Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе федеральных отношений

АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ

ИССЛЕДОВАНИЯ.

Конституция Российской Федерации 1993 года принималась в то время, когда в условиях острых социально — политических противоречий складывалось развитие федеративных отношений, что обусловило включение в главу «Федеративное устройство», на первый взгляд, ряд несогласованных конституционных положений. В части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации отмечается: «Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области» .1.

Между тем в статье 5 Конституции Российской Федерации устанавливается, что «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации» .2 В ней не указан такой вид субъекта Федерации, как «автономный округ, входящий в состав края или области», а также «край или область, с входящим в его состав автономным округом» .

Девять, из 10 автономных округов, перечисленных в части 1 статьи 65 Конституции Российской Федерации, входят в состав шести областей (Архангельская, Иркутская, Камчатская, Пермская, Тюменская, Читинская) и одного края (Красноярский). Причем, в Конституции Российской Федерации мы не находим какойлибо другой нормы, кроме части 4 статьи 66, закрепляющей вхождение одного субъекта Федерации в состав другого субъекта Федерации.

1. Конституция Российской Федерации. М., 1996. С. 26.

2. Там же.

Статья 65 Конституции Российской Федерации поименно перечисляет 89 субъектов Российской Федерации, однако упоминание о вхождении автономного округа в состав края или области в ней не содержится.

В связи с этим существует потребность в выяснении объективных и субъективных причин появления указанного выше феномена — вхождения одного субъекта Федерации в состав другого субъекта Федерации, а также рассмотрения их места в системе федеративных отношений. При этом необходимо учитывать размеры территории, экономический и природный потенциал, геополитическое положение этих субъектов Федерации. Например, Тюменская область с входящими в ее состав Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами разделяет по территории Российскую Федерацию как бы на две части, поскольку на Юге граничит с Казахстаном, а на Севере государственная граница России проходит по Северному ледовитому океану.

Положение части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации непосредственно влияет на статус 16 субъектов Федерации и целесообразно использовать для наименования края, области, в состав которых входит субъект Федерации — автономный округ, специальное понятие «сложноустроенный субъект Федерации». В словаре русского языка термин 14 устройство" означает «установленный порядок, строй» 1 и это понятие, по нашему мнению, вполне применимо для государственного устройства субъекта Федерации.

В юридической литературе встречаются и такие термины, как «составной» з, «сложносоставные субъекты Федерации'^, сложноустроен ные субъекты Федерации» з.

В ряде научных работ используется понятие «край, область с.

1. См. например: Ожегов С. И. и Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка М., 1995. С. 830.

2. См. например: Шахрай С. М. Роль договорных процессов в укреплении и развитии Российского Федерализма //Федерализм власти и власть Федерализма. М., 1997. С. ю2- .63.

3. См. например: Чеботарев Г. Н. Правовой статус «сложноустроенного» субъекта Федерации.

Тюменской области //Тюменский регион: управление и самоуправление. Тюмень. 1995. С.З. входящим в их состав автономным округом" !. Принципиального противоречия между понятиями «сложноустроенные» и «сложносоставные» субъекты Федерации нет, поэтому считаем возможным применение того и другого понятия применительно к краю, области, с входящими в их состав автономным округом.

При исследовании проблемы «сложноустроенного субъекта Федерации» мы сочли необходимым изучить исторический аспект, его место в системе федеративных отношений. С учетом поставленных задач, мы построили структуру данной научной работы. В главе первой исследуются политико-правовые предпосылки возникновения этого вида субъектов Федерации, его понятие и признаки, а также особенности Конституционного статуса. Глава вторая посвящена правовым механизмам регулирования отношений в сложноустроенном субъекте Федерации на примере отношений края, области и входящих в их: о~гав автономных округов.

Объектом исследования являются федеративные связи субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования являются конституционно-правовые отношения края, области с входящими в их состав автономными округами.

