Государственная бюрократия как институт управления и социально-профессиональная группа в современной России: особенности формирования и функционирования

Актуальность темы

исследования. Современные российские реалии свидетельствуют о серьезных проблемах, связанных с качеством управления на всех уровнях: решения принимаются либо не соответствующие уровню общественных задач и интересам населения в целом, а не отдельным социальным группам, либо принятые решения не реализуются на должном уровне. От качества государственного управления зависит не только уровень и качество жизни населения, но и конкурентоспособность государства в целом, в т. ч. национальная безопасность, уровень научно-технического и социально-экономического развития. Одной из важнейших составляющих механизма государственного управления является бюрократия. Влияние бюрократии на функционирование всей системы государственного управления во многом определяется ее главенствующей ролью в принятии и практической реализации управленческих решений.

В массовом сознании у российского чиновничества сложилась плохая репутация: с его деятельностью связывают коррупцию, некомпетентность, волокиту, халатность при исполнении служебных обязанностей. В социально-политической публицистике чиновничество стало объектом не только иронических зарисовок, но и обвинений во всех возможных недостатках российской государственности: оторванности от реальных проблем общества, неэффективном расходовании государственных средств, отсутствии фактического разделения власти и собственности, извлечении чиновниками «административной ренты» и др. Однако уже в дореволюционных российских исследованиях1 были предприняты попытки объективно рассмотреть бюрократию не только как объект социальной критики, а нередко и сатиры, но и как группу, обеспечивающую функционирование государственного аппарата, и как особый механизм государственного управления и его внутриорганизационную специфику.

1 Втдорчик ILA Заметки сибирского врача. (Очерки бюрократической медицины) Н. Новгород: Тип. Товарищества тружеников печатного дела. 1905; Карпович Е П. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., Типография П. П. Сойкина. 1897, Ольшевский Л/ Бюрократия. М.: Издание В. М. Сабина, 1906; Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. М., 1898.

Можно констатировать, что современная российская бюрократия как управленческий институт и социально-профессиональная группа исследована в недостаточной мере, что обусловливает актуальность анализа ее социально-правового статуса, особенностей стратификации, рациональности ее деятельности и социально-психологических особенностей ее представителей. Это дает возможность выявления специфики и, исходя из этого, возможных направлений повышения эффективности ее деятельности, снижения негативных эффектов использования бюрократических принципов управления. Изучение бюрократии в указанном ключе может способствовать формированию комплексной стратегии совершенствования института государственной гражданской службы в России.

Степень научной разработанности проблемы.

Феномен бюрократии стал предметом целенаправленного научного осмысления с конца XIX века. Государственной бюрократией стали называть особую категорию профессионалов, занятых в сфере государственного управления. Она анализировалась и в рамках теории организации как механизм социального управления и как субъект властных отношений. В XX веке о бюрократии стали упоминать в рамках анализа социально-политических процессов, актуальными стали термины «бюрократическое общество», «бюрократический кризис», «бюрократический ритм» социальной динамики. Ее изучение в рамках социальных наук предполагает возможность многоаспектного и комплексного исследования проблем функционирования бюрократии. Одним из наиболее продуктивных направлений ее исследования является сосредоточение, прежде всего, на социологических концепциях, касающихся вопросов о месте и роли бюрократии в социальной структуре общества, а также закономерностей и парадоксов работы бюрократического аппарата как элемента государственно-управленческого механизма.

Интерес к изучению бюрократии как социально-профессиональной группы и инструмента управления нашел свое отражение в работах как зарубежных, так и российских социологовОднако, несмотря* -на актуальность и научно-практическую значимость, данная проблема в социологической литературе освещена недостаточно и требует дополнительного исследования. Можно выделать несколько групп библиографических источников, на которых базируется диссертационное исследование.

