Реформирование местного самоуправления как социального института в условиях современной России: на примере вновь образованных городских поселений Хабаровского края

Актуальность исследования. В настоящее время Российская.

Федерация идет по пути становления новой государственности, функционирующей на принципах демократии. Местное самоуправление является первичным звеном демократии, основой формирования ' ' I ' гражданского общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общественными делами).

В Российской Федерации местное самоуправление в его истинном значении пока только формируется. При этом сама муниципальная реформа в нашей стране осуществляется крайне сложно и противоречиво. Законодательное оформление этого явления как социального института и способа самоорганизации граждан в современной России насчитывает всего пару десятилетий. Процесс становления местного самоуправления в постсоветский период нашей страны сопровождался периодами застоя, периодами бурного развития местной власти. Как реакция на эти тенденции, 6 октября 2003 г. была принята новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон подготовлен по инициативе Президента Российской Федерации В. В. Путина и окончательно вступил в действие 1 января 2006 г.

2009 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые в нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне — в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности на местах.

Необходимо отметить, что формально Федеральный закон № 131-ФЭ устанавливает универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований. Однако городским поселениям был определен муниципальный статус по принципу «район + поселение», что негативно сказалось на оптимизации самоуправления в городах как точках роста и основных ресурсных и кадровых базах модернизационных процессов в стране.

Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена:

— необходимостью проведения социологического анализа становления местного самоуправления в регионах на уровне городских поселений, который позволит прогнозировать и моделировать особенности развития данного процесса, его результаты и тенденции;

— потребностью изучения местного самоуправления в городских поселениях как социального института применительно к рыночной и демократической модели общественного развития, особым статусом и ролью социального института местного самоуправления в становлении f гражданского обществапоиском путей оптимизации функционирования местного самоуправления в режиме, максимально приближенном к интересам населения, государства и общества.

Все вышеизложенные вопросы организации местного самоуправления во вновь образованных городских поселениях Хабаровского края обусловили выбор темы диссертационного исследования, ее значение и актуальность.

Степень научной разработки темы исследования. Истории. развития местного самоуправления, вопросам его сущности, формирования, изменениям, трансформациям, социального содержания, механизмам взаимодействия с органами государственного управления посвящены многие исследования отечественных и зарубежных философов, социологов, экономистов, историков и юристов. Особенности местного самоуправления, участие в нем самоуправленческих начал населения, выраженных в. осуществлении народом своей власти рассматриваются в работах таких исследователей как: Ф. Бродель, М. Вебер, А. Д. Головачев, А. Д. Градовский, Н. М. Карамзин, Н. М. Коркунов, К. А. Пашитов, Б. Н. Чичерин, О. Шпенглер, А. Ю. Шутов и др1. Всего в России в дореволюционный период было опубликовано более 800 монографий, брошюр и крупных статей, касающихся тех или иных сторон деятельности земств и развития общественного самоуправления.

Следующий этап в развитии изучения местной власти и местного самоуправления связан с советским периодом развития Российского •государства. Именно в этот период происходит становление знаменитой в наше время школы J1. Велихова". Сформированные J1. Велиховым в его классическом труде «Основы городского хозяйства» принципы комплексного политического, правового и хозяйственного анализа деятельности местного самоуправления по сей день остаются достаточно значимыми и широко используемыми в современной науке.

Следует отметить, что в этот были период всеобщего интереса к проблеме управления местными сообществами — в это время в Европе появились труды, ставшие классикой в данной области, К. Гуго, И. Редлиха и •других3.

1 Ф. Бродель. Материальная цивилизация, экономика и капитализм. XV—XVIII вв. T.1 Структура повседневности: возможное и невозможное. Пер. с франц. -М.: Прогресс 1996; М. Вебер. Город// Избранное. Образ общества. Пер. с нем. — М.: Юрист. 1994; О. Шпенглер. Закат Европы. — Минск* Хорвест-ACT, 2000; А. Ю. Шутов. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. — М.: Изд. РАГС, 1999; А. А. Головачев. Десять лет реформ. СПб. 1872- А. Д. Градовский. Переустройство нашего местного самоуправления. Собр. соч. в 9 т. СПб.: 1903., т. 8. Н. М. Карамзин. История государства Российского: В 12 т. -М.: Эксмо. 2002; Коркунов Н. М. Лекции общей теории права. М., 1911; Пашитов К. А. Городское и земское самоуправление. СПб. 1913. Т. 1., T.2- Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Часть 1.М., 1894.