Степень научной разработанности. Вопросы становления и развития федеративных отношений в России исследовались в работах: Д. А. Керимова, М. И. Пискотина, Б. С. Крылова, Л. Ф. Болтенковог, И. А. Умновой, С. М. Шахрая, Г. Н. Чеботарева, В. Е. Чиркина, В. А. Кряжкова, В. Н. Лысенко, А. Л. Иванченко, Н. М. Добрынина и др.

Конституционно-правовые отношения в сложноустроенных субъектах и их место в системе федеративных отношений остаются малоисследован.

1. См.: Добрынин Н. М., Конституционно-правовые основы отношений края или области с входящими в их состав автономными округами: Монография. Тюмень: Изд-во Тюменского Госуниверситета., 1998. С. 240. ными.

Диссертации, защищенные в 1998 году Н. М. Добрыниным и в 1999 году С. С. Собяниным, посвященные регулированию отношений края или области с входящими в их состав автономными округами, основаны преимущественно на материалах Тюменской области и входящих в ее состав Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов.

Цели и задачи диссертационного исследования состоят в том, чтоб*л на основе современных достижений юридической науки, анализа содержания отношений между субъектами Российской Федерации, рассмотреть характерные признаки нового вйда субъекта Российской Федерации — сложноустроенного субъекта и дать его понятие, внести предложения по совершенствованию правовых норм, определяющих статус этого вида субъектов Российской Федерации, а также показать роль Федеральных органов государственной власти в регулировании отношений между субъектами Федерации.

В соответствии с целями настоящего исследования автор стави* i.^ред собой следующие задачи: провести анализ нормативно-правовых актов регулирующих отношения между субъектами Российской Федерации: краем, областью и входящими в их состав автономными округамиисследовать содержание отношений между краем, областью и входящими в их состав автономными округамивыявить наиболее эффективные формы регулирования отношений между краем, областью и входящими в их состав автономными округамивыделить признаки нового вида субъектов Российской Федерл лисложноустроенного субъекта Федерации, дать его понятие и определить перспективы развития данного субъекта Федерациивнести предложения по совершенствованию конституционно-правового статуса сложноустроенных субъектов Российской Федерации и по правовому регулированию отношений между субъектами Федерации в сложноустроенных субъектах Российской Федерации.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляет комплекс методов научного познания: диалектический, исторический, формально-юридический, конкретно-социологический, сложно-теоретический, статистический, метод сравнительного анализа и др. методы.

Исследование поднимаемых проблем потребовало изучения литературы по юриспруденции, философии, социологии, политологии, этнографии.

Нормативную базу исследования составили законодательство Российской Федерации и субъектов Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, а также договоры между субъектами Федерации.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем делается одна из первых в Российской юриспруденции попыток комплексного анализа регулирования отношений между краем, областями и входящими в их состав автономными округами.

Автор выделяет такой вид субъектов Федерации, как сложноустроенный субъект Федерации, дает его понятие, признаки, выявляет особенности их конституционно-правового статуса и предлагает свое видение места и значения сложноусгроенных субъектов Федерации в развитии Российского федерализма.

Общую характеристку научной новизны конкретизируют и дополняют следующие положения, выносимые на защиту: понятие сложноустроенного субъекта Федерации, его признаки и особенности конституционного статусанеобходимость конституционного оформления нового вида субъекта Российской Федерации — сложноустроенного субъектаопределение роли сложноусгроенных субъектов Федерации в дальнейшем развитии Федеративного устройства Россиипредложения по правовому механизму, направленному на укрупнение субъектов Российской Федерациирекомендации по эффективности правовых форм регулирования отношений в сложноустроенных субъектах Федерациизаконодательные предложения по государственно-правовым проблемам регулирования федеративных отношений в Российской Федерациипредложения по содержанию единой главы, «основы отношений» в Уставах края, области и автономного округа в их составерекомендации по усилению юридической силы договора между автономным округом и краем, областью;

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретические результаты исследования могут быть использованы для внесения дополнений в Конституцию Российской Федерации — раздел «Федеративное устройство», а также для совершенствования федерального законодательства. Исследования по регулированию отношений между краем, областью и входящими в их состав автономными округами, а также их содержанию могут быть использованы в федеральном и региональном законодательстве, договорном процессе между Российской Федерацией и субъектами Федерации, а также между субъектами Федерации.

