Правовая система республики в составе Российской Федерации: На примере Республики Татарстан

Становление цивилизованного демократического общества и правового государства в Российской Федерации сопровождается формированием новой правовой системы, юридически обеспечивающей процессы перехода к рыночным отношениям, всесторонней охраны прав и свобод человека, вхождения в международное правовое пространство. В условиях существенных изменений политической и социально-экономической обстановки в стране, а также смены идеологических ориентиров Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила в качестве фундаментальных принципов государственного устройства России государственную целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5). В Конституции Российской Федерации установлены также положения о предметах исключительного и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.ст. 71, 72) — о приоритетах законодательства Российской Федерации и ее субъектов (чч. 5,6 ст. 76) — о самостоятельности субъектов Российской Федерации в сфере законодательства (ч. 2 ст. 5, ч. 4 ст. 76) — о допустимости договорно-правового регулирования внутрифедеральных отношений (ч. 3 ст. 11, ч. 2, 3 ст. 78) и о федеральном коллизионном праве как общей процедуре разрешения юридических конфликтов между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. «п» ст. 71).

Фактически тем самым получила конституционное закрепление новая политико-правовая концепция, ориентированная на двухуровневое построение правовой системы в пределах единого правового пространства. Помимо федеральной, существует и региональная правовая система, включающая правовые системы субъектов Российской Федерации, среди которых, как известно, двадцать один имеют статус республики, шесть — края, сорок девять — области, два — города федерального значения, один — автономной области и десять — автономного округа. Используя свои полномочия, субъекты Российской Федерации, и прежде всего республики, в сравнительно короткий период создали достаточно объемный нормативно-правовой массив, с каждым годом приобретающий все большее значение в правовом регулировании.

Казалось бы, устойчивость развития правовой системы России на федеральном и региональном уровне обеспечена. Однако, несмотря на очевидные достижения правовой реформы, практика правотворчества и правоприменения на современном этапе пока еще не приближена к намеченному идеалу. Не только региональные, но и федеральные нормативные правовые акты нередко готовятся в неоправданно сжатые сроки, юридически глубоко не прорабатываются, лишены механизма реализации, недостаточно обоснованы в социальном и в научном плане, не имеют серьезной материальной основы. Зачастую тот или иной принципиально значимый нормативный правовой акт выражает лишь борьбу ветвей власти либо, в лучшем случае, — компромисс различных общественных сил в парламенте. Не всегда обладая достаточным объемом юридических познаний, депутаты стремятся к оперативному регламентированию возникающих социальных связей и отношений и сами поспешно проектируют законы, тогда как должны работать с уже готовыми законопроектами, подготовленными профессионалами высокой квалификации.

В результате неизбежны правотворческие ошибки, пробелы и множественные противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, которое во многих сферах развивается опережающими темпами. Возникают осложнения и в правоприменении, ибо при рассмотрении конкретных дел, особенно в республиках Российской Федерации, не всегда просто решить, чем же следует руководствоваться — то ли федеральным законом, то ли законом субъекта.

Российской Федерации. За последние два года прокурорами республик, краев, областей, автономных округов опротестовано более 1400 не соответствующих федеральному законодательству законов и постановлений, изданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Одна треть из 44 тысяч нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, представленных на экспертизу в Министерство юстиции России, признана не соответствующей федеральному законодательству.1.

Разумеется, в таких условиях вряд ли можно ожидать высокого уровня правопонимания и уважения к праву со стороны граждан и должностных лиц. Обществу наносится немалый вред, так как получается «обратный эффект» правового регулирования: пренебрежительное отношение к закону, девальвация правовых ценностей, дестабилизация правовой системы в целом.

Отчасти такое положение дел объясняется переходным периодом государственно-правовой жизни в России. Демонтаж прежней общественной системы с присущими ей социальными связями и механизмами функционирования стал по существу вступлением на непривычный для страны путь правового развития — от жесткого централизованного единообразия к многообразию, которое изначально предполагало появление новых правовых потребностей и интересов, новых самостоятельных субъектов права, новых источников права. В настоящее время модернизация правовых отношений в России проходит под воздействием таких ранее не учитывавшихся факторов, как общественное и национальное согласие, социальная защита личности, разделение властей, защита целостности федеративного государства, углубление федералистских основ и блокирование сепаратизма. Естественно, в данной ситуации законодателям нелегко познать разноплановые общественные интересы и согласовать их на правовой основе таким образом, чтобы создать эффективный механизм сотрудничества центральных и региональных органов государственной власти, укрепить центростремительные начала при.

1 Вишняков Г. В. Конституционное регулирование федеративных отношений //Государство и право. 1998 М" 12. С. 27. одновременном обеспечении субъектам Российской Федерации подлинной самостоятельности в вопросах, отнесенных к их ведению.

