Особенности регулирования межбюджетных отношений в субъекте федерации в условиях становления рыночной экономики

Актуальность темы

исследования. Процессы реформирования в России глубоко затронули такие важнейшие сферы, как управление общественными финансами, бюджетное устройство, бюджетный процесс, бюджетные отношения в целом.

Являясь одним из важнейших элементов становления нового федеративного устройства бюджетные отношения исполняют роль главного инструмента проведения политики социальной справедливости, обеспечения конституционных гарантий гражданам РФ, стимулирования рыночных преобразований в сфере производства. В условиях федеративного государства особую актуальность приобрели финансовые взаимоотношения центра и регионов, ядро которых отношения — бюджетно-налоговые, построенные на принципах бюджетного федерализма.

В настоящее время бюджетные взаимоотношения между различными уровнями власти и управления сопряжены с обострением социальной нестабильности, нарастанием бюджетных и финансовых проблем, продолжением падения уровня жизни населения в большинстве регионов. Эти проблемы обуславливают необходимость существенного реформирования бюджетного устройства, бюджетного процесса в РФ, побуждают к разработке эффективной системы бюджетного федерализма, к решению таких проблем, как разделение полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами власти, создание дееспособного механизма бюджетных взаимоотношений между ними, а также между субъектами Федерации и органами местного самоуправления.

Необходимо учесть, что проблема бюджетного федерализма — это не только и не столько проблема взаимоотношений различных уровней •бюджетной системы, сколько прежде всего проблема взаимоотношений государства и его граждан посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов. Поэтому перестройка бюджетной системы на основе принципов бюджетного федерализма касается как взаимосвязей между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, так и отношений этих бюджетов с местными бюджетами. В этой иерархии взаимоотношений одной из основных проблем в настоящее время является определение роли муниципальных бюджетов в бюджетной системе РФ, т.к. именно эта часть бюджетной системы является наиболее приближенной к населению и призванной способствовать удовлетворению насущных потребностей человека. Именно от того, как формируются и исполняются местные бюджеты зависит возможность государственной власти субъекта Федерации, а также федеральной власти проводить экономическую и социальную политику. Поэтому сбалансированность бюджета на муниципальном уровне служит ключевым фактором для сбалансированности на уровне субъекта Федерации и федеральном уровне.

Необходимость использования комплексного подхода к проблемам межбюджетных отношений субъектов РФ и местных бюджетов предопределили выбор темы диссертационного исследования. Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются неупорядоченными и «непрозрачными» при весЕ"ма низкой степени реальной финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. '.

Разработанность проблемы. Исследованию проблем бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, проблем формирования и использования средств бюджетов различного уровня, их взаимодействия и роли в социально-экономическом развитии страны посвящены труды многих отечественных ученых и экономистов. Наибольший интерес представляет работа В. Христенко «Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы». В этой книге автор рассматривает теоретические и прикладные аспекты развития системы бюджетного федерализма в РФ и представляет разработанную с его участием программу реформ на среднесрочную перспективу, нацеленную на решение вышеназванных проблем.

Многие аспекты организации межбюджетных отношений широко освещены в коллективной работе «Бюджетный федерализм в России: проблемы, теория, опыт» под редакцией И.Трунина. В этой работе известные ученые А. Золотарева, А. Трунин, С. Синельников, С. Днепровская, С. Четвериков раскрывают законодательные аспекты межбюджетных отношений в РФ, тенденции распределения финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета, теоретические аспекты распределения расходных обязательств и налоговых полномочий между уровнями государственной власти, рекомендации по повышению эффективности межбюджетных отношений в РФ и другие вопросы.

Некоторые вопросы взаимоотношений между бюджетами различных уровней, бюджетного выравнивания, совершенствования межбюджетных отношений рассматриваются в статьях Клисторина В. И., Ходоровича М. И., Игудина А. Г., Богачевой О. В., Хурсевича С. I I., Улюкаева A.B., Прониной JI.M., Родионовой В. М., Лаврова А., Подпориной И. В., Артемьевой С. С., Трунина И., Прониной Л. И., Сомоева Р. Г., Панскова В. Г., Лайкама К., опубликованных в периодической печати.

Различные аспекты межбюджетных отношений нашли отражение в работах зарубежных авторов: Элазара Д., Уотса Р, Рефыоза Р, Хиви Д .