Автор является разработчиком федерального законопроекта «Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами», а также принимал участие в разработке Устава Тюменской области, законов Тюменской области «О референдуме Тюменской области», «Об административнотерриториальном устройстве Тюменской области» и других законопроектов.

Предложения и опыт применения метода социологических исследований в законодательном процессе следует учитывать как при разработке федеральных законов, так и законов субъектов Федерации.

Результаты исследования могут быть использованы в целях углубленной разработки данной темы, а также для преподавания курса конституционного права в высших учебных заведениях, чтения лекций для государственных и муниципальных служащих, написания учебных и методических пособий.

Апробация результатов исследования. На основе резут- *, т" тов исследования автором подготовлены пять научных публикаций, в том числе статья в журнале «Российский юридический журнал». Отдельные выводы диссертации реализованы на практике при разработке федерального законнопроекта «Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами», разработке Устава Тюменской области, договоров между Тюменской областью и Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, при подготовке материалов в Конституционный Суд Российской Федерации по делу о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных статей Устава Тюменской области и по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о «вхождении» автономного округа в состав края, области.

Теоретические положения диссертации используются при чтении лекций, проведении семинарских и практических занятий в Тюменском государственном университете, а также при разработке и подготовке специального курса «Правовой статус субъектов Российской Федерации» .

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографического списка используемой литературы, ее объем — 184 страницы машинописного текста.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Обобщая вышеизложенное, необходимо отметить, что сопоставление особенностей Российского федерализма с общими чертами современных моделей федерализм дает основание полагать, что российская модель имеет в значительной мере переходный характер.

О неустойчивости российской модели федерализма свидетельствуют попытки найти компромисс между асимметрией и принципами равноправия субъектов Российской Федерации, между территориальными и национальными принципами структуирования субъектов Федерации. Однако по своему статусу, включающему не только совокупность прав, полномочий, обязанностей и ответственности, но также и принадлежность к определенному виду, субъекты Федерации не тождественны и многовариантны.

Существуют и объективные особенности отдельных видов субъектов Федерации. Так, в составе ряда краев и областей находятся автономные округа. Особенность автономных округов по сравнению с другими субъектами Федерации заключается в том, что они могут входить (и почти все, за исключением одного, входят) в состав края, области. Это не только накладывает определенный отпечаток на их положение, но и усложняет систему федеративных отношений.

Говоря об особенностях статуса автономных округов, входящих в состав края, области, нельзя умалчивать и об особенностях этих края, областей, в состав которых входят автономные округа. Поэтому, соглашаясь с тем, что «в целом субъекты Федерации можно подразделить на национально-государственные (республики), административно-территориальные (края, области, города Москва и Санкт-Петербург), автономные или национально-территориальные (автономная область, автономные округа)» ', необходимо, на наш взгляд, выделить край и.

1. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы. М., 1997. С. 44. область с входящим в их состав автономным округом, как отдельный вид субъектов Российской Федерации.

