Представительство региональных интересов в государственном управлении

Актуальность темы

исследования. Одним из значимых аспектов трансформации российского общества в 1990;2000;х гг. стала федерализация и регионализация всей структуры политических отношений. Изменение традиционных вертикальных связей по линии «центр — регионы» на более сложные конфигурации, конституционное закрепление принципа федерализма в системе государственного устройства России фактически инициировало формирование системы регионального представительства в принятии внутриполитических решений. В России 1990;х гг. понятие «регион» стало включать не только территориальный аспект, но наполнилось множеством смысловых оттенков — социокультурным, экономическим, политическим и др.

Произошла фактически институционализация регионализма со всеми позитивными сторонами и издержками этого процесса. Наряду с конституционным оформлением федеративных отношений, по горизонтали и вертикали сформировалось множество неформальных практик взаимодействия региональных структур между собой и с федеральным центром. Причем далеко не всегда эти взаимодействия способствовали интеграции российского общества. Процесс становления системы представительства региональных интересов носил во многом неупорядоченный и хаотичный характер. В связи с этим возникла необходимость изучения и понимания особенностей и механизмов регионального представительства в современной России.

О большом интересе в обществе к данному вопросу свидетельствует значительное количество публикаций как в прессе, так и в научной литературе. Тема представительства интересов активно разрабатывается отечественными и зарубежными учеными.

В научной литературе совокупность форм и методов представительства интересов, взаимоотношений между группами интересов и государственными органами власти определяется понятием «представительство интересов». Прежде всего, имеется в виду лоббизм во всех его проявлениях и видах, включая корпоративистскую модель, а также консультационные и экспертные институты всех ступеней, механизмы социального партнерства, службы связи организаций с общественностью и подобные им представительские институты групп интересов1.

Одним из важнейших звеньев системы функционального представительства является ее региональный компонент, который еще более усиливается в федеративном государстве, каким является Россия.

В настоящее время, когда складываются новые отношения центра с субъектами федерации, идет поиск наиболее эффективных механизмов взаимодействия органов власти различных уровней, а также власти и общества в целом, проблема выработки и реализации региональных интересов несет в себе большую практическую значимость, потому что от ее решения зависит процесс дальнейшего развития страны. Исследование системы представительства региональных интересов как фактора совершенствования общественного управления чрезвычайно актуально и для науки, так как позволяет систематизировать знания по данной проблеме и выработать научную базу, чтобы в дальнейшем активно влиять на формирование и работу данной системы с целью придать ей цивилизованные формы, заставить работать на благо общества и государства.

Степень разработанности темы. Тема представительства интересов различных социальных групп и слоев стала разрабатываться в отечественной социологии относительно недавно. В силу преобладавшего до 1990;х годов классового подхода к изучению и оценке общественных процессов это направление социологической науки ограничивалось изучением данного явления исключительно в странах Западной Европы и США .

1 См: Руднева, Н. И. Группа интересов как базовый субъект функционального представительства (теоретико-методологический обзор). Сб. науч. тр. преподавателей и аспирантов. Вып. 5 / Под ред. М. В. Прокопова, В. Н. Шилова. — Белгород, 2000. — С. 9.

2 См: Мишин, A.A. Центральные органы власти США — орудие диктатуры монополистического капитала. Монография / A.A. Мишин. — М.: Государственное издательство юридической литературы, 1954; Маринин, С.Б. США: политика и управление (федеральный правительственный аппарат). Монография / С. Б. Маринин. — М.: Международные отношения, 1967; Четвериков, С. Б. Кто и как делает политику США. Монография / С. Б. Четвериков. — М.: Международные отношения, 1974; Зяблюк, Н.Г. США: лоббизм и политика. Монография / Н. Г. Зяблюк. — M.: «Мысль», 1976; и др.

В постперестроечной России интерес к проблеме представительства групп интересов значительно возрос. С этого времени его исследование пошло по двум основным направлениям:

— во-первых, был продолжен анализ зарубежного опыта1;

— во-вторых, началось активное изучение системы функционального представительства в России. Появляется множество публикаций, в которых делаются попытки более углубленного анализа и теоретического осмысления представительства интересов, его роли и функций в политической системе страны. Хотя и с большой долей условности, эти публикации можно обобщить по следующим темам: а) представительство интересов и его правовое.

О 1 регулирование — б) группы интересов — в) представительство интересов в дея.

1 См: Вяткин, К. С. Лоббизм по-немецки / К. С. Вяткин // Полис. — 1993. — № 1- Прохода, Н. Лоббизм: как это делается во Франции / Н. Прохода // Бизнес и политика. — 1995. — № 8. — С. 36−41- Иванов, Н. Лоббизм в политической культуре США / Н. Иванов // Власть. — 1995. — № 8. — С. 64−66— Зяблюк, Н. Соединенные Штаты Америки: новый закон о лоббистской деятельности / Н. Зяблюк // Бизнес и политика. — 1996. — № 3. — С. 4348. Бинецкий, А. Э. Лоббизм в современном мире / А. Э. Бинецкий. — М.: ТЕИС, 2004. — 247 е.- Костяев, С. Законодательное регулирование лоббистской деятельности в США / С. Костяев // США-Канада: Экономика, Политика, Культура. — 2005. — № 5. — С. 72−86. Костяев, С. Российское лобби в США: структура, цели, посредники / С. Костяев // США-Канада: Экономика, Политика, Культура. — 2005. — № 10. — С. 109−127. и др.

2 См: Сахаров, Н. Лоббизм как фактор политической жизни / Н. Сахаров // Бизнес и политика. — 1994. -№ 1.

