Региональное законодательство об образовании: Конституционно-правовой аспект

Актуальность темы

исследования. Эффективность действия системы образования во многом зависит от тех условий, в которых эта деятельность осуществляется. Одним из наиболее значимых среди этих условий является состояние нормативно-правовой базы, регламентирующей отношения в области образования.

За последнее десятилетие в России произошли масштабные качественные перемены во всех сферах общественной жизни, вызвавшие необходимость формирования нового российского законодательства. После заключения в 1992 году Федеративного договора, и в особенности после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году все субъекты Федерации получили право на развитие собственного законодательства. Тем не менее, как справедливо отмечают В. А. Миронов и А. Ф. Виноградов, теоретические и практические проблемы регионального права пока не получили должного внимания, тогда как роль правотворчества субъектов возрастает1.

Актуальность темы

обусловлена также и тем, что на сегодняшний день отсутствует твердая правовая база и единый процесс формирования законодательства в субъектах Федерации.

Одной из особенностей современной образовательной политики Российской Федерации является ее регионализация, которая подразумевает наличие в субъектах собственной нормативной базы, а также организационно-управленческих условий, отвечающих интересам развития данной системы нормативных правовых актов. При этом главной задачей остается сохранение единого образовательного и культурного пространства. Конституция Российской Федерации гарантирует государственную целостность России, единство ее законодательства, устанавливая исходную для правотворчества субъектов норму: человек, его права и свободы есть высшая ценность, подлежащая государственному признанию, соблюдению и защите (ст. 2 Конституции РФ).

1 Миронов В. А. Некоторые аспекты регионального законодательства / В. А. Миронов, А. Ф. Виноградов // Журнал российского права. — 2001. — № 5. — С. 65.

Образовательное законодательство призвано регулировать важнейшую сферу общественной жизни — образование. В системе основных прав и свобод человека и гражданина право на образование занимает важное место, что объясняется социальной значимостью образования, его направленностью на разностороннее развитие личности. Образование, выступая как фактор, способствующий развитию человека, одновременно играет важную роль в процессе развития государства и всего общества.

В осуществлении региональной политики в сфере образования важную роль призваны играть такие факторы, как демографическая ситуация, уровень экономического и культурного развития, сложившаяся структура общего и профессионального образования и многие другие.

Исследование совокупности предметов регулирования в данной области, а также существующих нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, дает нам возможность проследить процесс нормотворчества под воздействием требований практики. В работе проведен анализ регионального образовательного законодательства на примере Республики Башкортостан (далее — РБ). Содержащиеся в ней теоретические выводы и практические рекомендации основываются на анализе конституционных положений, действующего федерального и регионального законодательства, историко-философской, педагогической и юридической литературы по данному вопросу.

Степень научной разработанности темы. Определенную роль в выяснении сущности характеристик предмета исследования оказали теоретические разработки ученых-юристов, политологов в области государствоведения, права и правотворчества. Среди них следует выделить авторов, посвятивших работы вопросу правотворчества и состоянию законодательства субъектов РФ: И. Р. Метшина, В. М. Манохина, М. Г. Потапова, И. Г. Дудко, В. А. Троцковскую (монография в большей степени Л посвящена исследованию нормотворчества органов исполнительной власти субъектов на примере Алтайского края), Ф. Р. Муратшина, А. Ф. Виноградова. Данный вопрос разрабатывали в своих диссертационных работах М.К.

Кумышева, C.JT. Сергевнин, П. М. Курдюк и др. Проблемам регионального права посвящены работы М. Ф. Маликова, В. К. Самигуллина.

Ученые-юристы весьма активно подключились к изучению проблем регионального нормотворчества и состояния регионального образовательного законодательства1. В своих работах они рассматривают различные аспекты данной проблемы, однако до сих пор отсутствуют комплексные исследования, в которых обобщался бы опыт нормотворчества в субъектах РФ применительно к сфере образования.