Это тем болеенеобходимо, что «вхождение одних субъектов Федерации в состав других субъектов Федерации» является отличительной или своеобразной чертой Российского Федерализма. Таких субъектов в Российской Федерации семь. Основное противоречие в этом «вхождении» большинство ученых видит в несоответствии принципу равноправия субъектов Российской Федерации. «Вместе с тем при реализации равноправия должны учитываться и все другие положения, составляющие основы конституционного строя: народовластие, уважение прав и свобод человека и гражданина, верховенство Конституции и федеральных законов, единство и территориальная целостность Российской Федерации, федерализм, осуществление государственной власти на основе принципа разделения властей и др» .>

Край, область с входящим в их состав автономным округом отличают от других субъектов Федерации следующие особенности: наличие наряду с муниципальными и административно — территориальными образованиями равноправного с ним (краем, областью — авт.) субъекта Федерации — автономного округаналичие особой государственно-правовой связи между этими субъектами Федерации, которая отличает их отношения с другими субъектами Российской Федерации, поскольку «вхождение предопределяет обязанность органов государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области» * и конституционно закрепленные формы регулирования отношений между этими субъектами Федерации.

1. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 12-П от 14 июля 1997 г. С. 8 //СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.

2. Там же. федеральный закон и договор между органами государственной власти субъектов Федерации.

Исследование взаимоотношений между краем, областью и автономным округом, входящим в их состав, путем проведенного сравнительного анализа нормативно-правовых актов, регулирующих эти отношения, показало, что содержание этих отношений имеет неразвитый или начальный характернормативно-правовые акты субъектов Федерации договоры, являются противоречивыми по своему содержаниюфедеральное законодательство не учитывает особенностей в отношениях между краем, областью и автономным округом, входящим в их состав.

Вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области «единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных Федеральным законом, Уставами соответствующих субъектов Федерации и договором между их органами государственной власти» .".

Если вхождение автономного округа в состав края, области признается Уставами этих субъектов Федерации, то признание территории и населения автономного округа частью, соответственно, территории и населения края, области находит закрепление только в Уставах края, области. Этих положений нет в Уставах автономных округов, за исключением Устава Эвенкийского автономного округа. Такая же картина с регулированием Уставами этих субъектов Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между краем, областью и автономным округом.

На наш взгляд, крайне правильной и отвечающей интересам этих субъектов Федерации была бы разработка единой для Уставов края, области и входящего в их состав автономного округа главы «О взаимоотношениях края, области и автономного округа» в соответствии с положениями постановления Конституционного Суда Российской Федерации по делу «О толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» от 14 июля 1997 года.

Уставы должны регулировать отношения между этими субъектами Федерации, влияющие на их статусные элементы как субъектов Федерации:

1. Вхождение автономного округа в состав края, области;

2. Обеспечение права населения автономного округа участвовать в референдуме и выборах органов государственной власти края, облает,*;

3. Закрепление форм совместной деятельности органов государственной власти этих субъектов Федерации и условия создания единых органов власти;

4. Закрепление права на принятие органами государственной власти совместных и единых нормативно-правовых актов и условия действия этих нормативно-правовых актов на территории соответствующих субъектов Федерации;

5. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти края, области и автономных округов;

6. Условия, при которых юрисдикция органов государственной власти края, области распространяется на автономный округ в их составе;

7. Порядок и компетенцию формирования Уставного Суда края, области.

Большинство договоров между краем, областью и автономным округом носят общий характер, по существу, представляют собой политический документ о взаимоотношениях между ними. Исключение составляют договоры между Камчатской областью и Корякским автономным округом, а также Красноярским краем и Эвенкийским автономным округом, которые направлены, в основном, на разграничение полномочий между этими субъектами Федерации и формы реализации этих полномочий.

На наш взгляд, Договор между органами государственной власти края, области и автономного округа призван регулировать: а) разграничение полномочий, отнесенных в их ведениюб) механизм реализации разграниченных полномочийв) отношения собственности — условия и порядок формирования общей и долевой собственности этих субъектов Федерацииг) формирование общих программ и их финансированиед) формы и способы разрешения споров и разногласийе) создание общих финансовых фондов.

Мы также считаем, что договор должен быть составной частью Устава соответствующего субъекта Федерации и это придает договорам более высокий правовой статус.

