Использование экономических методов в муниципальном управлении при переходе к рынку

Актуальность темы

исследования. До недавнего времени управление социально-экономическим развитием городов осуществлялось с преобладанием централизованного начала. Политическая система регулирования, не будучи демократической, не способствовала реализации коммерческих, финансовых и иных экономических отношений, в силу чего они не получили должного развития.

Недостаточно уделялось внимания проблемам жилищного строительства, использованию муниципальной собственности, организации землепользования. Между тем именно эти сферы создают основу социальной ориентации экономики.

В условиях перехода к рынку изменились подходы к формулированию целей социально-экономического развития общества, на первое место выдвигается создание приемлемых условий жизни населения. Вместе с тем, рынок сам по себе есть система социально несовершенная, потенциально чреватая опасностью возникновения социальных конфликтов, вследствие чего невозможно обойтись без государственных гарантий социальных интересов не только нетрудоспособной, но и трудоспособной частей населения — в части минимальной зарплаты, трудовых отношений, экологии и т. д. Только государственное регулирование способно преодолеть присущую рынку стихийность, придать ему цивилизованный характер, создать предпосылки использования его конкурентных достоинств для решения общенациональных и в первую очередь — социальных задач.

Действие методов государственного управления распространяется, естественно, и на уровень муниципальных образований. Все полномочия в области муниципального управления предоставлены государством, которое выступает в качестве своего рода ограничителя, определяющего контуры, в рамках которых местные властные структуры правомочны выбирать адекватные своим задачам средства и методы управления, в т. ч. экономические.

В условиях рыночных преобразований успешность управления городскими социальными и экономическими процессами, как и экономикой страны вообще, в решающей степени определяется выбором методов управления.

В использовании экономических методов муниципального управления в условиях перехода к рынку возникло немало проблем — финансовых и законодательных. Все эти и связанные с ними другие проблемы требуют разрешения, что и обусловливает актуальность выбранной темы исследования.

Степень научной разработанности проблемы. В стране ощущается острый недостаток литературы по рассматриваемой проблеме. Книга академика Л. А. Велихова под названием «Основы городского хозяйства» последний раз был издана в 1928 году и до сих пор является, пожалуй, наиболее авторитетным трудом, комплексно рассматривающим все стороны муниципального управления.

В наше время большое внимание вопросам социально-экономического развития города, других территориальных систем уделено в исследованиях А. Г. Аганбегяна, А. Н. Алисова, Ю. П. Алексеева, А. М. Бабича, М. В. Борщевского, Э. С. Демиденко, Е. Г. Панченко, С. В. Успенского, Ю. М. Швыркова, Б. С. Хорева, Н. П. Шевелкина и др.

Большое внимание проблемам муниципального управления уделяют известные западные экономисты К. Майер, Ф. Веклер, М. Эландер, П. Кармайкл, Б. Гладстоун и другие, сформулировавшие за последние десятилетия такие перспективные направления исследований как экономика общественного сектора, анализ эффективности городских и региональных проектов, теория внешних эффектов и другие.

Отечественной теорией достаточно хорошо изучены объективно действующие законы рыночных отношений субъектов хозяйственной деятельности и их совокупности в масштабах государства. Что же касается создания моделей экономической деятельности местных органов власти в переходный период, способных обеспечить устойчивое целенаправленное социально-экономическое развитие территории, то они практически не разрабатываются.

Объектом исследования являются экономические методы в муниципальном управлении.

Предмет исследования — совокупность управленческих и связанных с ними социально-экономических отношений, возникающих в процессе реализации экономических методов в муниципальном управлении.

Основная цель исследования — разработать приоритетные направления использования экономических методов муниципального управления в условиях перехода к рынку.

Задачи исследования:

• определить структуру и место экономических методов в системе мер государственного регулирования муниципального развития;

• изучить действующие нормативно-правовые и финансовые условия реализации экономических методов в муниципальном управлении;

• оценить перспективы использования экономических методов в муниципальном управлении;

• исследовать формы субъектно-объектных отношений, возникающих в процессе использования экономических методов в муниципальном управлении;

• разработать механизмы формирования благоприятного инвестиционного климата и реализации муниципальной бюджетно-налоговой политики в условиях дефицита ресурсов;

• изучить возможности совершенствования нормативной базы экономических методов в муниципальном управлении.