Научный интерес к вопросу о праве на образование стал проявляться лишь в последние несколько лет, в силу этого в имеющейся литературе еще не сложилось однозначного определения права на образование. Свою лепту в рассмотрение сущности и содержания права на образование внесли такие ученые, как В. И. Шкатулла, В. М. Сырых, Е. А. Суханов, A.A. Акбаев, М. Ю. Федорова и др. Особый интерес для сравнительного правового исследования законодательства об образовании в России представляет работа В. А. Шелкопляса «Право на образование"3. Отдельной группой использованных источников являются материалы конференций, посвященных вопросам образования.

Обращает на себя внимание тот факт, что до сих пор не была предпринята попытка проанализировать состояние законодательства об образовании Республики Башкортостан. Кроме того, при изучении и анализе разработок ученых и других специалистов в области образования потребовалось их освобождение от устаревших норм, приведение их в систему.

1 Волохова Е. Д. Федерализм в России и его влияние на правовое регулирование образования / Е. Д. Волохова // Россия в третьем тысячелетии. — М., 2001. — С. 58−66- Ермошин Г. Т. Как формируется законодательство субъектов Российской Федерации в сфере образования / Г. Т. Ермошин // Журнал российского права. — 2000. -№ 8. — С. 50−58.

2 Шкатулла В. И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы / Под ред. Ю. А. Кудрявцева — М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 1997; Шкатулла В. И. Образовательное право: Учебник для вузов / В. И. Шкатулла. — М.: НОРМА-ИНФРА.М, 2001; Основные институты образовательного права: Учебное пособие / Е. В. Буслов [и др.]- под ред. В. М. Сырых. — Уфа: Восточный университет, 2001; Образовательное право: Учебно-методическое пособие. Экспериментальная образовательно-профессиональная программа / Под ред. В. М. Сырых, В. И. Шкатуллы. — Уфа: Восточный университет, 1999; Суханов Е. А. О концепции Кодекса об образовании и самостоятельного «образовательного права» / Е. А. Суханов // Научные труды. — Российская академия юридических наук. — Вып. 2. В 2 т.: Т. 2. — М.: Юрист, 2002; Акбаев A.A. Право граждан Российской Федерации на образование: законодательство и социально-экономическое обеспечение: Дис.. канд. юрид. наук / A.A. Акбаев. — М., 1999; Федорова М. Ю. Образовательное право: Учеб. пособие для вузов / М. Ю. Федорова. — М.: ВЛАДОС, 2003.

3 Шелкопляс В. А. Право на образование / В. А. Шелкопляс. — Минск.: Нар. асвета, 1984. — 47с.

Объектом исследования является региональное законодательство в области образования, взятое в процессе его реализации и развития.

Предмет исследования — закономерности и тенденции становления и развития законодательства об образовании в Республике Башкортостан как одном из крупных субъектов Российской Федерации.

Цель и задачи работы. Цель работы — на основании анализа действующего законодательства об образовании и тенденций его развития составить целостное представление о региональном образовательном законодательстве.

Для достижения этой цели потребовалось решить следующие задачи:

— определить факторы, обуславливающие актуальность изучения регионального законодательства, регулирующего образовательные отношениярассмотреть содержание понятия «региональное образовательное законодательство» и внести в него авторские коррективыпоказать систему образовательного законодательства РБ, определив ее структуру и место составляющих ее элементовдать характеристику критериям, применяемым для оценки состояния законодательства, в том числе и регионального образовательного законодательства;

— исследовать законодательство РБ в области образования и выявить закономерности его развития;

— определить пути совершенствования действующего законодательства Республики Башкортостан по вопросам образования.

Методологическая основа диссертации. При проведении диссертационного исследования применялись следующие научные методы: исторический, системный, формально-юридический и другие. Для проведения анализа состояния законодательства об образовании РБ и определения путей его дальнейшего развития также были использованы социально-правовые методы, в том числе статистического анализа.