Говоря о проекте специального федерального закона, регулирующего отношения края, области и автономного округа, входящего в их состав, на наш взгляд, в том варианте, каком он сейчас находится, в нем уже нет необходимости, поскольку отношения между краем, областью и автономным округом в их составе, урегулированы постановлением Конституционного Суда Российской Федерации № 12-П от 14 июля 1997 года.

Но вопрос о специальном федеральном законе не исчерпал себя принятием указанного постановления Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку в этом же постановлении федеральному законодателю предлагается, при недостижении согласия между краем, областью и автономным округом в их составе, для обеспечения конституционного порядка «принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской.

Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит" .'.

На наш взгляд, федеральный закон о регулировании отношений между субъектами Федерации не противоречит принципу равноправия субъектов Федерации и должен регулировать те вопросы и отношения, которые отнесены к ведению Российской Федерации, либо совместному ведению с субъектами Федерации. К этим вопросам мы относим:

1. Территориальные отношения;

2. Конституционные права граждан и, в частности, обеспечение права населения автономного округа участвовать в референдумах и выборах органов государственной власти края, области;

3. О структуре и компетенции федеральных органов власти на территории края, области и автономного округа, входящего в их состав;

4. Предоставление федеральных или совместных полномочий органам власти края, области или автономного округа.

В то же время необходимо, чтобы при принятии федеральных законов в обязательном порядке учитывались особенности субъектов Российской Федерации и, конечно же, особенности отношений между краем, областью и автономным округом, входящим в их состав. Эта задача, по нашему мнению, возлагается в первую очередь на законодательные (представительные) органы власти края, области и автономного округа в их составе. Вместе с тем федеральный закон, регулирующий процедуры согласования проектов федеральных нормативно-правовых актов с субъектами Федерации, должен в обязательном порядке содержать норму о порядке согласования и рассмотрения предложений, связанных с отношениями края, области и автономного округа, т.к. вхождение автономного округа в край, область предопределяет обязанность органов.

1. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации 12-П от 14 июля 1997 Г.//СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581. государственной власти обоих равноправных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области, а также «порождает обязанность обеих сторон строить свои отношения с учетом интересов друг друга, не предпринимать односторонних действий, если они затрагивают общие интересы края, области и автономного округа, нарушают принцип равноправия, не основаны на федеральном законе и не вытекают из договора» .".

Проводя анализ правового статуса края, области с входящим в их состав автономным округом, мы выделили ряд особенностей, отличающих эти субъекты Федерации от других. В их числе мы называем: вхождение в его состав помимо административно-территориальных и муниципальных образований другого субъекта Федерации, влекущее особенности территориально — государственного устройстваучастие населения автономного округа в выборах органов государственной власти и референдумераспространение юрисдикции органов власти края, области на автономный округ.

Указанные особенности, оказывающие влияние на правовой статус субъекта Федерации, в состав которого входит другой субъект Федерации, названный нами сложноустроенным, позволили определить его как государственнотерриториальное образование, включающее наряду с администравтино-территориальными единицами и муниципальными образованиями другое государственно-территориальное образование, являющееся субъектом Росссийской Федерации, что порождает между ними особую государственно-правовую связь, основывающуюся на признании территории и населения входящего субъекта Федерации, частью территории и населения сложноустроенного субъекта Федерации, наличии.

1. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации 12-П от 14 июля 1997 г.//СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581. взаимных обязанностей, а также конституционно установленных форм нормативно-правового регулирования отношений между ними.

В составе Российской Федерации сегодня семь таких сложноустроенных субъектов Федерации, имеющих в своем составе другие субъекты Федерации: Красноярский край, Архангельская, Пермская, Камчатская, Иркутская, Тюменская и Читинская области.

Какое значение имеет выделение среди видов субъектов Российской Федерации сложноустроенного субъекта Федерации?

Во — первых, это отражение фактического положения в федеративном устройстве России.

