Конституционно-правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений

Актуальность темы

исследования.

Российская Федерация определена в ст. 1 Конституции Российской Федерации как демократическое федеративное правовое государство. Соединение этих начал предполагает формирование конституционного статуса органов государственной власти в соответствии с принципом разделения властей и принципами федеративного устройства, закрепленными в ст. 5 Конституции РФ. К их числу относятся: государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Среди высших органов государственной власти, формирование которых обусловлено федеративной природой России, особое место занимает Федеральное Собрание Российской Федерации (далее — Федеральное Собрание РФ). Конституционно-правовой статус одной из палат российского парламента — Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Совет Федерации) с момента ее учреждения стал объектом пристального внимания отечественной науки конституционного права. При этом актуальность этой темы не снижается. Напротив, события последних лет свидетельствуют о возрастании ее значимости благодаря появлению новых аспектов, нуждающихся в углубленном, системном исследовании. К ним относится, в частности, вопрос о реальной роли Совета Федерации в системе государственной власти и особенностях совершенствования его статуса в контексте задач укрепления государственности и развития федеративных отношений.

В Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 года Президентом Российской Федерации среди приоритетных направлений развития федеративных отношений особо выделена задача повышения роли.

Совета Федерации в отражении интересов субъектов Российской Федерации, координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. В законодательном порядке реализовано предложение Президента РФ о новом порядке формирования Совета Федерации только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации, осуществлена отмена «ценза оседлости», позволяющая дополнительно вовлечь в работу граждан, прошедших процедуру публичного избрания, имеющих опыт работы с избирателями и представляющих не только органы власти субъекта Федерации, но и, самое главное, непосредственно его население1.

Предложения по совершенствованию статуса Совета Федерации и конкретные законодательные меры, предпринятые в последнее время в этом направлении, требуют соответствующего научно-практического осмысления, проведения новых исследований по проблемам роли Совета Федерации в укреплении и развитии федеративной государственности России.

Вышеизложенное свидетельствует об актуальности анализа теоретических, исторических и конституционно-правовых аспектов содержания и особенностей конституционно-правового статуса Совета Федерации, позволяющих оценить уровень эффективности его деятельности, направленной на реализацию задач по совершенствованию федеративных отношений в России.

Степень научной разработанности темы.

В отечественной юридической науке анализ теоретических, исторических и конституционно-правовых аспектов содержания и особенностей конституционно-правового статуса Совета Федерации является направлением, не потерявшим своей значимости как предмет системного исследования, учитывающего новейшие изменения в законодательстве и в.

1 См.: Федеральный закон РФ от 14 февраля 2009 года № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета. 18 февраля 2009 года. практике развития российской государственности.

Следует отметить, что специальному анализу конституционно-правового статуса Совета Федерации в контексте увязки с особенностями федеративного устройства и развития федеративной государственности России на современном этапе посвящено немного работ. Как правило, этот вопрос исследуется во взаимодействии лишь с отдельными аспектами федеративного устройства России, либо Совет Федерации анализируется как часть целого — Федерального Собрания Российской Федерации.

Существует ряд проблем в разработке понятийного аппарата и совершенствовании конституционно-правового регулирования статуса Совета Федерации. Недостаточная теоретическая разработанность таких понятий как «статус Совета Федерации», «правовой статус Совета Федерации», «конституционно-правовой статус Совета Федерации», «основные элементы конституционно-правового статуса Совета Федерации» и других, не может не оказывать влияния на практику их применения. Действующее федеральное конституционное законодательство не проводит четких различий между категориями «правовой статус Совета Федерации» и «конституционно-правовой статус Совета Федерации», не определяет понятие и формы изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации.

Отдавая должное вкладу отечественных ученых в разработку избранной автором проблематики, вместе с тем нельзя не отметить, что потенциал конституционно-правовых исследований в этой сфере далеко не исчерпан. Кроме того, предстоит обобщить и систематизировать.

