Правонарушения в избирательной системе субъекта Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование

Актуальность темы

исследования. Российская Федерация, объявив себя правовым государством с демократическим режимом правления, взяла обязательства обеспечить приоритет прав и свобод человека и гражданина, в том числе конституционного права избирать и быть избранным (статья 2 и часть 2 статьи 32 Конституции РФ).

Одним из важнейших условий и одновременно показателем уровня развития демократии современного государства принято считать1 состояние избирательной системы, свидетельствующей о реальном участии гражданина в избирательном процессе как в целом, так и на каждом его этапе в отдельности.

Особенность правовой основы избирательной системы субъекта Российской Федерации в современных условиях заключается в том, что Федеральный закон от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ в редакции от 30 марта 1999 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон)2 предусматривает возможность на региональном уровне устанав.

1 См., например: Кукушкин М. И., Перевалов В. Д Избирательная система // Конституционное право Российской Федерации. — Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 1995. С. 251−279.

2 Федеральный закон № 124-ФЗ от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ). — М.: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, 1999. 158 с. (в официальных источниках полный текст Закона не публиковался).

71−390 006 (2304×3613×2 tiff) 6 ливать дополнительные гарантии избирательных прав граждан (пункт 3 статьи 1) при условии, что они не будут противоречить Федеральному закону (пункт 7 статьи 1).

В юридической литературе вопрос о содержании таких гарантий разработан недостаточно1. Это связано прежде всего с тем, что анализируемый институт в законодательстве субъектов Федерации появился сравнительно недавно, весьма нестабилен2 и признается не всеми авторами. Так, например, ряд авторов3 предлагают сузить их до гарантий организации и проведения выборов, другие4 считают неконституционными любые попытки правового регулирования избирательных прав граждан на уровне законов субъектов Российской Федерации. В связи с чем большинство ранее опубликованных исследований по проблемам организации и проведения региональных выборов преследовали преимущественно такие цели, как выявление типичных нарушений федерального избирательного законодательства и выработка практических рекомендаций по их устранению в законах субъектов Федерации5.

См.: Комментарии к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 55-ФЗ / Под ред. В. В. Васильева, A.A. Вешнякова, В. И. Лысенко. — М.: Норма, 1999. С. 17−24.

Нестабильность всего избирательного законодательства, а не только обозначенного института, сегодня признается в качестве негативного фактора формирования демократических традиций при проведении выборов. (См., например: Кукушкин М. И. Россия (Российская Федерация) II Избирательные системы стран мира (формирование парламентов выборы президентов): Учебное пособие. — Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 1999. С. 16).

См.: Кукушкин М. И., Югов A.A. Понятие и структура избирательного процесса. Выборы и народное голосование II Электронная версия. С. 8.

См.: Веденеев Ю. А., Князев С. Д. Избирательные правоотношения II Государство и право, 1999, № 5. С. 33.

См., например: Матейкович М. С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации: Монография. — ТюменьТюменский государственный университет, 1999. 184 с.

71−390 007 (2304×3613×2 ±11=1) 7.

Вопрос о пределах регионального регулирования совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов остается также дискуссионным1, поэтому до настоящего времени не выработаны единые критерии для признания закона субъекта Федерации противоречащим федеральному законодательству.

Следовательно, региональные избирательные системы могут иметь особенности, в достаточной степени отличающие их как друг от друга, так и от Федерального закона. Такое положение имеет существенное значение в рамках настоящего исследования, так как основанием для отмены регистрации кандидата или отмены решения избирательной комиссии о результатах выборов являются нарушения не только федерального, но и регионального законодательства (статья 64 Федерального закона).

Этим обусловлена необходимость смещения акцента на выявление типичных и наиболее приемлемых, с точки зрения региональных интересов и соответствия федеральному законодательству, общественных отношений, образующих в своей совокупности модельную концепцию избирательной системы субъекта Федерации, нашедшую свое закрепление во вступившем в силу 13 ноября 1999 года Избирательном кодексе Тюменской области2.

Исследование начато с определения сущности и установления соотношения таких понятий, как: «выборы», «избирательная.

1 Подробнее см.: Маров И. П., Сунцов А. П. Областное законодательство: практика и перспективы //Власть и вузы /Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Практика взаимодействия властных структур и вузов» 21−23 октября 1999 г. — Тюмень: Администрация Тюменской области. Международная Академия наук Высшей школы. Сибирское отделение. Международная Ассоциация юристов России. Тюменский международный институт экономики и права, 1999. С. 80−90.