Во — вторых, особенности во взаимоотношениях между этими субъектами Федерации требуют от федеральных органов государственной власти соблюдения интересов как сложноустроенного субъекта Федерации, так и субъекта Федерации, входящего в его состав.

В — третьих, особенности отношений между указанными субъектами Федерации налагают определенные обязанности и на эти субъекты Федерации — обеспечить сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области.

Вчетвертых, сложноустроенный субъект Федерации может оказать влияние на развитие федеративных отношений в России.

Среди ученых — специалистов конституционного права высказывается мнение, что основными бедами Российской Федерации являются такие факторы, как построение федерации по национальному признаку, имеющаяся асимметрия в правовом статусе субъектов Федерации, многочисленность субъектов Федерации.

Действительно, Конституция Российской Федерации не исключает возможности расширения состава субъектов Федерации.

Это может произойти, если население какого-либо государства или территории изъявит желание быть принятым в Российскую Федерацию, а также, если новый субъект Федерации образуется на территории, входящей в состав какого — либо одного или нескольких из названных в.

Конституции субъектов Федерации. Но это должно осуществляться по федеральному конституционному закону, который пока не принят. Если же при этом будет затронут статус какого-то субъекта Федерации, то следует помнить, что его изменение возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего ее субъекта и тоже в соответствии с федеральным конституционным законом.

Сегодня много говорится об укрупнении субъектов Российской Федерации, причем наибольшую активность проявляют государственные деятели и политики.

На наш взгляд, сама идея укрупнения субъектов Российской Федерации соответствует тенденциям развития российского федерализма, т.к. обеспечивает реализацию стремления населения к объединению, интеграции, и, будучи основана на принципе субсидиарности, способствует обеспечению суверенитета народа и сочетанию национальных интересов.

Какие могут быть пути совершенствования структуры Российской Федерации?

Один из них так называемый «силовой» или «революционный», как правило, проводимый федеральным центром на основе волевого решения, когда через внесение поправок в конституцию государства и федеральное законодательство может быть закреплено укрупнение субъектов Федерации.

Референдумом граждан Российской Федерации решить вопрос укрупнения субъектов Федерации представляется невозможным, т.к. в соответствии с частью 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации «Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным Конституционным законом» .

Решение с нарушением Конституции повлечет вопрос легитимности вновь созданного субъекта Федерации. Кроме того, на наш взгляд, существует очень большие сомнения, что референдум граждан.

Российской Федерации либо вообще состоится, либо будет принято решение об укрупнении субъектов Федерации.

И.А.Умнова предлагает постепенное преобразование Российской Федерации в государство, состоящее из более крупных и однородных по параметрам развития государственно — территориальных образованийреспублик. Юридическая основа таких преобразований «непосредственно закрепленные в тексте Российской Конституции нормы, определяющие необходимые признаки республики, условия и процедуры преобразования, а также признания в качестве таковых» .'.

По ее мнению, на основании этих конституционных положений и соответствующих им законов и иных нормативных правовых актов мелкие по территории и численности населения и маломощные по показателям экономического развития республики получают рекомендации по преобразвоанию (слиянию с другими республиками, либо переходу в статус администравтино-территориального образования в составе другой республики). Субъект Федерации реализует рекомендации путем проведения референдума населениям.

Можно рассмотреть еще одно направление укрупнения субъектов Федерации. Председатель Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике А. Иванченко в 1997 году высказал идею укрупнения субъектов Федерации через межрегиональные экономические ассоциации типа «Сибирское соглашение», «Большой Урал» и т. д.: «Федерация, включающая в себя 89 субъектов, малоуправляема и со временем может стать совершенно неуправляемой. Укрупнение субъектов Федерации — это вполне реальный выход из создавшегося положения. Но этот процесс должен инициироваться не только и не столько Центром, сколько самими регионами.

1. Умнова И. А. Конституционные основы современного Российского Федерализма. М., 1998. С. 96.