Нормативную базу работы составляют: международно-правовые акты (Всеобщая декларация прав человека, Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах, Конвенция о правах человека и основных свобод (Протокол № 1), Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования, Конвенция о правах ребенка) — Конституция Российской Федерации, Закон РФ «Об образовании» (в редакции от 13 января 1996 года), федеральные законы: «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 года, «Об утверждении Федеральной программы развития образования» от 10 апреля 2000 года и др.- Конституция Республики Башкортостан, законы Республики Башкортостан «Об образовании» (в редакции от 17 марта 1997 года), «Об основных гарантиях прав ребенка в РБ» от 31 декабря 1999 года и др.- подзаконные нормативно-правовые акты, принятые как на уровне РФ, так и на уровне РБ.

Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту. В диссертации впервые в юридической литературе на монографическом уровне исследуется состояние и развитие регионального законодательства об образовании, преимущественно на примере Республики Башкортостан, и на этой основе определяется оптимальная модель его развития в рамках единого правового и образовательного пространства России, предлагаются пути его совершенствования.

Диссертация представляет собой комплексное исследование вопросов обозначенной темы, что позволило автору обосновать вывод о необходимости изучения регионального образовательного законодательства, определения модели его развития, предложить пути совершенствования законодательства об образовании Республики Башкортостан. Диссертантом указываются основные направления развития регионального законодательства об образовании в совокупности составляющие исходные начала концепции развития регионального законодательства об образовании в условиях общества переходного периода (транзитного общества).

Осмысление дискуссионных вопросов, оценка существующих норм действующего законодательства и складывающейся практики позволили диссертанту представить на защиту ряд рекомендаций, направленных на совершенствование рассматриваемого законодательства.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Образовательные правоотношения — это общественные отношения в сфере образования, урегулированные нормами законодательства об образовании, в которые вступают юридические и физические лица в целях реализации права на образование, а также организации и деятельности системы образования. Под образовательным правом в работе предлагается понимать основанную на Конституции РФ совокупность взаимодействующих правовых норм, регулирующих образовательные отношения, которая представляет собой крупное структурно-функциональное подразделение социального права. Отстаивается идея о том, что образовательное законодательство (законодательство об образовании) — это совокупность федеральных и региональных актов (законов) комплексного характера, содержащих правовые нормы, регламентирующие образовательные отношения, в которые вступают юридические и физические лица в целях реализации права на образование, организации и деятельности системы образования. Под региональным образовательным законодательством (региональным законодательством об образовании) подразумевается совокупность региональных нормативно-правовых актов (региональных законов), регулирующих образовательные отношения в пределах компетенции субъекта РФ. Иначе говоря, региональное образовательное законодательство рассматривается как внешняя форма конституционного права субъектов РФ регулировать вопросы образования в известных пределах и в определенном объеме.

2. Региональное законодательство представляет собой часть общефедерального законодательства и не может быть признано абсолютно самостоятельным системным" «образованием. Тем не менее при характеристике регионального законодательства об образовании применение термина «система» допустимо для обозначения системы источников регионального образовательного законодательства.

3. Качество и эффективность регионального образовательного законодательства ставятся в прямую зависимость от модели разграничения предметов ведения и полномочий, культуры регионального законодателя и от согласованного течения законотворческого процесса на федеральном и региональном уровнях.

4. В развитии регионального законодательства об образовании выявлены следующие тенденции: механическое воспроизводство, при масштабном копировании региональным законодателем норм, закрепленных в Законе Российской Федерации «Об образовании" — стадиальность в развитии регионального образовательного законодательства и формирование институтов, не характерных для федерального законодательства об образовании.

5. Современное состояние регионального законодательства об образовании, во всяком случае состояние законодательства об образовании Республики Башкортостан, характеризуется отсутствием стабильности и неполнотой регулирования образовательных отношений. Это подтверждается частым пересмотром положений Закона Республики Башкортостан «Об образовании», отсутствием единой концепции развития регионального законодательства об образовании.

6. Факторами, обуславливающими процесс изменения законодательства об образовании РБ служат: изменение общефедерального и регионального законодательства, напрямую не связанного с вопросами образованияпостоянное изменение норм федерального законодательства об образовании в переходный периодналичие в образовательном законодательстве Республики Башкортостан правовых норм, противоречащих федеральным нормамизменение модели распределения полномочий в сфере управления образованием.