2 Избирательный кодекс (Закон) Тюменской области от 5 ноября 1999 г. № 140 II Тюменская правда сегодня, № 134, 1999, 13 ноября.

71−390 008 (2304×3613×2 ±11=1) 8 система", «избирательный процесс» и «избирательная кампания». Особое место в работе уделено анализу и классификации принципов избирательной системы.

При раскрытии содержания каждого из элементов избирательной системы субъекта Российской Федерации использовались тексты соответствующих модельных законов1 и личный опыт автора в разработке и обсуждении на рабочей группе и пленарном заседании областной Думы Избирательного кодекса Тюменской области. Приняты во внимание методические рекомендации Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, разъяснения Избирательной комиссии Тюменской области и практика применения избирательного законодательства в Свердловской2 и Костромской областях, Республике Башкортостан, Республике Коми, Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком автономных округах и еще в 68 регионах нашей страны.

Придерживаясь позиции, согласно которой проблемы обеспечения условий для свободных демократических выборов в субъектах Федерации не могут быть решены только установлением правил их проведения, автор в качестве основной причины предпринятого исследования рассматривает необходимость анализа и систематизации оснований наступления ретроспективной.

1 Модельные законы о выборах в субъектах Российской Федерации. — М. Вып. 1−2.

1998.

2 Диссертант не разделяет закрепленную в Избирательном кодексе Свердловской области позицию о приоритетном использовании понятия «выборы» для обозначения конституционного института прямого народовластия. (Подробнее см.: Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике: Монография, — Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 1998. С. 169−171.

71−390 009 (2304×3613×2 tiff) одической ответственности1 в региональном избирательном законодательстве.

Так как избирательный процесс представляет собой совокупность избирательных действий (стадий)*, которые в той или ИНОЙ степени урегулированы законом, то на каждой стадии возможны многочисленные отступления от установленных правил. Часть таких отступлений носит вполне рабочий характер, связана с пробелами и коллизиями в праве. Другие нарушения закона принципиальны, так как причиняют существенный вред социальным ценностям, поэтому с их совершением должны наступать соответствующие правоохранительные меры воздействия уполномоченных должностных лиц, направленные не только на восстановление нарушенного правопорядка3, но и на установление виновности, применение мер правового принуждения4. Наступление последних в форме юридической ответственности избирательное законодательство также связывает с наличием правонарушения.

1 Подробнее о юридической ответственности см., например: Бахрах Д. Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учебное пособие. — Свердловск: Уральский университет, 1989. С. 21−24.

2 См.: Веденеев Ю. А., Лысенко В. И. Избирательный процесс: понятие и основные стадии //Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов /Отв. редактор A.B. Иванченко. — М.: Норма, 1999. С. 255−277.

3 Восстановление нарушенного правопорядка как самостоятельная мера правового воздействия наступает при совершении объективно-противоправного деяния недееспособным или безвинным лицом. (Шабуров A.C. Поведение людей в правовой сфере. Правомерное поведение. Правонарушение II Теория государства и права: Учебник. — Екатеринбург: Уральская государственная юридическая академия, 1996. С. 414−415).

4 Подробнее см.: Бахрах Д. Н. Административная ответственность: Учебное пособие.

— М., 1999.

71−390 010 (2304×3613×2 ±111).

Теория «избирательных правонарушений» и «правонарушений в избирательной системе субъекта Федерации», то есть правонарушений, связанных с региональными выборами и формированием избирательной системы субъекта Федерации, является новым направлением науки конституционного права. Она призвана внести свой вклад в развитие общей теории права и, разумеется, в совершенствование конкретной практической деятельности.

Избирательные правонарушения и правонарушения в избирательной системе не одно и то же. Избирательные правонарушения — это часть правонарушений в избирательной системе, за которые наступает конституционная ответственность, за иные правонарушения возможно применение санкций различной отраслевой природы, как то: дисциплинарной, административной, уголовной, имущественной. Автор исходит также из целесообразности классификации анализируемых правонарушений по двум большим сферам: 1) обеспечение законности- 2) соблюдение законности. Такое разделение осуществлено в зависимости от правового статуса субъектов избирательных правоотношений. Субъекты обеспечения законности в избирательной системе — это конкретные компетентные государственные органы и должностные лица, уполномоченные применять нормы избирательного права. Все остальные физические и юридические лица, реализующие избирательное право в формах использования, исполнения и соблюдения, относятся к субъектам соблюдения законности в избирательных правоотношениях. Это, конечно, не означает, что.

71−390 011 (2304×3613×2 ±111).