Как важнейшая часть государственного управленческого механизма бюрократия рассматривается в трудах М. Вебера, анализ работ которого проведен П. П. Гайденко, IO.II. Давыдовым, Е. И. Кравченко, М. В. Масловским, Д. Г. Подвойским.3 В той или иной мере затрагивали проблемы бюрократии Д. Бернхем, Э. Гидденс, Л. фон Мизес, Й. Шумпетер, Я. Щепаньский.'1 Природа бюрократии как социально-управленческого института проанализирована в работах П. Бурдьё, Б. Г. Питерса.5 Проблемы развития государственной службы и ее оптимизации рассмотрены Л. Лефевром, К. Молена, В. Нисканеном, М. Олсоном, Л. Пиччи, Дж. Скоттом.6 Осмыслению бюрократического способа государственного управления и развитию бюрократии как управленческого института уделяют внимание в своих работах Д. Белл, С. Жижек, М. Фуко, М. Янг.7.

3 Вебер hl. Хозяйство и общество // Социологические исследования. 1988. № 5- Вебер hl. История Хозяйства. Город. М.: «KAHOH-иресс-Ц», «Кучково ноле». 2001; Вебер AI. Политика как призвание и профессия. М.: Прогресс. 1990; Вебер М. О России: Избранное. М.: РОССПЕН, 2007; Гайденко ПЛ., Давыдов ЮЛ. Проблема бюрократии у Макса Вебера // Вопросы философии. 1991. № 3- Кравченко Е. И. Теория социального действия: от М. Вебера к феноменологам // - Масловский М. В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология: Монография. Н. Новгород: Изд-во ИНГУ, 1997; Подвойский Д. Г. Русская головоломка для немецкого ума (М. Вебер о России) // Человек. 2008. № 4.

4 Гидденс Э. Социология. М.: Едиториал УРСС, 2005; Мизес Л. фон Бюрократия. М.: Изд. Социум, 2006; Шумпетер И. Теория экономического развития. Капитализм, социализм и демократия. М.: Эксмо. 2007; Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии. М.: Прогресс. 1969; BurnhamJ. The managerial revolution, N. Y., 1941.

5 Бурдьё П. От «королевского дома» к государственному интересу: модель происхождения бюрократического поля // Социология социального пространства. М.: Институт экспериментальной социологии, СПб.: Алетейя. 2007; Бурдьё П. Дух государства: генезис и структура бюрократического поля // Социология социального пространства. М.: Институт экспериментальной социологии, СПб.: Алетейя, 2007; Peters G.В. Bureaucracy and the State // Handbook ofEuropean Societies, 2010 p. 39−57.

6 Писканен В. Особая экономика бюрократии. СПб.: Экономическая школа. 2004. Олсон М. Бюрократия // Итуэлл Дж., МилгейтМ., Ныомен П. Экономическая теория. М.: ИНФРА-М. 2004; Пиччи JI. Система управления, основанная на репутации, и «читаемость» государства для граждан // Полис. Политические исследования.-2011. № 3- Lefevre L. L’obsolescence des institutions administratives // La Revue Administrative. JV" 340. 2004; Molena! X. L’etat, une entreprise comme une autre? // Sciences Humaines, 2011, № 228- Скотт Дж. Благими намерениями государства. M.: Университетская книга, 2005.

7 Фуко М. Правительственность (идея государственного интереса и ее генезис) // Логос. 2003. № 4−5- Белл Д. Грядущее постиндустриальное общество. М. 1993; ZizekS. How Did Marx Invent the Symptom? London-New York: Verso, 1994. Янг hi. Возвышение меритократии. M., 1991.

Бюрократии как особому типу организации и месту человека в организациях бюрократического типа посвящены работы М. Крозье, Н. Лумана, Р. Мертона, Э. Фрейдберга.8 Концепция общности представлений социальных групп, к которым можно отнести и бюрократию, разработана С. Московичи.9 В общетеоретическом плане особенности влияния профессии на поведение и образ мышления человека рассмотрены П. Сорокиным10, позже данная тематика была исследована С. П. Безносовым, Г. Г. Дилигенским, А. Л. Свенцицким, некоторые аспекты поведенческих особенностей бюрократии были показаны Ж. Т. Тощенко.11.

Особое место среди исследований российской бюрократии занимают работы дореволюционных ученых: М. С. Александрова, Б. Бразоленко, В. В. Ивановского, И. Ольшевского, Б. Н. Чичерина. 12 Исторической специфике бюрократии на разных этапах становления российской государственности посвящены работы Л. А. Тихомирова, Е. П. Карновича.13 Внимания заслуживают и работы современных историков дореволюционной социологии: И. А. Голосенко, Н. Г. Чевтаевой. и О номенклатуре как управленческой прослойке советского общества упоминают Т. И. Заславская, Ц. А. Степанян и B.C. Семенов.15.