2 Среди работ, посвященных данной проблематике или отдельным ее аспектам можно назвать, в частности: Авакьян С. А. Федеральное Собрание в системе государственной власти Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период: Материалы Всероссийской научной конференции. М., T.1 2003. Зенкин С. А. Совет Федерации: назначать или избирать? // Рос. Федерация. М., 1995. № 15. Миронов С. М. Конституционно-правовой статус Совета Федерации и его взаимодействие с другими органами государственной власти // Журнал российского права. М., 2003. № 1 -С. 3−8.

3 Среди работ, посвященных данной проблематике или отдельным ее аспектам можно назвать, в частности: Авакьян С. А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999. Барсенгов А. С., Корецкий В. А. Федеральное Собрание Российской Федерации. М., 1997. Горобец В. Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998. законодательную и правоприменительную практику в исследуемой сфере, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Таким образом, выбранная тема диссертационного исследования нуждается в углубленном исследовании и комплексной разработке.

Цели и задачи диссертационного исследования.

Целями данного диссертационного исследования является осмысление и обоснование социально-правовой природы и особенностей конституционно-правового статуса Совета Федерации, его роли в укреплении и развитии федеративных отношений на основе общетеоретических положений российской юридической науки, а также анализа существующей практики.

Для достижения поставленных целей в работе решались следующие задачи: определение понятия, содержания и основных элементов конституционно-правового статуса Совета Федерации;

— проведение системного анализа функций Совета Федерации;

— исследование особенностей формирования Совета Федерации по законодательству Российской Федерации, а также проведение критического анализа действующего порядка формирования Совета Федерации;

— раскрытие особенностей полномочий Совета Федерации как палаты, представляющей интересы субъектов РФ;

— изучение и внесение предложений по совершенствованию структуры Совета Федерации и порядка его деятельности;

— исследование механизма взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой как инструмента обеспечения и развития федеративных отношений в России;

— выявление особенностей взаимоотношений Совета Федерации с Президентом РФ и Правительством РФ в условиях федеративной государственности России;

— анализ современного состояния и задач совершенствования правовых и институциональных основ взаимодействия Совета Федерации с субъектами РФ.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, урегулированные нормами конституционного права, раскрывающие содержание и особенности конституционно-правового статуса Совета Федерации в контексте развития федеративных отношений.

Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые нормы, регулирующие общее и особенное в конституционно-правовом статусе Совета Федерации, в контексте развития федеративных отношений.

Теоретическая основа диссертационного исследования базируется на использовании современных научных концепций парламентаризма и федерализма, конституционно-правовых доктрин государственного устройства.

Общетеоретической основой исследования послужили труды таких современных отечественных ученых-правоведов, как: С. А. Авакьян, А. С. Автономов, JI.B. Андриченко, К. В. Арановский, М. В. Баглай, И. Н. Барциц, Л. Ф. Болтенкова, Н. С. Бондарь, О. Н. Булаков, Н. А. Варламова, В. И. Васильев, Н. В. Витрук, Г. А. Гаджиев, И. В. Гранкин, М. В. Золотарева, Т. Д. Зражевская, В. В. Иванов, В. Т. Кабышев, JI.M. Карапетян, А. Н. Кокотов, И. А. Конюхова (Умнова), Е. И. Козлова, Н. М. Колосова, К. Д. Коркмасова, Б. С. Крылов, В. А. Кряжков, О. Е. Кутафин, В. О. Лучин, А. В. Малько, М. А. Митюков, Н. А. Михалева, Н. И. Матузов, В. В. Невинский, С. И. Некрасов, Л. А. Нудненко, Ж. И. Овсепян, М. А. Садыкин, Г. Д. Садовникова, В. Е. Сафонов, Б. А. Страшун, Э. В. Тадевосян, Ю. А. Тихомиров, Б. Н. Топорнин, Т. Я. Хабриева, В. А. Черепанов, В. Е. Чиркин, С. М. Шахрай, Б. С. Эбзеев и др.

Автор опирался также на работы государствоведов советского периода. Известными учеными этого периода, участвующими в разработке теории отечественного федерализма, являются, в частности, Д. Л. Златопольский,.

И.П. Ильинский, А. И. Ким, М. Г. Кириченко, С. С. Кравчук, Н. Я. Куприц, И. Д. Левин, А. И. Лепешкин, А. И. Лукьянов, B.C. Основин, В. А. Ржевский, Ю. Г. Судницын, Я. Н. Уманский, И. Е. Фарбер, М. А. Шафир, Б. В. Щетинин и др.