— С. 30−33- Малько, А. Лоббизм / А. Малько // Общественные науки и современность. — 1995. — № 4. — С. 5865- Вишняков, В. Г. Проблемы государственного регулирования «лоббизма» в Российской Федерации / В. Г. Вишняков // Представительная власть. — 1995. — N° 3. — С. 62- Лоббизм в России: этапы большого пути / A.A. Нещадин, A.A. Блохин, В. В. Верещагин и др. // Социс. — 1996. — № 3. — С. 54−62- Лоббизм в России: этапы большого пути / A.A. Нещадин, A.A. Блохин, В. В. Верещагин и др. // Социс. — 1996. — № 4. — С. 3−10- Малько, A.B. Политико-правовые проблемы лоббизма. — Режим доступа к изд.: http: www.sgap.ru/delo/lobbizm.html: Любимов, А. П. Современный российский лоббизм и налоги / А. П. Любимов // Законодательство. — 1999. — № 2. — С. 66−74- Приходько, С. Российский лоббизм: трудные поиски цивилизованной модели / С. Приходько // Российская газета. — 2000 — 16 мая.- Баришполец, В. А. Политический интерес / В. А. Баришполец, Д. В. Баришполец // Геополитика. — М.: TEPPA — Книжный клуб, 2002. -195 е.- Морозов, С. А. Лоббирование как явление в политическом процессе / С. А. Морозов // Управленческое консультирование. — 2002. — № 3, № 4. — Режим доступа к изд: http://www.dialogvn.ru/uk/autors/morozov.htm .

— Систем, требования: IBM PCInternet Explorer.- и др.

3 См: Лепехин, В. «Группы давления»: генезис и классификация / В. Лепехин // Власть — 1994. — № 3. — С. 69−74- Ольшанский, Д. О группах влияния и некоторых «влияющих» в российской политике / Д. Ольшанский // Бизнес и политика. — 1995. — № 1. — С. 2−7- Перегудов, С. П. Российские группы интересов — особый случай или подтверждение правила? / С. П. Перегудов // Мировая экономика и международные отношения. -1997. — № 1. — С. 98−101- Лапин, Н. И. Ценности, группы интересов и трансформация российского общества / Н. И. Лапин // Социс. — 1997. — № 4. — С. 14−24. Дюверже, М. Партийная политика и группы давления / М. Дюверже // Социально-гуманитарные знания. — 2000. — № 4. — С.261−271. Перегудов, С. П. Крупная российская корпорация в системе власти / С. П. Перегудов // Политические исследования. — 2001. — № 3. — С. 16−24. Семененко, И. С. Группы интересов в процессе институционализации / И. С. Семененко // МЭ и МО. — М., 2003. — № 3- Перегудов, С. П. Корпорации, общество, государство: эволюция отношений. — М.: ИМЭМО РАН, 2003.-352 с. и др. тельности российского бизнеса1- представительство интересов в законодательном процессе2.

Теме представительства интересов посвящен ряд диссертационных исследований (С. Баранов, А. Лихой, 3. Темижева, П. Шелищ и др.)3, в которых дается обстоятельный анализ различных аспектов данного явления. Н. Руднева в своей докторской диссертации «Представительство групповых интересов в управлении общественными процессами», монографиях и ряде других работ дает теоретико-методологический обзор научных подходов по данной проблематике, анализирует зарубежный опыт представительства интересов, в том числе и представительства интересов на региональном уровне, уделяет значительное внимание группам интересов, как базовым субъектам функционального представительства, их формированию и классификации4.

1 См: Паппэ, Я. Отраслевые лобби в правительстве России (1992;1996) / Я. Паппэ. — М.: Московский Центр Карнеги, 1996; Зудин, А. Бизнес и политика в посткоммунистической России. Политические стратегии групп давления бизнеса / А. Зудин // Бизнес и политика. — 1996. — № 1. — С. 3−10. Шапкин, И. Представительные организации российского капитала и власть / И. Шапкин // Бизнес и политика. — 1996. — № 1. — С. 53−56- Зудин, А. Бизнес и политика в посткоммунистической России. Политические стратегии групп давления бизнеса / А. Зудин // Бизнес и политика. — 1996. — № 2. — С. 2−8- Вьюницкий, В. Финансово-промышленные группы: между экономикой и политикой / В. Вьюницкий // Бизнес и политика. — 1996. — № 6. — С. 5−8- Системы представительства в российском бизнесе: формы коллективного действия // Власть. -1997. — С. 36³- Маслова E.H. Участие финансово-промышленных групп в формировании региональных политических режимов // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. — 2002. — № 6. — С.25−38. Казаков, В. Региональные объединения отраслевого типа как субъект лоббистской деятельности: цели, структура, правовые основания взаимоотношений с органами государственной власти субъектов РФ / В. Казаков, К. Киселев // Научный ежегодник Института философии и права Уральского отделения РАН. -Екатеренбург, 2003. Дмитриева, Е. Лоббирование корпоративных интересов в органах государственной власти России / Е. Дмитриева // Власть. — 2004. — № 4. — С. 65−70. и др.

2 См: Автономов, A.C. Лоббизм и политические партии / A.C. Автономов // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. — 1995. — № 3. — С. 69−75- Законодательный процесс в России: граждане и власть / A.C. Автономов, Л. Н. Завадская, A.A. Захаров, А. П. Любимов, Е. М. Орлова. — М., 1996. Любимов, А. П. Актуальные вопросы лоббизма в парламенте России / А. П. Любимов // Представительная власть.

1997. — № 10. — С. 81−93- Королева, В. Ю. Государственная Дума: технология экономического лоббирования хозяйствующих субъектов / В. Ю. Королева // Представительная власть. — 1997. — № 2−3. — С. 69−77. Ильичева, Л. Лоббизм в структурах законодательной и представительной власти / л. Ильичева // государственная служба. — 2002. — № 2.: — режим доступа к изд.: http://www.rags.ru/akadem/gos sl/16−2002/16−2002;101 .htmlffl6−2002;101 s2# 16−2002;101 s2: Толстых, П. А. Практика лоббизма в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федкрации / П. А. Толстых. — М.: Канон+, Реабилитация. — 2006. — 280 с. и др.

См: Баранов, С. Д. Группы давления в политическом процессе современной России (теоретико-методологический анализ): Автореф. дисс. канд. социол. наук: 22.00.05 / МГУ им. М. В. Ломоносова. — М.,.