Теоретической и методологической базой исследования служат работы российских и зарубежных ученых по проблемам государства, права и местного самоуправления. Поскольку тема нашего исследования находится на стыке нескольких дисциплин, мы использовали экономическую, юридическую, историческую, политологическую и социологическую литературу, в которой в той или иной степени затрагиваются и освещаются интересующие нас проблемы.

Нормативную базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие законодательные акты, материалы международных и российских научно-практических конференций по проблемам территориального развития и муниципального управления.

В процессе работы над диссертацией использовался эмпирический материал, почерпнутый из практики деятельности муниципальных и региональных органов власти, а также из периодической печати и статистических сборников.

Новые научные результаты, полученные лично автором, состоят в следующем:

• разработаны рекомендации по реформированию нормативной базы использования экономических методов в муниципальном управлении одновременно на всех уровнях власти. Они включают: на федеральном уровне — создание эффективной институционально-правовой системы управления всеми видами муниципальной собственности (земля, недвижимость, бюджет), на региональном и муниципальноммеханизмы использования территориального потенциала в реализации инвестиционной и бюджетно-налоговой политики;

• сформулировано понятие «экономические методы в муниципальном управлении», которое трактуется как целенаправленная совокупность нормативно-правовых и финансовых воздействий на условия функционирования муниципальных объектов с целью обеспечения сбалансированного воспроизводства территориального потенциала и повышения жизненного уровня населения;

• выявлены основные предпосылки эффективного использования экономических методов в муниципальном управлении. К ним отнесены следующие: установление государством общих правил экономического поведения для всех регионовреализация конституционных гарантий финансовой самостоятельности муниципального управления (формирование местных бюджетов на основе минимальных государственных стандартов, право распоряжаться муниципальной собственностьювладеть землей и др.) — установление процедур по применению мер экономической и административной ответственности к органам власти всех уровней за неисполнение их полномочий по муниципальному развитию;

• предложены меры по устранению противоречивых положений в действующем законодательстве, затрудняющих использование экономических методов в муниципальном управлении — сокращение территориальных федеральных структур с передачей местным органам власти их полномочий и соответствующих финансовых ресурсовзаконодательное закрепление за местными бюджетами на долговременной основе в полном объеме таких доходных источников как подоходный налог, налог на землю, налог на имущество предприятий и организаций в границах муниципального образованияисключение из бюджетного законодательства норм, предусматривающих принудительную централизацию средств местного бюджета в региональных и федеральном бюджетах и другие;

• аргументирована необходимость создания и представлена структура единого правового акта преимущественно прямого действия, регулирующего налоговые, бюджетные, имущественные и другие отношения, возникающие в процессе муниципального управленияМуниципального кодексаопределены рациональные подходы к регулированию использования муниципальной собственности, включая создание нормативных основ арендных и залоговых операций в имущественной сферереформированию действующей модели межбюджетных отношений, в том числе — усилению самостоятельности местных бюджетов, законодательному закреплению их предельно допустимого дефицита и перераспределению в связи этим соответствующих налоговых источников;

• предложен механизм реализации инвестиционной политики: создание на муниципальном уровне внебюджетных Фондов развития, за счет определенного норматива зачисления в них (в числе других источников) средств от приватизации государственного имущества в границах муниципального образования и таможенных платежей (при существующем положении они в полном объеме зачисляются в федеральный бюджет);

• разработана совокупность мер по совершенствованию процесса регулирования землепользованияюридически закрепить в муниципальной собственности всю землю в границах муниципального образованиянаделить местные органы власти правом самостоятельно устанавливать ее нормативную стоимость, осуществлять куплю-продажу земельных участков и другими правами, вытекающими из статуса собственника.

Практическая значимость работы определяется ее ориентацией на решение актуальных проблем муниципального управления, реальной возможности использования ряда разработанных диссертантом предложений и рекомендаций в ходе проведения реформы местного самоуправления и совершенствования его нормативно — правовой и финансовой базы. Подготовлены научно-практические предложения и рекомендации по совершенствованию порядка взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Обоснованы предложения о стабилизации нормативов отчислений в доход местных бюджетов, являющихся финансовой основой эффективного муниципального управления.

Данные выводы могут способствовать разработке на правительственном уровне мероприятий по реализации нормативно-правовых, экономических и в том числе финансовых гарантий муниципального управления.

Основные положения диссертации могут использоваться при проведении научных исследований и в научно-педагогической деятельности в области муниципального управления, в деятельности региональных и муниципальных органов представительной и исполнительной власти.

