Рыночные факторы эффективности государственного управления в территориальном аспекте

Актуальность темы

исследования. Последние десятилетия функционирования отечественной экономики характеризовались неравномерностью развития различных территориально-хозяйственных систем, что было обусловлено не только длительным системным кризисом и общей стагнацией национальной экономики. Самостоятельным фактором рассматриваемой аномалии явилось то обстоятельство, что, формирующиеся рыночные механизмы не ориентированы на преодоление такого рода различий. Поэтому эффективность территориального аспекта государственного управления экономикой находится в прямой зависимости от способности государства поддерживать рыночно-пространственную однородность экономической системы.

Базовой функцией территориальной системы государственного регулирования экономики выступает обеспечение эффективного функционирования многосекторного единого рыночного механизма как совокупности неоднородных элементов и, определяющих содержание этих элементов, институтов. Разработка и внедрение соответствующего инструментарного аппарата является прерогативой системы государственного управления, которая призвана обеспечить эффективную реализацию закрепленных за системой государственного территориального регулирования социально и экономически ориентированных функций.

Подчиняющиеся общим рыночным законам экономические процессы реализуются в условиях существования сложной и многоуровневой структуры территориальной организации общества, базирующейся на принципах федерализма и местного самоуправления. Это обусловлено переносом центра тяжести в принятии многих хозяйственных решений на уровень локально-территориального управления.

Поскольку проблемы построения функционально-эффективной экономической системы, способной к саморегуляции и адаптации, не решаются только на федеральном уровне, а проецируются преимущественно на региональный, далее — на местный уровни (элементы которых — территориальные, географические, политические и экономические составляющие), то существует объективная необходимость определения места и значения территориального управления в системе государственного регулирования экономики.

Следовательно, разработка концепции территориального государственного управления выступает актуальной составной частью современной теории эффективного макроэкономического функционирования рыночной системы, формирующей значительный прикладной потенциал, реализация которого способна обеспечить существенный экономический рост национального хозяйства.

Степень разработанности проблемы. Территориальным аспектам анализа государственного управления региональной экономикой уделяется значительное внимание в отечественной научной литературе. Наибольшие успехи достигнуты в разработке таких проблем, как — научно-методологическое обеспечение государственного регулирования территориального развития (А. Гранберг, В. Гришин, А. Дудов, В. Зеляковская, В. Лаженцев, В. Лексин, Р. Маннапов, А. Швецов), теоретические аспекты политики регионального выравнивания (Г. Бабков, А. Денисов, Т. Дмитриева, Б. Лавровский, Ю. Липец, П. Минакир, Н. Михеева, Л. Муратова, А. Поздняков, Э. Уткин), общие проблемы реформы межбюджетных отношений в России (Л. Игонина, В. Клисторин, А. Лавров, Дж. Литвак, Л. Пронина, Д. Сазерлэнд, В. Селиверстов, В. Христенко, А. Швецов), вопросы развития территориальной финансово-казначейской системы (О. Бетин, О. Врублевская, Н. Иванова, В. Каретин, Т. Маковник, Г. Масленников, С. Прокофьев, А. Романенков, А. Смирнов, И. Трунин), территориальный потенциал формирования эффективного налогового механизма в регионе (А. Дидович, И. Кадочников, К. Лайкам, Н. Сидорова, С.

Синельников-Мурылев), мировой опыт территориально-государственного управления (О. Богачева, И. Василенко, С. Каргин, О. Мамедов, Ш. Матиас, Р. Шоша).

Тем не менее, слабо разработанными в теоретическом и прикладном аспектах остаются вопросы механизма, специфики и инструментарного аппарата государственного управления территориями как основы эффективного регулирования региональной экономики. Это и послужило основанием для выбора темы настоящего диссертационного исследования.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК РФ. Исследование выполнено в рамках п. 5.17 «Региональное стратегическое планированиерегиональные программы развитияэкономические проблемы федерализмаэкономическая симметрия и асимметрия в развитии Российской Федерациипроблемы разграничения полномочий и предметов ведения и эффективность государственного управления в территориальном аспектеэкономические проблемы местного самоуправления» паспорта специальности ВАК 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика).

