Правовые вопросы функционирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Становление в Российской Федерации института муниципальной службы, призванного содействовать реализации конституционного права граждан на местное самоуправление, как и большинство демократических преобразований в стране, проходит непросто. Низкая результативность этого процесса обуславливается различными факторами. Одни — следствие ситуации, когда, по выражению члена-корреспондента Российской Академии Наук М. Н. Руткевича, «можно и нужно в интересах истины признать углубление социальной деградации российского общества» .' Определяющим признаком этой деградации считается чрезвычайно низкая эффективность управления. О ней можно судить по растущему несоответствию между целями, которые заявляют руководящие государственные органы, и конечным результатом их деятельности, оказывающимся, как правило, противоположным провозглашавшемуся.

Среди других причин, объективно сдерживающих становление муниципальной службы в Российской Федерации, следует назвать отсутствие развитых национальных традиций местного самоуправления. А. И. Солженицын говорит о «полной неготовности нашего народа к сложной демократической жизни» 2. В отечественной истории трудно указать сколько-нибудь продолжительный период развитого местного самоуправления, подобного тому, какое существовало параллельно в европейских странах.

1 Руткевич М, Н. Процессы социальной деградации в российском обществе// Социологические исследования. 1998.№ 6. С. 28.

2 Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию// Советский писатель. Ленинградское отделение. 1990. С. 47.

В России первая наиболее последовательная общегосударственная реформа местного самоуправления датируется 1864 годом. Введенная с отменой крепостного права, реформа городского и земского самоуправления была вызвана к жизни отнюдь не либеральными намерениями царской власти, которая в силу известных политических событий была вынуждена обратиться к подобию самоуправления: земствам и городским управам. Учитывая ту ситуацию, что менее 20 процентов населения было свободно, компетенция местных органов определялась не снизу, а сверху, — правительством, которое, сочло целесообразным децентрализовать свои функции. В 70−80-ые годы эти органы стали крепнуть и кое-где попытались взять в свои руки существенную часть местной власти. Результатом такой инициативы в годы контрреформ явилось сначала ограничение их компетенции, а затем фактическая ликвидация. К концу века была восстановлена привычная вертикаль русского управления: от министерства внутренних дел — к деревенскому старосте.

Тем не менее, выгоды местного самоуправления, отмеченные.

A.В.Васильчиковым, А. Д. Градовским, Л. А. Велиховым, Б. Б. Веселовским,.

B.И.Пешковым и другими теоретиками и практиками земского строительства, сохраняют свое значение и поныне. Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в их успехе. Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию и предприимчивость, ведет к развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя. В-третьих, при местном самоуправлении общественная жизнь равномерно распределяется по всему государству, а не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию на второстепенных ролях. В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом. Наряду с частными интересами у гражданина появляются интересы общественные. Принимая участие в управлении, он учится содействовать ему как делу собственному, практически знакомится с социальными проблемами. Наконец, местное самоуправление является незаменимой школой для будущих государственных деятелей, которые через него знакомятся с народными нуждами не только теоретически, но и практически1 .

История местного самоуправления в России по существу закончилась в 1918 году с созданием Всероссийского Совета Народного Хозяйства и местных совнархозов, которые и заменили органы местного самоуправления. Отдельные его идеи отчасти возродились в период НЭПа, однако вместе с другими попытками демократизации общества вскоре обернулись репрессиями. Идеологический пресс социализма истребил в сознании народа саму память о зачатках демократического устройства общества, о роли в нем права, суда, частной собственности, представительной власти, свободы слова и прочих категориях, которые начинали внедряться в социальную ткань дореволюционной России.

Нет необходимости оспаривать тот факт, что Россия лишена существенного опыта местного самоуправления. Тем не менее, для правовой науки понятия «местное самоуправление», а тем более «муниципальная служба» являются сравнительно новыми. В юридической литературе в период с 30-х до конца 80-х годов данные понятия практически не употреблялись. Ни одна российская Конституция советского периода не использовала подобную терминологию. Вероятно, наиболее последовательно официальная позиция.