1998. — 24 е.- Лихой, A.B. Лоббизм как феномен политической жизни современного российского общества [Электронный ресурс]: Дисс. .канд. полит, наук: 23.00.02. — М. РГБ, 2003. — (Из фондов Российской Государственной библиотеки).- Темижева, З. Э. Корпоративизм как форма взаимодействия государства и групп интересов бизнеса в современной России: особенности и тенденция развития: Автореф. дисс. канд. полит, наук: 23.00.02 / РАГС при Президенте РФ. — М., 2003. — 27 е.- Шелищ, П. П. Лоббизм в политическом процессе современной России [Электронный ресурс]: Дисс. .канд. полит, наук: 23.00.02. — М. РГБ, 2005. -(Из фондов Российской Государственной библиотеки), и др.

4 См: Руднева, Н. И. Представительство групповых интересов в управлении общественными процессами. Дисс. доктора социологич. наук: 22.00.08 / Белгородский гос. ун-т. — Белгород, 2002. — 362 е.- Руднева, Н.И.

Стоит отметить два значительных исследования, посвященных российскому лоббизму: монографию В. Лепехина «Лоббизм» и коллективный труд С. Перегудова, Н. Лапиной и И. Семененко «Группы интересов и российское государство» Анализируя систему представительства интересов в России в целом, авторы указанных работ затрагивают и проблемы формирования региональных интересов, деятельности региональных групп интересов, регионального лоббизма.

При исследовании регионального представительства интересов в государственном управлении важными источниками, раскрывающими внутренние механизмы взаимодействия по линии «центр-регионы», являются публил кации по проблеме развития российского федерализма. Анализу социальных процессов, проблемам управления ими, моделированию, оптимизации посвящены работы Г. Атаманчука, Н. Данакина, Л. Дятченко, Г. Котельникова, А. Кравченко, В. Патрушева, А. Соловьева, Ж. Тощенко, В. Щербины3. Работы, в которых исследуются процессы становления и развития региональных элит, дают обширный материал для понимания структуры внутри-элитных и межэлитных отношений на региональном и федеральном уровнях, о формах.

Роль функционального представительства групповых интересов в совершенствовании общественного управления. — Белгород: Издательство ПОЛИТЕРРА, 2002. Руднева Н. И. Представительство групповых интересов в управлении общественными процессами. Монография / Н. И. Руднева. — Белгород: ИПЦ «ПОЛИТЕРРА», 2004. — 466 с. и др.

1 См: Лепехин, В. А. Лоббизм / В. А. Лепехин. — М.: Фонд «IQ», 1995. Перегудов, С. П. Группы интересов и российское государство / С. П. Перегудов, Н. Ю. Лапина, И. С. Семененко. — М., Эдиториал УРСС, 1999.

См: Гельман, В. Федеральная политика и местное самоуправление В. Гельман // Власть. — 1997. — № 9- Манцев, A.A. Регион и формирование федеративных отношений в России / A.A. Манцев // Социально-политический журнал. — 1998. — № 1. — С. 33−42- Развитие бюджетного федерализма в условиях переходного периода // Власть. — 1998. — № 12. — С. 24−32- Зотова, 3.M. Оптимизация взаимоотношений между Центром и регионами / 3.M. Зотова // Полис. — 1998. — № 3- Селиверстов, B.E. Анализ форм и механизмов межрегиональной интеграции. — Режим доступа к изд.: http: www.finansist.comtel.ru/sl6.htm: Долгов, В. М. Политические механизмы взаимодействия центра и регионов Российской Федерации / В. М. Долгов // Политические исследования. — 2004. — № 5. — С. 114−116. Артюнов, Ю. Укрепление федеративного устройства государства / Ю. Артюнов // Власть. — 2005. — № 8. — С. 29−34. Кузнецова, О. В. Региональная политика в России в постсоветское время: история развития / О. В. Кузнецова // Общественные науки и современность. — 2005. — № 2. -С. 67−77. и др.

3 См.: Дятченко, Л. Я. Социальные технологии в управлении общественными процессами /Л.Я.Дятченко.-Белгород, 1993.-343 е.- Котельников, Г. А. Теоретические основы синергетики/ Г. А. Котельников.- Белгород, 1998; Данакин, Н. С. Теоретические и методологические основы проектирования технологий социального управления / Н. С. Данакин. — Белгород, 1996. — 271 с. Кравченко, А. И. Социология менеджмента / А. И. Кравченко. — М., 1999. — 365 е.- Тощенко, Ж. Т. Социальное проектирование. / Ж. Т. Тощенко. — М., 1982.

— 254 с. Соловьев, А. Принятие государственных решений. Статья первая. Вариант системного описания / А. Соловьев //Власть. — 2005. — № 10. — С. 46−58. Соловьев, А. Принятие государственных решений. Статья вторая. Многоуровневый характер принятия государственных решений / А. Соловьев //Власть. — 2005. — № 11. — С. 23−34. Атаманчук, Г. В. Система государственного и муниципального управления / Г. В. Атаманчук.

— М.: Издательство: РАГС, 2005. и др. и методах их взаимодействия, потенциале, роли и месте в российской системе власти, государственного и общественного управления1.

Основываясь на анализе научных работ по теме функционального представительства, можно отметить, что вопросы, связанные с формированием и функционированием региональных групп интересов, в российской научной литературе практически не исследованы. Таким образом, разработка темы регионального представительства интересов находится только на начальном этапе, в стадии накопления и обобщения эмпирического материала, выработки теоретической базы.

Актуальность темы

и недостаточная степень ее разработанности в научной литературе дают основание для формулировки основной проблемы исследования.

Она выражается в противоречии между объективной потребностью в представительстве региональных интересов в процессе выработки и принятия политических и управленческих решений и недостаточной степенью разработанности его механизмов в теории и практике социального регулирования. Теоретический аспект проблемы включает недостаточную степень изученности механизмов представительства региональных интересов в условиях неустоявшейся федеративной системы. Практический аспект проблемы связан с необходимостью институционализации, вывода «из тени» и придания легальности практикам регионального лоббизма.