8 Луман Н. Власть. М.: Праксис. 2001. Мертон Р. Бюрократическая структура и личность. М.: ACT. 2006. illepmoH Р. Непреднамеренные последствия преднамеренного социального действия // Социологический журнал. 2009. № 2. С. 5−17- Crozier M. Le l’henomene bureaucratique / Points Essais. 1971; Crozier M, FreidbergE. L’acteur et le systeme. Paris: Editions du Seuil. 1977; Crozier M. Etat moderne, etat modeste. Paris: Editions du Seuil, 1991.

9 Московичи С. Век толп. Исторический трактат по психологии масс. М.: «Центр психологии и психотерапии». 1998.

10 Сорокин П. Социальная стратификация и мобильность // Человек. Цивилизация. Общество. М., 1992. С. 302−373- Сорокин II. Интегральные и объединительные парадигмы// - Сорокин П. Влияние профессии на поведение людей и рефлексология профессиональных групп. М.: Международный университет бизнеса и управления, 1997.

11 Безносое С. П. Профессиональная деформация личности // СПб.: Речь. 2004; Дилигенский Г. Г. Социально-политическая психология: Учеб. пособие для высших учеб. Заведений. М.: Наука. 1994.-Свт/ш/мшА.Л. Социальная психология управления // Л.: ЛГУ. 1987. Тощенко Ж. Т. Религиозная идентичность и бюрократия // Религия в самосознании народа (религиозный фактор в идентификационных процессах). М.: Институт социологии РАН. 2008.

Александров М. С. Государство, бюрократия и абсолютизм в истории России. СПб.: Тип. Б. М. Вольфа. 1910; Бразоленко Б Очерки развития бюрократии в России // Вестник знания. 1903. № 8- Ивановский В. В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // Русская мысль. 1903. № 8- Ольшевский И. Бюрократия. М.: Издание В. М. Сабина. 1906; Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. М., 1898.

13 Карпович Е. П. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб. гТипография П. П. Сойкина. 1897- Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. ГУП «Облиздат», ТОО «Алир». М. 1998.

14 Голосенко Л, А Социальная идентификация рядового чиновничества в России начала XX века: историко-социологический очерк // Журнал социологии и социальной антропологии. 2000. № 3- Голосенко H.A. Три толкования феномена бюрократии в дореволюционной социологии в России // Социологический журнал. 2001.

Анализу фундаментальных проблем государственного управления, а, следовательно, и бюрократии как одному из основных управленческих институтов посвящены работы В. А. Двуреченских, К. О. Магомедова J1.B. Сморгунова, C.B. Степашина, II.С. Столярова, С. С. Сулакшина, Е. А. Чегринец, Ю. А. Чернавина, В. А. Фёдорова и др.16.

Важную роль государственной бюрократии в организации процесса взаимодействия государства и общества, государства и бизнеса (в особенности в аспекте проблемы административных барьеров для ведения предпринимательской деятельности) подчеркивают современные исследователи: В. В. Волков,.

М.В. Курбатова, С. Н. Левин, А. Н. Олейник, A.A. Сурцева, B.JI. Тамбовцев.

Многие работы, затрагивающие проблемы современной российской государственной службы, посвящены итогам административной реформы 20 032 004 гг. В частности, это работы А. Г. Барабашева, A.B. Клименко, А. Н. Медушевского, Ю. А. Нисневича.18 Исследования государственной службы.

3- Чевтаева 11.Г. Социология чиновничества в России: дореволюционное наследие и современность // Мир России. 2009. № 3.

15 Заславская Т. Н. Социализм, перестройка и общественное мнение // Социологические исследования. 1991. № 8- Классы, социальные слои и группы в СССР // Отв. ред. Степанян Ц. А. и Семенов B.C. М. 1968.