2 Велихов Л. Основы городского хозяйства. // М., 1928.

3Гуго К. Новейшие течения в английском городском самоуправлении. СПб. 1898-Редлих И. Английское местное самоуправление. СПб. 1908. Т. 2. С. 18.

Советское самоуправление, встроенное в единую иерархическую систему государственного управления, подконтрольное партийному руководству, рассматривалось в литературе в общем контексте управления обществом, либо как производное социалистическое самоуправление трудящихся. Специфические интересы территориального (местного) сообщества ни на городском, ни на сельском уровнях не имели самостоятельного значения для советского государства.

В период 70-х — 80-х г. г., т. е. в период «застоя» проблеме местного самоуправлении было посвящено незначительное количество трудов советских ученых, к ним можно отнести А. В. Москлева, Г. В. Барабашева, Ж. Т. Тошенко, О. Н. Яницкого и др4.

Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР после 1985 г., затронули и систему местной власти, устранив советскую организацию низовых территориальных коллективов. С этого времени и до сегодняшних дней в рамках проводимых радикальных политических и социально-экономических реформ^ были приняты самые главные стратегические решения, смысл которых сводился к трансформации жестко централизованной системы управления в России, децентрализации ее впоследствии до уровня субъектов Российской Федерации и формированию системы местного (территориального) управления, отдельного от государства. Это период знаменателен бурным этапом изучения местного самоуправления. С возрождением системы местного самоуправления на рубеже 1990;х годов возникло множество дискуссионных научных трудов, ориентированных на практику. Изучению природы местного.

4 Москалев А. В. Проблемы совершенствования местных Советов народных депутатов. Свердловск, 1987; Барабашев Г. В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. — М., 1971; Тошенко Ж. Т. Социальное планирование. — Красноярск, 1971 j-Яницкий О. Н. Гражданская инициативам самодеятельность масс. — М.: Знание, 1988. самоуправления, истории его развития посвящены работы Т. М. Бялкиной, А. М. Верещагина, Н. А. Емельянова, Н. В. Щербаковой.5.

Такие авторы, как Н. М. Великая, Е. Н. Заборова, Б. Макаренко, Г. А. Цветкова рассматривают проблемы формирования, развития и организации деятельности представительных органов муниципальных образований, также исследуют активность избирателей на муниципальных выборах, участие в избирательном процессе региональных и местных отделений политических партий.6.

Формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления посвящено наибольшее количество работ, в частности, таких 'ученых, как А. А. Дёмин, А. Р. Еремин, К. О. Магомедов.

Проблемы статуса местного самоуправления, его взаимодействие со структурами власти на современном этапе отражены в работах С. А. Авакъяна, М. А. Краснова, О. Логачевой, В. Ф. Халипова, Е. С. Шугриной.8.

Проблемы формирования и функционирования системы органов местного самоуправления, их структуры в ходе проведения муниципальной.

5 См.: Бялкина Т. М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления / Т. М Бялкина // Журнал российского права. — 2002. — № 4- Верещагин А. Н. Земский вопрос в России: Политико-, правовые отношения / А. Н. Верещагин. — М., 2002; Емельянов Н. А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения / Н. А. Емельянов. — М.-Тула, 1997; Щербакова Н. В. Местное самоуправление в России: теория и практика / Н. В. Щербакова, Е. С. Егорова. — Ярославль, 1996.

6 См.: Великая Н. М. Основные тенденции политического участия в местном самоуправлении / Н. М. Великая // Социологические исследования. -2003. -№ 8- Заборова Е. Н. Участие граждан в управлении городом / Е Н. Заборова // Социологические исследования. — 2002. — № 2- Макаренко Б. Институты власти и российский избиратель: взаимовлияние через выборы / Б. Макаренко // Российское общество: становление демократических ценностей?- Под ред М. Макфола, А. РябоваМосковский центр Карнеги. — М., — С. 137 174- Цветкова Г. А. Особенности партийной жизни на местном уровне / Г. А. Цветкова // Социологические исследования. — 2003. — № 8.

7 См.: Дёмин А. А. Проблемы управления населением / А. А. Дёмин // Государственная власть и местное самоуправление. — 2004. -№ 3- Еремин А. Р. Право граждан на реализацию функции местного самоуправления / А. Р. Еремин // Конституционное и муниципальное право. — 2003. — № 3- Магомедов К. О. Самоорганизация гражданского общества / К. О. Магомедов. — М., 1997.