Правильному формированию двухуровневой правовой системы Российской Федерации во многом может способствовать углубленное осмысление теоретических и прикладных проблем региональной правовой системы. Важнейшие из них — законодательный процесс в субъектах Российской Федерации и региональная правовая политиказакон и региональная правовая нормарегиональное правотворчество, непосредственно связанное с законодательным обеспечением социально-экономических преобразований в субъектах Российской Федерациианализ соотношения федерального и регионального законодательства, противоречий между ними и путей их устранения — решаются в настоящее время с учетом научных достижений общей теории права, конституционного права, административного права, теории управления, философии, политологии, социологии и смежных дисциплин. Вместе с тем признается необходимым дальнейшее всестороннее развитие теории отечественной правовой системы.1.

Отмеченные обстоятельства в их совокупности определяют актуальность исследования правовой системы республики в составе Российской Федерации, предпринятого на примере Татарстана.

Цель работы заключается в научно-практическом моделировании региональной правовой системы республики в составе Российской Федерации, что позволяет последовательно представить все конструктивные элементы, показать их взаимосвязь и единство в качестве неделимой составной части сложного целого — федеральной правовой системы, призванной эффективно влиять на общественные процессы, обеспечивать гармоничное сочетание интересов центра и отдельных регионов и устойчивое демократическое развитие России. Избранный концептуальный подход позволяет сформулировать ряд рекомендаций по формированию регионального нормативно-правового массива с учетом особенностей и потенциала.

1 Тихомиров Ю. А. Правовая сфера общества и правовая система//Журнал российского права. 1998. -V? 4−5. С. 7. 6 республики в составе Российской Федерации, единства и дифференциации правового регулирования в стране, обеспечения суверенных прав субъектов Российской Федерации и оптимизации соотношения общего и особенного в регионально-правовой сфере.

Поставленная цель предполагает необходимость решить следующие обосновать понятие региональной правовой системы республики в составе Российской Федерации, ее существенные черты и особенности- & рассмотреть процесс формирования законодательного массива республики в составе Российской Федерации в общероссийском правовом пространствеФ проанализировать общие и специальные принципы правотворческой деятельности на уровне региональной правовой системыО обосновать понятие регионального нормативного правового акта- & установить виды нормативных правовых актов республики в составе Российской Федерации и углубить научные представления об их связях и соотношениях в региональной правовой системеО выявить главные параметры современного состояния региональной правовой системы и определить тенденции ее развитияО обосновать предложения по оптимизации двухуровневого правового регулирования с учетом специфики региональной правовой системы республики в составе Российской Федерации.

Методологическая основа диссертации состоит из совокупности приемов и операций, которые относятся к общенаучным методам диалектики, восхождения от абстрактного к конкретному, анализа и синтеза, моделирования и др., а также к методам, используемым в юриспруденции — формально-юридическому, конкретно-социологическому, сравнительно-правовому и др.

В диссертации использованы идеи и разработки, содержащиеся в трудах таких исследователей, как А. И. Абрамова, С. С. Алексеев, В. К. Бабаев, А. М. Васильев, Н. А. Власенко, В. М. Горшенев, Т. В. Кашанина, Д. А. Керимов, Д. А. Ковачев, Н. П. Колдаева, Б. С. Крылов, В. В. Лазарев, Р. З. Лившиц,.

A.В.Малько, Г. В. Мальцев, Н. И. Матузов, А. В. Мицкевич, В. С. Нерсесянц,.

B.В.Оксамытный, В. Д. Перевалов, А. С. Пиголкин, С.В. II оленина, Т. Н. Рахманина, И. С. Самощенко, В. Н. Синюков, М.С.СтуДеникина, В. М. Сырых, Ю. А. Тихомиров, Т. Г. Чернобель, А. Ф. Шебанов и другие.

Научная новизна диссертации определяется предпринятой попыткой создать научно-практическую модель региональной правовой системы в социально-юридических координатах, с учетом экономических, политических, национальных, идеологических и других особенностей конкретной республики в составе Российской Федерации. Научные результаты, положения и рекомендации, выдвигаемые для публичной защиты, сводятся к следующему.

1. Региональная правовая система является иерархически организованней совокупностью функционально взаимосвязанных юридических средств, оказывающих правовое воздействие на общественные отношения, сложившиеся в зависимости от государственно-политического, экономического, социально-духовного и национального своеобразия региона.

В региональной правовой системе прежде всего находят отражение интересы жителей данного региона и преследуются цели защиты их прав, обеспечения безопасности и способствования более гибкому учету их национально-духовных потребностей.

2. Как и всякий системный объект, региональная правовая система характеризуется структурным изоморфизмом по отношению к федеральной правовой системе, то есть состоит из тех же элементов и обладает аналогичными существенными параметрами.

В региональной правовой системе выделяются четыре конструктивных элемента: а) совокупность правовых ценностей, в которых отражены как общие черты и закономерности всей государственно-правовой надстройки федеративного государства, так и культурно — исторические, национальные, религиозные особенности того или иного регионаб) правотворчество как законодательно урегулированный процесс связанных между собой этапов и действий по созданию нормативных правовых актов, их изменению либо отменев) иерархически организованный правовой массив — «лестница» нормативных правовых актов, действующих на территории данного региона (учредительные документы — конституции, уставырегиональные законы, постановления и другие нормативные правовые акты) — г) реальный процесс правоприменения и действия правовых норм на территории данного региона (способы обеспечения действия права).

