Ответственность главы государства: Россия и зарубежный опыт

Актуальность темы

исследования объясняется прежде всего конституционной ценностью феномена юридической ответственности главы государства, которая является, пожалуй, наиболее убедительным доказательством демократического режима. Весьма показательно, что в странах авторитарных подобный институт отсутствует.

Ответственность является необходимым и неотъемлемым элементом статуса субъекта права, понимание содержания и назначения юридической ответственности главы государства дает объемное представление о природе президентской власти в целом, степени ее юридической самостоятельности и одновременно зависимости от гражданского общества.

Ответственность главы государства обусловлена разделением властей, является эффективным средством сдерживания президентской власти иными ветвями государственной власти. Знание закономерностей ответственности главы государства необходимо для системного представления о механизме разделения властей, современной системе сдержек и противовесов, тенденциях развития правовой государственности в России.

Актуальность избранной темы определяется также усилением степени ответственности главы государства, востребованностью этого института в современной государственной практике, в том числе в России, где после принятия Конституции РФ 1993 г. имели место реальные попытки отрешения Президента РФ от должности. Не приходиться доказывать, что пределы и механизм ответственности главы государства в странах демократических должны соответствовать общим требованиям правовой ответственности, гарантировать устойчивость и непрерывность государственной власти в целом и президентской в отдельности, способствовать скорейшему преодолению конституционных конфликтов и кризиса власти.

В интересах этого необходим отлаженный механизм юридической ответственности главы государства, достаточно выверенный с позицией целей и задач этой ответственности, вполне учитывающий практику ее реализации и закономерности эволюции.

Это требует внимательного научного прочтения института ответственности главы государства, выявления возможностей совершенствования этого института и выработку соответствующих научно-практических рекомендаций.

Основным объектом настоящего диссертационного исследования является институт ответственности главы государства в России в его федеральном и региональном аспектах. Однако исследование природы президентской ответственности в России невозможно без анализа этого института в зарубежных странах, сопоставления российского и зарубежных моделей этой ответственности, что позволяет достаточно точно определить уровень этой ответственности в России, недостатки либо преимущества российской модели в сравнении с зарубежными аналогами.

Цель и задачи исследования

Целью настоящей работы является комплексное исследование института юридической ответственности главы государства в Российской Федерации и за рубежом в его теоретических, законодательных и эмпирических предпосылках, выработка научно-практических рекомендаций по его совершенствованию с учетом отечественной и зарубежной конституционной практики.

Эта цель определяет следующие научные задачи:

— определение места ответственности главы государства в системе и механизме юридической ответственности, установление ее родовой принадлежности;

— исследование истории возникновения и развития этого института в России;

— определение параметров юридической ответственности главы государства, оснований, механизма и правовых последствий этой ответственности;

— исследование зарубежного конституционного законодательства в части регулирования вопросов ответственности главы государства, выявление возможностей использования зарубежного опыта в аналогичной российской практике;

— исследование отечественной практики ответственности главы государства, степени ее идентичности конституционным и законодательным основаниям;

Объектом исследования является сформировавшийся в конституционном праве институт ответственности главы государства, роль этого института в обеспечении разделения властей и утверждении режима правового государства в России и за рубежом.

Предметом исследования выступают конституционно-правовые норм, раскрывающие содержания исследуемого института, основания и механизм ответственности главы государства в его разнообразных формах.

Теоретические основы исследования и степень научной разработанности темы. Теоретической основой исследования являются научные труды, посвященные вопросам юридической, в том числе конституционной, ответственности, проблемам разделения властей, статусу главы государства в России и за рубежом.

Статус главы государства в России и зарубежных странах в контексте существующих форм государственного правления получил обстоятельную научную оценку в трудах С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, Ю. А. Дмитриева, В. Д. Зорькина, Е. И. Колюшина, А. А. Котенкова, О. Е. Кутафин, Л. А. Окунькова, В. И. Радченко, О. Г. Румянцева, Н. А. Сахарова, В. Н. Суворова, Б. С. Эбзеева.

Вопросы ответственности государственных руководителей и высших должностных лиц федерального и регионального уровней нашли глубокую разработку в трудах таких ученых, как И. Н. Барциц, Н. А. Боброва, В. А. Виноградов, Н. В. Витрук, Б. И. Габричидзе, P.M. Дзидзоев, А. Н. Домрин, Л. В. Забровская, Т. Д. Зражевская, В. Т. Кабышев, С. Г. Колбая, Н. М. Колосова, А. А. Кондрашев, М. А. Краснов, А. А. Ливеровский, В. О. Лучин, С. Э. Несмеянова, Н. А. Михалева, Ж. И. Овсепян, Г. С. Родионова, А. С. Сергеев, М. Статкявичус, Б. А. Страшун, В. Е. Усанов, В. Е. Чиркин, Т. Д. Шон, А. Е. Якубов.