8 См.: Авакъян С. А. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы / С. А. Авакъян. — М., 1994; Краснов М. А.

Введение

в муниципальное право / М. А. Краснов. — М., 1993; Логачева О. От слов своих осудишься: Появились первые пострадавшие в борьбе за статус городского округа / О. Логачева // Муниципальная власть. — 2004. -№ 2- Халипов В. Ф. Кратология — наука о власти: Концепция / В. Ф. Халипов // Российская муниципальная академия. — М., 2002; Шугрина Е. С. Муниципальное право / Е. .С. Шугрина. — М., 1999. реформы нашли отражение в работах Е. С. Шугриной, JI. Б. Соболевой, В. В. Иванова, А. Н. Коробовой, а также других.9.

Проблемы оказания муниципальных услуг в работах М. Мирзалиева, А. Широкова, С. Юрковой, В. Н. Иванова, В. И. Патрушева позволяют рассмотреть основные трудности в удовлетворении потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах. 10 Вместе с тем работ, посвященных оказанию качественных муниципальных услуг, явно недостаточно.

В Дальневосточном регионе изучением становления и развития местного самоуправления занимались Н. М. Байков, А. Н. Демьяненко, A.M. Фокин, JI.B. Самандина, И. Ф. Ярулин, И. Д. Саначев, П. Я. Бакланов, А. Ю. Завалишин и др. Однако из-за периодической смены путей реформирования местной власти, литература по данному вопросу ориентировалась на то или иное направление реформирования, выбранное в конкретный политический момент, что привело к тому, что в сравнительно молодой российской социологической науке сегодня нет устоявшейся школы и концепции в отношении местного самоуправления.

Местное самоуправление ещё не исследовано как системное социальное образование. Теория местного самоуправления находится только на начальном этапе своего формирования. Исследование процесса становления местного самоуправления как социального института, встроенного в структуры и государства, и гражданского общества, представляются одним из шагов на пути создания этой теории в контексте с новым этапом развития местного самоуправления в России, связанного со вступлением в действие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. №.

9 См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право / Е. С. Шугрина. — М., 1999; Соболева Л. Б. Место исполнительных органов власти местного самоуправления в системе разделения властей / Л. Б. Соболева // Государственная власть и местное самоуправление. -2006. -№ 1- Иванов В. В. Муниципальное управление: Справочное пособие / В. В. Иванов, А. Н. Коробова. — М., 2006.

10 См.: Мирзалиев М. Разработка моделей управления отраслями: на уровне поселений, муниципального района, городского округа в связи с перераспределением полномочий / М. Мирзалиев, А. Широков, С. Юркова // Муниципальная власть. — 2006. — № 1- Муниципальное управление: Учеб. пособ для вузов / Под ред. В. Н. Иванова, В. И. Патрушева. — М., 2002.

1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вместе с тем, малоизученными остаются особенности становления и развития местного самоуправления в конкретных субъектах Российской Федерации, результативность взаимодействия местной власти с органами государственной власти, социальная эффективность муниципальной власти и другие не менее значимые проблемы.

Эти и другие обстоятельства обусловили выбор цели, задач, объекта и предмета диссертационной работы.

Объектом диссертационного исследования является социальный институт местного самоуправления.

Предметом исследования является специфика и организационные, аспекты становления местного самоуправления во вновь образованной муниципальной единице — городском поселении.

Цель исследования — выявление особенностей протекания социальных процессов при формировании местногосамоуправления на поселенческом уровне и факторов, определяющих его функционирование.

Реализация поставленной цели осуществляется посредством решения следующих задач:

— провести анализ социокультурных факторов, обуславливающих функционирование социального института местного самоуправления;

— изучить процесс развития местного самоуправления на новом этапе реформирования местной власти в условиях российского общества;

— рассмотреть процесс формирования новой модели местного! самоуправления, основных этапов его становления и функционирования, их сущностных характеристикопределить особенности организации системы местного самоуправления и муниципальной власти в Хабаровском краепроанализировать процесс образования территориального общественного самоуправления как необходимого компонента социального института местного самоуправления;

— провести анализ применения стратегического планирования при разработке программы устойчивого социально-экономического развития вновь образованного городского поселения;

— эмпирически определить степень восприятия населением института местного самоуправления и степень готовности граждан к участию в деятельности местного самоуправления.