Цели и задачи исследования. Цель исследования состояла в выявлении сущности, специфики и прикладного обеспечения повышения эффективности территориального механизма реализации базовых рыночных факторов государственного регулирования региональной экономики. Названная цель предопределила следующие задачи исследования:

— выявление системных основ анализа территориально-государственного управления;

— оценку содержания и особенностей государственного управления в территориальном аспекте;

— анализ бюджетных институтов в механизме территориального государственного управления;

— исследование экономической основы роста значимости рыночных факторов в системе территориального государственного управления;

— раскрытие институциональных функций казначейства в системе государственно-территориального управления;

— характеристика казначейства как необходимого фактора эффективности государственного управления в территориальном аспекте.

Предмет исследования — государственно-территориальное управление региональной экономикой в условиях рыночно-трансформационного периодаобъект исследования — базовые элементы рыночного механизма функционирования регионального производства.

Теоретико-методологическую основу исследования составили фундаментальные теоретические положения и подходы к изучению рыночных факторов роста эффективности государственного управления территориями, представленные в классических трудах отечественных и зарубежных авторов и получившие развитие в современных исследованиях, а также работы, посвященные специфике государственно-территориального управления на уровне региональной организации производства. В основу диссертационной работы положены принципы системного подхода, регионального анализа, а также методы структурно-функционального обоснования.

Инструментарно-методический аппарат работы составили общенаучные принципы и подходы экономического анализа: диалектические принципы восхождения от простого к сложному, от конкретного — к абстрактному, от единичного — к всеобщему, принцип единства исторического и логического, индукции и дедукции, субъектно-объектная характеристика экономических процессовиспользовались также статистический, графический и ранжированный методы обработки эмпирического материала.

Информационно-эмпирическая база исследования представлена аналитическим материалами, опубликованными в научной литературе и периодических изданияхмонографическими исследованиями и статьями отечественных и зарубежных экономистов, данными компьютерных средств массовых коммуникаций, размещенными на \^еЬ-страницах ведущих научно-исследовательских центров по вопросам территориальной организации и управления региональной экономикойэмпирической базой послужили официальные данные Государственного комитета статистики Российской Федерации, документы нормативно-правового характера, материалы и отчеты о хозяйственной деятельности территориальных образований в рамках Южного федерального округа, что позволило обеспечить необходимую репрезентативность и достоверность полученных результатов исследования.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования представлена системой авторских положений, согласно которой теория и практика рыночного преобразования многоуровневого экономического пространства национального народно-хозяйственного комплекса обнаруживают ограниченные возможности рыночных механизмов в аспекте преодоления территориальных различий в уровнях жизни населения, снижая макроэкономическую эффективность региональной экономики. Автор исходит из гипотезы о том, что формирование определенной однородности территориального экономического пространства, а также института предпринимательства как ведущего сектора территориальной системы общественного производства является приоритетной целью государственного управления экономикой в территориальном аспекте. Степень развитости мезопространства рыночной экономики объективно характеризует экономический потенциал и необратимость становления рыночных форм в территориальном разрезе.

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Выявление территориальной специфики экономических принципов системы государственного управления экономикой означает их реализацию и оценку степени возможной коррекции рыночного механизма регионально-экономического подкомплекса. В прикладном аспекте такой анализ предполагает необходимость функциональной характеристики экономической деятельности институтов государственного территориального управления, раскрытия их внутренней структуры, форм и механизмов реализации закрепленных за ними генеральных задач планирования бюджета стратегического развития и повышения самообеспечиваемости территорий.

2. Основным инструментарным способом минимизации факторов, деформирующих структуру территориально-производственного комплекса, является эффективное государственное управление территориальным развитием, которое должно способствовать рациональному направлению финансовых потоков в сторону тех территорий, на которых созданы более благоприятные условия для развития рыночной экономики.

3. В системе территориального государственного управления значимое место принадлежит налоговому управлению, в рамках которого обеспечивается распределение региональных долей налогов между территориями пропорционально объемам их региональных внутренних продуктов. При этом реализуется принцип, когда региональные налоги находятся в зависимости от объемов экономической деятельности территориальных хозяйствующих субъектов, а местные — от уровня благосостояния граждан и развитости социальной инфраструктуры в пределах соответствующего территориального образования.