2. Указ. соч. С. 97.

В этом отношении всестороннее укрепление экономических, хозяйственных и других связей в рамках ассоциаций — основа для будущего объединения. Этот процесс можно рассматривать как разумную альтернативу современному федеративному устройству России".'.

Здесь также возникает проблема в виде субъективных начал федерализма и правового механизма. Значит необходимо принятие специальных федеральных и региональных нормативно-правовых актов. Сам автор высказанного предложения видит решение проблем правового механизма и субъективных начал следующим образом: «В настоящее время назрела необходимость глубокой реформы межрегиональных ассоциаций. Для этого нужно четко определить статус межрегиональных объединений, принять соответствующий федеральный закон, закрепляющий в первую очередь порядок реализации решений, принимаемых советами ассоциаций. Следует сформировать работоспособные структуры исполнительной власти на межрегиональном уровне, которым будут делегироваться полномочия как от Федерации, так и от субъектов Федерации. Соответственно, нужно перераспределить налоговые источники, государственную собственность и т. д., образовать тем самым финансовую основу. Актуальна проблема создания особых третейских судов, рассматривающих споры и разногласия между участниками объединений».*.

Как видим, предложенный правовой механизм в большей мере направлен на урегулирование отношений между участниками экономической межрегиональной ассоциации, а также углубление экономической интеграции.

Из приведенных вариантов направлений укрупнения субъектов Федерации большинство ориентируются на «эволюционный» или постепенный характер реализации идеи укрупнения субъектов.

1. Иванченко А, Легостаев А. Ассоциации экономического взаимодействия защищают интересы субъектов Российской Федерации. //Федерализм. № 4.I997.C.I6.

2. Иванченко А., Легостаев А. Указ. соч. С. 16.

Федерации. Основными препятствиями для реализации предложенных вариантов, на наш взгляд, являются два фактора:

1. Субъективные начала Российского Федерализма, выражающиеся о очень сильном влиянии политической элиты, как в федеральной власти, так и в субъектах Федерации;

2. Сложность создания правового механизма, требующего: внесения изменений в Конституцию Российской Федерациипринятие федерального Конституционного законавероятно, договор о взаимном согласии Российской Федерации и субъекта Федерацииизменение статуса этого субъекта Федерациипринятия нормативных актов субъектов Федерации.

Мы полагаем, что при укрупнении субъектов Федерации надо использовать опыт государственно-территориального устройства и отношений между субъектами Федерации такого вида субъекта, как сложноустроенный субъект Федерации.

Доводы в пользу этого предложения:

Первое. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации существуют фактически в виде одного края и шести областей, в состав которых входят девять автономных округов, являющихся субъектами Российской Федерации.

Второе. Конституцией Российской Федерации закреплено вхождение субъектов Федерации — автономных округов в состав другого субъекта Федерации — край, область (часть 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации).

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу «О толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» № 12-П от 14 июля 1997 года устанавливает рамки конституционных отношений между субъектом Федерации, входящим в состав другого субъекта Федерации, и субъектом Федерации, в состав которого входит этот субъект Федерации: о вхождении территориейо вхождении населениемправом населения входящего субъекта Федерации участвовать в референдуме и выборах органов власти субъекта Федерации, в состав которого он входито разграничении властных полномочий договором между самими субъектами Федерациио распространении юрисдикции на входящий субъект Федерации. В то же время указанное постановление гарантирует статусные признаки входящего субъекта Федерации без посягательства на их равноправие с другими субъектами Российской Федерации .

Третье. Имеется шестилетняя практика реализации отношений сложноустроенного субъекта Федерации с входящими субъектами Федерации на основе договоров об отношениях, а также примеры различной степени их интеграции, что подробно проанализировано во второй главе исследования. Следует иметь в виду, что отношения вначале строились на основе договоров об отношениях (1991 -1994 годы), а уже затем появилась конституционная норма — часть 4 статьи 66 (декабрь 1993 г.) и далее в 1997 г. постановление Конституционного Суда Российской Федерации. Это означает, что отношения между субъектами Федерации развивались на основе добровольности, а не понуждения, либо диктата со стороны Федерального Центра.

