского государства, института президентской власти в Российской Федерации и странах ближнего зарубежьяв преподавании теории и истории права и государства, истории политических и правовых учений, а также отраслевых юридических дисциплинпри профессиональной подготовке руководящего состава органов исполнительной власти. Апробация результатов исследования. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на совместном заседании кафедр государственного, гражданского и административного права СевероЗападной академии государственной службы. Положения, содержащиеся в диссертации, получили апробацию на Международном симпозиуме «Право, государство и безопасность человека в современном мире» (СПб., 1995 г.) — межвузовской конференции «Рациональный выбор в политике и управлении» (СПб., 1998) — семинаре «Права человека и современное общество» (СПб., 1999) — в материалах 13-й Всероссийской заочной научной конференции «Русь, Россия и мировая цивилизация» (СПб., 1999).Выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в процессе чтения лекций по курсам теории и истории права и государства, истории политических и правовых учений. Материалы диссертационного исследования были использованы в процессе проведения занятий с государственными и муниципальными служащими Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа, студентами-юристами Нижневартовского филиала СЗАГС. Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, десяти параграфов, заключения и списка литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Исследование теоретико-правовых аспектов возникновения и развития института президентской власти является необходимой предпосылкой для анализа особенностей становления института президентства в России и странах СНГ, в условиях становления гражданского общества и правового государства.

Осуществляемая в России правовая форма должна быть направлена на наиболее адекватное закрепление в юридических актах принципов укрепления государственности, совершенствования института президентской власти в сочетании с требованиями гуманизма и демократии, оптимального учета интересов личности, социальных групп и общества в целом. Этим целям способствует становление в нашем государстве института президентства, который является важнейшим фактором укрепления Российской государственности, гарантом демократического развития всего общества165.

Важное значение для характеристики президентской власти в России имеет определение ее наиболее общих черт, признаков. Анализ российского законодательства дает возможность выделить следующие из них в качестве наиболее важных.

1. В законодательстве Российской Федерации при определении статуса Президента России были учтены многие положения, раскрывающие мировой опыт организации президентской власти (наделение Президента РФ правом «отлагательного» ветоособый порядок отрешения Президента от власти посредством импичментавопросы взаимодействия с различными ветвями государственной власти;

165 См. подробнее: «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации»: Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30.03.1999 // Российская газета. 1999. 31.03. прерогативы в области внешней политики и международных отношений, в сфере обеспечения обороны страны и её безопасности, по вопросам гражданства, помилования, награждения государственными наградами, издания указов и распоряжений, по формированию состава Правительства, по кадровым вопросампроцессуальные аспекты вступления вновь избранного Президента в должность и т. п.). Это позволяет опереться на всё лучшее, что апробировано многолетней практикой правовых норм и традиций, делает возможность избрания наиболее эффективной формы организации президентской власти, способа взаимодействия с парламентом и другими государственными органами.

2. Важнейшим признаком, характеризующим правовую природу президентской власти в Российской Федерации, является наличие демократических гарантий ее осуществления. С учетом специфики истории нашей страны, представлений о механизмах управления, сложившихся в массовом общественном сознании, особенно важно создать политико-правовые гарантии того, чтобы президентский режим даже в отдаленной перспективе не был бы использован для эволюции к авторитарной власти.

Безусловно, в политической системе общества происходят перемены и набирают силу многопартийность, демократизация управления, перемещение центра принятия наиболее важных государственных решений в представительные органы власти, рост политической культуры и сознания масс. Эти политические процессы с полным основанием можно рассматривать как общие гарантии, исключающие возникновение авторитарного режима. Вместе с тем была создана система специальных гарантий в самой структуре президентской власти.

Глава российского государства является не только символом национального единства, но и реальным его гарантом. Несущий реальную политическую ответственность, он обеспечивает непрерывное осуществление государственной власти в тех областях общественной жизни, от которых зависит жизнедеятельность глобального социального организма. Эффективное осуществление государственной власти в этих областях не связано непосредственно с соотношением политических сил в парламенте, не зависит от склонности парламентских партий к диалогу, от их доброй воли и объективной возможности сформировать правительственную команду и обеспечить ей нормальные условия для работы166.

Для нормального и бесперебойного функционирования конституционно-правового механизма государственной власти выборы президента не совпадают по времени с парламентскими выборами. Это обеспечивает постоянное, стабильное и заинтересованное присутствие государственной власти в общественной жизни. Накануне и в дни парламентских выборов, когда парламент теряет работоспособность, отражая тысячи мелких интересов — партийных, корпоративных и личных, — государственное управление в Российской Федерации опирается на президентскую власть, основанную на прочном фундаменте народного доверия. С другой стороны, разновременное проведение президентских и парламентских выборов позволяет чаще сверять соответствие персонального состава этих важнейших государственных институтов народному доверию, позволяет народу чаще и недвусмысленно выявлять свою волю и вносить, таким образом, коррективы в поведение государственной системы.

3. Общая характеристика института президентства в Российской Федерации закономерно выводит нас на вопрос о том, насколько «сильна» президентская власть. Не рассматривая детально вопрос о функциях и.