4. Современная структура и динамика доходов бюджетов субъектов территориальных образований, региональных и местных органов самоуправления отражает существующие принципы распределения налоговых полномочий, что приводит к значительной дифференциации доли собственных источников финансовых ресурсов в бюджетах территорий по сравнению с общей суммой их доходоврост эффективности государственно-территориального управления региональной экономикой требует преодоления диспропорциональности бюджетной системы России, а также укрепления финансовой базы регионовэто позволит сократить высокую степень дотационности территориальных бюджетов, многоканальности предоставления им централизованной финансовой помощи, а также неравномерность размещения налогового потенциала.

5. Государственное территориальное управление является составной частью управления экономикой, отражающего специфический пространственный аспект процессов воспроизводства материальных благ и факторов производства регионального значения и, тем самым, реализует важнейшую функцию управления процессами территориального разделения труда, специализацией и комплексным экономическим развитием региона.

6. Целостность системы государственного территориального управления представлена реальным диапазоном возможных форм её реализации, главной из которых выступают федеральные целевые программы территориального развития, определяющие масштабы селективной поддержки регионов, направленной на ускоренное развитие в них приоритетных отраслей, стимулирование предпринимательской активности, усиление экспортного потенциала территорий.

7. Наиболее значимым направлением модернизации механизма государственного территориального управления выступает обеспечение экономически обоснованного изменения пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней (в целях сокращения дотационности региональных и местных бюджетов). Рационализация налогового компонента государственного управления в территориальном аспекте способствует увеличению собственной доходной базы нижестоящих бюджетов и уменьшает издержки осуществления межбюджетных трансфертов (посредством многоканальной транспортировки финансовых ресурсов). Поскольку федеральный бюджет не в состоянии полностью дотировать дефициты нижестоящих территориальных бюджетов, существует необходимость увеличения доли закрепленных за территориальными образованиями налогов (в частности, за счет преобразования в них той части регулирующих доходов, которая уже передана территориям в порядке сбалансирования их бюджетов, что будет способствовать их большему налоговому самообеспечению и усилению заинтересованности местных администраций в развитии финансового потенциала своих территорий).

8. Экономическая эффективность развития территориального образования (включая его бюджетообразующую составляющую) зависит не столько от его количественных параметров, сколько от жесткости контроля за движением соответствующих средств и их использованием по назначениюрациональное использование бюджетных ассигнований определяет возможность осуществления самостоятельной экономической политики каждого субъекта РФ.

9. В финансовой сфере эффективность государственно-территориального управления экономикой обеспечивается созданием системы управления бюджетными потоками, гарантирующей их максимальную независимость от деятельности иных (негосударственных) финансовых институтов и, тем самым, способствующей росту эффективности бюджетно-финансовых расчетов внутри данной территории. Значительная роль в данном процессе отводится институту казначейства как основному субъекту государственного управления, реализующему фискально-распорядительную функцию и определяющим образом влияющему на уровень территориальной хозяйственной активности.

10. Казначейство входит в систему объективно необходимых институтов, обеспечивающих эффективность государственного территориального управления, и является признаком функциональной зрелости механизма фискального федерализма, отвечающего условиям рыночной динамики территориального подкомплекса национальной экономики. Поскольку казначейство концентрирует на своих счетах оба потока, — доходный и расходный, то такая концентрация разнонаправленных финансовых потоков в компетенции одного территориального органа позволяет существенно ускорить процесс финансирования территориального производственного комплекса.