3. Характерные черты и особенности региональной правовой системы республики в составе Российской Федерации выявляются в сопоставлении, с одной стороны, с федеральной правовой системой (как спецификация части и целого), с другой — с региональными правовыми системами иных субъектов Российской Федерации (как спецификация различных частей одного целого).

Обнаруживаемое при этом сходство объясняется общностью интересов народов России, их исторической судьбыедиными общефедеральными правовыми принципами и источниками права, общей правовой культурой и традициями правотворчества и правоприменения. Отличия обусловлены разными масштабами экономических и иных реформ и этапов их проведения в субъектах Российской Федерации, а также конкретной общественной ситуацией в регионах и некоторыми другими факторами объективного и субъективного порядка.

4. Характерными чертами региональной правовой системы республики в составе Российской Федерации являются учет национальных и бытовых особенностей региона, географических и природных особенностей соответствующей территориисамостоятельность и динамизм развитиясовместная законодательная компетенция с Российской Федерациейсвободное законодательствование, расширение и углубление правового регулирования в сфере исключительной компетенции субъектов Российской Федерации- «опережающее правотворчество» (осуществление до принятия федеральных законов собственного правового регулирования по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов) — повышение гарантий прав личности, предусмотренных федеральным законодательствомналичие множественных противоречий между федеральным и региональным законодательством.

5. Главным системообразующим фактором регионально-правовой сферы является правотворчество, ибо именно оно в конечном счете наиболее жестко детерминировано специфическими условиями жизни республики, ее связями с центром, а также способностью самостоятельно, без чьего оы то ни было покровительства, опеки и вмешательства, находить удачные правовые решения насущных проблем региона.

При этом формирование, обновление и развитие законодательства субъектов Российской Федерации происходит в трех главных направлениях: а) принимаются нормативные правовые акты по вопросам, которые ранее, в дореформенный период, не регулировались — нормативные правовые акты создают законодательную базу для эффективного проведения реформ в регионе (например, по вопросам собственности, предпринимательства) — б) издаются законы по вопросам, ранее регулируемым подзаконными нормативными актами — возрастает роль закона в региональной правовой системе, обеспечивается его верховенство как гарантия защиты личности, ее прав, свобод и законных интересов (например, по некоторым социальным вопросам, в области: хозяйственных отношений) — в) законами вводятся новые, не закрепленные ранее правовые принципы — устанавливаются общие критерии для выработки нормативных правовых решений (например, разделение властей, местное самоуправление).

6. Процесс создания и развития регионально-правового массива подчинен единым для всей федерации конституционным требованиям и правовым принципам. Под принципами правотворчества республики в составе Российской Федерации в широком смысле подразумеваются признаваемые и охраняемые правом, государством основные начала, исходя из которых осуществляется региональное правотворчество, максимально способствующее выполнению основных задач региона. Правотворчество республики в составе.

Российской Федерации, как особый вид государственной деятельности, должно строиться на совокупности общеправовых и специальных принципов.

7. Специальными принципами правотворчества в региональной правовой системе являются собственно юридические начала, которые составляют основу правотворчества и определяются спецификой юридической формы, особыми качествами и чертами деятельности регионального законодателя при формулировании юридических предписаний. Такая специфика усматривается в первую очередь в том, что региональный законодатель координирует свою деятельность с федеральным законодателем в едином правовом пространстве, преследуя цель учитывать в правовом регулировании местные особенности и ликвидировать пробелы, с тем чтобы в конечном итоге выработать оптимальные формы управления федеративным государством.

8. Специальные принципы регионального правотворчества имеют свое социально-этическое и политическое обоснование в правотворческом суверенитете законодателя республики в составе Российской Федерации. Под правотворческим суверенитетом законодателя подразумевается его способность самостоятельно, без какого бы то ни было вмешательства, осуществлять свои правотворческие функции в пределах установленного Конституцией Российской Федерации объема компетенции с учетом двух уровней правового регулирования — федерального и регионального.

9. К специальным принципам правотворчества республики в составе Российской Федерации относятся принципы сбалансированности правотворческой компетенции государственных органов республики в составе Российской Федерацииучастия республики в составе Российской Федерации в федеральном законотворчественормативной урегулированности правотворческого процесса республики в составе Российской Федерацииа также принципы эффективности и реальной исполнимости правотворческих решений, полноты информационного обеспечения правотворчества и соблюдения правил законодательной техники.

10. Для регионального правового регулирования по предметам совместного с Российской Федерацией ведения характерны следование сложившимся в федеральном правовом пространстве общим принципам нормативной регламентации данного круга общественных отношенийтекстуальное дублирование ряда положений федерального законаразвитие и конкретизация положений федерального законарасширение республиканских полномочий на договорной основе, в дополнение к законодательно закрепленному объему полномочий республики в составе Российской Федерацииоригинальные правотворческие решения, которые не содержатся в федеральном законеналичие отдельных противоречий между региональными и федеральными нормамизакрепление статуса субъектов в той или иной сфере путем выделения граждан республики в особый круг лиц, на которых распространяется действие данного нормативного правового акта, и установления специальных положений в отношении остальных граждан России — наряду с иностранными гражданами и лицами без гражданства.