Гипотеза диссертационного исследования включает следующие взаимосвязанные положения: специфика и особенности территориальной организации, производственно-хозяйственной, поселенческой структуры местного самоуправления требует государственной поддержки местного уровня власти для его дальнейшего развития;

— формирование органов местного самоуправления на новом этапе реформирования способствует формированию гражданского общества, его демократизации путем привлечения населения к решению местных проблем, повышению политической культуры населения муниципальных образований;

— развитие местного самоуправления способно обеспечить устранение многих кризисных явлений в жизни российского общества, придать ему дополнительные стимулы для развития.

Теоретико-методологические основания исследования послужили следующие философско-социологические методы и подходы:

— метод системного анализа, который является во многом основополагающим для исследования особенностей становления системы органов местного самоуправления. Метод системного анализа служил также основой для определения совокупности методов, используемых для подготовки и обоснования решений по сложным проблемам становления местного самоуправления;

— сравнительный метод при сопоставлении организаций местного самоуправления в различных субъектах Российской Федерации позволил определитьуровень развития местного самоуправления во вновь образованных городских поселениях в ходе проведения муниципальной реформы.

Опираясь на общенаучные* принципы местное самоуправление исследуется в совокупности объективных условий (экономических, производственно-хозяйственных, территориальных, правовых) и* субъективных факторов (социальных, культурных, управленческих).

Характеристика местного самоуправления даетсяс позиции* институционального подхода, который позволил рассмотреть < объект исследования как совокупность существенных признаков, социальных статусов, формальных и неформальных норм, выполняемых функций. 4.

В' ходе исследования применялись также приемы моделирования и прогнозирования.

В исследовании использовались следующие методы: анализ документов, статистических данных, социологического опроса, диагностика управленческих структур муниципальных образований, социальное проектирование оптимальных структур социально-территориальных общностей.

Социологический подход позволяет провести комплексный анализ проблемы в единстве объективных и субъективных элементов самоуправления, его содержательной, структурной и функциональной сторон.

Эмпирическую базу диссертационной работы составили результаты исследований, полученные лично автором или при его непосредственном участии:

— «Социальное самочувствие населения Хабаровском края (г. Вяземский)». Проведен Центром социально-политических исследований Тихоокеанского государственного университета совместно с НП ."Дальневосточный институт социально-политических исследований". Руководитель Ярулин И. Ф. Опрошено 150 жителей города по репрезентативной выборке;

— социологическое исследование путем опроса 335 жителей городского поселения «Город Вяземский» на основе разработанной анкеты из 76 вопросов, включающей в себя 11 информационных блоков различной направленности и содержащей более 500 переменных (2007 г.). Специальное социологическое исследование проведено Дальневосточным научно-исследовательским институтом рынка при Минэкономразвития России. •Руководитель д.э.н. профессор Заусаев В. К. Опрошено 335 жителей города Вяземский;

— опрос по изучению проблем оказания помощи безработным в Вяземском муниципальном районе Хабаровского края (2008 г.). Социологическое исследование проведено НП «Дальневосточный институт социально-политических исследований» по заказу УГСЗН Правительства Хабаровского края. Руководитель Лях П. П. Опрошено 200 жителей Вяземского района;

— вторичный анализ полевых исследований проведенных в июле-•декабре 2008 г. на территории 16 регионов России в рамках исследовательского проекта Института современного развития «Местное самоуправление в России: нынешнее состояние и пути развития» силами Центра политических технологий;

— анализ материалов ряда научно-практических конференций, семинаров по исследуемой проблеме;

— вторичный анализ эмпирических и аналитических материалов, опубликованных в информационном бюллетене «Социологический журнал»,.