7. Существуют резервы для совершенствования регионального законодательства об образовании, некоторые из которых могут рассматриваться приоритетными направлениями его развития. Важно, чтобы региональное правотворчество соответствовало региональным потребностям, одновременно процесс правотворчества должен проходить в рамках общих принципов формирования системы права, в соответствии с современными требованиями юридической техники и правовой технологии. Для усиления системных качеств регионального законодательства необходимо уделить особое внимание внутренней целостности и системности законодательства, в частности, необходима «ревизионная» систематизация всего массива региональных нормативно-правовых актов по вопросам образования. Существует насущная потребность дополнить систему регионального законодательства об образовании законами, предметом регулирования которых является специфика трудовых и связанных с трудом отношений в сфере образования, а также законами, устанавливающими социальные гарантии работникам образовательных учреждений.

8. Интеллектуальной основой регионального законодательства об образовании должна служить концепция развития регионального законодательства, исходные начала которой разработаны автором и предлагаются в данной работе.

Практическая значимость исследования. Сформулированные в работе выводы и предложения дополняют разделы теории права и государства, конституционного права РФ и могут быть использованы при подготовке лекций по соответствующим дисциплинам. Работа может вызвать интерес и быть полезной при разработке программы курса по дисциплине «Основы законодательства об образовании».

Значимость имеют изложенные в работе рекомендации, выполнение которых позволит устранить противоречия в действующем законодательстве, призванном регулировать общественные отношения в сфере образования.

Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертационного исследования получили практическую апробацию в выступлениях автора на международных, всероссийских и межвузовских научно-практических конференциях, проводившихся в период с 1999 по 2005 год, и были опубликованы в ряде научных работ (статей, тезисов) автора. Диссертант имеет ряд публикаций, среди которых программа учебного курса «Основы законодательства об образовании», выдержавшая два издания (2001г., 2005 г.).

Основные положения диссертационного исследования были обсуждены на заседании кафедр: государственного права Башкирского государственного университета (БГУ), конституционного и административного права Восточного института экономики, гуманитарных наук, управления и права (ВЭГУ).

Структура работы. Соответственно поставленным задачам работа состоит из введения, двух глав и заключения.

Во введении обосновывается актуальность темы, выбранной для исследования, степень разработанности проблемы, формулируются объект и предмет исследования, ставятся цель и задачи исследования, его методологическая и нормативно-правовая основа, раскрывается научная новизнаформулируются положения, выносимые на защиту, определяется практическая значимость и структура диссертации.

Основная часть работы состоит из двух глав. Первая глава «Региональное законодательство об образовании в правовой системе современной России», состоит из двух пунктов: «Понятие регионального законодательства об образовании и необходимость его изучения», «Источники регионального законодательства об образовании». Вторая глава «Особенности регионального законодательства об образовании в переходный период», также содержит два пункта: «Состояние регионального законодательства об образовании и тенденции его развития», «Качество и эффективность регионального законодательства об образовании и пути его совершенствования».

В заключении содержатся основные выводы и рекомендации, сформулированные в ходе исследования.

Работа содержит также глоссарий примененных в ней основных понятий, а также приложение, содержащее диаграмму, схему, график и шесть таблиц, иллюстрирующих содержание основного текста диссертационной работы.

Вывод.

Подводя итог всему сказанному во второй главе работы, следует отметить, что объектом изучения в работе явились нормативно-правовые акты субъекта Российской Федерации и устанавливаемые ими юридические нормы.

Казалось бы, решается сугубо теоретический вопрос, составляет ли их совокупность самостоятельную, с той или иной степенью автономности, систему, или это лишь часть общефедеральной системы права. Однако нетрудно обнаружить, что подобные общетеоретические выводы влекут за собой варианты решений, имеющих сугубо прикладное значение, небесполезные как для регионального законодателя, так и для правоприменительной практики.