Четвертое. Сохранение «входящим» субъектам Федерации стагуса субъекта Российской Федерации позволит минимизировать влияние субъективных начал российского федерализма, поскольку властная элита субъекта Федерации сохраняет свое влияние.

Пятое. Нет необходимости внесения изменений в статью 65 Конституции Российской Федерации, а также в принятии Федерального Конституционного закона об изменении статуса субъекта Федерации (мы имеем в виду начальную стадию, когда на основе договора происходит сотрудничество субъектов Федерации) и нет необходимости в существенном изменении Уставов субъектов Федерации.

На наш взгляд, принятием Федерального закона «О сложноустроенном субъекте Российской Федерации» можно открыть дорогу для интеграции субъектов Федерации и их укрупнения. Он должен содержать следующие принципиальные положения:

1. Понятия сложноустроенного субъекта Российской Федерации -{здесь вполне приемлемо понятие, данное нами).

2. Раскрытие понятия «вхождение» одного субъекта Федерации в состав другого (вполне применимы положения из постановления Конституционного Суда Российской Федерации № 12-П от 14 июля 1997 года).

3. Нормативно-правовая база, регулирующей отношения между этими субъектами Федерации.

4. Процедура вхождения субъекта Федерации в состав другого субъекта Федерации. На наш взгляд, это должен быть договор между субъектами Федерации, являющийся неотъемлемой частью Уставов этих субъектов Федерации и содержащий вопросы разграничения полномочий и механизма их реализации.

5. Принципы разграничения полномочий между этими субъектами Федерации и возможные механизмы реализации полномочий.

6. О процедуре разрешения споров между субъектами Федерации.

Для конституционных гарантий и устойчивости отношений между субъектами Федерации в сложноустроенных субъектах Федерации, на наш взгляд, необходимой будет являться конституционная норма, которую можно включить частью 6 статьи 66 Конституции Российской Федерации о сложноустроенном субъекте Российской Федерации в следующей редакции:

Субъект Российской Федерации может входить в состав другого субъекта Российской Федерации с сохранением своего статуса на основе взаимного согласия, при этом отношения между ними регулируются Федеральным законом, Уставами и договором" .

Предложенный проект конституционной нормы предоставит право субъектам Российской Федерации на объединение между собой в соответствии с принципами федерализма и Конституцией Российской.

Федерации. Думается, что такой процесс преобразования станет осуществляться в случае, если удастся создать новый режим финансово-экономических отношений, при котором статус сложноустроенного субъекта Федерации будет связан не только с расширением прав, но и с увеличением бремени ответственности за реализацию этих прав. L -, гом случае маломощные территории будут вынуждены сливаться с другими субъектами Федерации.

Далее, возможно принятие Федерального закона «О сложноустроенном субъекте Российской Федерации», который бы законодательно урегулировал основные отношения объединяющихся субъектов Федерации.

Постепенное совершенствование отношений в сложноустроенных субъектах Федерации позволит в дальнейшем пойти по пути, предложенном И. А. Умновой, но со второго этапа, когда «имеется j гиду постепенное преобразование Российской Федерации в государство, состоящее из более крупных и однородных по параметрам развития государственно-территориальных образований — республик» .'.

Итак, развитие федеративных отношений в России предполагает многообразие применения различных форм, необходимо лишь определиться с условиями их реализации. На наш взгляд, критериями должны по прежнему являться основные принципы федеративного устройства России, такие, как единство и территориальная целостность Российской Федерации, равноправие субъектов Федерации, соответствующие принципам федерализма и Конституции Российской Федерации.

1. И. А. Умнова Указ. соч. С. 96.