Социологические исследования", «Государство и право», «Российская газета», «Практика муниципального управления», «Общественные науки и современность» и др., а также нормативно-правовых актов органов государственного и муниципального управления по исследуемой проблематике;

— данные Госкомстата России, статистические отчеты муниципальных образований по изучаемой теме;

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

— институт местного самоуправления во вновь образованном' городском поселении рассмотрен с социологических позиций в аспекте понимания сущности самого феномена, местного самоуправления, как сложного социального процесса институциализации местного самоуправления и готовности в нём участвовать;

— выявлена специфика формирования и функционирования, вновь образуемой муниципальной единицы — городского поселенияпроанализирована разработанная * стратегияповышения устойчивости социально-экономического развития муниципального образования-городского поселения;

— исследовано становление местного самоуправления на основе внедрения территориального общественного самоуправления, как одной из составных частей в привлечении общественности • к социальным процессам развития местного самоуправления;

— в ходе прикладного социологического опроса выявлено, что отношение жителей городского поселения «Город Вяземский» к местной 'власти неоднозначно, большинство слабо разбираются в сущности, социальной роли и ресурсах местного самоуправления. Результаты показывают слабость социальной готовности населения к участию в решении экономических проблем местного сообщества и низкую активность граждан в социально-политической сфере функционирования местного самоуправления.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Местное самоуправление представляет собой одну из основных форм социальной самоорганизации, связанную с реализацией личностного потенциала жителей местных сообществ в организации и деятельности местной власти, предполагающую самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Наиболее эффективно решаются вопросы местного значения в тех типах муниципальных образований, где имеются средства и соответствующие организационные и структурные возможности. Решение большинства вопросов местного значения на территории поселений 'в период становления местного самоуправления остается за муниципальными районами, в состав которых входят городские поселения.

2. Экономическая основа местного самоуправления в настоящее время пока не получила должного развития, что нашло отражение в крайней ограниченности доходной базы муниципальных образований.

3. Несмотря на официально принятые формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, установленные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в практике еще не все формы работают.

4. Преодоление экономического кризиса невозможно без развития местного самоуправления, осуществляемого в пределах муниципальных образований, обладающих существенным экономическим потенциалом. Эффективное использование данного потенциала может способствовать развитию производственной и социальной инфраструктуры на отдельных территориях, а через бюджетные отношения воздействовать на кризисную ситуацию и на общегосударственном уровне.

5. Применение социологического мониторинга для диагностики деятельности муниципальных образований становится актуальным в деятельности органов местного самоуправления, особенно на начальном этапе их становления, а также в период муниципальной реформы в стране. Оценка населением уровня и степени удовлетворенности услугами, оказываемыми муниципальными организациями, позволяет выявить «узкие» места, внедрить необходимые усовершенствования, а также сравнить аналогичные муниципальные учреждения или применить к ним метод сравнительного анализа.

6. Эффективность деятельности института местного самоуправления будет определяться степенью вовлечения жителей в решение вопросов их жизнедеятельности. Реальное заинтересованное участие жителей в управлении собственными ресурсами для удовлетворения местных потребностей составляет основу развития местного самоуправления. Вместе с тем, поиск новых форм вовлечения населения в управление и повышение активности граждан являются важной задачей деятельности самих органов местного самоуправления.

Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что материалы исследования могут быть использованы при разработке программы повышения устойчивого социально-экономического развития вновь образованных муниципальных образований.

Вопросы, разработанные в диссертации, могут быть использованы в процессе подготовки специалистов в области местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования докладывались на международных и всероссийских научно-практических конференциях: «Проблемы социально-экономической устойчивости региона» (Пенза, 2005) — «Федерализм. Гражданское общество. Государство: политические и правовые аспекты» (Пенза, 2005) — «Пути формирования эффективной социально-экономической модели трансформирующейся России» (Пенза, 2006), «Экономическое и социальное развитие регионов России» (Пенза, 2006) — «Проблемы устойчивого развития городов» (Миасс, 2008).

Автор участвовал в разработке стратегии повышения устойчивого социально-экономического развития г. Вяземский.

По теме диссертации подготовлено 9 публикации общим объемом 14,7 печатных листов.

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре социологии, политологии и социальной работы Тихоокеанского государственного университета.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Формирование эффективной системы местной власти — всегда длительный и довольно сложный процесс. Поэтому не ничего удивительного в том, что в Российской Федерации данный процесс до сих пор находится в стадии развития и включает множество нерешенных проблем, связанных с законодательным обеспечением деятельности органов местного самоуправления, острым дефицитом квалифицированных специалистов в области муниципального управления, отсутствием надежных материально-финансовых основ деятельности местных органов власти.

На это еще в 2002 г. в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации обратил внимание Президент России В. В. Путин, отметив: «В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах ."31.

Оценивая современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации, большинство отечественных и зарубежных ученых и практиков отмечают крайне низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местного самоуправления. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации32, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся.