Если представить систему законодательства субъекта Федерации, как составную часть общефедерального законодательства, то напрашивается вполне логичный вывод о несомненной зависимости качественных характеристик законодательства об образовании от аналогичных характеристик его частей, то есть от качества регионального образовательного законодательства и федерального законодательства. Одновременно на региональное законодательство в области образования определяющее влияние оказывает то, что в работе было названо внешней средой. Речь идет в целом о внутренней и внешней политике государства.

Роль образования на современном этапе развития России определяется задачами перехода государства к демократическому обществу, к правовому государству, рыночной экономике, задачами преодоления отставания Российской Федерации от мировых тенденций экономического и общественного развития. Это указывает на то, что в современном мире увеличивается значение образования как важнейшего фактора формирования нового качества не только экономики, но и общества в целом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

На сегодняшний день теоретические и практические проблемы регионального законодательства не получили должного внимания. Следует отметить, что в юридической литературе рассматриваются лишь некоторые аспекты вопроса о совокупности правовых норм субъекта Федерации. К сожалению, в настоящее время современная юридическая наука не дает ответов на ряд других вопросов по проблемам именно системы правовых норм субъекта Федерации.

Многие недостатки регионального законодательства об образовании вызваны отсутствием ясной и четкой, подкрепленной научными рекомендациями, общей для всех органов государственной власти, концепции формирования образовательного законодательства субъекта Российской Федерации.

Отсутствие единой модели регионального законодательства, в том числе в области образования, является следствием переходного периода, переживаемого государством и правом. Анализ литературы подвел диссертанта к заключению о том, что на сегодняшний день нет единого концептуального подхода к решению вопроса о том, каким должно быть законодательство субъекта Федерации и какие механизмы должны обеспечить согласованность нормативно-правовых актов, действующих в РФ.

Обстоятельствами, затрудняющими выработку самостоятельной, рассчитанной на перспективу концепции законодательства об образовании субъекта РФ, являются: непоследовательность государства в решении проблем образованияиспользование западного опыта без надлежащего учета внутригосударственных традиций, сложившихся в системе образованияотсутствие четкой логичной концепции на федеральном уровне.

Предлагаемые исходные начала модели концепции регионального законодательства об образовании являются логическим итогом содержания диссертационной работы. Приведенная модель концепции представляет собой приоритетные направления дальнейшего развития законодательства об образовании субъектов РФ, которые характеризуют данный процесс как сложный и многогранный. В силу сказанного делаются следующие предложения.

1. При подготовке концепции, прежде всего, следует иметь в виду, что законодательство, относясь к общественно-политическим потребностям человека, должно представлять собой механизм, способствующий удовлетворению базовых потребностей человека (духовных, интеллектуальных, физиологических и др.). Иными словами, речь идет о производном характере норм позитивного права от естественных прав и свобод человека. Поэтому в рамках вопроса о сущности права, все чаще звучит мысль о человеческой справедливости и свободе. Сегодня главная цель образования — личность. Вся система образования должна быть построена на идее о том, что личность — саморазвивающееся существо, соответственно, образование — это создание необходимых условий для развития личности. И здесь очень важно обеспечить качественное управление на каждом уровне.

2. Образование — особый вид общественных отношений, в ходе которого происходит трансформация, потребление и развитие социально-культурного опыта. Бесспорно, что этот процесс не должен базироваться на отвлеченной, искусственной культурной среде, а должно быть приземленным и отражающим как по форме, так и по содержанию объективные реальные социально-экономические, природно-климатические и национально-культурные отношения. С этой позиции идея регионализации образования не противоречит современным научно-педагогическим принципам, а, наоборот, дополняет их и в целом развивает систему образования. Однако, внедряя идею регионализации, не следует забывать о единой стратегии и модели образования как с точки зрения его педагогического содержания, так и в рамках процесса нормотворчества.