11 субъекты обеспечения законности не могут реализовать право в иных формах, но кроме них правоприменением в избирательной системе никто заниматься не вправе.

Сама общетеоретическая конструкция признаков, состава и механизма правонарушений автором признается полностью. Хотя признак противоправности, видимо, нуждается в уточнении, чтобы избежать произвольного создания теоретических конструкций правонарушений по так называемым выделенным неконкретизи-рованным санкциям.

Отсюда, говоря о признаках «избирательных правонарушений» и «правонарушений в избирательной системе», можно выделить следующие: противоправность (возможно прямое закрепление теоретической модели состава правонарушения в законе), общественная опасность (вредность), виновность и наказуемость. Состав — это объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Механизм включает деяние (действие либо бездействие), причинную связь, последствия, содержащие общественную вредность (опасность) и другие элементы, как то: цели, мотивы и т. п., подробно изучаемые в общей теории права и отраслевых юридических науках. Искажение выше обозначенных схем ведет к нарушению прав и законных интересов граждан, общества и государства, способствует развитию отрицательных, антидемократических тенденций. В представленной работе совершенно не случайно делается попытка оптимизации избирательного закона: максимизации его положительного эффекта и минимизации отрицательного, а для этого, как совершенно очевидно, необходимо.

71−390 012 (2304×3613×2 tiff).

12 правильно сформулировать критерии оптимизации. В качестве таковых автор рассматривает основные положения статей 2, 3 и 7 Конституции Российской Федерации, согласно которой Россиясоциальное демократическое государство, то есть государство, существующее для людей, во имя многонационального российского народа, а не вопреки этому народу.

Степень разработанности темы. Вопросы правового регулирования избирательной системы в нашей стране нельзя отнести к числу мало исследованных. Наиболее важные и принципиальные выводы были сделаны еще в 60−70-е годы в работах ученых А. И. Денисова, В. Т. Кабышева, А. И. Кима, A.A. Мишина, Б. А. Страшуна.

В последние годы по избирательной проблематике проведены исследования таких известных ученых-конституционалистов, как С. А. Авакьян, H.A. Богданова, И. В. Выдрин, Ю. А. Веденеев, Г. А. Гаджиев, A.B. Зиновьев, В. Б. Исаков, Е. П. Ищенко, Е.И. Ко-люшин, С. Д. Князев, А. И. Ковлер, В. А. Кряжков, М. И. Кукушкин, O.E. Кутафин, В. В. Лапаева, В. И. Лысенко, В. В. Маклаков, В.В. Не-винский, Ю. А. Новиков, A.B. Иванченко, В. Д. Перевалов, А. Е. Постников, П. И. Савицкий, Б. А. Страшун, Б. Н. Топорнин, В. И. Фадеев, Т. Я. Хабриева, Г. Н. Чеботарев, К. Ф. Шеремет, A.A. Югов.

Однако работы перечисленных авторов посвящены преимущественно проблемам проведения федеральных выборов. Комплексное исследование избирательной системы субъекта Федерации не проводилось, а отдельные статьи и небольшие разделы монографий по данной проблеме, ввиду нестабильности и.

71−390 013 (2304×3613×2 tiff).

13 незначительного срока существования регионального избирательного законодательства, носят преимущественно обобщенный и описательный характер.

Не были предметом самостоятельного исследования других авторов и правонарушения в избирательной системе субъекта Федерации, хотя теоретическим аспектам правонарушений и их отраслевым особенностям посвящены работы таких ученых, как И. С. Самощенко, В. Н. Кудрявцев, В. В. Лазарев, A.C. Шабуров, Н. Л. Гранат (общая теория права), М. С. Строгович, А. Д. Бойков, С. Г. Ольков, З. Ф. Коврига, Г. Н. Ветрова (уголовно-процессуальные правонарушения), Н. С. Таганцев, C.B. Бородин, М. Д. Шаргородский (преступления), Д. Н. Бахрах, В. Е. Севрюгин (административные проступки), Д. Т. Шон, Н. М. Колосова, С. А. Авакьян, Ю. Н. Еременко (конституционные правонарушения), В. О. Лучин (конституционные деликты).

Объектом диссертационного исследования являются эталонная избирательная система субъекта Российской Федерации и нарушения закона в этой сфере.

Предмет исследования — «избирательные правонарушения» и «правонарушения в избирательной системе субъекта Российской Федерации».

Цель исследования — создание общей и частной теории правонарушений в избирательной системе субъекта Российской Федерации, выявление закономерностей в формировании условий проведения свободных демократических выборов органов за.