16 Магомедов КО. Социология государственной службы. М.: Изд-во РАГС, 2010; Сулакшин С. С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик) // М.: Научный эксперт. 2006. № 2- Государственная политика и управление // Под ред. JI.B. Сморгунова. М.: РОССПЭН. 2006; Степашин C.B., Двуреченских В. Л., Чегринец Е. А., Чернавин Ю. А. Власть. Демократия. Контроль. М., 2005; Столяров U.C. Коррупция как системное явление // Актуальные проблемы социально экономического развития России. 2009. № 2- Столяров U.C. Социально ответственное поведение и корпоративная культура в системе государственного управления // Корпоративная социальная ответственность: управленческий аспект: монография. Под общ. ред. д.э.н., проф. И. Ю. Беляевой, д.э.н., проф. М. А. Эскипдарова. М.: КНОРУС. 2008. Фёдоров В. А. Основные подходы к подготовке кадров в сфере публичного администрирования // Сборник докладов межд. научно-практической конференции «Практика подготовки менеджеров: опыт н проблемы». Часть II. Калуга.: ИД «Эйдос». 2005.

17 Волков В. В. Силовое предпринимательство: экономико-социологический анализ. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ. 2005; Курбатова М. В., Левин С. Н. Деформализация правил взаимодействия власти и бизнеса на региональном и муниципальном уровнях // Вопросы экономики. 2005. № 10- Левин С. Н., Сурцева A.A. Государство с преобладанием контрактных начал: методология анализа и проблемы его формирования в России//Journal of institutional studies (Журнал институциональных исследований). 2010. том 2, № 3- Олейник А. Н. Роль государства в установлении прав собственности // Мировая экономика и международные отношения. 2003. № 7- Тамбовцев В. Л. Основы институционального проектирования. М., 2009.

18 Барабашев А. Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. Том I. № 1- Барабашев А. Г., Клименко A.B. Ретроспективный анализ основных направлений модернизации системы государственного управления и государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 3- Медушевский А. Н. Административная реформа в России // М.: Институт права и публичной политики. 2004. № 4 (49) — Нисневич Ю. А. Административная реформа: цели и результаты // Вестник РУДН, Серия «Политология». 2008. № 4. зарубежных стран-* содержатся в трудах А. И. Василенко, A.B. Оболонского,.

A.M. Ушкова.19.

Социологический анализ особенностей кадрового состава государственной гражданской службы представлен в работах В. Ф. Анурина, В. Е. Гимпельсона и.

B.C. Магуна, Д. В. Поликанова, A.M. Садулиной, И. А. Шмерлиной.20.

Бюрократии посвящено множество публицистических работ, некоторые из которых заслуживают внимания, например, работа о номенклатуре как «новом классе» социалистических обществ М. Джиласа и Б. Рицци, о номенклатуре в Советском Союзе М. Восленского, о постсоветской бюрократии С. Г. Кордонского И др.

Объектом исследования является бюрократия как особая социально-профессиональная группа и институт государственного управления.

Предмет исследования — особенности формирования и функционирования современной российской государственной бюрократии как социально-профессиональной группы и института государственного управления.

Основная цель работы — определить структурные и функциональные особенности российской бюрократической системы государственного управления, детерминируемые спецификой рассмотрения бюрократии как социально-профессиональной группы и института государственного управления. Это предполагает решение следующих исследовательских задач:

1. Проанализировать условия формирования и становления бюрократии как социально-управленческого института.

2. Рассмотреть особенности бюрократической рационализации социального действия применительно к сфере государственного управления.

19 Василенко? I.A. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Логос. 2000; Обоюнский A.B. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Изд-во «Дело», 2002; Ушков, А М. Как управлялся и управляется Китай: конфуцианская система подготовки государственных служащих // Вестник РУДН. Серия «Политология». 2007. № 2.

20 Анурии В. Ф&bdquoСадулинаЛМ. Бюрократия: взгляд «извне» и «изнутри» // Социологические исследования. 2010. № 2 (310) — Гштельсон В Е., Магуп B.C. На службе государства российского // Вестник общественного мнения. 2004. № 5- Гштельсон В Е Численность и состав российской бюрократии: между советской номенклатурой и госслужбой гражданского общества // Вопросы экономики. 2002. № 11- ПоликановД.В. «Кадровый голод» на государственной и муниципальной службе // Мониторинг общественного мнения. 2010. № 5 (99) — Шмерлчна 11А «Кодекс чести» российского чиновника: наброски к программе эмпирического исследования // Вестник РУДН. Серия «Социология». 2012. № 4.