В качестве основных причин, сдерживающих развитие местного самоуправления в Российской Федерации, называют:

31 России надо быть сильной. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2002. 19 апреля.

32 Указ Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного самоуправления» от 11 июня 1997 г. № 568 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 24. Ст. 2741.

1.0тсутсвие на федеральном уровне единой общегосударственной концепции реформирования местной власти на принципах самоуправления. Любая реформа в государстве должна иметь четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться. В связи с отсутствием единого нормативного документа, определяющего все элементы реформы, деятельность различных структур, занимающихся вопросами организации местного самоуправления в РФ, совершенно не скоординирована, фрагментарна и зачастую взаимопротиворечива;

2.3начительное сопротивление реформам отдельных категорий чиновников государственных органов исполнительной власти. Условно их можно объединить в две группы. К первой следует отнести государственных служащих среднего уровня ряда федеральных министерств и ведомств — прежде всего тех, в принципах работы которых в ходе реформы предполагаются кардинальные изменения. Наибольшее противодействие эта группа оказывает на этапе разработки нормативных документов, направленных на реализацию соответствующих федеральных законов через компетенцию их министерств и ведомств. Вторую группу образуют руководители органов государственной власти ряда субъектов Российской Федерации. В основе их сопротивления лежит не просто желание сохранить определенный объем властных полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание и распоряжение собственностью, т. е. самый сильный стимул сопротивления — экономический интерес33;

3.Отсутствие реальной ответственности государственных должностных лиц за превышение своих полномочий, а федеральных органов власти — за несоблюдение провозглашенных в некоторых государственных.

33 Гильченко Л. В. Реформа местной власти в России: анализ состояния и исследование проблем становления местного самоуправления / Государственная власть и местное самоуправление в России. — М., 1998. С. 15−16. актах гарантий местного самоуправления в РФ, комплекс неподотчетности у некоторых руководителей местного ранга за свои ошибочные действия;

4.Недооценка, недопонимание, а нередко и ошибочное представление о самой сути местного самоуправления, его чрезвычайной важности в деле демократических преобразований всего российского общества;

5.Низкий уровень научного и методического обеспечения местного самоуправления. Это проявляется прежде всего в отсутствии целостной теории местного самоуправления как системы научных знаний, акцентирующих внимание на проблемах территориальной самоорганизации населения. На сегодняшний день имеются теоретические наработки лишь по отдельным вопросам местного самоуправления. Явно недостаточным представляется и уровень методического обеспечения работ по организации местного самоуправления, формированию и применению регламентирующих и обеспечивающих функционирование местных органов власти документов. •Практически нет рекомендаций по разработке и реализации местной социальной, экологической, экономической, кадровой, научно-инновационной политике. Отсутствие необходимых научных рекомендаций вносит в местное самоуправление значительный субъективизм и приводит к грубым ошибкам в процессе его осуществленияб. Отсутствие у местных органов власти опыта самостоятельного хозяйствования в системе рыночных отношений. На сегодняшний день многие руководители на местах не владеют стимулирующими методами управления и в большинстве случаев придерживаются иждивенческой позиции, связывая перспективы подъема экономики своего муниципального образования в первую очередь с увеличением объемов бюджетного финансирования, а не с возможностью «зарабатывания» собственных средств34;

34 Панкин Б. Р. Развитие экономической базы местного самоуправления в крупном городе: автореф. дисс.. канд экон. наук. — СПб., 1996. — С. 10.

7.Низкий уровень политической культуры населения, отмечая, что большинство российских избирателей пока еще недостаточно хорошо представляют себе систему властных отношений, сложившихся в современной России. Поэтому, с одной стороны, они часто предъявляют завышенные требования к органам местного самоуправления, будучи искренне уверены в том, что именно местная власть должна решать все их проблемы, а с другой — не разбираются в своих правах, не умеют, как правило, их защищать и не осознают своей контролирующей роли по отношению к местным органам власти35.

8.Явно недостаточное использование зарубежного и прошлого отечественного опыта муниципального строительства, а также передовых технологий организации местной власти, применяемых сегодня в некоторых регионах России.

Чтобы преодолеть препятствия, мешавшие развитию местного самоуправления, приближению его к населению, в стране в последние два года была проделана большая работа.