1 См: Куколев, И. В. Региональные элиты: борьба за ведущие роли продолжается / И. В. Куколев // Власть. -1996. -№ 1. — С. 46−52- Куколев, И. В. Провинциальный аспект политико-экономических элит / И. В. Куколев // Власть. — 1997. — № 4. — С. 42−47- Лапина, Н. Ю. Региональные элиты России: кто правит на местах. Россия и современный мир. Вып. 1 (18). — 1998; Процессы элитообразования в контексте отношений «Центр-регионы» // Россия: мониторинг, анализ, прогноз. — Режим доступа к изд.: http: www.hist.msu.ru/NIISS/Publications/Russia/1997/7/prozeli.htm: Московское правительство Юрия Лужкова: властный потенциал, роль, место и влияние в российской политике. Центр политической конъюнктуры России. — Режим доступа к изд: Национальная электронная библиотека.- Лапина, Н. Ю. Региональные элиты в РФ: модели поведения и политические ориентации / РАН ИНИОН. Центр научн. информ. исслед. глобальных и региональных проблем. Отд. Глобальных пробл.- Отв. ред. Микульский К. И. / Н. Ю. Лапина, А. Е Чиркова. — М., 1999. — 192 е.- Лапина, Н. Ю. Региональная власть и реформа российского федерализма: сценарии политического будущего" / Н. Ю. Лапина, А. Е. Чирикова // Социс. — 2001. — № 4. — С. 16−27. Гаман-Голутвина, О. В. Региональные элиты России в зеркале экспертного опроса / O.B. Гаман-Голутвина // Власть. — 2004. — № 5. — С. 3−10. Гаман-Голутвина, О. В. Региональные элиты: персональный состав и тенденция эволюции / О.В. Гаман-Голутвина // Политические исследования. — 2004. — № 2. — С. 6−19. Лапина, Н. Путинские реформы и потенциал влияния региональных элит/ Н. Лапина, А. Чирикова / Аналитический доклад. -М.: Институт социологии РАНФонд имю Ф. Эберта, 2004. — 147 с. и др.

Объектом исследования диссертационной работы является представительство региональных интересов в государственном управлении.

Предметом исследования выступают механизмы формирования и функционирования регионального представительства в органах государственного управления Российской Федерации.

Цель диссертационного исследования — разработка и обоснование механизмов институционализации регионального представительства как одного из факторов совершенствования государственного управления.

Для достижения цели исследования предусматривается решение следующего комплекса задач:

— выявление наиболее значимых факторов институционализации региональных интересов, их классификация;

— анализ структуры и механизмов формирования региональной группы интересов. В качестве основы структурирования выступает ресурсная обеспеченность участниковмеханизмы подразумевают институциональные основы внутригрупповой интеграции с выявлением баланса формальных и неформальных институтов;

— обоснование технологий оптимизации каналов и способов представительства региональных интересов в системе государственного управления РФ с целью преодоления дисбаланса в региональном развитии.

Основная гипотеза исследования состоит в трех взаимосвязанных предположениях: на формирование системы регионального представительства воздействует комплекс факторов, в иерархии которых доминирующую роль играют ресурсная база региона, степень консолидации политико-административной и экономической элиты регионаопределяющее влияние на структурирование региональных групп интересов имеет комплекс властно-распорядительных ресурсовэффективность управленческого воздействия на систему регионального представительства определяется возможностью ее легализации, введения ее в рамки разделяемых большинством элитных и массовых групп институциональных ограничений.

Теоретико-методологическая база исследования регионального лоббизма как фактора совершенствования общественного управления и основного элемента регионального функционального представительства включает основополагающие теоретические подходы, разработанные зарубежными и отечественными учеными. Прежде всего, это концептуальные выводы ведущих разработчиков теории заинтересованных групп А. Бентли и Д. Трумена.

0 взаимодействии групп интересов и институтов государственной власти как об определяющем факторе государственной политики и основном канале взаимодействия государства и обществаМ. Олсона — о неравномерности политического влияния заинтересованных групп, при потенциальном превосходстве «привилегированных групп интересов» с малой численностью членов, и о недостаточности общего интереса для объединения и функционирования групп интересов с большим количеством членов, которым требуются дополнительные стимулы и факторы, выражающиеся в. различных услугах, привилегиях и т. п., именуемые им «селективными инициативами», а также значительной роли при этом принужденияГ. Джордона и У. Малоуни — о сочетании экономических и неэкономических мотивов для объединения в группы и ассоциацииС. Перегудова — о принципиальном различии между политическими партиями и группами интересов1 и о региональных элитах как группах интересов2, Д. Норта — о ведущей роли групповых интересов в формировании социальных институтов3.

Общеметодологическим основанием для диссертационной работы явились структурно-функциональный, диалектический, синхронно-сравнительный и системный методы. Их комплексное использование позволило выявить структурные элементы системы регионального представительства интересов и их подструктуры, установить функциональные связи между ними во всем их многообразии и взаимном влиянии друг на друга.

1 См: Перегудов, С. П. Российские группы интересов — особый случай или подтверждение правила? С. П. Перегудов // МЭ и МО. — 1997. -№ 1.-С. 98−101.

См: Перегудов, С. П. Группы интересов и российское государство / С. П. Перегудов, Н. Ю. Лапина, И.С. Се-мененко. — М.: Эдиториал УРСС, 1999. — С. 27−28.

3 См.: Норт, Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Д. Норт. — М.: Начала, 1997.

Для сбора информации при подготовке диссертационного исследования использовались методы анкетного опроса, контент-анализа служебной корреспонденции руководства Белгородской области с Президентом и Правительством Российской Федерации, а также методика «кейс-стади» (конкретного случая) при анализе конкретных форм регионального представительства.

Эмпирическую основу исследования составили:

1. Нормативные правовые акты федерального, регионального и местного уровней (Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, указы Президента, постановления Правительства Российской Федерации, законы Белгородской и других областей, постановления, распоряжения губернатора Белгородской области и других областей, материалы текущего архива правительства Белгородской области).

2. Статистические и информационно-аналитические материалы органов государственной власти Российской Федерации и Белгородской области, межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, Белгородской Торгово-промышленной палаты и др.