3. Проанализировать особенности-1— бюрократии как социально-профессиональной группы.

4. Показать социально-групповые и институциональные особенности российской государственной бюрократии.

5. Рассмотреть возможные пути совершенствования и развития бюрократии в России.

Теоретико-методологическую базу исследования составляют: институциональный подход, предполагающий комплексное исследование бюрократии как социального институтаисторический подход к рассмотрению этапов и условий формирования бюрократии как социального и управленческого институтаструктурно-функциональный подход, посредством которого анализируется институализация бюрократии как социально-профессиональной группы и движущей силы механизма государственного управлениятеория рациональной бюрократии и концепция «нового государственного управления» как теоретический подход к сближению принципов управления бизнес-структурами и государственного управления.

Эмпирическая база исследования:

— Нормативно-правовая база, регулирующая отношения в сфере.

9 1 государственной гражданской службы в Российской Федерации.

— Данные Федеральной службы государственной статистики (2000;2012 г.), а таюке исследований ВЦИОМа (2012;2013 г.), Левада-центра (2012;2013 г.), посвященных проблемам формирования и функционирования государственной бюрократии.

— Данные, полученные в ходе проведенного диссертантом экспертного интервью с государственными служащими Министерства экономического развития РФ (9 респондентов).

21 Конституция Российской Федерации // М.: Статут, 2009; Федеральный закон № 79-ФЗ от 27 июля 2006 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Опубликовано в «Российской газете» от 31 июля 2004 г., Федеральный выпуск № 3539- Федеральный закон № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» // Опубликовано в «Российской газете» от 31 мая 2003 г., № 103 (3217) — Указ Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти» // .

Научная новизна исследования состоит в следующем:

1. Проанализированы, систематизированы и обобщены теоретические взгляды на проблему рациональности применительно к деятельности государственной бюрократии и формирование специфических принципов и закономерностей функционирования бюрократии как института публичного управления.

2. Обоснована целесообразность сочетания в государственном управлении формальной и сущностной, коллективной и индивидуальной рациональности по принципу дополнительности.

3. Определено, что, появившись в государствах патримониального типа, бюрократия приобрела специфические черты, которые сохранились в том или ином виде и стали институционально присущими ей в качестве значимого элемента управленческих отношений.

4. Выявлено, что специфика российской государственной бюрократии, заключающаяся в доминировании личных отношений, чинопочитании, формальных оценках результатов деятельности, сохранилась, несмотря на попытки ее модернизации при помощи административных реформ и реализации различных образовательных программ по подготовке государственных служащих. Формальный характер проводимых административных реформ и традиционно высокое влияние бюрократии в общественной жизни и в проведении этих преобразований не препятствуют самовоспроизводству существующей системы функционирования государственной бюрократии.

5. С привлечением эмпирических данных обосновано, что среди российской молодежи выбор карьеры в федеральных органах исполнительной власти обусловлен как возможностью формирования социального капитала с перспективой перехода в коммерческие структуры, так и высоким социальным статусом государственной службы. В то же время существуют тенденции падения доверия населения к чиновникам и системе государственного управления в целом.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Бюрократии как управленческому институту свойственна замена сущностно рациональных целей формально рациональными. Формальная рациональность, господствовавшая в профессиональном сознании веберовского бюрократа, не теряет актуальности, но дополняется сущностной рациональностью, также как индивидуальная рациональность — коллективной.

2. К числу наиболее актуальных проблем государственного управления относится проблема недостаточного доверия институтам, его осуществляющим. Основанием позитивного отношения к чиновничеству является репутация как ядро социального капитала. Оценка репутации возможна путем внутригрупповой оценки, а также при помощи механизмов обратной связи государственных структур и общества, включающих общественную оценку и государственный контроль как способы повышения качества работы бюрократии. Существенным направлением развития бюрократии как института государственного управления и социально-профессиональной группы представляется применение меритократического принципа формирования корпуса чиновников, занимающих высшие управленческие должности.

3. «Корпорация чиновников» представляет собой стабильную профессиональную группу, особенностями которой являются специализация труда и стратифицированность по критерию участия в процессе принятия и исполнения государственных решений. Ее статус как профессиональной группы, существующей в государстве для обеспечения государственного управления, и стратифицированность получили нормативное закрепление в федеральных законах, регулирующих функционирование государственной гражданской службы.