Признавая важность исследований в данной области, отметим, что проблема реформирования, лежащая в плоскости отношений субъект Федерации — муниципальное образование, раскрыта недостаточно и требует дальнейших научных исследований. Данная сфера межбюджетных отношений остается наименее урегулированной как с точки зрения методического обеспечения, так и с позиций законодательного оформления. Достигнутые в настоящее время результаты исследований по проблемам межбюджетных отношений не предлагают достаточно полных и системных критериев оказания финансовой помощи муниципальным образованиям. Не разработаны эффективные методики оценки объективных потребностей муниципальных образований в расходах. Отсутствуют единые подходы к межбюджетному регулированию внутри субъекта РФ. Именно отсутствие системного подхода к реформированию данного сегмента межбюджетных отношений является основной преградой на пути всеобъемлющей реформы межбюджетных отношений. Следовательно, необходимость углубления и совершенствования действующих моделей межбюджетных отношений внутри субъектов РФ сохраняет свою значимость.

Целыо диссертационного исследования является разработка теоретических и методических основ регулирования межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерации и выработка практических рекомендаций, направленных на совершенствование форм, методов и механизмов регулирования межбюджетных отношений в дотационном регионе.

В соответствии с поставленной целью в диссертации рассмотрены и решены следующие задачи:

— уточнены сущность и содержание понятия «бюджетный федерализм»;

— обоснованы принципы организации межбюджетных отношений между органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

— исследованы методы и инструменты регулирования межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерациивыявлены основные направления и формы обеспечения самостоятельности и сбалансированности местных бюджетов;

— проведен анализ особенностей межбюджетного регулирования в Республике Дагестан;

— разработаны научно-практические рекомендации и предложения, но достижению сбалансированности доходов и расходов местных бюджетов, оптимизации системы местного налогообложения, совершенствованию нормативов финансовой обеспеченности бюджетов.

Предметом исследования являются методы и инструменты регулирования межбюджетных отношений между субъектом Федерации и органами местного самоуправления.

Объектом исследования являются региональные и местные бюджеты Теоретической и методологической основами исследования послужили труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные разработке проблем межбюджетных отношений. В процессе выполнения диссертации использовались методы системного, статистического и экономического анализа, моделирования, методы сравнения, экспертной оценки.

Информационную базу диссертационного исследования составили законодательные и нормативные акты Российской Федерации, научно-методическая литература, материалы периодических изданий. В частности, использовались Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон «О финансовых основах местного самоуправления». В работе использованы данные Министерства финансов Республики Дагестан, статистические данные Госкомстата РФ, данные официальных отчетов Счетной палаты Республики Дагестан. В работе также использованы материалы совещаний, семинаров по проблемам межбюджетных отношений.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретико-методологических положении и обосновании практических предложений по совершенствованию регулирования межбюджетных отношений в субъекте Федерации, направленных на повышение сбалансированности и обеспечение самостоятельности местных бюджетов.

В ходе проведенного исследования нами получены следующие результаты, обладающие новизной:

— уточнено содержание бюджетного федерализма и обоснованы принципы организации межбюджетных отношений на базе требований бюджетного федерализма;

— обоснованы формы и методы регулирования межбюджетных отношений, направленные на повышение заинтересованности всех уровней власти в увеличении собственных доходов и повышении ответственности за эффективное расходование бюджетных средств;

— сформулированы конкретные предложения по разграничению налоговых полномочий и закреплению доходных источников между бюджетами, в частности, включающие меры по переходу на разделенные ставки федеральных, региональных и местных налогов;

— обоснованы предложения по оптимизации структуры местных налогов, направленные на увеличение доли закрепленных за муниципальными образованиями налогов за счет части регулирующих доходов, переданной территориям в порядке балансирования их бюджета;

— предложена методика и выполнена оценка распределения трансфертов муниципальным образованиям, основанная на расчете показателей бюджетной обеспеченности, налогового потенциала и потребности в бюджетных расходах, обеспечивающая единообразный подход к муниципальным образованиям в вопросах распределения финансовой помощи в Республике Дагестан;

— разработаны предложения, но оказанию финансовой помощи местным бюджетам с помощью образования новых региональных фондов целевого назначения: фонд развития муниципальных образований, фонд финансирования государственных полномочий, фонд стимулирования;

— предложена усовершенствованная методика расчетов государственных минимальных социальных стандартов, которая позволяет определить объемы бюджетных расходов на душу населения, гарантирующие финансирование социальных услуг в муниципальных образованиях.