1 Абрамов В. Ф. Местное самоуправление: идея и опыт// Социологические исследования. 1997. № 2. С. 9. советской школы права в отношении самоуправления содержится в следующем высказывании: «Конституция СССР 1977 года и действующие Консти-¦ф туции союзных и автономных республик не допускают сведения функций местных Советов к местному самоуправлению. Эта позиция означает неуклонное повышение роли местных Советов именно и прежде всего как органа государственной власти. В этих условиях беспочвенными представляются все еще встречающиеся в юридической литературе попытки трактовать деятельность местных Советов как «местное самоуправление"1 .

Акцентируя внимание на Советах, советские исследователи оставляли без внимания все другие формы волеизъявления местного населения. Совершенно справедлива оценка данного периода развития советской правовой теории, сделанная создателем конституционной концепции народовластия В. Т. Кабышевым: «Долгие годы в литературе утверждалось, и советская конституционная практика это подтверждала, что главной формой осуществления власти народа является представительная форма демократии. Ныне утверждать так — неверно по существу и не корректно по форме. Сведение прямой формы осуществления власти народа к положению второстепенной, вспомогательной, объективно принижает ее роль и значение. Это противоречит и конституционному принципу суверенитету народа. Путем прямой демократии представительная форма получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, то есть она конституиру1 ется"~ .

1 Лукьянов А. И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978. С. 35.

2 Кабышев В. Т. Комментарий к статье 3 Конституции Российской Федерации/ Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации/ Под. ред. В. В. Лазарева. М&bdquo- 1997. С. 25.

Развитие темы социалистического самоуправления народа в 80−90-х годах характеризовалось предельно широким и объемным пониманием самоуправления как социального феномена, охватывающего все сферы жизни общества. В единую систему самоуправления включались и Советы всех уровней, и трудовые коллективы, и общественные организации.

Явные изменения в официальной советской теории самоуправления связаны с подготовкой и принятием Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» в 1990 году.1 Именно с принятием этого Закона термин местное самоуправление прочно утвердился в правовой науке и политической практике.

Российский законодатель впервые применил данный термин в 1991 году в связи с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении в.

•у.

РСФСР"", который ни сам, ни его последующие редакции не содержали понятия «муниципальная служба». Это объясняется, по нашему мнению тем, что продолжавшая функционировать система местных советов с назначаемыми ими главами администраций не нуждалась в профессиональном аппарате местных чиновников. Известное реформирование органов местного самоуправления 1992 года впервые исключило местные Советы народных депутатов из единой системы представительных органов государственной власти в Российской Федерации.

Действующая Конституция Российской Федерации 1993 года, посвятившая самостоятельную главу местному самоуправлению, исходит из уже устоявшейся в науке идеи негосударственной природы местного самоуправления. Признание государством местного самоуправления означает призна.

1 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010. ние объективно существующих особых местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними.1 В настоящее время по существу утверждающаяся поликорпоративность публичных интересов в Российской Федерации в свою очередь требует выделения четкой сферы деятельности двух видов публичной службы — государственной, преследующей общегосударственные цели, и муниципальной, направленной на решение задач местного значения.

Самосознание современного российского общества является еще одним объективным фактором, не способствующим становлению муниципальной службы, которая, как и многие другие демократические институты, по национальной традиции насаждается в стране сверху. В этой связи приходит на память предупреждение А. И. Солженицына, что демократическая жизнь «должна постепенно, терпеливо и прочно строиться снизу, а не просто возглашаться громогласно и стремительно сверху, сразу во всем объеме и шири» 2 .

Впрочем, в сегодняшней российской ситуации эта сентенция выглядит не бесспорной, особенно применительно к учреждениям местного самоуправления. Собственно, писатель предостерегает здесь не столько против инициативы государства в принципе, сколько против сопутствовавшего ей в эпоху Советов и, увы, не изжитого поныне формализма, сводящего всякое начинание к фикции, умению вовремя отрапортовать. У России нет альтернативы: не создав эффективную муниципальную службу, невозможно по.

1 См. подробнее: Горожанин В. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в Российской Федерации// Муниципальное право. 1998. № 4. С. 2−3.