71−390 014 (2304×3613×2 ±11=1).

14 конодательной (представительной) и исполнительной государственной власти субъектов Российской Федерации.

Задачи исследования.

1. Анализ правонарушений в избирательной системе субъекта Федерации как социально-правового явления.

2. Рассмотрение сущности избирательного правонарушения как теоретической модели конкретного случая.

3. Исследование избирательных правонарушений в соотношении с такими понятиями, как «нарушение закона», «нарушение закона без признаков существенности», «существенное нарушение закона», «объективно (внешне) противоправное деяние», «отклонение», «незаконное действие» .

4. Установление соотношения избирательных правонарушений с другими видами правонарушений в избирательной системе субъекта Федерации.

5. Систематизация и классификация правонарушений в избирательной системе субъекта Федерации.

6. Определение сущности конституционной (государственно-правовой) ответственности и классификация ретроспективной юридической ответственности за избирательные правонарушения.

7. Внесение предложений по совершенствованию регионального избирательного законодательства и Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

71−390 015 (2304×3613×2 ±111).

8. Разработка целостной концепции избирательной системы субъекта Федерации с учетом теории «избирательных правонарушений» и «правонарушений в избирательной системе субъекта Российской Федерации».

Методологическая основа исследования формировалась под воздействием предложенной профессором С.Г. Ольковым1 конструкции в области общей теории правонарушений, согласно которой множество А={В, С}, где, А — все нарушения закона, В — несущественные нарушения закона, С — существенные нарушения закона. Множество С={0, П}, где О — объективно-противоправное деяние, П — правонарушение. П = {пк, пд, па, пг, пу, пг/п, пу/п}, где ПК — конституционные правонарушения, пд — дисциплинарные проступки, па — административные правонарушения, пг — гражданско-правовые деликты, пу — преступления, пг/п — гражданско-процессуальные правонарушения, пу/п — уголовно-процессуальные правонарушения.

За любые нарушения закона (А) возможно применение мер восстановления правопорядка. За правонарушения (П), кроме мер восстановления правопорядка, возможно применение ретроспективной юридической ответственности, которая в классической схеме выполняет две функции — общей и специальной превенциии состоит в реализации наказания через конкретизированные или выделенные неконкретизированные санкции (выделенная некон-кретизированная санкция — это такая санкция, которая изолирова.

1 См.: Ольков С. Г. Уголовно-процессуальные правонарушения. — Тюмень: Высшая школа МВД РФ, 1996. С. 49−77.

71−390 016 (2304×3613×2 ±11=1).

На от диспозиции (сути) определенного в законе эталонного состава правонарушения и легко связывается с любыми обстоятельствами по усмотрению правоприменителя. В отличие от выделенных неконкретизированных санкций конкретизированные например, изложенные в УК РФ или КоАП рсфср изначально привязаны" к конкретным теоретическим моделям состава правонарушения).

ДЛЯ предполагаемого исследования правонарушений в избирательной системе субъектов Федерации первостепенное значение имеют ПК — конституционные правонарушения и па — административные правонарушения, так как они находятся в компетенции регионального законодательства (пункты «б», «н», «о» статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В связи с изложенным ведущая роль была отведена общенаучному диалектическому методу познания, что позволило вести исследование правонарушений в избирательной системе субъекта Федерации в контексте динамики избирательного процесса некриминального свойства с учетом позитивной законодательной практики регионов и не замыкаться на исследовании только федерального законодательства.

Применение диалектического метода познания способствует интеграции имеющихся знаний о понятии, содержании и составе правонарушения в избирательной системе с вновь полученными знаниями об избирательных правонарушениях и их особенностях в региональном законодательстве. В итоге это позволяет повысить качество знаний о месте анализируемых правонарушений.

71−390 017 (2304×3613×2 ±11=1).

17 в общей теории права, максимально приблизиться к объекту исследования, что составляет новый виток деликтологического знания о данном круге антисоциальных явлений.

В диссертационном исследовании в равной мере использовались частно-научные и специальные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, исторический, технико-юридический, лингвистический, метод сравнительного правоведения. Применение названных методов позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, их целостности и всесторонности.

Эмпирическая база исследования. Автором изучен значительный объем отечественной и зарубежной литературы, законодательная база Российской Федерации и 74 ее субъектов, более 300 монографических исследований, учебной и научной литературы, проанализирована пресса, выявлены мнения авторитетных ученых, проведены опрос и интервьюирование судей областного и районных судов общей юрисдикции, руководителей избирательных комиссий субъектов Федерации, консультантов Конституционного Суда РФ, а также использована опубликованная практика деятельности Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, областных судов и избирательных комиссий субъектов Федерации.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она является первым комплексным исследованием правонарушений в избирательной системе субъекта Федерации. Автором.