Обновленный Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления от б октября 2003 г. № 131 -ФЗ многое расставляет по своим местам. Он направлен на децентрализацию власти там, где это необходимо, и уточнение ее ответственности перед народом. В целом — на то, чтобы сделать жизнь более предсказуемой и обеспеченной. Благодаря новому закону сегодня практически ясно, какие обязательства местные власти имеют перед своими гражданами и какими ресурсами они обладают для их исполнения.

Главная цель данного закона — приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей.

К числу неоспоримых достоинств нового закона можно отнести:

35 Емельянов H.A. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. С. 453.

— введение двухуровневой системы местного самоуправления в сочетании с разграничением полномочий, что призвано, с одной стороны, приблизить муниципальную власть к населению, с другой* — привести к повышению эффективности решения вопросов местного значения на различных уровнях местного самоуправления;

— детальное разграничение полномочий между органами местного самоуправления различных уровней, а также между органами местного самоуправления и государством, закрепление и достаточно жесткое регламентирование принципа обеспечения делегированных государственных 'полномочий соответствующими ресурсами;

— большую, в сравнении с предыдущим законом, прозрачность механизмов бюджетного выравнивания, предоставления, муниципальным образованиям дотаций и субвенций из федерального и региональных бюджетов;

— расширение правовой основы для межмуниципальной кооперации в целях более эффективного решения задач местного самоуправления.

Для того чтобы цели нового этaпa^ муниципальной реформы были достигнуты, всем уровням власти в самое ближайшее время предстоит 'приложить серьезные усилия в направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления. Ведь даже самая идеальная нормативная база сама по себе еще не является гарантом создания в стране эффективной системы местного самоуправления. Для того, чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера. Помимо этого необходимо:

1.Наличие осознанной воли в осуществлении права на местное 'самоуправление, т. е. активное участие в процессе организации местного самоуправления не только государства (через официальные решения его органов и реализацию их должностными лицами), но и населения (через широкое участие в процессе, заинтересованность в его результатах).

2.Наличие механизмов осуществления права на местное самоуправление, т. е. наличие организационных структур, создаваемых «населением для решения местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) и реальной зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, различные органы общественного контроля).

3.Наличие возможности осуществления права на местное самоуправление, т. е. наличие экономических основ для обеспечения реальной самостоятельности населения и созданных им органов.

Современный этап муниципальной реформы — это глобальный эксперимент. От пугает многих. Однако без этих преобразований 'невозможно дальнейшее развитие российской государственности. Подлинная демократия — это власть народа, посредством народа и в интересах народа. Это фраза, не лишена пафоса, в реальности означает только то, что люди должны иметь возможность проявлять максимум участия в управлении своей территорией и при этом по максимально упрощенной схеме получать все услуги, предоставляемые властью. Искренне хочется надеяться, что проводимые в стране преобразования дадут российскому обществу дополнительные стимулы и новые возможности для того, чтобы максимально приблизиться к этой цели.

Нормативные акты.

1. Конституция Российской Федерации. -М.: Юрист, 1996.

2. Конституция Российской Федерации Комментарий. — М.: Спартак, 1997.

3. Конституция РСФСР. — Ведомости СССР — 1989. — № 20. — 373 с.

4. Конституция государств Европейского Союза, — М.: НОРМА — ИНФРА — М., 1999.

5. Бюджетный кодекс Российской Федерации. — М., 1998.

6. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая. — М., 1999.

7. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. — М., 1994.

8. Городовое положение 1870 года ПСЗ — 2 Т. XLII. — № 48 498.

9. Городовое положение 1892 года ПСЗ — 3 Т. XII. — № 8708.

Ю.Градостроительный кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства РФ. — 2005. — № 1. — Ч. 1. — 16 с.

11 .Европейская Хартия местного самоуправления. Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 36. — 4466 с.

12.Закон РСФСР от 27.10.1989 года «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР». Ведомости РСФСР. -1989.-№ 44.-1306 с.

13.Закон РСФСР от 04.01.1918 года «Об организации местного самоуправления». Ведомости РСФСР. — 1989. — № 44. — 1306 с.

14.Закон СССР от 09.04.1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Известия. — 1991. — 18 февр.

15.Закон РСФСР от 06.07.1991 года № 1550−1 «О местном самоуправлении в РСФСР». Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1991. — № 29. — 1010 с.

16.Закон Российской Федерации от 28.08.1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской.

Федерации". Местное самоуправление в Российской Федерации: Сб. нормативных актов. — М.: Белые Альвы, 1998.