2 Соложеницын А. И. Указ. раб. С. 47. кончить с гражданской инертностью, разбудить энергию народа, которая вернула бы страну в русло европейской цивилизации. Не связанное идеологическими догмами общество не знает лучшей школы воспитания гражданина, чем общественное самоуправление. «Я настаиваю — едва ли есть выражения достаточные для того, чтобы изобразить всю силу моих убеждений, -писал Дж.Ст. Милль, — на важности, какую имеет тот род действия свободных учреждений, который может быть назван общественным воспитанием граждан. Местные учреждения образуют в этом отношении самый действенный орган. Нравственное развитие общества определяют в большей мере местные, нежели общенациональные учреждения» .1 В наши дни эту мысль подтверждает А. И. Солженицын: «Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропорядочной жизни, да и само понятие «гражданской свободы'1 теряет смысл» .2.

За муниципальной службой Европы многовековые традиции, наше отставание здесь предполагает работу поколений, и говорить о становлении муниципальной службы в современной России значит, прежде всего, сознать эту долгосрочную перспективу.

В свете ее положение дел не выглядит безнадежным, особенно если помнить, что первый из рамочных федеральных законов, а именно Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регламентирующих местное самоуправление, принят менее четырех лет назад.

К началу 1998 года в Российской Федерации насчитывалось более 13 тысяч оформленных в соответствии с федеральным и региональным законо.

1 Милль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении. С-Пб. 1863. С. 206.

2 Солженицын А. И. Там же. дательством муниципальных образований, избрано свыше 12 тысяч представительных органов, в составе которых 113 тысяч депутатов. Мандат доверия получили 13 тысяч должностных лиц местного самоуправления, из них около 10 тысяч избраны непосредственно населением.1 Многообразны формы территориальной самоорганизации: города, поселки, районы (уезды), сельские округа (сельсоветы). Почти в 40 субъектах Федерации местное самоуправление осуществляется лишь в городах и районах. Законодательство некоторых регионов предусматривает объединение в муниципальное образование поселений одного района (Краснодарский край. Астраханская, Калужская, Саратовская и др. обл.). В Карелии, Ленинградской, Псковской и других областях муниципальные образования созданы в волостях.

Наименование органов самоуправления отражает национальные, исторические, культурные и местные традиции. В городах это обычно думы, в районах, улусах, аймаках, волостях, самонах, сельсоветах — собрания представителей, депутатов, комитеты самоуправления, муниципальные собрания, волостные управления и т. п. Различен численный состав представительных органов (от 4 до 30 и более депутатов), сроки их полномочий (от 2 до 5 лет). За муниципальными образованиями закреплено право в целях взаимопомощи объединяться в ассоциации и союзы. Такие объединения созданы в Дагестане, Калмыкии, Кировской, Оренбургской, Пермской, Ярославской и др. обл. В республиках Марий Эл, Мордовия, Чувашской республике. Белгородской, Волгоградской, Ленинградской, Рязанской и некоторых других областях получило распространение территориальное общественное самоуправ.

1 Иванченко А. В. Местное управление: день сегодняшний и завтрашний// Президентский контрольЛ998. № 1. С. 18. ление. Для решения вопросов местного значения в границах дома, квартала, улицы создаются соответствующие комитеты, компетенцию которых определяют положения, утверждаемые соответствующим представительным органом местного самоуправления.

В большинстве субъектов Федерации создана собственная правовая база деятельности органов местного самоуправления. Наряду с конституциями и уставами регионов она объединяет законы об организации местного самоуправления, о порядке создания и упразднения муниципальных образований, об установлении и изменении их границ и наименований, о выборах в органы местного самоуправления, о местном референдуме, о собраниях и сходах граждан, о муниципальной службе и т. д. Муниципальную службу регламентируют также уставы местного самоуправления, определяющие структуру, порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенцию и т. п. На начало минувшего года более чем в 50 субъектах Федерации большинство территорий самоуправления уже приняли такие уставы 1 .

Сегодняшнее состояние российского местного самоуправления отражают слова М. Н. Кузьмина, что «различные регионы страны, сосуществуя хронологически одновременно, реально живут в разном историческом вре-мени» ~ .Такая ситуация во многом есть следствие советской практики, когда на огромном пространстве страны производственные мощности размещались в значительной мере субъективно — в соответствии с решениями директивных органов. Более или менее нормально сегодня чувствуют себя терри.

1 Там же.