4. На государственной службе под влиянием таких особенностей данной сферы деятельности, как причастность к государственному управлению, иерархический тип организации и соблюдение формальных процедур формируется особый социально-психологический типаж. Его особенностями является приверженность следованию предписанным нормам, исполнительность, осторожность, — пунктуальность, формализм, консерватизм, дисциплинированность, высокая значимость социально-профессионального статуса и принадлежности к государственному управлению, следование специфической «бюрократической логике».

5. Основной особенностью российской бюрократии является формальное сходство с управленческими институтами европейского образца в сочетании с сильным влиянием патримониального стиля отношений. Для формирования и функционирования российской бюрократии и всей системы государственного управления актуально существование таких отношений, как протекционизм, кумовство, непотизм и др. Можно сказать, что эти отношения — неформальный «фундамент» системы государственного управления в России. В качестве путей изменения существующей ситуации представляется более широкое внедрение Интернет-технологий, обеспечивающих прозрачность, доступность и быстроту оказания государственных услуг, сокращение числа государственных служащих. Использование Интернет-технологий должно сопровождаться изменением принципов работы государственной бюрократии, рассматриваться как средство достижения цели повышения качества оказания государственных услуг в соответствии с потребностями, интересами и проблемами населения.

Теоретическая значимость исследования заключается в возможности использовать основные положения диссертации для углубления теоретических представлений о бюрократии как социальном институте и социально-профессиональной группе. Практическая значимость состоит в возможности использовать ее положения для разработки направлений повышения эффективности и устранения негативных сторон деятельности государственной службы России, в частности, для оценки эффективности государственной службы как института управления. Представленные в исследовании теоретико-методологические разработки могут использоваться при подготовке учебных курсов по социологии управления, теории и практике государственной службы, теории государственного управления.

Апробация результатов исследования *.

Основные положения диссертационного исследования отражены в публикациях автора, в частности, в материалах научно-практической конференции «Управление социальными инновациями: опыт, проблемы и перспективы» (Москва, РУДН, 24 ноября 2010 г.), XI межвузовской научно-практической конференции молодых ученых и аспирантов «Кадровая политика в условиях модернизации российского общества» (Москва, РАНХиГС, 28 апреля.

2011 г.), а также VII Всероссийского Фестиваля науки в Москве 12−14 октября.

2012 г. (Москва, РУДН).

Материалы исследования были использованы для создания учебно-методического комплекса «Теория и механизмы современного государственного управления» для студентов направления «Государственное и муниципальное управление», при чтении курса «Теория управления», «Государственная служба: теория и практическая деятельность», а также при разработке и чтении диссертантом авторского специального курса «Социология государственной службы: бюрократия, элиты, управление».

Структура диссертации и ее содержание подчинены целям и задачам исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографии, двух приложений и списка использованной литературы.

— ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

В данной работе сделана попытка анализа особенностей государственной бюрократии как социального института и социально-профессиональной группы. Две ипостаси бюрократии, объединенные в названии работы взаимосвязаны, рассматривать их независимо друг от друга представляется едва ли возможным.

Возникнув и сформировавшись в патримониальном династическом государстве бюрократия приобрела такие устойчивые, можно сказать вневременные черты, как централизованное распределение ресурсов и иерархический характер отношений. Потребность в выделении сферы публичного, возникшая по причине пересечения личных и профессиональных отношений в сфере государственного управления, привела к рационализации государственного управления и в итоге к появлению бюрократии. Процесс развития государства сопровождался развитием бюрократии, при котором она приобретала новые черты, не утратив при этом базовых институциональных свойств. Процесс оформления сферы публичного спровоцировал необходимость утверждения приоритета общественного над частным в государственном управлении, многократного делегирования полномочий, учета интересов бюрократии в бюджетном процессе. Постепенно произошло выделение образовательного критерия вхождения в бюрократическую корпорацию.

Как частное проявление «логики публичного» выработались общие принципы функционирования системы бюрократии, так называемая «бюрократическая логика». Эти принципы заключаются в утверждении приоритета общественного над частным, в распределении ответственности путем многократного делегирования, в особых вещах, а также писаных и неписаных правилах — атрибутах бюрократической жизни.

