Конституционные основы правового регулирования территории Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. После распада СССР одной из важнейших задач для федеральных органов государственной власти являлось сохранение единства и территориальной целостности Российской Федерации. Главная угроза территориальной целостности Российской Федерации исходила не от иностранных государств, а от внутренних проблем, таких как рост сепаратизма в ряде российских регионов, несоблюдение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, нарушение единства экономического пространства, установление запретов на свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств и других.

Наличие разногласий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам территории и установления административных границ актуализируют проблему правового регулирования государственной территории. В науке конституционного права еще недостаточно исследованы вопросы изменения территорий субъектов Российской Федерации.

Конституционное закрепление понятия «территории субъектов Российской Федерации», установленное ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации 1993 г. 1 во взаимосвязи с ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 3 ст. 4, п. «б» ст. 71 Конституции Российской Федерации, актуализирует следующие исследовательские задачи: 1) рассмотрение составляющих понятий «государственная территория» и «территория субъекта Российской Федерации" — 2) каким должен быть порядок изменения границ между субъектами Федерации и какими нормативными правовыми актами он должен быть установлен? 3) какой суд правомочен рассматривать споры между органами государственной власти субъектов.

1 Конституция Российской Федерации. Официальное издание. М.: Юрид. лит., 1978. С. 26.

Российской Федерации об установлении административной границы (или принадлежности территории)? 4) какие механизмы используются российским правом для обеспечения территориальной целостности и государственного единства? 5) что представляет собой территория Союзного государства России и Беларусь?

В диссертации автором на основании изучения мирового и отечественного опыта предпринята попытка комплексного анализа современных проблем реализации конституционных основ обеспечения территориальной целостности государства, правового регулирования территории Российской Федерации, а также связанных с ними вопросов изменения территорий субъектов Федерации и административных границ.

Рассматриваются проблемы реализации Закона Российской Федерации от 26 апреля 1991 г. № 1107−1 «О реабилитации репрессированных народов».2.

Итогом проведенного исследования является представление конкретных предложений, направленных на разрешение ряда актуальных проблем государственного строительства России.

Цели и задачи диссертационного исследования. Исходя из актуальности обозначенной темы, недостаточной разработанности вопросов изменения территорий субъектов Российской Федерации в данном исследовании ставится цель — рассмотреть правовые средства защиты территориальной целостности Российской Федерации и правового регулирования изменения территорий ее субъектов, а также обозначить возможные организационно-правовые средства их совершенствования.

В соответствии с указанной целью автор стремится разрешить следующие конкретные задачи:

2 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. N 18. Ст. 572.

• проанализировать конституционно-правовые основы прерогатив Российской Федерации при решении вопросов установления государственной территории Российской Федерации и границ территорий субъектов Российской Федерации;

• рассмотреть конституционные гарантии обеспечения территориальной целостности Российской Федерации с учетом воздействия принципов и норм международного права на развитие конституционного права в России;

• проанализировать конституционные основы изменения территории субъектов зарубежных Федераций и субъектов Российской Федерации, а также теоретические основы укрупнения субъектов Российской Федерации;

• исследовать проблемы реализации конституционных норм в текущем законодательстве;

• обобщить современные концепции института федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации.

Объектом исследования являются государственно-правовые отношения, возникающие в процессе реализации конституционных норм, регулирующих территорию Российской Федерации, установление или изменение границ между субъектами Российской Федерации, а также осуществление взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации по вопросам правового регулирования территории Российской Федерации и обеспечения ее территориальной целостности.

Аналитический потенциал категории «территория Российской Федерации» состоит в том, что при его изучении возможно выявить перспективы развития государства, рассмотреть условия функционирования государства и его составных частей, а также органов государственной власти.

Предмет исследования составляют теоретические вопросы территории Российской Федерации, ее изменения и территориального деления, формы и методы, которыми конституционное право регулирует отношения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по вопросам территории.