2 Кузьмин М. Н. Переход от традиционного общества к гражданскому// Вопросы философии. 1997. № 2. С. 7. тории, обладающие конкурентоспособным производством, но таковых, к сожалению, меньшинство.

Экономическая несамостоятельность многих муниципальных образований, разумеется, не способствует становлению этого института народовластия. «Чем шире круг предметов, находящихся в ведении самоуправления, — говорил С. Ю. Витте в лекциях великому князю Михаилу Александровичу, прочитанных в 1900 — 1902 годах, — тем разнообразнее и значительнее должны быть источники доходов, предоставленных в их распоряжение» 1. На муниципальные нужды Великобритания тратит сегодня треть своих финансовых средств, Федеративная Республика Германии — четверть2. А на 111 муниципальных образований Петербурга в минувшем году был выделен лишь 1% городского бюджета1. В развитых странах основным финансовым источником местного самоуправления являются налоги с имущества и доходов граждан. В России они способны покрыть не более четверти финансовых потребностей муниципального образования.

Препятствующие становлению муниципальной службы в России объективные причины не должны заслонять от внимания общества проблем субъективных, для решения которых не требуется, выражаясь языком социологов, «масштаб социального времени» 4. Речь идет о нормотворчестве и правоприменении в области муниципальной службы. Этой теме и посвящается данное диссертационное исследование. Автор исходит из того, что, являясь управленческим механизмом местного самоуправления, муниципальная.

1 Витте С. Ю. Сочинения. СПб., 1904. T.2. С. 86.

2 Миндубаев Ж. Сколько денег, столько и полномочий// Российская Федерация сегодня. 1998. № 21. С. 16.

3 Работнова В. Без руля и без ветрил// Российская Федерация сегодня. 1998. № 20. С. 8.

4 Гордон JI.A., Клонова Э. В. Современные общественно-политические преобразования в масштабе социального времени//Социологические исследования. 1998. № 1. С. 5. служба имеет своей стратегической целью реальное вовлечение населения в особый вид деятельности: под свою ответственность, самостоятельное решение вопросов местного значения. «Горе России состоит не в том, что в ней нет умных и дельных людей, — заметил в свое время Н. И. Пирогов, — а в том, что этих людей не слушают'» 1. Чтобы задействовать творческий потенциал народа, необходимо как создать на местах условия, благоприятствующие активному участию населения в делах местных сообществ, так и воспитывать муниципальное чиновничество в духе профессионализма, компетентности и порядочности. По самой своей сути местное самоуправление способно функционировать лишь как коллективное творчество, и это в полной мере относится к муниципальным органам.

Вопреки сказанному на местах складывается жесткая бюрократическая система, плохо совместимая с инициативой. Объясняется это, в первую очередь, чрезмерной зависимостью муниципального служащего от руководителей муниципального образования. Эта зависимость обуславливается не только угрозой в любой момент быть уволенным, но и размером денежного содержания, продолжительностью отпуска, возможностью получения льготного банковского кредита, жилья, перспективами пенсионного обеспечения и Т.д.

Хотя федеральное законодательство предоставляет регионам и территориям свободу выбора между авторитарной (сильный мэр — слабое представительное собрание) и демократической (слабый мэр — сильное представительное собрание) моделями организации местного самоуправления, анализ соответствующего регионального законодательства и уставов местного самоуправления приводит к выводу, что авторитарный уклон в них преоблада.

1 Пирогов Н. И. Сочинения. СПб. 1910. Т. 2.С.218 ет. Следует оговориться, что термины «авторитарный» и «демократический» применительно к указанным моделям организации местного самоуправления применяются нами с известной долей условности, так как полномочия исполнительных органов местного самоуправления в первой из указанных моделей имеют своим источником прямое народное волеизъявление. Поэтому, строго говоря, обе эти модели организации местного самоуправления являются разновидностями демократической формы правления.

Обе модели организации местного самоуправления имеют как сторонников, так и противников. В развитом демократическом обществе аргументы оппонентов взаимно уравновешиваются, что ведет к поиску разумного баланса в полномочиях представительной и исполнительной ветвей местной власти. Так, с точки зрения эффективности управления, авторитарная модель имеет преимущество перед демократической. Трудно оспаривать, что мэр, неся единоличную ответственность за принимаемые решения, ощущает большую ответственность перед избирателями, чем члены представительного органа, результаты голосования которых редко предаются гласности.