3. Необходимо учитывать возросшую роль образования в период глобализации и неустойчивого развития государства в переходный период. Выступая как результат концепции устойчивого развития, образование должно представлять собой систему духовных и профессиональных установок человека. Таким образом, речь идет об образовании как способе достижения состояния устойчивого развития общества и государства. Одновременно для получения этого качества образования представляется важным решить проблемы социально-политического характера. Одним из направлений, способствующих их решению, является полнота, качество и согласованность действующего законодательства субъекта РФ.

4. В основу формирования законодательства об образовании субъекта Федерации должны быть положены такие принципы, как: учет в законодательстве субъекта территориальных условийучет демографического и национального фактораучет региональных экономических особенностей. Одновременно особое значение в рамках формирования единой правовой системы приобретает принцип формирования регионального законодательства в рамках его полномочий, принцип согласованности законодательства об образовании субъекта Федерации с федеральными законами, идея достаточности и полноты регионального законодательства, ориентации на общепризнанные принципы и нормы международного права. Кроме перечисленных принципов формирования регионального законодательства об образовании, хотелось бы особо выделить принцип системности, который предполагает отсутствие противоречащих друг другу норм, что указывает на их взаимосогласованность.

5. Региональный массив нормативно-правовых актов представляет собой лишь компонент, который включается в целостную правовую систему Российской Федерации. Как видно из содержания диссертационного материала, как федеральное, так и законодательство Республики Башкортостан, действующее в области образования, представляют собой системы.

Являясь системой, региональное законодательство одновременно состоит из федерального компонента, включающего нормы федеральных законов, которые регулируют образовательные и смежные с ними общественные отношения в пределах компетенции Российской Федерации, и регионального компонента, включающие нормы законов субъектов Федерации, регулирующие отношения в пределах их компетенции.

На этом фоне следует четко представлять место и роль федерального и регионального законодательства, когда речь идет о единой правовой системе. Проявление роли конкретного уровня законодательства (федерального или субъекта РФ) сводится к задачам, которые стоят перед законодателем. Диссертант придерживается позиции, что на федеральном уровне следует осуществлять правовое регулирование основных понятий, методологических вопросов и регулирование основных образовательных отношений. Задачу, стоящую перед органами власти субъекта РФ, можно свести к следующему: регулируя образовательные отношения, они должны исходить из предоставленных им полномочий, создавать благоприятные условия для функционирования системы образования, предусматривать дополнительные гарантий.

В правотворческом процессе необходим учет системных свойств регионального права. Он ведет к требованию принимать нормативные правовые акты в комплексе, что регулировало бы общественные отношения всесторонне, эффективно. Эталоном оценки эффективности должны выступать одновременно два критерия — юридический и социальный. Юридическая эффективность характеризуется соответствующим правовым поведением адресатов правовой нормы. В свою очередь, социальная эффективность представляет собой преследование более отдаленной социальной цели, находящейся вне непосредственной сферы правового регулирования.

6. Осуществляя правотворческую деятельность, законодатель обязан заботиться о том, чтобы не возникали неудобства, порожденные недостатком или избыточностью правовой информации. Подобное состояние законодательства в сфере образования требует проведения работы по его систематизации. В этом аспекте рассматриваемой проблемы систематизация законодательства представляет собой одну из основных форм развития и упорядочения действующей правовой системы.

Как следует из сказанного выше, речь идет о согласованном законотворчестве, в частности, о принципе дополнительности регионального законодательства в сфере образования.

7. Обоснованным и целесообразным является регулирование в законодательстве субъекта вопросов, не нашедших своего закрепления на федеральном уровне, если это вызвано региональными, национальными особенностями субъекта. Поэтому главным направлением в регулировании образования на региональном уровне должно стать принятие документов по вопросам, не урегулированным Федерацией. Это могут быть правовые акты о региональном заказе в сфере профессионального образования, о дополнительных льготах обучающимся, о социальных гарантиях работников образования и др.

Следует отметить, что предпринятая в данной диссертационной работе попытка исследовать региональное законодательство об образовании представляет собой лишь начало разработки концепции его развития. Комплексный подход к изучению данной проблемы требует продолжения работы в данном направлении.