3. Результаты социологического исследования «Представительство региональных интересов в федеральных органах власти как фактор совершенствования общественного управления», проведенного диссертантом в 2005 году в Белгородской области. Сбор данных осуществлялся методом анкетного опроса. Отбор респондентов проходил по методике многоступенчатой квотной выборки среди сотрудников аппарата губернатора и правительства Белгородской области (N=128), руководителей политических партий и общественных объединений (N=60) и среди работников бюджетной сферы (N=224). Привлечение данной категории респондентов обусловлено тем, что бюджетники, фактически составляя большинство населения, являются наименее представленной стратой при артикуляции региональных интересов. В целом, выборочная совокупность составила 412 респондентов1.

4. Комплекс документов (более тысячи наименований) переписки руководства исполнительной власти Белгородской области с Президентом и Правительством Российской Федерации за 2002 год. С целью изучения структуры региональных интересов и механизмов их реализации на федеральном уровне был проведен ее контент-анализ. Причем анализ переписки проводился и в последующие годы с целью проверки полученных ранее результатов2.

5. Материалы социологических исследований, проведенных отечественными специалистами в области изучения проблем управления, в том числе Н. Рудневой, В. Титовым и др.

6. Материалы местной, региональной, центральной периодической печати, а также публикации, размещенные в глобальной сети Интернет.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в:

— построении модели институционализации региональных интересов, основанной на принципе доминирования политико-административных региональных элит, структурирующих ценностное и институциональное пространство региона;

— определении механизмов формирования и функционирования региональных групп интересов, доминирующую роль среди которых играет внутригрупповая интеграция;

— обосновании основных направлений оптимизации каналов и способов представительства региональных интересов в государственном управлении: законодательного регламентирования представительской деятельности, расширения каналов представительства, увеличения степени репрезентации.

1 См.: Программа социологического исследования на тему: «Представительство региональных интересов в федеральных органах власти России как фактор совершенствования общественного управления». — Приложение 1 к дис. — С. 168−175- Анкета. — Приложение 2 к дис. — С. 176−184- Результаты социологического исследования на тему: «Представительство региональных интересов в федеральных органах власти России как фактор совершенствования общественного управления». — Приложение 4 к дис. — С. 191−218.

2 См.: Данные контент-анализа переписки руководства Белгородской области с Президентом и Правительством Российской Федерации за 2002 год. — Приложение 3 к дис. — С. 185−190. социальных групп в структуре региональных интересов, повышения эффективности деятельности региональных представительских структур.

Положения, выносимые на защиту:

1. Институционализация региональных интересов детерминируется ресурсной базой региона, степенью консолидации и уровнем взаимодействия политико-административной и экономической элиты, развитием и структурированностью гражданского общества в региональном пространстве Российской Федерации. Значительное воздействие на процесс институционали-зации оказывает также характер отношений центральных и региональных элит. Структурная модель институционализации региональных интересов включает в себя: факторы, определяющие основные потребности заинтересованных субъектов социального процессасубъекты (группы интересов) — межсубъектные взаимодействия формального и неформального характера, в процессе которых происходит артикуляция региональных интересовуправленческие решения, принимаемые региональной группой интересов в целях реализации интересов социальных субъектов.

2. Наряду с финансово-отраслевыми, региональные группы интересов выступают как самые мощные объединения элит, определяющие направление развития России. В качестве субъекта регионального представительства интересов выступают региональные группы интересов, основными характеристиками которых являются наличие общегрупповых интересов, в той или иной мере связанных с интересами населения региона, прочность внутри-групповых связей, межгрупповых взаимодействий, высокая концентрация ресурсов. В качестве последних доминирующим является комплекс властно-распорядительных полномочий. Управленческая модель формирования региональных групп интересов включает: субъектов — политико-административную элиту, группы давления и клиентелыресурсы — властные, экономические, массовой поддержки и др.- механизмы, в качестве которых выступают, прежде всего, формальные и неформальные пакты и договоренности между носителями значимых ресурсов.

3. Основным направлением регулирования системы регионального функционального представительства должна стать институционализация и формализация соответствующих отношений. К числу наиболее значимых задач разработки технологий регулирования системы представительства региональных интересов в государственном управлении в Российской Федерации относятся: ликвидация неравенства регионов между собойзаконодательное закрепление возможности доступа к органам власти и влияние на принятие государственных решений широкой общественности и групп интересовнормативно-правовое закрепление цивилизованных форм лоббизмасоздание благоприятного информационного климата для лоббизма. Важным условием регулирования системы регионального представительства является повышение эффективности деятельности региональных представительских структур по следующей технологической модели: создание условий лоббированиянепосредственное лоббирование интересов (актуализация проблемы, подготовка документальной базы, мониторинг ситуации, выработка стратегии и тактики лоббирования, построение сети лоббирования, мобилизация и применение ранее определенных средств и методов лоббирования, согласование позиций заинтересованных сторон и начало реализации проекта, контроль хода реализации проекта) — анализ проведенной работы.

Научно-практическая значимость данной работы заключается в том, что представленная система представительства региональных интересов вносит вклад в теорию функционального представительства и может послужить основанием для дальнейшего исследования данного социального явления. Каждый элемент этой системы может стать потенциальным объектом специализированного исследования.

Предложенная в работе концептуальная модель может способствовать расширению исследовательского инструментария при изучении функционального представительства в целом и его регионального компонента в частности.

Теоретические выводы и рекомендации диссертационного исследования могут служить одним из оснований повышения роли регионального представительства групповых интересов в совершенствовании государственного управления в России.

Анализ сделанных выводов и теоретических обобщений может быть использован органами власти, их информационно-аналитическими структурами при выработке управленческих решений в целях совершенствования системы управления, повышения эффективности представительской работы.

Положения диссертации могут найти применение при чтении курсов социологии, политологии, социологии и психологии управления, основ менеджмента, регионологии в высших учебных заведениях в разделах, касающихся взаимоотношения государства и общества, деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительства интересов регионов в России, а также стать основой для подготовки учебного пособия для специального курса в учебном процессе высших учебных заведений, особенно связанных с подготовкой управленческих кадров.