С другой стороны, именно потому, что современное российское общество лишено демократических навыков, оно нуждается в усилении представительских начал в организации местного самоуправления. Этот вывод вытекает из нашего убеждения в том, что при осуществлении местного самоуправления (в отличие от государственной власти) сиюминутный результат управленческих решений является фактором менее значимым, чем сам по себе процесс их принятия. Ошибки, допущенные органами местного самоуправления, менее опасны, чем ошибки органов государственной власти, так как в компетенцию первых не входит решение вопросов, от которых зависит само по себе выживание местного сообщества, а незаконные решения органов местного самоуправления всегда могут быть отменены государством. Наличие «права на ошибку» позволяет использовать местное самоуправление как своеобразную школу демократии. Высокое предназначение института местного самоуправления, с нашей точки зрения, состоит именно в том, чтобы развить в гражданах чувство причастности к судьбе общества, членами которого они являются, тем самым способствуя укоренению народовластия в России.

Степень разработанности темы и круг источников.

Сложность и многогранность такого социального института как муниципальная служба объективно делает его объектом исследования различных наук: социологии, политологии, теории управления, психологии, философии и юриспруденции. Следует отдать должное молодым отечественным социологам, наиболее активно на сегодняшний день, изучающим это достаточно новый феномен российской действительности. Здесь необходимо отметить труды таких ученых как: А. Е. Балабанов, О. В. Берг, М. А. Васильев, С. В. Вобленко, Г. М. Говоренкова, Н. П. Ерошкин, Г. П. Зинченко, Ю. В. Кириллов, А. О. Широков. Их вклад в теорию муниципальной службы бесспорен особенно в сфере разработки методологии муниципального управления, повышения квалификации муниципальных служащих, изучения кадрового потенциала, проведения консалтинга отдельного муниципального образования.

К сожалению, в юридической науке муниципальной службе по сравнению с государственной службой уделяется второстепенное значение. Причины такого положения нам видятся, прежде всего, в приоритетности задач, стоящих перед государственной службой. Кроме того, муниципальное право, правовым институтом которого является муниципальная служба, является одной из новейших отраслей российского права. Поэтому муниципальная служба в той же мере, что и другие категории муниципального права — местный референдум, муниципальные выборы, статус представительного и исполнительного органа местного самоуправления, публично-правовые интересы местного сообщества — нуждаются в самостоятельном комплексном исследовании.

Отечественная юридическая наука содержит обширный материал, способный содействовать решению этой задачи. Вряд ли можно указать какой-либо аспект местного самоуправления, который не был бы сегодня достаточно разработан. Опираясь на классические труды по общественному самоуправлению А. Н. Васильчикова, Н. М. Коркунова, М. М. Ковалевского, М. И. Лазаревского, Б. Н. Чичерина, А. Д. Градовского, Б. Э. Нольде и других, советские и современные авторы продолжили исследование вопроса.

Рамочные федеральные законы в области местного самоуправления и муниципальной службы стимулировали рост интереса науки к муниципальному праву. Значительный вклад в его разработку внесли С. А. Авакьян, Г. В. Атаманчук, Г. Б. Барабашев, Д. Н. Бахрах, К. С. Вельский, В. И. Васильев, Н. В. Витрук, Б. Н. Габричидзе, Г. А. Герасименко, Л. В. Гильченко, А. Г. Гладышев, В. Е. Гулиев, Ю. А. Дмитриев, А. Г. Игудин, И. П. Ильинский, Ю. М. Козлов, Е. И. Кореневская, М. А. Краснов, О. Е. Кутафин, А. В. Лагуткин, Л. А. Лукашов, В. М. Манохин, А. Ф. Ноздрачев, Г. И. Рузавин, О. Л. Савранская, Ю. И. Скуратов, А. Я. Слива, Ю. Н. Старилов, Н. В. Степанов, С. С. Студеникин, Ю. И. Тихомиров, Б. Н. Топорнин, Е. С. Шугрина, В. А. Юсупов, Ц. А. Ямпольская и др. Вместе с тем, насколько известно, избранная нами достаточно локальная тема специально не освещалась — возможно потому, что муниципальная служба в стране делает, в сущности, лишь первые шаги.