Несмотря на наличие солидной теоретической базы, посвященной разным аспектам статуса главы государства, в том числе его ответственности, как неотъемлемого и характерного элемента этого статуса, конституционно-правовой науке все еще не достает монографических исследований, содержащих основные научные характеристики института ответственности главы государства, лежащей в основании построения правового демократического государства.

Методологическая основа исследования включает в себя систему различных методов и приемов научного познания: диалектический, формальнологические методы (анализа, синтеза, индукции, дедукции, абстрагирования), исторический, метод толкования норм права, сравнительно-правовой, формально-юридический, статистический, синергетический.

Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой одно из первых в отечественной науке конституционного права монографических исследований, содержащих целостную и развернутую научную оценку ответственности главы государства в России и зарубежных странах в сравнительном виде в качестве конституционно-правового института.

На защиту выносятся следующие научные положения:

1. Ответственность главы государства лежит в плоскости конституционной ответственности, выражающей необходимость публичной ответственности государства и его представителей перед гражданским обществом, представляет собой конституционно-правовую санкцию репрессивного свойства, предусматривающую принудительное досрочное прекращение полномочий главы государства и невозможность пользования привилегиями президента в отставке.

2. Президент Российской Федерации в юридическом отношении несет только конституционную (конституционно-правовую) ответственность, которая заключается в отрешении его от занимаемой должности. Отрешение Президента Российской Федерации от должности представляет собой принудительную меру в отношении главы государства, конституционно-правовую санкцию, применяемую палатами Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации в экстраординарной конституционной процедуре, состоящую в досрочном прекращении полномочий главы государства по обвинению в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

3. Конституционная ответственность главы государства является необходимым условием привлечения его к уголовной и иной юридической ответственности. Природе президентской власти противоречит возможность судебного преследования действующего главы государства. В то же время отрешение главы государства от должности не является лишь способом лишения его неприкосновенности, организационной предпосылкой последующей уголовной или административной ответственности, это конституционно-правовая мера, преследующая цель наказания действующего главы государства, пренебрегающего конституцией и законом.

4. Ответственность главы государства органически вытекает из разделения властей, режима сдержек и противовесов, является своеобразным противовесом президентской власти, которая в постсоциалистических государствах нуждается в сильных сдерживающих началах. Интересы главы государства обеспечиваются наличием особой конституционной процедуры ответственности, включающей разделение функции обвинения и наказания по субъектам, обязательное участие в процессе отрешения парламента, усложненным порядком решения вопросов ответственности главы государства.

5. Ответственность главы государства вытекает из его должностного статуса и связана с осуществлением им конституционных полномочий. В виду этого представляется целесообразным конституционную ответственность главы государства обусловить его функциональными обязанностями, предусмотрев, что Президент Российской Федерации несет ответственность виде отрешения от занимаемой должности за действия, совершенные им при исполнении своих обязанностей.

6. Утрата доверия Президента РФ, как основание конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, не может полагаться юридически корректной, поскольку не содержит в себе правовых критериев наступления юридической ответственности, допускает произвол в отношении руководителя субъекта Федерации, расходится с целями и интересами конституционной ответственности и должна быть исключена из системы федеративной ответственности.

7. Институт ответственности главы государства в России в сравнении с зарубежными аналогами и потребностями построения правового государства в России представляется несовершенным в части как оснований и режима ответственности, так и ее юридических последствий. В диссертации обосновываются предложения, реализация которых, как представляется, будет способствовать усилению исследуемого института публичной власти, повышению степени ответственности главы государства в России. Эти предложения состоят преимущественно в следующем:

— основания конституционной ответственности Президента России должны включать совершение им серьезных конституционных деликтов, состоящих в грубом либо неоднократном нарушении им Конституции РФ, установленных Конституционным Судом РФ;

— требование квалифицированного (2/3) большинства депутатов Государственной Думы, необходимого для выдвижения обвинения против Президента РФ, представляется несоответствующим назначению стадии выдвижения обвинения, которая состоит лишь в официальном формулировании обвинения и не предрешает вопроса отрешения Президента РФ от должности. Представляется, что выдвижение обвинения Президенту должно осуществляться большинством от общего числа депутатов Государственной Думы;

— требуют конституционного закрепления обстоятельства, исключающие возможность выдвижения обвинения против Президента РФ, такие как наличие военного или чрезвычайного положения на всей или большей части территории Российской Федерации;

— Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с отрешением от должности, должен утратить право занимать какую-либо выборную должность в федеральном государственном аппарате.