Изучены реальные проблемы охраны территории Российской Федерации и изменения границ между субъектами Российской Федерации: конституционные гарантии обеспечения территориальной целостности, перечень мер обеспечения территориальной целостности и государственного единства странырассмотрены вопросы территории и изменения границ между субъектами Федерации в конституционном и международном праве.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Данное исследование проведено с использованием теоретического фундамента, созданного трудами отечественных и зарубежных ученых по конституционному и международному праву, по вопросам государственного устройства, государственной территории, административно-территориального устройства, обеспечения территориальной целостности.

При рассмотрении отдельных вопросов автор диссертационного исследования опирался на труды известных отечественных ученых в сфере конституционного права: С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, С. Н. Бабурина, М. В. Баглая, Ю. Г. Барсегова, И. Н. Барцица, Г. А. Гаджиева, Б. П. Елисеева, Н. А. Емельянова, Д. Л. Златопольского, И. А. Исаева, В. Б. Исакова, Л. М. Карапетяна, Д. А. Керимова, Н. Г. Кобеца, Б. М. Клименко, Д. А. Ковачева, А. А. Кондрашева, Б. С. Крылова, О. Е. Кутафина, В. А. Кряжкова, В. И. Лафитского, В. О. Лучина, Г. В. Мальцева, Л. С. Мамута, М. Н. Марченко, Т. Д. Матвеевой, М. И. Пискотина, Б. А. Страшуна, Ю. А. Тихомирова, Г. И. Тункина, И. А. Умновой, Т. Я. Хабриевой,.

В.Е.Чиркина, Т. М. Шамбы, С. М. Шахрая, Ю. Л. Шульженко, Б. С. Эбзеева, И. С. Яценко и других.

Отдельные аспекты темы, исследуемой автором, освещены в работах: А. ПАлехина, Р. ГЛбдулатипова, М. С. Джунусова, А. Н. Домрина, Л. Ф. Болтенковой, Л. И. Воловой, Ю. М. Козлова, А. В. Лужина, В. А. Михайлова, М. Г. Мойсеенко, А. С. Саломаткина, С. В. Степашина, В. А. Тишкова, Ф. Х. Мухаметшина, М. Ш. Шаймиева.

Правовую основу работы составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации), решения Конституционного Суда Российской Федерации, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры, нормативные акты советского периода.

Методология исследования. Теоретической основой исследования являются концепции государственной территории и федерального вмешательства, разработанные в науке конституционного права.

При решении конкретных задач автор опирался на современные методы научного познания, выявленные и разработанные юридической наукой. В ходе исследования применялись конкретно-исторический, сравнительно-правовой и другие методы.

Конкретно-исторический метод применялся при анализе истории формирования государственного устройства и государственной территории России. Сравнительно-правовой метод применялся при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также для анализа Конституций и иных правовых актов ряда зарубежных стран, в частности, Австрии, Бельгии, Канады, Мексики, США, ФРГ, Швейцарии.

Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации с позиций современных научных подходов проведено комплексное исследование теоретических проблем правового регулирования территории Российской Федерации как в общетеоретическом плане, так и применительно к практической деятельности федеральных органов государственной власти.

Автор диссертации выделил и обобщил виды федерального вмешательства. Им предлагаются меры по разрешению спорных ситуаций между субъектами Российской Федерации по вопросам территории и установления границ между ними.

Рассмотрена роль федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении реализации конституционных норм по вопросам территории Российской Федерации и изменения границ между субъектами Российской Федерации.

В диссертации исследованы правовые аспекты предупреждения и недопущения прецедентов, направленных на нарушение стабильности территориального устройства государства, и устранения возможной угрозы его целостности, безопасности и суверенитету. Проанализированы формы и пределы федерального вмешательства, а также предлагается законодательное решение указанных проблем.