Теоретическая н практическая значимость исследования обусловлена необходимостью и возможностью использования полученных в исследовании теоретических выводов и методических рекомендаций при формировании бюджетов муниципальных образовании, для совершенствовании системы межбюджетных отношений в Республике Дагестан. Последовательная реализация обозначенных в диссертационном исследовании форм и механизмов межбюджетного регулирования позволит увеличить собственную доходную базу местных бюджетов, повысить их самостоятельность. Предложенная схема 4 оказания финансовой помощи муниципальным образованиям позволит решить проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Широкое использование предложенной методики распределения трансфертов на региональном уровне, основанной на объективных показателях бюджетной обеспеченности и налогового потенциала позволит муниципальным образованиям решить проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов. Предложения, но оптимизации межбюджетных отношений могут быть использованы органами исполнительной власти для совершенствования существующей нормативной базы.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты и отдельные положения исследования докладывались на научно-практических конференциях в Дагестанском государственном университете, а также научных сессиях и семинарах научных сотрудников и аспирантов, проводимых Дагестанским государственным техническим университетом, Институтом социально-экономических исследований ДНЦ РАН.

Публикации. По теме диссертации опубликовано 8 работ общим объемом 2,5 н.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, схем," таблиц и приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное диссертационное исследование позволяет сформулировать следующие основные выводы и предложения: 1. С методологических позиций определены сущность, экономическая природа, содержание бюджетного федерализма и принципы организации межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма. По нашему мнению, бюджетный федерализм представляет собой отношения между органами государственной власти Федерации, субъектов Федерации и органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, направленные на обеспечение целостности бюджетной системы, а также сочетание интересов участников этих отношений на всех ее уровнях. Следует отметить, что в отечественных и зарубежных публикациях по проблемам межбюджетпых отношений не прослеживается единая точка зрения по поводу экономического содержания этого понятия. Некоторые авторы не видят различия между бюджетным федерализмом, межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием. Нам представляется, что это взаимообусловленные, но разные понятия. Модель бюджетного федерализма определяется государственным устройством страны, а механизмом и своеобразным индикатором ее реализации служат межбюджетные отношения. Бюджетное регулирование направлено на сбалансированность нижестоящих бюджетов (до минимально необходимого уровня) посредством распределения и перераспределения средств между бюджетами в форме нормативных отчислений от регулирующих доходов (налогов), выделения дотаций, трансфертов, субвенций и другой финансовой помощи. Именно в процессе бюджетного регулирования возникают межбюджетные отношения.

2. Выявлены следующие недостатки системы межбюджетных отношений, сложившейся в субъектах Федерации на уровне местного самоуправления: а) Нечеткость и нерациональность разграничения полномочии между региональными и местными уровнями власти. б) Несоответствие доходных источников возложенным на органы местного самоуправления расходам. в) Неэффективный механизм распределения финансовой помощи.

3. Проведенный нами анализ особенностей межбюджетного регулирования в Республике Дагестан показал, что существенным по доле (в 1999 г. — 80,5%, в 2000 г, — 85,0%, в 2001 г. — 83,0%, в 2002 г. — 78%) источником доходов местных бюджетов выступает финансовая помощь из республиканского бюджета в форме трансфертов из ФФПМО. Значительную долю в доходах местных бюджетов составляют регулирующие доходы. Сумма регулирующих доходов и средств финансовой помощи в местных бюджетах в 2002 г. составляла 91,8% от доходов местных бюджетов. Это объясняется высокой степенью дотационности Республики Дагестан.

4. Сфера межбюджетных отношений в субъектах РФ остается наименее урегулированной как с точки зрения методического обеспечения, так и с позиций законодательно-правового оформления. Для организации межбюджетных отношений между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления можно сформулировать следующие базовые условия: самостоятельность местных бюджетов, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетом субъекта РФ, четкое разграничение в законодательных актах расходных полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системыобязательность компенсаций местным бюджетам уменьшения их доходных возможностей (увеличение их расходных потребностей) в связи с решениями, принятыми вышестоящими органами государственной власти. 5. Сформулированы цели реформирования межбюджетных отношений на региональном уровне, которые сводятся к следующему: а) децентрализация доходной базы и укрепление финансовой базы местного самоуправленияб) сокращение межуровневых финансовых потоковв) стимулирование укрепления налогового потенциала территорийг) стимулирование проведения экономических и социальных реформ па субфедеральном и муниципальном уровняхд) установление единого подхода к распределению финансовой помощи муниципальным образованиям и повышение прозрачности методики расчета трансфертов.