11. В правовой системе республики в составе Российской Федерации отчетливо выражено своего рода «правотворческое самоопределение» региона в правовом пространстве России: действуют тенденции к стабилизации темпов правотворческой работы (спад былого «законодательного бума») — к увеличению удельного веса законов в нормативно-правовом массивек сбалансированности правотворчества по различным направлениям и сферам деятельности республикик продолжающемуся перераспределению объема совместной компетенции Российской Федерации и республики в ее составек установлению разумного баланса между договорным и законодательным разграничением предметов ведения и полномочий Российской Федерации и республики в ее составе.

12. В целях обеспечения правильного формирования региональной правовой системы предлагается комплекс мер, в их числе — разработать и принять научно обоснованную Концепцию регионального правотворчества, включая общие принципиальные положения и стратегию развития отдельных направлений правового регулирования (в перспективе необходимо для всех субъектов Российской Федерации, причем на единой научно-методологической основе) — упорядочить законодательное и договорное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионом, предусматривая постепенную замену договорного разграничения законодательным — с соблюдением правотворческого суверенитета федерального и регионального законодателяв федеральных механизмах преодоления коллизий между нормами федерального и регионального законодательства повысить роль решений Конституционного Суда РФактивизировать меры прокурорского реагирования, имея в виду предоставленные Прокуратуре Российской Федерации надзорные полномочия на предмет соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправлениясоответствия законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами (ст. 21 Федерального закона от 10 февраля 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»)-1 создать общественный координационный совет с участием политиков, ученых, общественных деятелей, представляющих центр и регионы, с целью мониторинга противоречий между федеральным и региональным законодательством и выработки рекомендаций для их преодоления.

Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования состоит в том, что предлагаемое научное обоснование модели региональной правовой системы республики в составе Российской Федерации вносит определенный вклад в развитие теории отечественной правовой системы, а также в решение важных прикладных задач.

1 Российская газета. 17 февраля 1999 г. по обеспечению реального верховенства законаустранению дублирующих норм и противоречий между федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами республики в составе Российской Федерации — в целях эффективности правового воздействия на общественные отношения в условиях новой системы государственно-правовых отношений в Российской Федерации.

Отдельные положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы для разработки основ научно-правовой экспертизы правотворческой деятельности регионова также на региональном уровне в процессе обучения студентов юридических вузов, государственных служащих основам правотворческой деятельности, что будет способствовать повышению юридической культуры регионального правотворчества.

Апробация основных научных результатов диссертационного исследования состоялась в ходе обсуждения докладов, сделанных на методологических семинарах юридического факультета Казанского государственного университетав публикацияхна опыте личного участия в правотворческом процессе регионального уровня с 1995 года (Республика Татарстан) — а также осуществлена при разработке программы учебного курса «Нормативные правовые акты» и в ходе проведения лекционных и практических занятий по данному курсу в Нижнекамском муниципальном институте.

Структура работы включает введениетри главы, подразделенные на семь параграфовзаключение и список использованной литературы. В приложении дан инициативный проект закона Республики Татарстан «О нормативных правовых актах Республики Татарстан».

1 Российская газета. 17 февраля 1999 г.

1. Правовое реформирование напгей страны, закрепление в Конституции Российской Федерации принципов федерализма, признание за субъектами Российской Федерации права иметь самосто^ггельные правовые системы и самостоятельные системы органов государственной власти обусловили возникновение нового социально-юридического феномена — региональной правовой системы, или правовой системы республик и иных субъектов Российской Федерации. В условиях современной России региональная правовая система интенсивно развивается, ее роль в правовом регулировании общественных отношений возрастает.2. Региональная правовая система является неотъемлемой составной частью правовой системы Российской Федерации — иерархически организованной совокупностью функционально взаимосвязанных юридических средств, оказьгоающих правовое воздействие на общественные отнощения, сложившиеся в зависимости от пзсударственно-политического, экономического, социально духовного и национального своеобразия региона (республики либо иного субъекта Российской Федерации).3. Региональная правовая система состоит из четырех групп конструктивных элементов, которые можно объединить в нормативный, организационный и идеологический блоки: это а) совокупность правовых ценностей, связанных с определенным типом правопонимания, в котором отражены культурно ;