Существенное значение для понимания объективности процессов, происходящих как в прошлом, так и в настоящее время, имело изучение работ правоведов, специализирующихся в своих исследованиях по избранной диссертантом тематике. К их числу относятся: А. И. Абрамова, А. С. Адамович, И. А. Алебастрова, В. В. Балытников, О. Н. Булаков, И. В. Гранкин, Ю. А. Дмитриев, В. Б. Исаков, В. В. Комарова, М. В. Прохоров, Т. С. Румянцев, Г. Д. Садовникова, Л. В. Смирнягин и др. Среди практиков, необходимо отметить А. А. Вихарева, Г. Э. Бурбулиса, А. П. Любимова, С. М. Миронова, Б. В. Мирошина, Л .Я. Полуяна, В. Ф. Шумейко, A.M. Юсуповского.

Методологическая основа диссертационного исследования.

Исследование особенностей конституционно-правового статуса Совета Федерации осуществлялось в соответствии с научно обоснованной методологией, обеспечивающей, по возможности, выбор наиболее целесообразных и результативных методик.

Диссертант исходил из того, что рассматриваемое в диссертации правовое явление — совокупность материально-правовых и процессуальных характеристик, имеет комплексный, многоуровневый характер.

При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования, при анализе российского законодательства, формировании определений, предложений и выводов применялись диалектический метод, метод системного анализа, логический, исторический, сравнительно-правовой, социологический и статистический методы исследования. Автор проводил анализ на основе таких научных принципов как единство абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и уникального. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Нормативная основа и эмпирическая база диссертационного исследования.

В работе исследовались положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, регламентов палат, иных нормативных правовых актов Российской Федерацииконституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, решений Конституционного Суда Российской Федерации и иных судов Российской Федерации.

В дополнение к национальному законодательству диссертант ознакомился с конституциями некоторых зарубежных стран и их законодательной практикой, а также международно-правовыми документами в указанной сфере с целью выявления прогрессивного опыта, а также установления уровня применения международно-правовых стандартов в Российской Федерации относительно исследуемого вопроса.

Используемые в работе руководящие политические документы и информационно-аналитические материалы (в частности, послания Президента РФ и доклады Совета Федерации), обзоры судебной практики, материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические и социологические данные позволили выявить актуальные проблемы, связанные с объектом исследования, и обозначить пути их решения.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании современного состояния конституционно-правового статуса Совета Федерации в контексте развития федеративных отношений в России в период после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года.

Глубина и всесторонность исследования обеспечены использованием общетеоретических посылок и выводов, формулированием научно-практических предложений, определением перспектив и прогнозированием ситуации в будущем.

Основные положения, выносимые на защиту.

Научная новизна диссертационного исследования находит свое выражение в следующих выводах и положениях, выносимых на защиту:

1. В России как федеративном государстве Совет Федерации имеет двойственную природу. С одной стороны, будучи палатой общенационального парламента, Совет Федерации призван осуществлять свою деятельность в интересах всего российского народа. С другой стороны, данная палата представляет интересы субъектов Российской Федерации. Это обусловливает наличие особых задач и функций у Совета Федерации, связанных с отражением интересов как Федерации в целом, так и субъектов Российской Федерации, с поиском баланса федеральных и региональных интересов.

Двойственная природа Совета Федерации влияет на содержание его конституционно-правового статуса, под которым понимается урегулированные нормами конституционного права принципы организации и деятельности, порядок формирования, полномочия, гарантии деятельности Совета Федерацииорганизационно-правовые формы взаимоотношения с иными государственными органами в Российской Федерации.

2. Действующий в соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 года «О порядке формирования Совета Федерации» порядок формирования Совета Федерации является приемлемым и в этой связи представляется более перспективным в современный период не изменение, а совершенствовании законодательного регулирования действующего порядка формирования Совета Федерации.

Совершенствование законодательного регулирования порядка назначения и избрания членов Совета Федерации, не снимает, однако, возможности оптимизации способа формирования палаты, что доказывается широкой дискуссией и многовариантностью предложений. Выбор такого способа должен основываться на следующем требовании: Совет Федерации не может быть повторением Государственной Думы, состав Совета.