Апробация диссертации. Основные идеи и положения исследования были изложены в докладах и выступлениях на региональной научно-практической конференции «Белгородская область вчера и сегодня (К 45-летию образования области)» (Белгород, 1999), на II Чтениях памяти профессора Т. Коржихиной «Российская государственность: традиции, преемственность, перспективы» (Москва, 1999), на межвузовской конференции, посвященной 80-летию со дня рождения профессора Н. П. Ерошкина (Москва, 2000 г.), на Всероссийской научно-практической конференции молодых ученых и студентов «Социально-экономические приоритеты регионального развития» (Самара, 2001 г.), на научно-практической конференции «Формирование управленческого и кадрового потенциала в регионе» (Белгород, 2002 г, ежегодной Всероссийской научной конференции «Культурно-цивилизационные особенности развития современного российского общества» (Белгород, 2004, 2005), Международной научно-практической конференции «Социально-технологическая культура как феномен XXI века» (Белгород, 2006 г.).

Основные положения и выводы диссертационной работы были изложены в двенадцати научных публикациях.

Методологические подходы и основные положения, сформулированные в диссертации, были апробированы при разработке лекционных и практических занятий по дисциплинам «Система государственного управления», «Политология», «Политическое управление» для студентов специальности «Государственное и муниципальное управление» Белгородского института государственного и муниципального управления (филиал) ОРАГС.

Результаты диссертационного исследования, а именно предложенная автором технологическая модель повышения эффективности деятельности региональных представительских структур применена и используется в организации работы Представительства Белгородской области при Правительстве Российской Федерации.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, библиографического списка и четырех приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Комплексная социологическая характеристика представительства региональных интересов в федеральных органах власти России как фактора совершенствования общественного управления дает возможность судить о системе выработки и согласования интересов различных субъектов социального процесса и принятия в соответствии с этим важных управленческих и политических решений. Проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов и обобщений.

Сложившаяся на сегодняшний момент своеобразная модель системы регионального представительства в России во многом связана с масштабными структурными изменениями во всех сферах жизнедеятельности российского общества, спецификой региональных групп интересов и процессами, имевшими место в недавнем прошлом нашей страны. Реализация интересов регионов в рамках единого федеративного государства представляется совершенно оправданным и необходимым звеном государственной системы управления, посредством которого осуществляется согласование интересов и в целом взаимодействие центра с субъектами Федерации, регионами, а также региональных групп интересов друг с другом и обществом вообще. Это обусловлено единым экономическим и политическим пространством страны, необходимостью перераспределения средств и ресурсов, ведением единой внутренней и внешней политики.

В настоящее время система представительства региональных интересов развивается по следующим основным направлениям:

— агрегирование и институционализация региональных интересов как основы функционирования данной системы;

— дальнейшее развитие региональных групп интересов как основных субъектов представительства региональных интересов;

— создание и совершенствование работы новых региональных лоббистских структур, более четкое выделение лоббистских функций в деятельности подразделений органов власти;

— совершенствование уже проверенных форм и способов представительской работы (кулуарная борьба в органах исполнительной и законодательной власти, рекрутирование кадров в высшие органы власти, разработка и продвижение всевозможных программ по привлечению средств в регион и другие) — освоение новых каналов и технологий лоббирования (участие в публичной политике, использование ресурсов информационных систем и связанных с ними технологий воздействия на объекты лоббирования и другие) — расширение круга объектов лоббирования региональных интересов, который не замыкается на федеральных исполнительных и законодательных органах власти. Региональный лоббизм — это многосложный процесс, идущий по всему спектру взаимоотношений региональных групп интересов;

— научное исследование системы представительства региональных интересов и на этой основе поиск способов ее оптимизации.

Наиболее значимыми факторами институционализации региональных интересов являются: а) объективные — естественные или природные, социально-экономические, демографические, системные), б) субъективные — социально значимая деятельность региональной и федеральной элиты, социально значимая деятельность отдельных граждан и их объединений, внутри-субъектные и межсубъектные взаимодействия.

Воздействие объективных и субъективных факторов неоднозначно сказывается на формировании региональных интересов. С одной стороны, интересы регионов обусловлены комплексом объективных характеристик (сырьевая база, демографическая ситуация, территориальный статус и др.), с другой, субъективный фактор может видоизменять, иногда существенно, влияние объективных. Так, развитие отраслей хозяйства, финансовых институтов, социальной сферы требует развития единого экономического пространства страны, региональной специализации, оптимизации взаимодействия органов власти всех уровней. Несмотря на это, стремление региональных элит к расширению политической самостоятельности, установлению контроля над распределением собственности и ресурсов приводит к противостоянию регионов с федеральной властью, утверждению приоритета сиюминутных и локальных интересов над интересами страны, деморализации и социальной напряженности в обществе, усилению центробежных тенденций и ослаблению России. В то же время, складывание интересов субъектов единого федеративного государства — это необходимый и сложный этап на пути формирования новой системы общественных отношений, власти и государственного управления, что само по себе является положительным моментом. В последнее время намечается устойчивая тенденция к осознанию региональными элитами, населением и федеральными властями необходимости консолидации усилий всего общества на достижение согласия, поиска путей разрешения накопившихся проблем при участии всех заинтересованных сторон путем компромиссов и взаимных уступок.

Непосредственными выразителями и представителями региональных интересов являются региональные группы интересов, своеобразие и уникальность которых выражается в их полифункциональности, встроенности и в политическую систему и в систему общественного и государственного управления страны. Это обстоятельство влияет на формы организации, способы деятельности и возможности реализации своего потенциала.

В качестве региональных групп интересов, в первую очередь, выступают политико-экономические группировки субъектов Российской Федерации, организованные, главным образом, на неформализованной основе, представляющие собой клиентелы региональных лидеров. Подобные неформальные межличностные отношения формализуются в виде должностной иерархии, которая во многом является критерием оценки влияния той или иной личности в регионе. При всей пагубности субъективистского подхода к подбору команды руководителя для управления регионом, законы выживания в современных условиях вносят свои коррективы. Намечается положительная тенденция к привлечению в управление наиболее грамотных людей, обладающих необходимыми профессиональными, личностными и интеллектуальными качествами, в противном случае, слабая и неспособная эффективно действовать команда, обречена на стагнацию и поражение. Любая ситуация перегруппировки основных политических акторов выступает в качестве положительного фактора, обеспечивающего, можно сказать, «естественный отбор», в результате которого выживают здоровые и способные адекватно реагировать на меняющуюся обстановку силы. В дальнейшем обновление системы сможет обеспечить развивающийся выборный процесс, повышение политической грамотности и активности избирателей.