— лицо, добровольно ушедшее в отставку с поста Президента России после предъявления Государственной Думой ему обвинения в порядке статьи 93 Конституции РФ, не должно пользоваться льготамР! и привилегиями экс-президента, предусмотренными федеральным законодательством.

Научно-практическая значимость и апробация результатов исследования. Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в нем научно-практические предложения и рекомендации могут быть использованы в целях совершенствования исследуемого института власти, повышения уровня ответственностей представителей государства. Теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе, в процессе преподавании конституционного права Российской Федерации и зарубежного конституционного права.

Положения диссертационного исследования получили необходимую апробацию в публикациях по теме исследования, в том числе в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией, в участии автора в научно-практических конференциях.

Структура диссертации. Диссертация включает введение, две главы, включающие пять параграфов, заключение и список использованных источников.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенный диссертационный анализ позволяет сформулировать следующие выводы:

1. Ответственность главы государства представляет собой характерный институт конституционного права, включающий материальные и процессуальные нормы, определяющие правовые основания ответственности, механизм ее реализации и юридические последствия. Эта ответственность обладает признаками конституционно-правовой санкции, неблагоприятные последствия которой состоят в лишении лица высшей государственной должности, полной либо частичной утраты прежнего иммунитета и невозможности (чаще всего) в будущем занимать эту должность или баллотироваться на нее. Представляется, что запрет лицу, отрешенному от должности Президента РФ, регистрироваться кандидатом на ближайших президентских выборах, установленный избирательным законом, является недостаточным. Лицо, лишенное президентского звания по компрометирующим основаниям, однозначно должен утратить право занимать какую-либо выборную должность в федеральном государственном аппарате.

2. Юридическая ответственность главы государства существует в контексте разделения властей, является действенным элементом механизма сдержек и противовесов, обеспечивающих равновесие ветвей власти. Посредством этой ответственности поддерживается необходимый баланс власти, обеспечивается публичный контроль над представителями государства, реализуется идея ответственности государства перед гражданским обществом. Эффективность президентской ответственности больше проявляется в его предупредительной силе, поскольку реальных фактов импичмента не много, в самой возможности этой ответственности, которая заставляет главу государства считаться с позицией иных ветвей власти и общественным мнением в целом. Уход в отставку под угрозой импичмента весьма примечательное явление в зарубежных странах. В этой связи можно было бы предложить, чтобы лицо, добровольно ушедшее в отставку с поста Президента России после предъявления Государственной Думой ему обвинения в порядке статьи 93 Конституции РФ, не могло пользоваться льготами и привилегиями экс-президента, предусмотренными федеральным законодательством.

3. Основания и механизм ответственности главы государства в России с точки зрения природы, назначения и потребностей этой ответственности представляются несовершенными. Учитывая имевшие место в конституционной практике России случаи нарушения Конституции РФ федеральным Президентом, необходимо расширить основания отрешения от должности Президента РФ за счет конституционных деликтов — грубого или неоднократного нарушения главой государства Конституции РФ, установленного Конституционным Судом РФ. Мы также предлагаем основанием ответственности Президента РФ указать совершение им преступления независимо от степени его тяжести, поскольку преступное лицо по определению не может возглавлять государство.

Наши предложения по совершенствованию процедуры отрешения Президента РФ от должности основываются на практике импичмента в России и ее потребностей, и в совокупности могут способствовать повышению уровня и достижимости государственной ответственности Президента Федерации.

4. Основания отрешения от должности главы субъекта Российской Федерации (высшего должностного лица субъекта РФ) Президентом России, на наш взгляд, расходятся с целями и назначением федеративной ответственности, как разновидности конституционной, которая должна носить крайний и вынужденный характер, с самим принципом федерализма, составляющим основу конституционного строя России.

Основаниями юридической ответственности, в том числе конституционно-правовой, должны выступать правонарушения, имеющие конкретный состав, определенный законом. Такое основание ответственности высшего должностного лица субъекта РФ, как утрата доверия, имеет весьма расплывчатое содержание, целиком определяемое федеральным Президентом, что допускает объективное вменение. Право отрешенного главы субъекта РФ обжалования указа Президента РФ в Верховный Суд РФ теряет смысл, поскольку степень служебного доверия юридически измерить невозможно.

В виду этого мы предлагаем исключить такое основание ответственности высшего должностного лица субъект Федерации как утрата доверия Президента России, как не отвечающее требованиям юридической ответственности.