Федерации должен адекватно отражать конституционный принцип представительства субъектов Российской Федерации.

3. Совет Федерации осуществляет законодательные, представительные и контрольные полномочия.

Широкий круг законодательных полномочий Совета Федерации создает благоприятные правовые возможности для активной деятельности по законодательному обеспечению федеративной государственности. Особая ответственность возлагается на Совет Федерации в реализации полномочий по обязательному рассмотрению принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджетафедеральных налогов и сборовфинансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссииратификации и денонсации международных договоров Российской Федерациистатуса и защиты государственной границы Российской Федерациивойны и мира. Представляется важным, чтобы Совет Федерации не только проявлял особое внимание к этим вопросам, но и проводил собственную законопроектную работу, активнее использовал право законодательной инициативы.

Полномочия, реализуемые в рамках представительной функции Совета Федерации, можно классифицировать по нескольким подгруппам: а) кадровые полномочияб) полномочия по разрешению экстремальных ситуацийв) решение вопросов федеративного устройстваг) иные полномочия. Степень важности и масштаб данного вида полномочий Совета Федерации свидетельствуют о расширении возможностей палаты оказывать влияние на формирование кадрового состава системы государственной власти, обеспечении федеративной государственности, защите прав и интересов субъектов Российской Федерации. В то же время, оценивая деятельность Совета Федерации по реализации данных полномочий, нельзя не отметить доминирование роли Президента Российской Федерации как главы государства и выполнение палатой в некоторых случаях функции статиста, «одобряющего волю Президента».

К контрольным полномочиям Совета Федерации относятся: а) контроль за соблюдением и исполнением законовб) бюджетно-финансовый контрольв) контроль за деятельностью исполнительной властиг) контроль за сферой государственного управления, связанного с осуществлением Советом Федерации кадровых назначений и освобождения от должности. Действующее нормативное регулирование этих полномочий подтверждает важность их систематизации и определения в специальном федеральном законе о контрольных полномочиях Федерального Собрания Российской Федерации.

4. На современном этапе Совет Федерации проявляет недостаточно активное участие в процессе законодательного обеспечения федеративной государственности современной России. Его деятельность по внесению законодательных инициатив, по рассмотрению и одобрению федеральных законов, проведению аналитической работы в данной сфере отличается бессистемным и непоследовательным подходом, зачастую противоречащим самой идее отстаивания федерализма как основы гармоничных отношений между Федерацией и ее субъектами.

Для повышения роли Совета Федерации в законодательном обеспечении федеративной государственности современной России необходимо активизировать использование права законодательной инициативы, повысить ответственность за деятельность по одобрению федеральных законов и принятию соответствующих постановлений. Важное значение в планировании и осуществлении законодательной деятельности с учетом проблем федеративного устройства сыграло бы внедрение практики подготовки ежегодных специальных докладов Совета Федерации по состоянию и перспективам развития федеративных отношений в России, организации и проведения ежегодных форумов по обсуждению современных проблем российского федерализма.

5. В контексте ограничения деятельности члена Совета Федерации интересами и волей населения и органов государственной власти субъектов.

Российской Федерации, которых он представляет, не дает оснований говорить о том, что член Совета Федерации обладает свободным мандатом. Представляется, что и юридически, и фактически он наделен так называемым «региональным представительским» мандатом, обязывающим члена Совета Федерации всегда руководствоваться задачами сбалансирования общенациональных интересов и интересов региона. В конечном итоге у члена Совета Федерации стоит задача при осуществлении своей деятельности органично соединять три вида интересов: общенациональные интересы, интересы регионов в целом и интересы конкретного субъекта Федерации.

6. Представляется важным расширить возможности Совета Федерации по участию в формировании и направлении деятельности Правительства Российской Федерации, предусмотреть необходимость получения Президентом Российской Федерации заключений профильных комитетов и комиссий Совета Федерации для осуществления назначений ряда министровзакрепить за Советом Федерации полномочия по одобрению программ Правительства Российской Федерации, касающихся укрепления федеративной государственности и регионального развитияпредоставить Совету Федерации полномочия по выражению недоверия отдельным членам Правительства, ответственным за обеспечение конституционной законности, укрепление и совершенствование системы безопасности и федеративных отношений, развитие регионов и местного самоуправления.