Исходя из этого, представляется необходимым выделить основные принципы и подходы автора в данном диссертационном исследовании, обусловленные стремлением автора определить специфику организационно-правовых аспектов становления муниципальной службы в субъектах Российской Федерации.

Цель и задачи диссертационного исследования.

Основной целью диссертации является выявление условий и факторов, способствующих или затрудняющих правовое регулирование и функционирование муниципальной службы в России как механизма осуществления народовластия.

Исходя из поставленной цели в диссертационной работе, предполагается решить следующий комплекс задач:

— исследовать соотношение государственной службы и муниципальной службы как разновидностей публичной службы;

— предложить комплекс организационно-правовых мер, позволяющих повысить эффективность муниципальной службы;

— осветить роль представительного и исполнительного органов местного самоуправления в кадровой политике муниципального образования;

— раскрыть сущностные черты категории «муниципальная должность» и проследить особенности ее закрепления в нормативно-правовой базе субъектов Федерации;

— показать динамику развития понятия «должностное лицо» применительно к особенностям правового статуса муниципальных служащих;

— исследовать наиболее существенные пробелы в нормативно-правовом регулировании прохождения муниципальной службы.

Методологическую и теоретическую основу исследования составили апробированные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой. В работе применен исторический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и факторный анализ, что позволило определить особенности правового регулирования института муниципальной службы в субъектах Российской Федерации. При написании работы использовался междисциплинарный подход, политологические, социологические, философские термины и понятия.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации», «Об основах государственной службы Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации, касающиеся муниципальной службы. Уставы и иные нормативные акты муниципальных образований. В диссертации проанализированы нормативные акты о муниципальной службы четырнадцати субъектов Российской Федерации, в которых представлены основные модели организации муниципальной службы всех регионов России.

Объектом исследования в диссертационной работе являются муниципальные правоотношения, возникающие в процессе функционирования муниципальной службы.

Предметом исследования выступает правовой институт муниципальной службы как управленческий механизм реализации конституционного права граждан РФ на местное самоуправление исходя из специфики правового регулирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации.

Научная новизна работы заключается в том, что диссертация является одной из первых попыток комплексного исследования правовых вопросов функционирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации на современном историческом этапе, в результате чего даются рекомендации по совершенствованию как законодательной базы, так и правоприменительной практики данного правового института.

На защиту выносятся следующие положения:

Существенные недостатки рамочного Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», многие положения которого есть прямое заимствование из Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», не учитывают существенных различий этих разновидностей публичной службы.

Необходимость закрепления в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» принципа самостоятельности муниципального служащего в пределах его компетенции и принципа несменяемости муниципальных служащих (за исключением лиц, замещающих должности категории «Б») диктуется требованием совершенствования механизма функционирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации.

Определение муниципальной должности предлагается выводить исходя из ее сущности как ячейки, определяющей успех муниципальной службы и самоуправления в целом.

Разработка организационно-правового механизма осуществления права граждан на равный доступ к муниципальной службе в субъектах Российской Федерации должна идти по пути устранения противоречащих Конституции РФ ограничений права доступа граждан к муниципальной службе.

Замена требования о предоставлении документа о профессиональном образовании при поступлении на муниципальную службу квалификационным испытанием для всех кандидатов на муниципальную должность отражала бы реализацию принципа состязательности в процессе подбора муниципальных служащих.

Паритетное участие в муниципальных органах по вопросам муниципальной службы представителей администрации и местного представительного органа обосновано необходимостью обеспечить их реальную коллегиальность.

Создание федерального экспертно-консультационного центра с сетью филиалов для оказания помощи субъектам Федерации и муниципальным образованиям в подготовке и совершенствовании правовых и нормативных актов, проведении экспертизы их проектов предлагается в диссертации в качестве важного элемента системы государственной поддержки местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.

Практическая значимость и апробация результатов исследования.