Основные положения, выносимые на защиту. Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и предложения:

• Диссертант полагает, что Конституция Российской Федерации содержит все необходимые гарантии, направленные на обеспечение ее территориальной целостности, в том числе возможность и необходимость федерального вмешательства (применение мер государственного принуждения) для обеспечения государственной и территориальной целостности Российской Федерации. В работе высказываются соображения связанные с необходимостью определить формы и пределы такого вмешательства, комплексно урегулировать решение вопросов государственной территории в рамках прерогатив Российской.

Федерации: каковы полномочия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации, специально уполномоченных органов в области охраны границ и международных отношений при решении этих вопросов, а также в отношении изменения границ между субъектами Российской Федерации.

• Проведенный диссертантом анализ показал, что нередко встречающийся в литературе тезис о необходимости оптимизации количества субъектов Российской Федерации путем реформы государственного устройства России и изменения ее территориального деления возможен только при соблюдении основ конституционного строя и принципов федеративного государства на основании действующей Конституции Российской Федерации.

• В работе высказываются соображения, связанные с необходимостью законодательного закрепления порядка изменения границ между субъектами Российской Федерации и процедур разрешения конфликтных ситуаций между органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам установления, изменения или уточнения границ, в том числе возможность федеральных органов государственной власти принимать окончательное решение по этим вопросам в случаях, если сами участники спора не нашли согласованного решения.

Диссертант полагает, что при определении подсудности споров о принадлежности территории следует исходить из того, что территория отнесена Конституцией Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации. Законодательством о судебной системе в настоящее время не определена подсудность указанной категории дел. Спор о принадлежности территории или прохождении линии административной границы не является ни гражданско-правовым спором, ни спором о конституционности нормативных правовых актов. Автор диссертации полагает, что судом первой инстанции по территориальным спорам может быть Верховный Суд Российской Федерации, в связи с чем целесообразно внести дополнения в гражданско-процессуальное законодательство. Спор о компетенции между различными органами государственной власти — кто из них вправе разрешать споры о принадлежности территории, установлении линии административной границы — может быть решен Конституционным Судом Российской Федерации.

• На основании анализа Договора Российской Федерации и Республики Беларусь от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства"3 автор констатирует, что Договор в определенной мере ограничивает суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации и Республики Беларусь. Диссертант делает вывод о том, что Союзное государство является по форме государственно-политических связей (отношений) — конфедерацией, и его территория, хотя и является общей территорией государств-участников, не является единой территорией.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Рассмотрение вопросов изменения территории субъектов Российской Федерации и границ между ними происходит в практическом аспекте. Автор предлагает проекты федеральных законов «О порядке изменения границ между субъектами Российской Федерации», «О порядке принятия в состав Российской Федерации иностранного государства или части территории иностранного государства», «О гарантиях государственной целостности Российской Федерации».

Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при последующей научной разработке проблем изменения границ между субъектами Российской Федерации, при совершенствовании федерального законодательства, регламентирующего вопросы территории Российской Федерации, при подготовке курса лекций.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы обсуждены и одобрены на методическом семинаре и заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и рекомендованы к защите.

Результаты диссертационного исследования получили апробацию при разработке проектов федеральных законов, в частности, Закона Российской Федерации от 3 июля 1992 г. «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации"4, Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями от 29 июля 2000 г.)5, Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"6.

Основные положения диссертационного исследования отражены в публикациях автора. Материалы и выводы были представлены на международных семинарах и конференциях в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и в г. Казани, а также были использованы при разработке законопроектов.

Автор являлся участником рабочих групп Комитета по делам Федерации и региональной политике Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по разработке.

3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 7. Ст. 786.

4 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 32. Ст. 1868.

3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 31. Ст. 3205.

6 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52. Ст. 4916. федеральных законов по указанной тематике, а также входил в состав рабочей группы Государственного Совета при Президенте Российской Федерации по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и муниципальными уровнями власти.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Конституционное закрепление понятия «территории субъектов Российской Федерации», установленное ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 3 ст. 4, пунктом «б» ст. 71 Конституции Российской Федерации, потребовало рассмотрения следующих вопросов: что входит в понятие «территория» субъекта Российской Федерациикаким должен быть порядок изменения границ между субъектами федерации и какими нормативными правовыми актами он должен быть установлен, подсудность территориальных споров.

Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Данное конституционное определение территории необходимо соотносить с определением государственной территории данным в статье 1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730−1 «О Государственной границе Российской Федерации» (с изменениями от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г.), где под территорией, с точки зрения международного права, понимается суша, воды, недра и воздушное пространство Российской Федерации. Выделение территорий субъектов Российской Федерации в самостоятельную категорию в конституционном праве, в отличие от определения территории в международном праве, является следствием федеративного устройства страны и результатом территориального деления государственной территории на территории ее субъектов.

Указанное положение во взаимосвязи с положением о том, что границы между субъектами федерации могут быть изменены лишь при их согласии, является конституционной гарантией федеративного устройства.

Это позволяет сделать вывод о том, что пределы ведения Федерации, т. е. правомочия федеральных органов государственной власти в отношении территории субъектов Российской Федерации, ограничены федеральной Конституцией.

Во-первых, административно-территориальное устройство отнесено к исключительному ведению субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, границы между субъектами Российской Федерации не могут быть изменены без их согласия.

В-третьих, статус субъектов Российской Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Федерации и ее субъекта.

В-четвертых, образование нового субъекта Российской Федерации в результате объединения двух или более субъектов (или из части их территорий) и ликвидация субъекта в результате его слияния с другим субъектом Российской Федерации возможны только при согласии указанных субъектов Федерации на основании результатов референдума.

Однако это не означает, что федеральные органы государственной власти не участвуют в этом процессе, так как федеративное устройство и территория Российской Федерации в соответствии с пунктом «б» ст. 71 Конституции находятся в ведении Российской Федерации. Установленное Конституцией разграничение предметов ведения и полномочий, а именно отнесение к исключительному ведению Российской Федерации федеративного устройства и территории Российской Федерации, принятия и изменения Конституции Российской Федерации, определения статуса и защиты государственной границы, обороны и безопасности, внешней политики и международных отношений Российской Федерации, геодезии и картографии и др., направлено на обеспечение государственного и территориального единства.

Конституция Российской Федерации предусматривает все необходимые гарантии, направленные на обеспечение ее территориальной целостности, в том числе возможность и необходимость федерального вмешательства (применение мер государственного воздействия и принуждения) для обеспечения государственной и территориальной целостности Российской Федерации, осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерацииобязанностью Президента Российской Федерации принимать меры по охране суверенитета Российской > Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, установленные ст. ст. 4 (ч. 3), 71, 78 (ч. 4), 80 (ч. 2) Конституции Российской Федерации 1993 г.

Необходимо определить формы и пределы федерального вмешательства. Следует комплексно урегулировать решение вопросов государственной территории в рамках прерогатив Российской Федерацииустановить каковы полномочия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, специально уполномоченных органов в области охраны границ и международных отношений при решении этих вопросов, а также установления границ между субъектами Российской Федерации. Все эти вопросы могут быть J решены путем принятия новых федеральных законов о федеральном вмешательстве, о порядке изменения границ между субъектами Российской Федерации, а также внесения дополнений в Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации».

Предложения о внесении дополнений в Конституцию Российской Федерации в части закрепления института федерального вмешательства, в том числе положения о возможности ликвидации субъектов федерации, являются нецелесообразными. С учетом нового подхода к определению территорий субъектов Российской Федерации, а также международного ' принципа права народов на самоопределение, изменение государственного устройства должно происходить не только по воле федеральных властей, без согласия самих субъектов Российской Федерации, и не только по инициативе самих субъектов Российской Федерации, без согласия федеральных властей, а должно строиться на взаимном согласии — при полном учете интересов друг друга. Оптимизация количества субъектов Российской Федерации или изменение их территорий по инициативе федеральных органов государственной власти возможны на основе конституционных положений об изменении границ между субъектами при их согласии, а также при условии обеспечения приоритета прав и свобод человека и гражданина и права народов на самоопределение в Российской Федерации путем референдума.