7. Основы взаимодействия Совета Федерации с субъектами Российской Федерации нуждается в их совершенствовании. Можно выделить следующие направления первоочередных мер:

— гармонизация федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения с целью обоснованного учета интересов субъектов Федерации при принятии федеральных законов;

— совершенствование деятельности Совета Федерации по поддержке законодательной инициативы субъектов Федерации;

— создание координационных органов, формируемых с одновременным участием в них представителей Совета Федерации и субъектов РФ и привлекаемых к обсуждению как законодательной политики в целом, так и конкретных законов и законопроектов;

— поиск новых форм взаимодействия Совета Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Практическая значимость диссертационного исследования Полученные в ходе исследования результаты и сформулированные на их основе практические предложения направлены на совершенствование регулирования конституционно-правового статуса Совета Федерации, повышение его роли в укреплении и развитии федеративных отношений в России. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы как при подготовке законопроектов, так и в практической деятельности государственных органов.

Практическая значимость результатов исследования состоит также в том, что изложенные диссертантом выводы и предложения могут быть использованы в научно-педагогической работе в вузах и иных учебных заведениях по преподаванию конституционного права и спецкурсов, в практической деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Апробация результатов диссертационного исследования Основные научные и практические выводы диссертационного исследования изложены в публикациях, в тезисах и научных сообщениях, докладах на всероссийских, региональных научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах, в том числе на проводимых Российской академией правосудия I Конституционных чтениях «Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период» (г. Москва, 17−21 февраля 2003 г.), на Всероссийской научной конференции «Конституционные основы судебной власти» (23 октября 2003 г.), на межвузовских и межкафедральных круглых столов аспирантов и студентов по правоведению МГЮА (2005 год), на Всероссийской научной конференции «Проблемы формирования государственных политик в России: состояние и перспективы» (31 мая 2006 г.), на II Конституционных чтениях «Конституционное право и международное право: проблемы взаимодействия в современных условиях развития» (г. Москва, 14−17 октября 2008 г.), на межвузовских конференциях молодых ученых и аспирантов.

Выводы и результаты исследований сформировались и были в определенной мере использованы в процессе работы диссертанта в качестве помощника члена Совета Федерации (в 2004;2005 годах), а также члена Экспертного Совета Комиссии по Регламенту и организации парламентской деятельности Совета Федерации (в 2006;2008 годах).

Структура диссертационного исследования определена объектом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографии.

Заключение

.

В России, как федеративном государстве Совет Федерации имеет двойственную природу. С одной стороны, будучи палатой общенационального парламента, Совет Федерации является федеральным законодательным органом, призванный осуществлять свою деятельность в интересах всего российского народа. С другой стороны, данная палата учреждена как орган государственной власти, представляющий интересы субъектов РФ. Это обуславливает наличие особых задач у Совета Федерации, неразрывно связанных с отражением интересов как Федерации в целом, так и ее субъектов. Отсюда, характер деятельности Совета Федерации должен быть связан с поиском баланса федеральных и региональных интересов.

Совет Федерации играет важную роль как вторая палата российского парламента, обеспечивающая роль законодательного органа, рассматривающего принимаемые Государственной Думой законы, во-первых, с точки зрения соблюдения объективного компромисса интересов нации и регионов, во-вторых, с позиции, обеспечения качества законов и следования требованиям законодательной юридической техники. В контексте анализа места в системе властной иерархии обе палаты являются равноправными и их компетенция как общенациональных законодательных и представительных органов по Конституции РФ относительно сбалансирована.

В настоящее время отсутствует специальный закон, на системном уровне комплексно определяющий конституционно-правовой статус Совета Федерации. По мнению диссертанта целесообразно принятие Федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации», определяющего статус Совета Федерации. В данный закон, следуя предложенной ранее конструкции, следует включить правовые нормы, раскрывающие особенности природы и основные элементы конституционно-правового статуса Совета Федерации .