Положения и рекомендации исследования могут быть использованы при создании концепции муниципальной службы в Российской Федерации, в разработке и совершенствовании нормативных актов, регламентирующих вопросы муниципальной службы в различных субъектах Федерации, в ходе преподавания курса муниципального права, спецкурсах по проблемам муниципальной службы, практике органов местного самоуправления различных уровней.

Материалы диссертации легли в основу Устава и Положения о муниципальной службе г. Самары.

Основные положения диссертационного исследования были изложены в научных публикациях автора, использовались при преподавании дисциплины «Муниципальное право Российской Федерации» в Самарском муниципальном институте управления, а также при проведении российско-французского семинара «Методы планирования в управлении персоналом» (г. Самара, 21−25 июня 1999 года).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Как мы отмечали выше, трудности становления муниципальной службы, как и прочие демократические преобразования в стране, помимо объективных факторов (общая экономическая ситуация, отсутствие традиций местного самоуправления) обуславливаются и факторами субъективными, к которым следует отнести законотворчество и правоприменение. При анализе их мы исходили из того, что, являясь механизмом местного самоуправления, муниципальная служба призвана обеспечить реальное участие населения в управлении местными делами. Подлинная эффективность деятельности муниципалитета может быть определена лишь с учетом привлечения к ней жителей территории, поскольку они лучше кого бы то ни было знают ее нужды.

Чтобы разбудить активность населения, муниципальная служба должна функционировать в режиме, содействующем инициативе в ее собственных рядах. К сожалению, нынешняя законодательная база не способствуют этому в силу обстоятельств, отражающих два блока проблем: слабость статуса муниципального служащего и слабость представительных органов местного самоуправления.

Слабость статуса муниципального служащего порождается следующими причинами:

1. В важнейших своих компонентах текст рамочного закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» есть прямое заимствование из закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», не учитывающее существенных различий этих областей деятельности (Основная функция государственного служащего — управление посредством нормативного регулирования, служащего муниципальногоуправление посредством правоприменения, он должен быть ближе к текущей жизни, быстрее реагировать на изменение ситуации).

Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не зафиксировал принципа самостоятельности муниципального служащего в пределах его компетенции. Содержащееся в законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» определение муниципальной должности противоречиво и позволяет считать, будто законодатель допускает существование муниципальных должностей не наделенных полномочиями на решение вопросов местного значения, что, на наш взгляд, противоречит самой идее муниципальной должности как ячейки, определяющей успех муниципальной службы и самоуправления в целом.

Слабость определения понятия муниципальной должности в рамочном законе во многом предопределяет недостатки региональных и местных правовых актов, низводящих муниципальную должность на уровень должностей, обслуживающих руководство самоуправления (в большинстве случаев при формулировке муниципальной должности здесь вообще опускается вопрос о полномочиях).

Провозгласив право граждан на равный доступ к муниципальной службе, законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» не указали на механизм осуществления этого права. Закрепленное законодательством субъектов Федерации рядом условий (наличие профессионального образования, соответствующего стажа, справки о состоянии) право граждан на равный доступ к муниципальной службе фактически игнорируется повсеместно. Из процесса подбора муниципальных служащих практически устранен принцип состязательности. В соответствии с региональными законами значительная часть муниципальных должностей замещается путем назначения на них главой местного самоуправления. Предусмотренные региональными законами коллегиальные органы муниципальных образований по вопросам муниципальной службы, организующие конкурсы на замещение муниципальных должностей и квалификационные экзамены для лиц, претендующих на муниципальные должности, формируются и возглавляются также главами местных самоуправлений. Такой порядок исключает занятие муниципальной должности кандидатом, не угодным руководителю муниципалитета, какими бы объективными данными этот кандидат ни обладал.