Апробация результатов исследования. Автор принимал непосредственное участие в разработке Постановлений Администрации г. Новгорода о порядке ведения инвестиционной деятельности на территории города, о бюджетном и внебюджетном инвестиционных фондах, о порядке проведения конкурса инвестиционных проектов для включения их в муниципальную инвестиционную программу и ряда других документов.

Методические рекомендации автора использованы при разработке «Бизнес-паспорта муниципального образования», рекомендованного к использованию на территории Новгородской области.

Теоретические положения, методические подходы, практические результаты, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, изложены в выступлениях диссертанта на научно-практических конференциях «Местное самоуправление в России: история и современность» и «Структурные преобразования экономики региона и развитие местного самоуправления (на базе Новгородской области), организованных Новгородским государственным университетом в 1997 г.

Содержание диссертационной работы определено логикой, поставленными целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, содержащих семь параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В последние годы особенно усилилась значимость территориальной экономики. Новыми и наиболее важными ее направлениями становятся исследование и прогнозирование процессов формирования местных рынков, финансовых проблем территорий, включая процессы разгосударствления собственности и формирования рыночной инфраструктуры. Все это означает перенос центра тяжести регионального развития на местный уровень. Его основой становятся конкретные задачи территориальной реконструкции, агропромышленной и научно-производственной интеграции, благоустройство территорий, из которых и будет исходить импульс экономического развития в условиях рынка.

Перенесение тяжести региональной политики на места вызвано необходимостью преодоления одного из основных противоречий современного этапа развития местной экономики — увеличение разрыва между возрастающими задачами местных органов власти в социально-экономической сфере и финансовыми возможностями их реализации.

В этих условиях объективной необходимостью являются формирование адекватной финансовой и нормативно-правовой базы, что предполагает совершенствование всей совокупности его экономических методов, обладающих значительным потенциалом активного воздействия на условия общественного воспроизводства и его участников. Согласованная реализация всех конкретных форм использования экономических методов управления даст возможность реально влиять на экономику муниципалитетов, регулировать ее развитие в соответствии с целями и задачами, выдвигаемыми объективным ходом развития общества.

Эффективное муниципальное управление с широким использованием экономических методов позволит обеспечить реализацию федеральной региональной политики, в т. ч. решение таких задач, реформирование экономики, реструктуризация промышленности, рациональное размещение производительных сил, дальнейшее развитие крупных регионов, улучшение использования природных ресурсов, обеспечение экономической безопасности и другие.

Все эти задачи выполнимы только при наличие инвестиций, достаточных для модернизации производства, снижения его издержек, возобновления экономического роста и, как его результата — повышения качества жизни населения.

Оживление инвестиционной деятельности — единственно возможный путь выхода экономики России из затяжного кризиса. Поэтому дальнейшее развитие общеэкономической ситуации в регионах в решающей мере будет зависеть от результативности проводимой ими инвестиционной политики.

Среди экономических методов также очень важное место принадлежит бюджетно-налоговой политике. С помощью налогов наилучшим образом решается не только фискальная, но и стимулирующая задача по использованию средств местных бюджетов. В связи с этим остро стоит вопрос о рациональном и эффективном формировании и использовании местных финансовых ресурсов. Это позволит наполнить реальным содержанием деятельность местных органов власти, обеспечить их подлинную финансовую самостоятельность,.

В нашей работе мы сформулировали свое видение в области формирования и реализации осознанного целеполагания при осуществлении муниципального управления. Осмысление дискуссионных вопросов по исследуемой теме, оценка складывающейся практики позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на совершенствование правовой среды, обеспечивающей эффективную реализацию экономических методов муниципального управления.

В ходе исследования мы сделали попытку обосновать предложение о необходимости четкого разграничения полномочий по развитию местного самоуправления в России между всеми уровнями власти, федеральной, региональной и муниципальнойстабилизации нормативов отчислений в доход местных бюджетов, являющихся основой и главным условием реализации эффективного муниципального управления.- совершенствования всей нормативно-правовой базы в рамках единого основополагающего нормативного акта — Муниципального кодекса.

В результате проведенного исследования сформулированы следующие выводы и предложения.

1. Сфера применения и эффективность использования экономических методов в муниципальном управлении существенно ограничивается несовершенством ряда нормативно-правовых актов и дефицитом финансовых ресурсов. К недостаткам правового обеспечения следует отнести отсутствие разграничений между всеми уровнями власти по муниципальному развитию, четкой регламентации использования муниципальной собственности, в том числе земельных отношений. Полномочия властных структур и пределы их вмешательства в хозяйственную жизнь следует оговорить недвусмысленно с одновременным установлением реальной ответственности за их неисполнение.