Под конституционно-правовым статусом Совета Федерации в данной работе понимается урегулированные нормами конституционного права принципы организации и деятельности, порядок формирования, полномочия, гарантии деятельности Совета Федерацииорганизационно-правовые формы взаимоотношений с государственными органами в Российской Федерации.

Совершенствование законодательного регулирования порядка назначения и избрания членов Совета Федерации, не снимает, однако, общего вопроса о возможной оптимизации способа формирования палаты, что доказывается широкой дискуссией и многовариантностью предложений. Думается, что выбор такого способа должен основываться на следующем основополагающем критерии: Совет Федерации не может быть повторением Государственной Думы ни в плане осуществления представительской функции, ни с точки зрения способов формирования. Его состав должен адекватно отражать конституционный принцип представительства субъектов РФ.

Обозначая функции Совета Федерации, диссертант посчитал целесообразным выделить следующие основные: законодательная, представительная и контрольная.

Предназначение главной — законодательной функции данной палаты выражается в осуществлении Советом Федерации, во-первых, роли эффективного фильтра законодательной деятельности и, во-вторых, в придании закону качества легитимности.

216 Как уже отмечалось выше, Конституция РФ ограничивает число случаев принятия федеральных конституционных законов и не закрепляет принятия федерального конституционного закона о Федеральном собрании РФ. Отсюда проблема может быть решена лишь расширением этого перечня и указанием непосредственно в Конституции РФ на возможность принятия иных конституционных законов, в том числе о Федеральном Собрании РФ. Жесткий механизм внесения поправок в действующую Конституцию РФ усложняет практическое решение этой задачи. Возможно, именно эта причина и является основной, по которой дискуссия о принятии федерального конституционного закона о Федеральном Собрании РФ до сих пор не выходит за рамки научных кругов.

Законодательная функция тесно связана с представительной функцией Совета Федерации. При одобрении законов, принимаемых Государственной Думой, Совет Федерации исследует их не только с точки зрения качества и соблюдения требований юридической техники, но стремится обеспечить объективный компромисс между интересами всего российского народа и интересами народа (населения) субъектов Федерации.

Контрольные функции Совета Федерации не получили должного отражения в Конституции РФ и не систематизированы на законодательном уровне по причине отсутствия специального закона, регулирующего правовое положение Федерального Собрания. Обобщая действующие конституционные нормы, следует выделить следующие основные направления контрольной функции палаты: 1) бюджетно-финансовый контроль, 2) контроль за деятельностью исполнительной власти- 3) контроль в сфере внешнеполитической деятельности- 4) контроль за сферой государственного управления.

Исходя из функций Совета Федерации его полномочия можно разделить на три основные группы: законодательные, представительные и контрольные.

К законодательным полномочиям Совета Федерации относятся право законодательной инициативырассмотрение принятых Государственной Думой федеральных законов с последующим принятием решения об их одобрении или отклоненииучастие в процедуре преодоления возникших разногласий между палатами Федерального Собрания в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального законаобязательное рассмотрение федеральных законов по вопросам, установленным ст. 106 Конституции РФповторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции в порядке ч. 3 ст. 107 Конституции РФодобрение федеральных конституционных законов (ч. 2 ст.

108 Конституции РФ) — рассмотрение и одобрение закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ (ст. 108, 136 Конституции РФ).

Столь широкий круг законодательных полномочий Совета Федерации создает благоприятные правовые возможности для активной деятельности по законодательному обеспечению федеративной государственности. Особая ответственность возлагается на Совет Федерации в реализации полномочий по обязательному рассмотрению принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджетафедеральных налогов и сборовфинансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссииратификации и денонсации международных договоров Российской Федерациистатуса и защиты государственной границы Российской Федерациивойны и мира. Представляется важным, чтобы Совет Федерации не только проявлял особое внимание к этим вопросам, но и проводил собственную законопроектную работу, активнее использовал право законодательной инициативы.

В рамках представительной функции полномочия Совета Федерации можно классифицировать по нескольким подгруппам: а) кадровые (институциональные) полномочияб) полномочия по разрешению экстремальных ситуацийв) решение вопросов федеративного устройстваг) иные полномочия.