Научная новизна проведенного исследования состоит в системной характеристике рыночных параметров государственного управления территориямиэлементы научной новизны характеризуются, по мнению автора, следующими пунктами: выявлено путём сравнительного анализа территориальных бюджетов основных единиц ЮФО, что результативность налогового управления зависит от его соответствия критериям достаточности и эффективностиэто позволяет определить оптимально-допустимые границы налогообложения: нижнюю уровень потребности территориального бюджета) и верхнюю (уровень платёжеспособности субъектов территории) — показано, что динамика статистических характеристик межрегионального перераспределения финансовых ресурсов, осуществляемого через бюджетные механизмы, является доминантным способом устранения социально-экономической неравномерности в развитии территорийэто позволяет преодолеть недостатки формального механизма перераспределения бюджетных ресурсов посредством межбюджетных трансфертов, нацеленных на выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образованийраскрыта, основываясь на обобщении репрезентативного фактологического материала, эффективность территориально-стимулирующих трансфертов, которая определяется экономической оценкой соотношения общественных трансакционных издержек и общественных выгод их перераспределения, что позволяет включить территориальный финансовый оборот в механизм системы государственного управления, делегированной на территориальные уровни экономикиобосновано, что элементы и параметры хозяйственной деятельности регионов определяют управленческую специфику бюджетных институтов, что превращает их в субъекты территориального управленияэто позволяет определить оптимальные рыночные координаты бюджетной практики в рамках территориально-производственного комплексапредложено включить в системные показатели государственно-территориального управления индикативные планы и программы экономического развития региона, бюджет определённой территории, ставки налогов и механизм их распределения, объём и вектор динамики бюджетных трансфертов территориальным хозяйствующим субъектам, с целью построения объективного мониторинга эффективности государственного управления экономики в территориальном аспектеразработана схема государственной управленческой инфраструктуры как результата интеграции рыночной и институциональной сторон социально-экономического функционирования территории как условия повышения роли бюджетных институтов, опосредующих движение финансовых потоков территориального значениярекомендовано отнести к необходимым параметрам территориальных бюджетных институтов финансовые показатели регионального развития, что позволит определить оптимальное соотношение между доходами, находящимися в распоряжении определённого института территориального управления, и его расходными обязательствами.

Теоретическая значимость исследования состоит в разработке концептуальных подходов к анализу рыночных параметров государственного управления территориями и механизма его реализации, а также в комплексной характеристике потенциала и диапазона инструментов рыночного регулирования территориально-экономической организации производстваположения, рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, вытекают из логики теоретико-экономического анализа территориального элемента государственного управления и базируются на использовании и обобщении репрезентативных экономико-статистических материалов, характеризующих экономические факторы государственного управления территориями, а также на изучении отечественной и зарубежной экономической литературы по данной проблеме. Теоретические выводы диссертационного исследования могут быть использованы в разработке методических материалов и инструкций в сфере формирования государственного управления экономикой территорий.

Практическая значимость исследования состоит в разработке комплекса предложений по формированию эффективных методов совершенствования механизма государственного управления экономикой территории, а также в разработке системного описания экономических процессов в территориальном образовании и оценке его реальной рыночной эффективности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Обобщение результатов проведенного исследования позволяет сделать следующие выводы теоретического и прикладного характера.

1. Теория и практика рыночного преобразования многоуровневого экономического пространства национального народно-хозяйственного комплекса обнаружили, что рыночные механизмы не всегда способны предупреждать и преодолевать серьезные территориальные различия в уровнях жизни населения, снижая макроэкономическую эффективность региональной экономики. Это придает особую направленность реформированию территориального пространства экономической системы в сторону совершенствования структуры государственного управления, делегированной на территориальные уровни экономики.

2. Приоритетной целью государственного регулирования региональной общественно-производственной подсистемы является поддержание определенной однородности территориального экономического и социального пространства, формирование института предпринимательства как ведущего фактора рыночного развития территориального образования, обеспечивающего высокий уровень самодостаточности (доходности) региона.

3. Степень развитости мезопространства рыночной экономики объективно характеризует социальную глубину, экономический потенциал и необратимость становления рыночных форм хозяйственной деятельности в территориальном разрезе, что предъявляет и особые требования к системе территориального управления, формирующего базовые условия скорой рыночной адаптации данного территориального комплекса.

4. Современная структура и динамика доходов бюджетов субъектов территориальных образований, региональных и местных органов самоуправления свидетельствует, что существующие принципы распределения налоговых полномочий приводят к значительной дифференциации доли собственных источников финансовых ресурсов в бюджетах территорий по сравнению с общей суммой их доходов. В данном контексте основное внимание должны занимать факторы, обусловливающие серьезные диспропорции в бюджетной системе России, подрывающие стимулы к укреплению финансовой базы регионов, усиливающие нагрузку на централизованный денежный фонд страны и усложняющие применение нормативно-расчетных методов регулирования межбюджетных отношений. Именно инерционное присутствие этих факторов в системной характеристике территориального хозяйства определяет высокую степень дотационности территориальных бюджетов, многоканальность предоставления им централизованной финансовой помощи, часто с использованием неформализованных поступлений, неравномерность размещения налогового потенциала.