исторические и национальные особенности того или иного регионаб) правотворчество как законодательно урегулированный процесс связанных между собой этапов и действий по созданию нормативных правовьгх актов, их изменению либо отменев) иерархически организованный правовой массив — «лестница» нормативных правовых актов, действующих на территории данного региона (учредительные документы — конституции, уставырегиональные законы, постановления и другие нормативные правовые акты) — г) реальный процесс правоприменения и действия правовых норм на территории данного региона (способы обеспечения действия права).4. Исходя из современной ситуации в России, основное значение следует придавать нормативному блоку региональной правовой системы (включаем сюда и правотворчество, и законодательный массив). Соподчинение, логическая взаимосвязь и оптимизация соотношения федерального и регионального законодательства призваны обеспечивать стабильность и устойчивое развитие Российской Федерации.5. Региональная правовая система характеризуется такими чертами, как учет национальных и бытовых особенностей регионаучет географических и природных особенностей соответствующей территориисамостоятельность и динамизм развитиясовместная законодательная компетенция с Российской Федерациейсвободное законодательствование, расширение и углубление правового регулирования в сфере исключительной компетенции субъектов Российской Федерации- «опережающее правотворчество" — повыпхение гарантий прав личности, предусмотренных федеральным законодательствомналичие множественных противоречий между федеральным и региональным законодательством. Перечисленные черты наиболее рельефно представлены в региональной правовой системе республик в составе Российской Федерации.6. Региональная правовая система республики в составе Российской Федерации в плане сопоставления с региональными правовьгми системами иных субъектов Российской Федерации обнаруживает такие отличия, как а) более быстрые темпы формированияб) больший объем законодательного регулирования и более интенсивно выраженное стремление расшоирить свой правовой статус, предусмотренный Конститутщей Российской Федерациив) подчеркнутое внимание к национальному характеру своей государственности. закрепление главенствующей роли титульной нации и придание языку этой нации статуса первого государственного языка республики в составе Российской Федерации по формулам типа «коми и русский», «татарский и русский» язьпда.7. В зависимости от комбинации характерных черт в правовой системе того или иного субъекта Российской Федерации достаточно отчетливо различаются два типа организации региональной правовой системы: • региональные правовые системы, ориентированные на субординацию с федеральной правовой системой и провозгласившие ранжированное построение регионального законодательства на принципах федерализма, закрепленных Конституцией Российской Федерации (например, Адыгея, Марий Эл, Дагестан) — ® региональные правовые системы, ориентированные на относительно изолированное развитие и провозгласившие юридическое верховенство своего законодательства по отношению к федеральному (например, Башкортостан, Татарстан, Тыва).8. Для региональных правовых систем наиболее характерны противоречия между региональными нормативными правовыми актами — с одной стороны и отдельными положениями Конституции Российской Федерации и нормами федерального законодательства — с другой. Основной путь преодоления противоречивого характера региональной правовой системы видится в строжайшем и неукоснительном соблюдении Конституции Российской Федерации в процессе создания правового пространства субъектов Российской Федерации.9. Весьма эффективным средством устранения противоречий региональной правовой системы представляются меры прокурорского реагирования в соответствии с предоставленными Прокуратуре Российской Федерации надзорными полномочиями на предмет соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на территории Российской ' Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправлениясоответствия законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами (ст. 21 Федерального закона от 10 февраля 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»).^.