166 См. подробнее: Котенков А. У президента есть правовые средства // Известия. 1993. 21 апр.- Кожевников С. Н. Юридическая ответственность // Общая теория права. Н. Новгород, 1993, С.456−473- Кораблев И. Что может президент // Сов.Россия. 1991. 7 мая. компетенции Президента России, можно, однако, утверждать, что законодатель, создавая данный правовой институт в нашем государстве, прежде всего, ориентировался на модель «сильного» главы государства.

Данный вывод основывается прежде всего на том, что президентская власть в Российской Федерации обладает рычагами воздействия на все три ветви власть в государстве: законодательную, исполнительную и судебную. Так, применительно к законодательной деятельности, Президент обладает правом законодательной инициативы, правом подписывать законы и налагать вето на отдельные акты.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами он назначает выборы Государственной Думыраспускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, и обладает правом назначать референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Олицетворяя исполнительную власть, Президент Российской Федерации формирует ее, направляет и руководит ею. Президент России назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерацииимеет право председательствовать на заседаниях Правительства и принимает решение об его отставке. Он представляет Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального Банка Российской Федерацииставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации. По предложению Председателя Правительства России Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров. Он представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда.

Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерациивносит в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерацииназначает судей других федеральных судов, оказывая тем самым существенное влияние на деятельность этих органов. Подобного рода прерогативы на все стороны государственной деятельности и позволяют Президенту осуществлять координаторские функции, а также обеспечивать единство государственной власти и политики.

О «силе» президентской власти свидетельствует и то обстоятельство, что в руках главы государства находятся разнообразные полномочия, связанные с подбором кадров на высшие должности в государственном аппарате. Ранее уже отмечались полномочия Президента по формированию руководства правоохранительных органов. Кроме того, именно глава государства представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Правительства Российской Федерации для согласования и принимает решение об отставке Правительства России. Президент непосредственно руководит работой Правительства.

И, наконец, о потенциальной силе и эффективности президентской власти в Российской Федерации свидетельствует и возложенная на него обязанность Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами и наличие определенных полномочий в области внешнеполитической деятельности. Немаловажное значение имеет и возможность Президента по оперативному реагированию на чрезвычайные ситуации (введение режима чрезвычайного положения). Важными прерогативами Президента в этой области являются и его полномочия по формированию и руководству Советом Безопасности России, утверждению военной доктрины нашего государства, а также по назначению и освобождению высшего командования Вооруженных Сил России, присвоению высших воинских и высших специальных званий.

Такова, в самых общих чертах, правовая модель президентской власти в Российской Федерации. Институт президентской власти в России находится в стадии становления. И от того, в какой мере эта власть будет действовать правовыми методами, уважая Конституцию, законы и волю народа, зависит не только ее собственное будущее, но и судьбы экономических реформ, перспективы демократического развития республики как независимого суверенного государства.

Таким образом, проводимая в России радикальная экономическая реформа, преобразования политической системы, наметившиеся движения к правовому государству и гражданскому обществу объективно связано с совершенствованием института президента. Институт президентства, действующий на правовой основе, предполагает стабильность общества, прогресс социальных отношений, вовлеченность граждан в процесс управления государством, способность обеспечить подчинение государству обществу, а политику — праву и нравственности.

Совершенствование президентской власти служит достижению нового качественного состояния цивилизации, способствует демонтажу отживших социальных отношений и создает условия для всестороннего прогресса личности, социальных групп и общества, является одним из основных гарантом выживания человечества. Для успешного решения указанных задач необходимы серьезные научные исследования форм государственного правления и правового статуса института президентства в различных странах мира. Результаты данного диссертационного исследования позволяют сформулировать следующие теоретические выводы и положения:

— институт президентской власти является гарантом стабильности в государстве и обусловлен закономерностями общественно-политического развития различных стран мираинститут президентской власти является действенным инструментом реализации творческой роли права и способствует более полному использованию демократических прав и свобод граждан;

— институт президентской власти в Российской Федерации является действенным инструментом становления государственно-правовых основ страны. Он способствует формированию уважения к правовому закону, развивает правовое мышление, формирует правовое сознание и тем самым стимулирует социально зрелое поведение личности как субъекта государственного управления;

— институт президентской власти является важным фактором становления демократических государств, особенно в странах Восточной Европы и республиках, образовавшихся после распада СССР;

— институт президентской власти формируется под воздействием всей совокупности социально-правовых условий государства и в определенной степени зависит от психологического и интеллектуального состояния общества, обусловленного историческим развитием государства;

— дальнейшее совершенствование взаимодействия президентской власти с различными ветвями власти способствует созданию правового государства в Российской Федерации;

— федеративное устройство некоторых стран СНГ, в том числе России, требует более четкой регламентации взаимодействия президента с субъектами федерации;

— современный этап развития российской государственности предполагает дальнейшее усиление роли президентской власти в становлении гражданского обществапрезидентская власть является важнейшим элементом президентской республики как формы правления;

— важнейшей предпосылкой становления института президентской власти является наличия лидера в обществе, выражающего экономические и политические интересы большинства своих сограждан и их активность в политической жизни государства.