71−390 018 (2304×3613×2 ±11=1).

18 сформулирована эталонная концепция избирательной системы субъекта Федерации и ее основных элементов, дано понятие избирательного правонарушения, установлено его соотношение с такими категориями, как «нарушение избирательного закона» «нарушение избирательного закона без признаков существенности», «существенное нарушение избирательного закона» «объективно (внешне) противоправное деяние», проанализирована ретроспективная юридическая ответственность за избирательные правонарушения и ее соотношение с мерами восстановления правопорядкапроведена^{ассификация} правонарушений в избирательной системе субъекта Федерации. Кроме того, действующие и теоретические модели административных и избирательных правонарушений систематизированы по двум большим сферам: 1) правонарушения, совершаемые субъектами обеспечения избирательного процесса- 2) правонарушения, совершаемые субъектами соблюдения правил проведения выборов.

Положения, выносимые на защиту.

1. Концепция избирательной системы субъекта Российской Федерации и ее основных элементов.

2. Правонарушение в избирательной системе субъекта Федерации как сложное социально-правовое явление, порожденное объективно существующими в избирательном процессе факторами позитивного и негативного характера.

71−390 019 (2304×3613×2 1111).

3. Дефиниция избирательного правонарушения как отдельного (особого) вида виновных, противоправных, общественно вредных деяний в форме действия или бездействия, причиняющих ущерб избирательной системе субъекта Федерации, за совершение которых на основании федерального и регионального законодательства применяются меры восстановления нарушенных прав, а также меры конституционной ответственности.

4. Пределы избирательных правонарушений, объективно-противоправных деяний, существенных и несущественных нарушений избирательного законодательства, критериями разграничения которых необходимо признать наличие вины, общественную вредность, противоправность и наказуемость.

5. Авторская классификация правонарушений в избирательной системе субъекта Федерации, использующая в качестве приоритетных оснований градации формы законности, отрасли законодательства, избирательные действия, характер и степень общественной вредности, объекты и субъекты посягательства, признаки объективной и субъективной стороны, распространенность правонарушений, а также процедура их рассмотрения.

6. Систематизация избирательных правонарушений, в основу которой положены юридический состав и избирательные действия.

7. Необходимость объединения в рамках одного законодательного акта всех норм об ответственности за правонарушения в избирательной системе, рассредоточенных в настоящее время в гражданском, административном, избирательном законодательст.

71−390 020 (2304×3613×2 ±111).

20 ве. Действующее правовое регулирование анализируемых правонарушений одновременно несколькими отраслями законодательства не оправдано как с теоретических, так и с практических позиций, поскольку значительно усложняет правоприменительный процесс и повышает вероятность принятия ошибочных решений.

8. Особенность реализации ретроспективной юридической ответственности за избирательные правонарушения.

9. Практические предложения по совершенствованию регионального избирательного законодательства и законодательства об административных правонарушениях.

Практическая значимость работы Выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы для последующей правотворческой и научно-исследовательской деятельности, в учебном процессе, при повышении правовой культуры организаторов и участников региональных выборов, в совершенствовании избирательного и административного законодательства, непосредственно в практической деятельности по преодолению избирательных правонарушений и развитии избирательной системы субъекта Федерации.

Апробация результатов диссертационного исследования. Теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение в четырех монографиях, пяти учебных пособиях, четырнадцати научных статьях и шести сообщениях на межрегиональной и всероссийских научно-практических конференциях, а также при проведении занятий в учебных заведениях Тюменской области, по спецкурсам «Избирательная система.

71−390 021 (2304×3613×2 ±11=1).

Тюменской области", «Основы законодательства Тюменской обсисласти» .

Сформулированная автором концепция избирательной темы субъекта Федерации явилась основой Избирательного кодекса Тюменской области, вступившего в силу 13 ноября 1999 года. Другие практические предложения и оценки, содержащиеся в диссертации, учтены при формулировании поправок в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и принятии Закона Тюменской области «Об ответственности за неисполнение законов Тюменской области» .

Структура диссертации определена содержанием темы и включает: введение, три раздела, семь глав, четырнадцать параграфов, заключение, списки использованных федеральных и региональных правовых актов, научной, учебной и справочной литературы, а также приложения.