Однако при всех изменениях, связанных с переходом к бюрократическому государству многие из приобретенных в патримониальном государстве черт так и не были изжиты окончательно, став институционально присущими бюрократии.

Как социальный институт бюрократия является основной движущей силой механизмов осуществления функций государства по отношению к обществу.

Разными исследователями подчеркивались различные ее особенности:-механистичность и политическая нейтральность (М. Вебер), рациональность, заключающаяся в стремлении к совпадению «выгоды» индивида и общества (М. Фуко) или в соответствии возможностей и ограничений действий (Н. Луман). Приведенные концепции европейских авторов объясняют особенности государственной бюрократии возникшей и существующей в европейских социокультурных условиях, вместе с тем они обладают аналитическим потенциалом для исследования российских реалий, однако все же требуют некоторых допущений в целях адаптации к российской специфике. Необходимо учитывать, что под, казалось бы, европейски рационализированной формой в России зачастую скрываются патримониальные управленческие отношения. Проявления патримониальных отношений можно отнести к специфическим чертам российской государственной службы.

Применительно к институту бюрократии как механизму государственного управления правомерно говорить об особой рациональности управленческого действия. Такой вид рациональности должен подразумевать определение ценностных аспектов государственного управления и выверение целей на их основе. Только формальная или сущностная оценка действия ограничивает проблемное поле, поэтому, на наш взгляд, необходимо применение принципа дополнительности для воспроизведения целостного представления об объекте. Принцип дополнительности способен разрешить неразрешимую с точки зрения классической рациональности коллизию формального и сущностного, коллективного и индивидуального, позволяя принимать во внимание аксиологические факторы мышления.

Современные теоретические взгляды на бюрократию (например, концепция «нового государственного управления») основаны на идее организации практик государственной службы по модели частного сектора, передаче некоторых функций государства частным организациям и их существование на конкурентных началах. В связи с идеями перенесения таких принципов управления частными структурами, как клиентоориентированность, принцип конкуренциии эффективности расходования средств актуализируются идеи измерения эффективности работы государственной службы, для чего применяются преимущественно экономические методы. Однако экстраполяция методов анализа экономической эффективности бизнес-структур на работу государственных органов представляется возможной лишь применительно к некоторым видам деятельности государственной службы. Например, при оценке качества предоставления услуг населению, поскольку в данном случае можно выявить уровень спроса на услуги и сумму затрат на их оказание. Измерение эффективности иных видов деятельности, в особенности тех, чьи результаты носят отложенный характер, или имеющих важное социальное и культурное значение, не даст реальных результатов при использовании исключительно методик анализа эффективности бизнеса. Такие методики не учитывают социальных функций государственного управления, призванного создавать общественные блага и, соответственно, не имеющего конкурентов. Представляется, что для таких видов деятельности измерение эффективности не требуется или критерии ее измерения должны быть неформализованными, т. е. предполагать индивидуализированный подход к каждому виду деятельности или организации. Для исследования эффективности бюрократии целесообразно дополнить оценку формально-калькулируемых параметров, оценкой сущностных аспектов рациональности. Рациональное управленческое действие должно быть ориентировано на содержание, т. е. вести к аксиологически обусловленной цели.

Требования к бюрократии начинают меняться в направлении приоритета социально-коммуникативной деятельности, важный аспект которой согласование интересов различных социальных групп и институтов.

На государственной гражданской службе формируется особый социально-психологический тип. Особенностями данного социально-психологического типа является формализм, консерватизм, сверхконформизм, приверженность дисциплине, высокая значимость социально-профессионального статуса, и принадлежности к государственному управлению. Принадлежность к бюрократической корпорации проявляется в социальных представлениях, основанных на требовании неукоснительного следования предписанным нормам, и специфической «бюрократической логике». Российский чиновник как социально-психологический тип в целом соответствует общим типологическим признакам. Однако описанные в западной литературе черты в России приобретают новый смысл: например, причиной дисциплинированного поведения часто является страх и зависимость, а усердие в работе часто обусловлено желанием добиться особенного расположения руководителя. Можно отметить и некоторые особенные черты российской бюрократии, сводящиеся, в основном, к разнообразным проявлениям неформальных отношений: гипертрофированное чинопочитание проявление лояльности и личной преданности в обмен на покровительство руководства, формальный характер конкурсов и аттестаций и др. Такие явления, как кумовство, протекционизм, непотизм, гипертрофированное чинопочитание, высокая роль личной преданности руководству остаются характерными для России.