В части финансов, главное, по нашему мнению — нарушение конституционных гарантий финансовой самостоятельности местных бюджетов (формирование минимальных местных бюджетов на основе государственных социальных стандартов) — несоблюдение нормы федерального закона о том, что уровень закрепленных доходов местного бюджета должен составлять не менее 70 процентов доходной части без учета в ней дотаций и субвенций.

2. В трактовке категории «муниципальное образование» полагаем необходимым уточнение статуса территориальных федеральных структур как субъектов муниципального управления. Количество территориальных федеральных органов (сейчас их около 30) есть основание полагать чрезмерным, превышающем обеспечение потребности в соблюдении государственных интересов. Одновременно целесообразно передать полномочия по решению вопросов местного ведения (формирование бюджета, природопользование, использование муниципальной собственности и др.) местным органам власти;

3. Ситуация в области регулирования отношений собственности характеризуется формальным разделом имущества между Федерацией, ее субъектами и муниципалитетами. Отсутствует исчерпывающее определение прав и ответственности по поводу использования муниципальной собственности. Не создана эффективная институционально-правовая система управления всеми видами собственности, в том числе такими как природои недропользование, процессами приватизации, банкротства, регулирования цен на товары и услуги естественных монополий.

4. В государственной инвестиционной политике существуют серьезные пробелы — отсутствие четких приоритетов при распределении инвестиционных средств федерального бюджета, заметная бессистемность в их выделении. Сокращается доля средств федерального бюджета в финансировании региональных целевых программ. В ситуации, когда местные власти лишены возможности компенсировать это сокращение за счет закрепленных налоговых источников, необходим поиск дополнительных возможностей повышения эффективности собственной инвестиционной политики муниципалитетов.

5. Проведенный анализ действующих нормативных актов, определяющих правовую среду муниципального управления (Конституция РФ и федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в России»), а также обсуждаемых проектов Бюджетного и Налогового кодексов, Федерального Закона «О государственных муниципальных землях», «О финансовых основах местного самоуправления» дает нам основание сделать вывод о том, что у муниципального управления до сих пор не сформировалась необходимая материальная база в виде целостной системы его финансового обеспечения, и более того, что эта база все более размывается.

В бюджетно-налоговой системе продолжают доминировать вертикальные отношения, в результате чего нарушается основной принцип бюджетного федерализма — соответствия доходных (в первую очередьналоговых) источников расходной компетенции. Проблема совершенствования взаимоотношений бюджетов должна одновременно решаться на всех уровнях бюджетной системы. Сегодня существует реальная возможность сделать это в рамках обсуждаемого проекта Бюджетного кодекса. Однако его существенные недостаток том, что в нем практически не затрагиваются взаимоотношения федерального и местных бюджетов по поводу формирования их доходной части.

6. Для обеспечения финансовой самостоятельности муниципалитетов полагаем необходимым законодательно закрепить на долговременной основе доходные налоговые источники местных бюджетов, что будет способствовать защите муниципалитетов от произвола региональных властей и повысит роль местных бюджетов как основного звена бюджетной системы страны:

7. Нередки ситуации, когда в связи с несвоевременным перечислением трансфертов из федеральных и областных бюджетов местные власти вынуждены брать кредиты для погашения задолженности по зарплате работникам бюджетной сферы, стипендий и других социальных выплат. При этом банковские проценты вышестоящими бюджетами не компенсируется. Для исключения этой и подобных ситуаций полагаем необходимым установить финансовую ответственность за нарушение бюджетно-налоговых прав муниципалитетов со стороны федеральных и региональных органов власти, а также компенсацию за негативные последствия принимаемых ими решений.

Только согласованная реализация всех конкретных форм использования экономических методов управления даст возможность реально влиять на социально-экономическую ситуацию на местах, регулировать ее развитие в соответствии с целями и задачами, выдвигаемыми объективным ходом развития общества.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:

1. Городская инвестиционная политика: цели и механизмы реализации — М., РАГС, 1995 г., 0.8 пл.

2. Местное самоуправление: опыт и проблемы — Новгородский государственный университет, 1996 г., 0.5 п.л.

3. Муниципальная программа развития и механизмы ее реализации — Новгородский государственный университет, 1997 г., 0.5 п.л.

4. Правовые проблемы регулирования отношений муниципальной собственности — М., РАГС, 1997 г., 0,5 пл.