Степень важности и масштаб исключительных конституционных полномочий Совета Федерации по реализации его представительной функции свидетельствуют о расширении возможностей Совета Федерации оказывать влияние на формирование кадрового состава системы государственной власти, обеспечении федеративной государственности, защите прав и интересов субъектов Российской Федерации. В то же время, оценивая деятельность Совета Федерации по реализации данных полномочий, нельзя не отметить доминирование влияния Президента РФ как главы государства и выполнение палатой в некоторых случаях роли статиста, «одобряющего волю Президента».

Контрольные полномочия Совета Федерации лишь частично определяются в Конституции РФ. Вместе с тем, исходя из практики их регулирования в федеральных законах и в Регламенте Совета Федерации, к полномочиям палаты относятся осуществление: контроля за соблюдением и исполнением законовбюджетно-финансового законодательстваза деятельностью исполнительной властиза сферой государственного управления, связанного с осуществлением Советом Федерации кадровых назначений и освобождения от должности. Разрозненность регулирования этих полномочий подтверждает важность их систематизации и определения в Федеральном законе о Федеральном Собрании РФ либо в специальном федеральном законе о контрольных полномочиях российского парламента.

Рассматривая механизм взаимоотношений Совета Федерации с Президентом РФ, Правительством РФ, Государственной Думой РФ, с субъектами РФ, важно подчеркнуть как позитивную динамику, так и проблемы, связанные с недостаточной проработанностью действующих форм взаимодействия.

Предметом особого внимания со стороны науки должно быть.

01 *7 взаимодействие Совета Федерации с субъектами Российской Федерации .

Несмотря на интенсивное развитие федерального законодательства, конкретизирующего правовые и институциональные основы взаимодействия Совета Федерации с субъектами РФ, существует немало возможностей для их совершенствования. Можно выделить следующие направления первоочередных законодательных мер:

— гармонизация федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения с целью обоснованного учета интересов субъектов РФ при принятии федеральных законов (созданию целостного и эффективного механизма кооперации в процессе согласования законотворчества способствовало бы принятие специального Федерального.

217 Булаков О. Н. Взаимодействие Совета Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, международными и общественными организациями // Законодательство и экономика. М., 2004. № 9. — С. 19−24. закона, определяющего условия и процедуру согласования законотворчества по предметам совместного ведения);

— совершенствование деятельности Совета Федерации по поддержке законодательной инициативы субъектов РФ (расширение механизмов влияния на рассмотрение и принятие Государственной Думой проектов законодательной инициативы субъектов, организация их широкого обсужденияоказание аппаратом Совета Федерации таких услуг, как предварительная юридическая и методологическая экспертиза законодательных инициатив субъектов РФ). Целесообразно было бы при Правовом управлении Совета Федерации создать методический отдел по работе с регионами, на который возложить функции по мониторингу законотворческой и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации, систематизации и экспертизе регионального законодательства с точки зрения формирования единого правового пространства в Российской Федерации, по учету и предварительной экспертизе законодательных инициатив субъектов РФ.

— развитие правовых и институциональных основ организации и деятельности координационных органов, формируемых с одновременным участием в них представителей Совета Федерации и субъектов РФ и привлекаемых к обсуждению как законодательной политики в целом, так и конкретных законов и законопроектов. В этом направлении нуждается в совершенствовании деятельность Совета законодателей, потенциал которого трудно переоценить. Для повышения авторитета этого органа в качестве промежуточных форм сотрудничества полезны были бы регулярные встречи руководителей палат Федерального Собрания и руководителей органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ по вопросам текущего законодательства.

— развитие новых форм взаимодействия Совета Федерации с органами государственной власти субъектов РФ.

На основе вышеизложенного можно заметить, что роль Совета.

Федерации еще не полностью реализована в условиях современного федерализма, учитывая тот огромный потенциал, которым обладает верхняя палата. Следует предположить, что все те выводы и предложения, которые сформулированы в данной работе, могли бы найти свое отражение в ближайшем будущем в законодательной и правоприменительной практике, что, в свою очередь, послужило бы импульсом развития всего российского федерализма.