Как особый управленческий институт, обладающий специфическими функциями, бюрократия оказывается в привилегированном положении по отношению к остальным слоям общества. Занимая в целом особое положение по отношению к остальным социально-профессиональным группам, бюрократия внутренне неоднородна. Высшие слои российского чиновничества по критерию способности влиять на принятие важных государственных решений, их представителей можно отнести к элите общества. Доля их ответственности за социально-экономическое состояние страны весьма значительна. В частности, реализация проектов модернизации в том числе и государственного аппарата сталкивается с мощыо бюрократической логики, которая их отбирает и реализует подчиняя правилам и закономерностям собственного функционирования. Качество административной элиты во многом определяет цели и приоритеты государственного управления, возможности модернизации. В России «государственный интерес» в большей степени самостоятельно идентифицируется и формулируется членами правящей группы, частично состоящей из административной элиты, исходя как из заинтересованности в максимизации возможностей участия в распределении — финансовых и иных ресурсов, так и из имеющихся у них представлений о целях развития общества.

Общетеоретические положения о социально-психологическом типе, формирующемся на государственной гражданской службе, и особенностях ее функционирования, находят подтверждение в высказываниях опрошенных диссертантом экспертов. Проведенное диссертантом экспертное интервью подтвердило и приоритет для людей данного типа стабильности и статуса. Высказывания экспертов соответствуют некоторым принципам модели «нового государственного управления», что позволяет предположить возможную дальнейшую направленность развития системы государственной службы.

Институализация государственной бюрократии в России в основном может быть отнесена к административной реформе 2003;2004 года, в результате которой сформировалось современное разделение функций государственных органов на правоустанавливающие, контрольно-надзорные и функции управления государственным имуществом. На современном этапе развития государственной службы предполагается внедрение некоторых принципов менеджмента коммерческих организаций, например: принципов оплаты по результату, оценки эффективности государственной службы, а также рассматривается вопрос о возможности привлечения сторонних организаций для оказания государственных услуг.

Передача части функций бюрократии другим социальным институтам, например институтам местного самоуправления и саморегулируемым организациям представляется рациональной. Законодательство и практика государственной службы нуждаются в совершенствовании, а именно во внесении изменений в систему отбора на государственную службу с целью повышения общей эффективности государственного управления.

Современные подходы к решению проблем государственного управления в целом представляются мультипарадигмальными, основанными на сочетании различных типов рациональности по принципу дополнительности. Это означает расширение инструментария исследования и практического применения теоретических схем, использование различных подходов, не только классической, но и неклассической рациональности в ее разнообразных проявлениях. Поиск новой управленческой рациональности, адекватной вызовам современности, может занять длительное время, результаты его могут оказаться крайне противоречивыми и привести к трудно предсказуемым последствиям. Однако это не означает, что общество не нуждается в таком поиске. Напротив, сегодня, в условиях не только социально-экономического, но и духовного кризиса российского общества, движение общественной мысли в направлении поиска новых принципов рациональности в управлении видится как никогда необходимым.

Дальнейшие исследования проблем функционирования государственной бюрократии представляются носящими междисциплинарный и комплексный характер. Перспективы изучения российской государственной бюрократии как института управления и социально-профессиональной группы видятся в создании теоретической модели ее организации, формирования и функционирования с учетом сочетания разных типов рациональности, в исследовании и выработке рекомендаций по актуальным проблемам практики работы государственного аппарата. В частности, углубленного исследования требует проблема повышения эффективности государственного управления, конкретизация критериев и методы ее оценки. Также актуальным является изучение возможностей применения современных кадровых технологий, например: способов подбора, обучения и оценки персонала — в практике работы с персоналом на государственной службе. Внимания заслуживает также роль Интернет-технологий в повышении качества работы государственных органов, улучшении функционирования механизма обратных связей между гражданским обществом и государством.