10. Одним из возможных средств преодоления юридических коллизий в ситуации «опережающего правотворчества» представляется такой порядок, в соответствии с которым нормативно устанавливается, что • региональный закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации в пределах совместной компегеними, но в отсутствие федерального нормативного правового акта по данному вопросу, сохраняет свое действие на территории субъекта Российской Федерации до принятия соответствующего федерального законав законодательные органы субъектов Российской Федерации в обязательном порядке информируют Федеральное Собрание Российской Федерации о своем «опережающем правотворчестве" — • с принятием федерального нормативного правового акта, регулирующего данный вопрос, действие регионального нормативного правового акта приостанавливается на определенный срок, и на территории субъекта Российской Федерации в течение указанногхэ времени применяется федеральный нормативный правовой акт- © региональный нормативный правовой акт, принятый в порядке «опережающего правотворчества», подлежит юридической экспертизе в Министерстве юстиции Российской Федерации на предмет установления степени соответствия изданному федеральному нормативному правовому © в случае обнаружения спорных момеппэв и разногласий предпринимаются меры к их урегулированию с учетом интересов конкретного региона и Российская газета. 17 февраля 1999 г. требований единого российского правового пространства (при игнорировании согласительных процедур возможны отрицательные психологические последствия — негативная реакция регионов на «подавление» их законодательной деятельности со стороны федерального центра, тем более что региональный акт уже действовад, способствовал репгению важных вопросов жизни региона) — * в определенный срок региональный нормативный правовой акт приводится в соответствие с федеральным актом и в дальнейшем сохраняет свое действие на территории субъекта Российской Федерации, а при несоблюдении этого требования признается утративп1им силу.11. Для регионального правового регулирования по предметам совместного с Российской Федерацией ведения характерны следование сложившимся в федеральном правовом пространстве общим принципам нормативной регламентации данного круга общественных отношенийтекстуальное дублирование ряда положений федерального законаразвитие и конкретизация положений федерального законарасширение республиканских полномочий на договорной основе, в дополнение к законодательно закрепленному объему полномочий республики в составе Российской Федерацииоригинальные правотворческие репхения, которые не содержатся в федеральном законеналичие отдельных противоречий между региональными и федеральными нормамизакрепление статуса субъектов в той или иной сфере путем выделения граждан республики в особый круг лиц, на которых распространяется действие данного нормативного правового акт^, и установления специальных положений в отноп1ении остальных граждан России — наряду с иностранными гражданами и лицами без гражданства.12. В правовой системе республики в составе Российской Федерации действуют тенденции к стабилизации темпов правотворческой работы (спад былого «законодательного бума») — к увеличению удельного веса законов в нормативно-правовом массивек сбалансированности правотворчества по различным направлениям и сферам деятельности республикик продолжающемуся перераспредележикэ объема совместной компетенции Российской Федерации и республики в ее составек установлению разумного баланса между договорным и законодательным разграничением предметов ведения и полномочий Российской Федерации и республики в ее составе.13. Для правильного формирования региональной правовой системы респз^лики в составе Российской Федерации представляется необходимым ряд мер, в первую очередь — разработать и принять научно обоснованную Концепцию регионального правотворчества, включая общие принципиальные положения и стратегию развития отдельных направлений правового регулирования (в перспективе необходимо для всех субъектов Российской Федерации, причем на единой научно-методологической основе).проект Закон Республики Татарстан «О нормативных правовых актах Республики Татарстан» Настоящий закон направлен на обеспечение качественной подготовки и принятия нормативных правовых актов Республики Татарстан и призван стать основой для формирования региональной правовой системы на принципах конституционности и согласования интересов Республики Татарстан и Российской Федерации с зачетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей Республики Татарстан как субъекта Российской Федерации. Глава 1. Общие положения Статья 1. Настояпщй закон определяет понятие и виды нормативных правовых актов Республики Татгарстан, их соотношение между собой, а также устанавливает общий порядок подготовки, оформления, вступления в силу и опубликования нормативных правовых актов Республики Татарстан. Статья 2 .Нормативный правовой акт Республики Татарстан — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом Республики Татарстан в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм — общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение на территории Республики Татарстан. Статья 3.1. Нормативными правовыми актами Республики Татарстан являются Конституция Республики Татарстан, законы Республики Татарстан, а также отвечающие требованиям статьи 2 настоящего закона постановления Государственного Совета Республики Татарстан, указы Президента Республики Татарстан, постановления Кабинета Министров Правительства Республики Татарстан, глав администраций, акты министерств и ведомств Республики Татарстан, договоры и соглашения, в которых участвует Республика Татарстан.2. Конституция Республики Татарстан и законы Республики Татарстан образуют систему законодательных актов Республики Татарстан. Статья 4.