Определяя место и роль региональных групп интересов в системе политической власти, общественного и государственного управления отметим, что наибольшим потенциалом и влиянием располагают вписанные во власть и систему государственного управления заинтересованные группировки, при этом любая заинтересованная группа активно стремится воздействовать на власть не только извне, но и продвигает «своих людей» на высокие должности в госаппарате. На взгляд автора в данной ситуации тезис сторонников плюралистической модели о базовой разделенности групп интересов и государства, отсутствии претензии на власть у групп интересов не выдерживает критики, тем более, применительно к реалиям российской жизни.

Это четко прослеживается при анализе структуры региональной группы интересов, в которую помимо регионального лидера (губернатора) входит основная часть руководителей исполнительных и представительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также ряд лиц, не входящих в государственные органы власти (директора, банкиры, предприниматели, работники местных средств массовой информации и другие).

Основными механизмами формирования региональных групп интересов являются неформальные пакты и альянсы между представителями элитных групп на территории региона с целью сохранения доминирующего положения над распределением значимых ресурсов, впоследствии формализуемые в рамках предоставляемых преференций ведению экономической и политической деятельности, сотрудничества в программах развития региона и т. д.

В работе проводится различие между группами интересов и представительскими структурами. Первые, в данной ситуации выступают выразителями и представителями интересов, вторые обеспечивают непосредственную работу по организации и контролю их продвижения. Так как региональные группы интересов включены в систему государственного управления, то вполне закономерно наделение подчиненных им структурных подразделений органов власти представительскими функциями. В этом прослеживается общероссийская тенденция. В настоящее время государство перестало быть единоличным собственником и идеологическим монополистом, оно постепенно превращается с одной стороны в арбитра в споре конкурирующих интересов, с другой — лоббиста, действующего по общим правилам с другими субъектами социального процесса, отстаивающего общенациональные интересы с целью подчинения им частных, обеспечивая тем самым сохранение социальной стабильности и дальнейшее развитие государства.

В настоящее время региональное представительство развивается в двух базовых формах. Наряду с неформальным взаимодействием представителей региональных групп интересов с объектами лоббирования, активно развиваются и формализованные структуры. В качестве таких каналов регионального лоббирования выступают структуры государственной власти (Федеральное Собрание Российской Федерации, Государственный Совет, институт Полномочных представителей Президента РФ в Федеральных округах и др.), общественные объединения и политические партии, землячества, средства массовой информации, РЯ-агентства и т. п. Разнообразие данных форм, методов и механизмов отстаивания региональных интересов ставит вопрос о путях оптимизации системы представительства интересов с целью совершенствования системы взаимодействия общества и государства.

Неразвитость демократических институтов и отсутствие должного контроля общества над государством создают благоприятную почву для злоупотреблений в осуществлении лоббистской деятельности, искажения ее сущности как института согласования интересов всех участников социального процесса. Основные проблемы главным образом соприкасаются с вопросами становления федерализма в России и системы государственной власти, развития института регионального представительства.

Диспаритет статусов субъектов Федерации (республики, края, области, национальные автономии), различие в условиях взаимодействия с федеральным центром (договоры о разграничении полномочий), неравный экономический и этнополитический статус вызывают конфликт интересов как по линии «регион — центр», так и между регионами, что деформирует и систему представительства интересов. В такой ситуации огромные усилия предпринимаются региональными властями для перераспределения ограниченных ресурсов (ситуация «перетягивания одеяла на себя»), замыкания региона на своих проблемах, создания условий для автономного функционирования, и, как результат, нарушение единого экономического пространства, разрушение территориальной специализации. В тоже время более продуктивной представляется деятельность, направленная на выработку единых правил игры, создание необходимых условий для сбалансированного развития всех территорий страны.

Становление федерализма тесно связано с развитием системы государственной власти и формированием системы государственной службы. Неопределенность и дублирование полномочий трех уровней российской властифедерального, регионального, муниципального, отсутствие четко выстроенной вертикали создает трудности в управлении государственным механизмом из-за постоянно возникающих между ними конфликтов, волокиты, безответственности и непрофессионализма. Преодоление существующей неопределенности в распределении властных функций может служить одним из факторов повышения управляемости государством и происходящими процессами в обществе, улучшить взаимодействие государства и общества, посредством более активного участия граждан в делах своей страны.

Лоббирование интересов, как способ участия и влияния заинтересованных групп на принятие управленческих решений на уровне государственной власти, проходит на межличностном уровне, будь то госслужащий — гражданин, госслужащий — политический деятель или представитель экономических кругов, госслужащий — госслужащий (в ситуации с определенными региональными лоббистами, работающими в администрациях) и т. д. Везде одним из участников процесса согласования и институционализации интересов выступает работник органов государственной власти. От его профессионализма, знания области своей деятельности, аналитических способностей, морально-этических качеств зависит реализация государственного управления как ключевого фактора организации жизнедеятельности общества.

В настоящее время, решая проблемы реформирования государственной власти и ее кадрового обеспечения, стоит учитывать, что основной задачей построения системы власти является переход от системы руководства общественными процессами к системе организации научного управления ими с учетом всех заинтересованных сил.

На взгляд автора, решение данной проблемы состоит в ее переводе из морально-этической в научно-практическую и правовую плоскость. Публичное обсуждение лоббистской проблематики в рамках научных семинаров и дискуссий во многом снимет с нее флер тайной и закулисной деятельности, неизбежно связанной с неправовыми практиками. Это будет способствовать ее легитимации в общественном мнении и массовом сознании.