5. Основным инструментарным способом минимизации факторов, деформирующих структуру территориально-производственного комплекса, является эффективное государственное управление территориальным развитием, которое должно способствовать рациональному распределению финансовых потоков — «финансовым инъекциям» в те территории, на которых созданы более благоприятные условия для развития рыночной экономики.

6. В системе территориального государственного управления значимое место должно принадлежать налоговому менеджменту, такому налоговому управлению, в рамках которого обеспечивается распределение региональных долей налогов между субъектами пропорционально объемам их региональных внутренних продуктов. При этом реализуется принцип, когда региональные налоги находятся в зависимости от объемов экономической деятельности территориальных хозяйствующих субъектов, а местные — от уровня благосостояния граждан и развитости социальной инфраструктуры в пределах соответствующего территориального образования.

7. Исследование экономических принципов системы государственного управления в реальной обстановке трансформационного периода означает выявление специфики их реализации на территориальном уровне национальной экономики и оценку степени возможной коррекции рыночного механизма регионального социально-экономического подкомплекса. В теоретическом плане такой анализ предполагает необходимость функциональной характеристики управленческой деятельности институтов государственного территориального управления, раскрытия их внутренней структуры, форм и механизмов реализации закрепленных за ними генеральных задач планирования бюджета стратегического развития и повышения самообеспечиваемости территорий.

8. Государственное территориальное управление является составной частью управления экономикой, отражающей специфический пространственный аспект процессов воспроизводства материальных благ, факторов производства регионального значения, производственных отношений и, тем самым, реализует важнейшую функцию управления процессами территориального разделения труда, специализацией и комплексным экономическим и социальным развитием регионов. Отсюда, стратегической задачей государственного территориального управления должно стать определение перспектив развития данной территории с общегосударственных позиций в рамках стратегического планирования и среднесрочного и долгосрочного прогнозирования развития объектов территориально-промышленного комплекса.

9. Содержательная целостность системы государственного территориального управления представлена практически возможными формами её реализации, одной из которых выступают целевые программы территориального развития, определяющие реальность осуществления селективной поддержки регионов, направленной на ускорение развития в них приоритетных отраслей, стимулирование предпринимательской деятельности, усиление экспортного потенциала региона.

10. В число наиболее значимых направлений модернизации модели государственного территориального управления относится совершенствование механизмов, обеспечивающих экономически соизмеримое изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней в целях сокращения дотационности региональных и местных бюджетов. Активизация такой компоненты государственного управления в территориальном аспекте как бюджетное управления способствует увеличению собственной доходной базы нижестоящих бюджетов и уменьшает издержки осуществления межбюджетных трансфертов (многоканальная транспортировка финансовых ресурсов). Как показывает практика, межбюджетных отношений федеральный бюджет не в состоянии полностью датировать дефициты нижестоящих территориальных бюджетов, поэтому существует необходимость увеличить долю закрепленных за муниципальными образованиями налогов, в частности, за счет преобразования в них той части регулирующих доходов, которая уже передана территориям в порядке балансирования их бюджетов. Это будет способствовать их большему налоговому самообеспечению и усилению заинтересованности местных администраций в развитии финансового потенциала своих территорий.

11. Результативность налогового управления зависит от его соответствия критериям достаточности и эффективности, которые определяют две оптимально допустимые границы налогообложения: нижняя (уровень потребности территориального бюджета) и верхняя (уровень платежеспособности субъектов территории).