Нормативные правовые акты Республики Татарстан обязательны для применения на всей территории Республики Татарстан. Статья 5.Органы государственной власти Республики Татарстан, управомоченные издавать нормативные правовые акты (правотворческие органы), издают нормативные правовые акты в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, договорами между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями между фeдepaльны^ш органами исполнительной власти и органами исполнительной власта Республики Татарстан о передаче дрзпг Другу осуществления части своих полномочий. Статья б. Б случае несоответствия федерального закона и нормативного правового акта Республики Татарстан, принятого вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан, действует нормативный правовой акт Респуб^^ики Татарстан. Статья 7.1. Нормативные правовые акты Республики Татарстан, принятые по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан, должны соответствовать федеральным законам, имеюпщм прямое действие на всей территории Российской Федерации.2. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения. Республика Татарстан осуществляет по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона нормативные правовые акты Республики Татарстан в шестимесячный срок приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.3. В случае противоречия между нормативным правовым актом Республики Татарстан и федеральным законом, принятым в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан, действует федеральный закон. Статья 8.1. Органы исполнительной власти Республики Татарстан вправе делегировать часть своих правотворческих полномочий другим правотворческим органам, если это не протйгворечит Конституции Республики Татарстан и законам Республики Татарстан.2. Правотворческий орган Республики Татарстан, которому в установленном порядке делегировано то или иное полномочие, не вправе передавать его дрзтому органу. Глава 2. Виды нормативных правовых актов Республики Татарстан Статья 9. Конституция Республики Татарстан — основной закон республики, акт высшей юридической силы, имеющий прямое дейсгеие на всей территории республики. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Республике Татарстан, не должны противоречить Конституции Республики Татарстан. Статья 10.1. Закон Республики Татарстан — это пpинимae2vfый референдумом или уполномоченным правотворческим органом республики в соответствии с регламентом юридический акт, устанавливающий, изменякзщий либо отменяющий нормы права в пределах совместной компетенции Российской Федерации и Республики Татарстан либо в сфере собственного правового регулирования.2. Все иные нормативные правовые акты, изданные в Республике Татарстан, должны соответствовать законам Респгу^блики Татарстан. Статья 11.1. Законы Республики Татарстан имеют прямое действие на всей территории Республики Татарстан. Республика Татарстан принимает свои законы самостоятельно, в соответствии с установленным республикой порядком.2. Законы Республики Татарстан, принятые референдумом, оформляются в соответствии с правилами, установленными законом Республики Татарстан о референдуме Республики Татарстан.3. Законы Республики Татарстан могут быть изданы в форме кодексов, содержащих всю либо основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Статья 12.1. Законами Республики Татарстан устанавливаются: прингдапы организации и порядок деятельности органов государственной власти Республики Татарстан и органов местного самоуправлениязащита прав и свобод человека и гражданина, способы их охраны и обеспеченияосновные принципы экономического и социального развития Республики Татарстанналоги и иные доходы, поступающие на образование государственного бюджета Республики Татарстан, порядок формирования и расходования бюджета Республики Татарстанльготы и преимущества по платежам в бюджет Республики Татарстанэкологические стандарты и нормативы, плата за использование природных ресурсов Республики Татарстан и загрязнение окружающей средыобразование и деятельность внебюджетных и валютных фондов Республики Татарстанстатус особо охраняемых природных территорий Республики Татарстан и объектов природно-заповедного фонда республиканского значенияправовой режим охраны, порядка хранения, ввоза и вывоза уникальных объектов культурного достояния Республики Татарстанответственность за нарушение правил, установление которых отнесено к ведению Республики Татарстан.2. Законами Республики Татарстан могут решаться иные вопросы, если они в соответствии с Конституцией Республики Татарстан и законами Республики Татарстан должны быть урегулированы в форме закона. Статья 13.1. Государственный Совет Республики Татарстан кроме законов может принимать постановления.2. Постановления Государственного Совета Республики Татарстан не должны противоречить законам Республики Татарстан. Статья 14.1. Президент Республики Татарстан в пределах своих полномочий на основе и во исполнение Конституции и законов Республики Татарстан издает указы и распоряжения.2. Нормативные правовые акты Президента Республики Татарстан издаются только в форме указов. Статья 15.1. Кабинет Министров Республики Татарстан — Правительство Республики Татарстан — на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, Конституции и законов Республики Татарстан принимает постановления и распоряжения.2. Нормативные правовые акты Кабинета Министров Республики Татарстан принимаются только в форме постановлений. Статья 16.1. Глава администрации района, города республиканского подчинения единолично издает постановления и распоряжения,.