6. В качестве критериев разграничения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы целесообразно учитывать следующие: стабильность экономическая эффективность мобильность налоговой базы, равномерность размещения налоговой базы, социальная справедливость, бюджетная ответственность. Конечным результатом реформы разграничения налоговых полномочий должна стать реализация принципов «один налог-один бюджет», «мой доход-мой налог», «мой налог-моя ставка».

7. В числе направлений оптимизации бюджетно-налогового федерализма в работе предлагается изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней в целях сокращения дотационности региональных и местных бюджетов. На наш взгляд, необходимо увеличение доли закрепленных за муниципальными образованиями налогов за счет преобразования в Них той части регулирующих доходов, которая уже передана территориям в порядке балансирования их бюджета. Устойчивую часть отчислений от регулирующих доходов можно преобразовать в собственные (закрепленные) доходы, не задевая при этом интересов федерального и регионального бюджетов. 8. Следует обеспечить самостоятельность муниципальных образований в управлении расходами соответствующего бюджета. По-нашему мнению, требуется принятие Основ законодательства по предметам совместного ведения. Именно в Основах законодательства должны быть разграничены полномочия и компетенция региональных органов власти и органов местного самоуправления в реализации совместных предметов ведения. 7. В ходе проведенного исследования было выявлено, что на настоящем этапе настоящем этапе развития па первый план выступают задачи повышения заинтересованности местных органов власти в зарабатывании собственных средств и его стимулировании. Усиление стремления муниципальных образований к наращиванию собственных доходов, сокращению зависимости от финансовой помощи, достижению сбалансированности бюджетов, подъему эффективности управления финансами можно, на наш взгляд, осуществить путем: а) формирования унифицированных механизмов межбюджетных отношений, не допускающих субъективизма и индивидуальных соглашенийб) четкого законодательного закрепления бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней в области формирования доходовв) отказа от принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительных обязательств без предоставления источников их финансированияг) расширения налоговых полномочий органов местного самоуправления в рамках единого налогового пространствад) наделения органов местного самоуправления как минимум одним крупным налоговым источником, использование которого полностью относилось бы к их компетенциие) применения стабильных базовых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты муниципальных образованийж) создания объективной стабильной системы финансовой поддержки местных бюджетов на основе сопоставления их нормативных бюджетных потребностей и налогового потенциалаз) внедрения принципа обусловленности предоставления финансовой помощи, разделения текущей и инвестиционной финансовой поддержкии) увеличения доли закрепленных за муниципальными образованиями налогов, за счет преобразования в закрепленные той части регулирующих доходов, которые уже переданы территориям в порядке балансирования их бюджетовк) усиления контроля за полнотой поступления доходов в территориальные бюджетыл) обеспечения правовых гарантий для безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений.

8. В целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований целесообразно использовать разработанную на региональном уровне методику распределения трансфертов, основанную на объективных показателях бюджетной обеспеченности и налогового потенциала территорий. Отметим, что распределение финансовой помощи, но предложенной методике, единой для всех муниципальных образований, исходит из объективно измеренных расходных потребностей и доходных возможностей муниципальных образований и производится с использованием определенной формулы. Предложенная методика на основе использования показателей налогового потенциала, бюджетной обеспеченности и объективно обусловленной потребности в бюджетных расходах позволит оптимизировать распределение трансфертов и обеспечит единообразный подход к муниципальным образованиям в вопросах распределения финансовой помощи в регионах, в частности в Республике Дагестан. 9. В целях совершенствования межбюджетных отношений на между региональными и местными бюджетами представляется целесообразным образование в составе бюджета субъекта Федерации дополнительно к существующему ФФПМО ряда фондов целевого назначения. Такими фондами могут быть:

— Фонд развития муниципальных образований- • <

— Фонд финансирования государственных полномочий;

— Фонд стимулирования.

10. Определены перспективные направления формирования государственных минимальных социальных стандартов. Сформулированы основные принципы их применения. Обоснована необходимость принятия закона о государственных минимальных социальных стандартах как решения проблемы оценки реальных потребностей муниципальных образований в бюджетных ресурсах.