17.Закон Российской Федерации от 06.10.2003 года № 131 — ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — 3822 с.

18.Закон Российской Федерации от 26.10.2002 года «О несостоятельности (банкротстве)». Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 43. — 4190 с.

19.3акон Российской Федерации от 20.08.2004 года № 120 -ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений». Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 34. — 3535 с.

20.3акон Российской Федерации от 08.01.1998 года № 8 — ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 2. — 224 с.

21.Закон Хабаровского края от 30.06.2004 года № 194 «О наделении муниципальных образований районов статусом муниципального района и об установлении их границ». Собрание законодательства Хабаровского края. — № 7 (24). — 254 с.

22.Закон Хабаровского края от 30.06.2004 года № 191 «О наделении административных центров районов статусом городских, сельского поселения и об установлении их границ». Собрание законодательства Хабаровского края. — № 7 (24). — 254 с.

23.Закон Хабаровского края от 26.07.2006 года № 52 «О разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между городским поселением „Город Вяземский“ Вяземского муниципального района Хабаровского края и Вяземским муниципальным районом Хабаровского края». Собрание законодательства Хабаровского края. — № 8 (49).

24.Комментарий к Федеральному Закону от 06.10.2003 года № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Под ред. С. Е. Чаннова. — М.: ТЕИС, 2005. — 432 с.

25.Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости // Полн. собр. Законов Российской Империи. Собр. II. Т. XXXVI. № 36 657.

26.Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760, п. 6. Российские вести. -1993. — № 210.

27.Постановление Верховного Совета РСФСР от 27.12.1991 года № 3020−1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальной собственности». Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. — 1992. — № 3. -89 с.

28.Постановление Правительства Российской Федерации от 7.03.1995 года № 235 «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность» Собрание законодательства РФ. — 1995. -№ 11.-995 с.

29.Постановление Правительства Российской Федерации от 13.06.2006 года № 374 «О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ. — 2006. — № 25.

2734 с.

ЗО.Постановление Законодательной Думы Хабаровского края от 25.02.2004 года № 1091 «О Программе реформирования местного самоуправления в Хабаровском крае на период 2004;2005 годов в связи с реализацией требований Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Собрание законодательства Хабаровского края № 3 (20). 30 с.

31 .Постановление Законодательной Думы Хабаровского края от 29.03.2006 года № 116 «Об Основных направлениях деятельности органов государственной власти края и органов местного самоуправления края на 2006;2008 годы по реализации положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Собрание законодательства Хабаровского края № 4 (45). 15 с.

32. Постановление Учредительного съезда Ассоциации «Совет муниципальных образований Хабаровского края» от 16.06.2006 года № 1 «Об образовании Совета муниципальных образований Хабаровского края». — Хабаровск, 2006.

33.Принципы двухуровневой организации местного самоуправления в Концепции разграничения полномочий органов публичной власти по вертикали. Аналитический вестник № 1 (194) «Проблемы разграничения компетенции между уровнями публичной власти по вертикали», Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Аналитическое управление Аппарата Совета Федерации. — М., 2003.

34.Распоряжение Губернатора Хабаровского края от 25.05.2005 года № 364-р «Об утверждении рекомендаций об условиях и порядке разграничения объектов муниципальной собственности между муниципальным районом и поселениями, расположенными на территории муниципального района».

35.Решение Совета депутатов городского поселения от 29.06.2005 г. № 26 «О территориальном общественном самоуправлении в городском поселении «Город Вяземский». Вяземские вести 07.10.2005 г. № 47. Зб. Собарние Узаконений и Распоряжений рабочего и крестьянского правительства от 28.12.1917 г. Ст. 153. СУ РСФСР. 1917. № 1.9 с.

37.Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». Российская газета. — 1993. — № 190.

38.Указ Президента Российской Федерации от 22.12.1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», п. 1. Российская газета. — 1993. — № 52. — 5071 с. 39. Указ Президента Российской Федерации от 10.01.1993 г. № 8 «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий». // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 3. 168 с.

40.Указ Президента Российской Федерации от 21.06.2001 г. № 741 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления». // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 43. — 4190 с.

41.Устав Ассоциации «Совет муниципальных образований Хабаровского края» от 16.06.2006 года. // Сборник материалов учредительного съезда Совета муниципальных образований Хабаровского края. — Хабаровск, 2006.