Становление системы представительства региональных интересов зависит не только от процессов, происходящих на федеральном уровне, но и на уровне самих регионов. В целом указанная система не отличается от системы представления интересов на федеральном уровне, с той лишь разницей, что она имеет свой круг субъектов лоббирования (внутрирегиональные группы интересов), определенные политические и социальные (политическая и социальная обстановка), экономические (уровень экономического развития, как региона, так и групп интересов), правовые (развитие правовой системы) условия, от чего зависит уровень развития организованных интересов, возможность их артикуляции и институционализации. Участие групп интересов и представителей общественности в формировании и реализации государственного управления на территории региона сильно влияет на региональные интересы и их лоббирование. Упорядочение данного вида деятельности на внутрирегиональном уровне, создание эффективных механизмов взаимодействия государственных органов власти, групп интересов и общества также положительно скажется на оптимизации регионального представительства интересов.

В целом, характеризуя систему взаимодействия групп интересов и власти, можно сказать, что ее сутью является взаимный обмен различными политическими и экономическими ресурсами. Точки зрения названных сил соприкасаются и находят возможность своего выражения и реализации, если их интересы пересекаются. Такая система лоббизма, как способа взаимного обмена ресурсами, несет в себе и положительные и отрицательные стороны. В идеале создается ситуация конкуренции различных мнений, их общественное обсуждение, появляется свобода выражения интересов различными заинтересованными группами, организуется работа на создание общественного блага. В то же время узурпация влияния одной из групп интересов из-за личной заинтересованности представителей власти или же фактической приватизацией интересов со стороны власти может привести к негативным последствиям. Поэтому проблема уровня взаимного влияния власти и групп интересов друг на друга и на общество в целом, является проблемой поддержания баланса сил в обществе посредством здоровой конкуренции интересов.

Дальнейшее развитие регионального представительства интересов видится как процесс неотделимый от развития системы общественного и государственного управления, формирования системы политической власти, становления основных общественных институтов.

В настоящее время российскому обществу предстоит решить ряд существующих проблем: вывести лоббистскую деятельность из тени, установить регистрацию представителей групп интересов с указанием их клиентов и сферы деятельности, упорядочить взаимодействие лоббистских структур с органами власти, устранить приоритет встроенного лоббизма над внешним, создать равные возможности в доведении своей позиции по интересующим вопросам для всех групп интересов. Отчасти эти вопросы можно решить путем законодательного регулирования данного вида деятельности. С другой стороны не стоит забывать о необходимости реализации мер способных создать более-менее равные условия для всех групп интересов, в том числе и региональных, повысить их ответственность перед обществом за принимаемые решения. В числе первоочередных задач способных положительно повлиять на оптимизацию системы представительства региональных интересов в органах государственной власти можно назвать следующие:

1. Федеральному Собранию Российской Федерации необходимо доработать и принять федеральный закон о лоббизме, который обеспечивал бы доступ различных заинтересованных групп в федеральные органы власти с целью усиления влияния на принятие государственных решений, что позволит усилить контроль общества за деятельностью госструктур, сделать их деятельность более прозрачной, послужит стимулом для легализации лоббистской деятельности, развития каналов и структур представительства интересов, как на федеральном уровне, так и на региональном. Законом должно быть предусмотрено наделение региональных представительских структур правом обязательного доступа к разрабатывающимся решениям Правительства РФ, не составляющим государственную тайну и непосредственно затрагивающим интересы субъектов РФ.

2. Для принятия законодательного акта, регулирующего лоббистскую деятельность, представителям средств массовой информации, Национальной ассоциации лоббистов, общественным объединениям необходимо вести активную работу по объективному информированию граждан о сути представительства интересов, как о важном институте согласования интересов всех групп населения. Для этого целесообразно разработать медиа-планы, в которые включить следующие направления: информирование о сущности лоббистской деятельности и ее позитивных функцияхо способах, методах и каналах лоббирования, о возможности их использования гражданами.

3. Федеральным органам государственной власти с целью развития федерализма и создания равных условий для представительства региональных интересов необходимо более четко разграничить предметы ведения и полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти, укрепить систему государственного управления за счет четкого построения и унификации всей вертикали государственной власти страны, установить единый для всех субъектов Федерации административно-территориальный статус и ликвидировать привилегии некоторых национальных республик и депрессивных регионов, для чего перезаключить имеющиеся договоры между субъектами Федерации и Российской Федерации, установить срок их действия для дальнейшей корректировки с учетом изменяющихся условий, а также закрепить их ратификацию в Совете Федерации Федерального Собрания РФ.

4. Региональным органам исполнительной и законодательной власти необходимо принять правовые акты, регулирующие лоббистскую деятельность в их структурах, что легализует деятельность представителей общественности по представлению и отстаиванию своих интересов, послужит выработке более сбалансированных региональных интересов на основе согласования интересов всех заинтересованных групп на территории субъекта Федерации.

5. Региональным группам интересов необходимо обратить внимание на деятельность представительских структур с точки зрения их профессионализма, владения методами и формами лоббистской деятельности с целью более эффективной реализации интересов региона как обобщенного выражения интересов и потребностей проживающих на его территории граждан. В том числе нужно более активно использовать возможности образовательных и научных структур по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров.

6. Научному сообществу необходимо продолжить всестороннее исследование проблем представительства региональных интересов с целью выработки практических предложений и рекомендаций для органов государственной власти. В данном случае целесообразно усилить региональный компонент в структуре тематики грантов, предоставляемых ученым Российским фондом фундаментальных исследований, Российским государственным научным фондом и другими организациями.

В этой связи наиболее продуктивным представляется путь детального исследования системы представительства региональных интересов и на этой основе разработки действенных механизмов, которые бы развивали благоприятные моменты и сглаживали отрицательные. Большой положительный потенциал системы представительства интересов состоит в возможности привлечения всех созидательных общественных сил к решению насущных проблем сегодняшнего дня. Ее развитие содействует созданию системы государственной власти способной адекватно оценивать ситуацию и научно управлять социальными процессами с учетом всех заинтересованных сторон. Это является одним из важнейших шагов по построению правового гражданского общества в Российской Федерации.