12. В российских условиях межрегиональное перераспределение финансовых ресурсов, осуществляемое через бюджетные механизмы, является одним из способов устранения наиболее острых социально-экономических проблем в развитии территорий. В свою очередь, формальным механизмом перераспределения бюджетных ресурсов являются межбюджетные трансферты, нацеленные на выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований. В данных условиях эффективность стимулирующих по своей целевой направленности трансфертов зависит от возможности мониторинга их использования, возможности экономической оценки соотношения общественных трансакционных издержек их распределения и общественных выгод от их непосредственного включения в территориальный финансовый оборот. Данные функции выполнимы только в рамках системы государственного управления, делегированной на территориальные уровни экономики.

13. Эффективность системы государственного территориального управления зависит от того, насколько ей удастся создать эффективные компенсационные механизмы стимулирования развития региона, которые выражаются в возможности управления инвестиционными потоками на данной территории.

14. Обеспечение эффективности государственного управления наиболее актуальная задача в том смысле, что некомпетентность в использовании новых методов управления чревата нарушением кругооборота воспроизводственного процесса и движения денежных потоков доходов и расходов. Тем самым, экономическая и финансовая деятельность органов территориального управления является одним из основных позитивных факторов кредитоспособности территориального образования. При этом ключевыми индикаторами качества системы территориального управления с рыночных позиций оценки кредитоспособности должны стать наличие рациональной системы бюджетного планирования и управления внутренним и внешним долгом, построенных на основе краткосрочного и среднесрочного прогнозирования.

15. Необходимым условием обеспечения эффективности управленческой деятельности на каждом из её уровней является рационализация расходов на государственное управление, что предполагает, во-первых, приведение направлений и форм активности государственных органов в соответствие с реальными запросами регионов и, во-вторых, переход к рыночным вариантам осуществления этой активности (с учетом качественной характеристики ожидаемых результатов). Важную роль в этом призваны сыграть фонды реформирования муниципальных органов управления, финансирующие соответствующие территориальные структуры управления, посредством использования рыночной формы конкурентной (конкурсной) борьбы между ними, что позволяет добиться существенной эффективизации их управленческой деятельности и, одновременно, экономии бюджетных расходов.

16. Центральное место в процессе повышения эффективности территориального управления должна занимать государственная управленческая инфраструктура, которая знаменует собой определенный синергетический эффект как результат интеграции рыночной, управленческой и институциональной сторон социально-экономического функционирования отдельных территорий и реализуется в форме бюджетных институтов, опосредующих движение финансовых потоков территориального значения.

17. Необходимыми параметрами функционирования бюджетных институтов в рамках приоритетных задач государственного управления на территориальном уровне являются финансовые показатели регионального развития, показывающие количественное соотношение (сбалансированность или несбалансированность) между доходами, находящимися в распоряжении определенного института государственного управления и его обязанностями по расходам. Величина и природа несбалансированности определяет способ организации финансовых отношений между уровнями государственного управления, в особенности объемы и критерии трансфертов между центром и территориями.

18. Экономическая эффективность развития территориального образования, в частности, его бюджетообразующей составляющей зависит не столько от её количественных параметров, сколько от жесткости контроля за движением соответствующих средств и их использованием по назначению, ибо рациональное использование бюджетных ассигнований определяет возможность осуществления приоритетного положения экономической политики каждого субъекта РФ. Значительная роль в данном аспекте отводится институту казначейства, как основному субъекту государственного управления, реализующего фискально-распорядительную функцию и определяющим образом, влияющим на уровень хозяйственной активности в регионах.

19. Казначейство входит в систему объективно необходимых факторов, обеспечивающих эффективность государственного территориального управления и служит, тем самым, критериальным признаком функциональной зрелости механизма фискального федерализма, отвечающего условиям рыночной динамики регионального подкомплекса национальной экономики.

20. Сложная ситуация в сфере финансов и, прежде всего, с бюджетами различных уровней объективно подталкивает территориальные образования к поиску и созданию такой системы управления бюджетными потоками, которая могла бы гарантировать их максимальную независимость от деятельности иных (негосударственных) финансовых институтов и, тем самым, способствовать эффективности бюджетно-финансовым расчетам внутри данного региона. Так, казначейство концентрирует на своих счетах оба потока, — доходный и расходный — которые возникают в процессе исполнения федерального бюджета. Такая совместимость двух финансовых потоков в руках одного территориального органа казначейства позволяет существенно ускорить процесс финансирования регионального общественно-производственного комплекса.