Прохождение муниципальным служащим муниципальной службы полностью зависит от главы муниципального образования, что предполагает служение не делу, а лицу. В распоряжении руководителя муниципалитета множество рычагов, позволяющих истребить в муниципальных служащих любые проявления должностной самостоятельности. От главы муниципального образования зависит квалификационный разряд муниципального служащего, результаты очередной аттестации (законодательство многих регионов предоставляет администрации муниципальных образований право проведения внеочередной аттестации муниципального служащего), размер должностного оклада и доплат к нему, продолжительность дополнительного отпуска, получение жилья, банковских кредитов и материальной помощи. Закрепленный региональным законодательством порядок ведения личного дела, которое у муниципального служащего может быть только одно, сопровождая его на протяжении всей карьеры и фиксируя наряду с достижениями должностные проступки, позволяет администрации муниципального образования превратить этот документ в аналог «волчьего билета», с которым вряд ли можно устроиться на другую работу. Все это ориентирует муниципального служащего не на объективный результат своего труда, а на то, как оценит его начальство, воспитывает боязнь инициативы. Регламентируемые федеральными и региональными законами права муниципального служащего представляют собой в большей мере свод обязанностей и не предусматривают возможность отстаивать принятое им по должности решение перед руководством муниципального образования. В муниципалитетах нет органа, способного отстоять интересы муниципального служащего в споре с администрацией. В соответствии с региональным законодательством и уставами муниципальных образований разрешение подобных конфликтов предоставлено органам по вопросам муниципальной службы, возглавляемым, как отмечалось выше, руководителем местного самоуправления.

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» содержит излишние ограничения прав муниципального служащего, воспроизведенные в законах всех субъектов Федерации. Запрещение получать гонорары за выступления в качестве муниципального служащего не стимулирует авторскую активность муниципальных служащих, вследствие чего общество плохо осведомлено о проблемах муниципальной службы, что оказывает негативное влияние на положение муниципального служащего.

Нарушением конституционного права является запрет на участие муниципального служащего в забастовках. Без этого основополагающего условия теряет смысл предусмотренное законом право муниципального служащего объединяться в профсоюзы.

В силу должностных обязанностей, воплощая интересы местного самоуправления, при конфликтах с руководством муниципалитета муниципальный служащий вправе рассчитывать на поддержку представительного органа, призванного контролировать деятельность администрации. Однако этого не происходит, поскольку региональные законы и уставы территориальных образований в большинстве случаев содержат запрет на вмешательство представительных органов в административнораспорядительную деятельность исполнительной власти.

Перечисленные обстоятельства во многом предопределяют комплекс мер по повышению эффективности муниципальной службы:

1. Необходимо законодательно скорректировать статус муниципальной должности, которая не возможна без права самостоятельно решать закрепленный за ней круг вопросов.

2. Целесообразно закрепить принцип самостоятельности муниципального служащего в пределах должностных полномочий — возможно, предусмотрев для большинства должностей муниципальной службы статус должностного лица.

2. Следует устранить противоречащие Конституции ограничения права доступа граждан к муниципальной службе.

4. Предпочтительно заменить документ о профессиональном образовании при поступлении на муниципальную службу квалификационным испытанием для всех кандидатов на муниципальную должность.

5. Сделать конкурсный принцип основой замещения муниципальных должностей, сведя к минимуму круг должностей, замещаемых по назначению.

6. Ввести в число принципов муниципальной службы принцип несменяемости муниципальных служащих (за исключением лиц, замещающих должности категории «Б»).

7. Обеспечить реальную коллегиальность муниципальных органов по вопросам муниципальной службы, сделав паритетным участие в них представителей администрации и местного представительного органа. При этом конфликтные ситуации, возникающие при прохождении муниципальной служащим муниципальной службы, не должны решаться без участия этого органасанкция его должна быть обязательной при увольнении муниципального служащего.

9. Обязательно вмешательство руководства муниципалитета в сферу должностных полномочий муниципального служащего должно фиксироваться документально, ликвидировав возможность совмещения должностей руководителя администрации и представительного органа местного самоуправления.

10. Следует устранить материальную зависимость представительного органа от исполнительной власти.

11. Желательно создать федеральный экспертно-консультационный центр с сетью филиалов для оказания помощи субъектам Федерации и муниципальным образованиям в подготовке и совершенствовании правовых и нормативных актов, проведении экспертизы их проектов.

В любом случае необходимо понимание того, что в течение короткого периода времени вся Россия не сможет осуществить переход от практически государственного управления на местах к самоуправлению. Процесс этот рассчитан на десятилетия и нуждается в государственном планировании. Поддержка его со стороны государства должна отражаться в комплексных программах, разработка которых предполагает создание федерального органа, взявшего на себя координацию усилий законодательной и исполнительной власти по содействию местному самоуправлению.