2. Нормативные правовые акты главы администрации принимаются только в форме постановлений. Статья 17.1. Министерства, государственные комитеты и другие органы государственного управления Республики Татарстан издают в пределах своих полномочий на основе и во исполнение Конституции, законов, постановлений Кабинета Министров и главы администрации Республики Татарстан приказы, постановления, инструюции и указания.2. Нормативные правовые акты Министерств, государственных комитетов и других органов государственного управления Республики Татарстан издаются только в форме приказов, постановлений и инструкций. Приказ — нормативный правовой акт распорядительного характера, издаваемый единолично руководителем министерства или ведомства. Постановление — нормативный правовой акт, принимаемый коллегиальным органом. Инстрз^кция — нормативный правовой акт министерства или ведомства, которым регулируется порядок какой-либо деятельности.3, Структурные подразделения министерств и ведомств не вправе издавать нормативные правовые акты. Статья 18.1. Постановлениями, издаваемыми правотворческими органазшн Республики Татарстан в пределах их компетенции, могут быть утверждены регламенты, правила и положения. Регламент — нормативный правовой акт, определяющий порядок деятельности органов государственной власти Республики Татарстан. Правила — нормативный правовой акт, определяющий нормы поведения граждан, иных субъектов права в той или иной сфере общественных отношений, либо порядок организации деятельности. Положение — нормативный правовой акт, регламентируюцщй правовой статус, организацию, порядок деятельности государственных органов и учреждений, а также определяющий основы их взаимоотнопхений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами. Статья 19.1. Органы государственной власти Республики Татарстан заключают договоры и соглашения с органами государственной власти Российской Федерации, с субъектами Российской Федерации, а также с органами государственной власти иностранных государств, с субъектами иностранных федеративных государств.2. Содержание договоров и соглашений должно соответствовать Конституции Российской Федерации, федеральным законам. Конституции и законам Республики Татарстан.3. Предметами договора с органами государственной власти Российской Федерации могут быть конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией Российской Федерап^ги и федеральными законамиусловия и порядок осуществления разграниченных договором полномочийформы взаимодействия и сотрудничества rtpn исполнении положений договора — иные вопросы, связанные с исполнением положений договора.4. Предметами соглашения с федеральными органами исполнительной власти могут передача осуществления части полномочийусловия и порядок передачи осуществления части полномочийматериально-финансовая основа передачи осуществления части полномочийформы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашенияиные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.5. Договоры и соглашения Республики Татарстан с субъектами Российской Федерации, с органами государственной власти иностранных государств, с субъектами иностранных федеративных государств заключаются в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством Республики Татарстан по вопросам торгово-экономического, научно-технического, экологического, гуманитарного, культурного и иного сотрудничества, представляющего взаимный игггерес. Глава 3. Подготовка и оформление лгроектов нормативных правовых актов Республики Татарстан Статья 20.1. Подготовка проектов нормативных правовых актов Республики Татарстан осуществляется на плановой основе либо самим правотворческим органом, либо по его поручению подведомственными ему органами, организациями, учреждениями, .ибо указанными органами, учреждениями, организациями по собственной инициативе.2. Подготовленные проекты нормативных правовых актов Республики Татарстан перед их внесением в Государственный Совет Республики Татарстан согласовываются с заинтересованными органами и учреждениями.3. Проекты нормативных правовых актов Республики Татарстан вносятся на обоих государственных языках Республики Татарстан. Статья 21.1. Подготовленный проект нормативного правового акта Республики Татарстан вносится в Государственный Совет Республики Татарстан с представлением, в котором обосновьгеается необходимость принятия акта, включая характеристику его содержания, дается перечень органов, организаций и лиц, которые участвовали в разработке проекта, а также с которыми проект согласован.2. К проекту в случае необходимости прилагается финансово-экономическое обоснование, прогноз возможных социальных, экономических и иных последсгвий его принятия, иные сведения, необходимые для обоснования проекта. Статья 22.1. Проекты нормативных правовых актов Республики Татарстан могут подвергаться правовой, финансово-экономической, экологической и иной научной специализированной экспертизе.2. В качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта.3. Если по проекту законодательного акта, внесенного на рассмотрение Государственного Совета Республики Татарстан, была назначена экспертиза, то этот проект рассматривается на заседании Президиума Государственного Совета Республики Татарстан при наличии заключения эксперта. Статья 23.Нормативные правовые акты Республики Татарстан имеют следузющие реквизиты: указание на форму акта (закон, указ, постановление) — указание на орган, принявпшй актзаголовок, обозначающий предмет регулированиядату, место принятия акта и его регистращюнный номерподписи лиц, официально уполномоченных подписьгеать соответствующие нормативные правовые акты. Статья 24. Во вступительную часть нормативного правового акта — преамбулу — в случае необходимости включается разъяснение целей и мотивов издания нормативного правового акта. Преамбула не содержит предписаний нормативного характера. Статья 25. В законах Республики Татарстан нормативные предписания излагаются в виде статей, в иных нормативных правовых актах — в виде пунктов. Статьи (пункты) имеют единую нумерацию для всего акта. Статья 26.Статьи (пункты), близкие по содержанию, в значительных по объему нормативных правовых актах Республики Татарстан объединяются в главы и разделы. Разделы и главы имеют заголовки и нумеруются. Статья 27. В нормативных правовых актах Республики Татарстан даются определения юридических, технических и иных специальных терминов Статья 28. В нормативном правовом акте Республики Татарстан могут быть воспроизведены в случае необходимости отдельные положения из нормативных правовых актов более высокой юридической силы со ссылкой на соответствующие акты. Глава 4. Принятие нормативных правовых актов Республики Татарстан, их опубликование и вступление в силу Статья 29. Порядок принятия нормативных правовых актов Республики Татарстан определяется Регламентом Государственного Совета Республики Татарстан, а также утверждаемыми Кабинетом Министров Республики Татарстан и главами администраций Правилами подготовки нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Татарстан, Статья 30. Нормативный правовой акт Республики Татарстан вступает в силу с даты, указанной в его тексте. Если дата не указана, нормативный правовой акт считается вступившим в силу по истечении 10-дневного срока со дня подписания. Статья 31.Законы и иные нормативные правовые акты Республики Татарстан официально публикуются на государственных языках Республики Татарстан. В необходимых случаях указанные нормативные правовые акты наряду с официальным опубдикованием могут публиковаться на языках народов Российской Федерации, проживающих на территории Республики Татарстан Статья 32.1. Нормативные правовые акты Республики Татарстан публикуются в официальных периодических изданиях Республики Татарстан («Республика Татарстан», «Ватаным Татарстан»).2. Нормативные правовые акты Республики Татарстан доводятся до сведения населения также путем опубликования в других печатных изданиях, обнародования по каналам местного телерадиовещания.3. Каждый гражданин, проживающий на территории Республики Татарстан, имеет право знакомтъся с нормативными правовыми актами Республики Татарстан в установленном порядке. Государственные органы и должностные лица не должны препятствовать осуществлению права граждан на получение информации о нормативных правовых актах Республики Татарстан. Статья 33.1. Нормативный правовой акт Республики Татарстан действует в течение указанного в нем срока, а если такой срок не указан, то неопределенное время.2. В нормативные правовые акты Республики Татарстан в случае необходлмости Morvr быть внесены изменения и дополнения.3. Нормативный правовой акт Республики Татарстан прекращает свое действие в случаях.

а) истечения сроков, на которые был рассчитан временный акт;

б) принятия нового акта, Koropojviy противоречат или которым поглощены положения ранее изданного акта;

в) отмены, признания акта утратившим силу органом, принявшим этот акт, либо иным уполномоченным органом.