При образовании нового субъекта Российской Федерации в результате объединения нескольких субъектов Российской Федерации следует иметь в виду, что изменение состава субъектов Российской Федерации может нести в себе при определенных условиях возможность угрозы государственному единству и соблюдению субординации в деятельности властей. Оно может привести к противостоянию крупного и экономически сильного субъекта Российской Федерации самой федеральной власти. С учетом международного опыта в данном случае применим принцип верности федеративному государству, сформулированный в решении Федерального Конституционного Суда Германии: «земли, равно как и Федерация, несут конституционно-правовую обязанность сотрудничать адекватно сущности объединяющего их конституционно-правового союза и содействовать его укреплению и защите коренных интересов Федерации и составляющих ее государств».

В целях предупреждения и разрешения споров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам установления, изменения или уточнения административных границ между ними целесообразно законодательное закрепление порядка изменения границ и процедур разрешения конфликтных ситуаций федеральным законом. При невозможности найти согласованное решение самими субъектами правоотношений полагаю возможным предоставить право федеральным органам государственной власти при участии Конституционного Суда Российской Федерации принимать окончательное решение по этим вопросам после соблюдения определенной процедуры.

Как уже отмечалось, в соответствии со статьей 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации федеративное устройство и территория Российской Федерации относятся к ведению Российской Федерации. Исключительные полномочия по утверждению изменения границ между субъектами Российской Федерации, установленные статьей 102 (пункт «б») Конституции Российской Федерации, также принадлежат Федерации, эти вопросы отнесены к ведению Совета Федерации. Федеративное устройство представляет собой территориальное деление государственной территории Российской Федерации административными границами на территории ее субъектов. Таким образом, установление границ между субъектами Российской Федерации также относится к ведению Федерации. Конституционные нормы не только относят к ведению Российской Федерации территорию, но и предписывают обязательность утверждения изменения границ субъектов Российской Федерации Советом Федерации.

При регулировании территории федеральный законодатель связан и другими нормами Конституции Российской Федерации. В частности, ст. 71 (пункт «р») Конституции Российской Федерации относит к ведению Федерации геодезию и картографию, что также связано с вопросами регулирования территории, а именно установления границ между ее субъектами. Данные нормы свидетельствуют о том, что вопрос о разграничении компетенции в области установления границ однозначно решен самой Конституцией Российской Федерации.

С учетом разграничения полномочий федеральные органы государственной власти не могут оставаться в стороне при наличии спорных ситуаций между субъектами Российской Федерации, они должны оказывать содействие в разрешении таких ситуаций между субъектами Российской Федерации.

Возможными мерами для разрешения спорных ситуаций между субъектами Российской Федерации могут быть: 1) заключение соглашения органами государственной власти сопредельных субъектов Российской Федерации- 2) согласительные процедуры в рамках ст. 85 Конституции Российской Федерации- 3) разрешение дела Верховным Судом Российской Федерации- 4) введение моратория на государственно-территориальное разграничение.

При определении подсудности территориальных споров следует исходить из того, что территория отнесена Конституцией Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации. Законодательством о судебной системе в настоящее время не определена подсудность указанной категории дел. С одной стороны, спор о принадлежности территории или прохождении линии административной границы не является гражданско-правовым спором. С другой стороны, он не является спором о конституционности нормативных правовых актов. Полагаю, что судом первой инстанции по территориальным спорам может быть Верховный Суд Российской Федерации, в связи с чем целесообразно внести дополнения в гражданско-процессуальное законодательство. Спор о компетенции между различными органами государственной власти — кто из них вправе разрешать территориальные споры — может быть решен Конституционным Судом.

Проведенное исследование показало, что вопросы правового регулирования территории нуждаются в дальнейшем исследовании.