Конституционные основы правового регулирования земельных отношений в современной России

Актуальность темы

диссертационного исследования и решаемой в нем научной задачи. Существенные изменения, происходящие в экономической, социально-политической и духовной сферах жизни российского общества, отражаются на структуре и задачах конституционно-правового регулирования общественных отношений. Современный I отечественный конституционализм предполагает значительное расширение возможностей граждан и хозяйствующих субъектов участвовать в экономической деятельности на основе института частной собственности. В подобных условиях неукоснительно возрастает роль конституционных гарантий такой разновидности частной собственности, как собственность граждан и их объединений на землю. Формирование демократической правовой государственности требует активного вовлечения земли в гражданский оборот при необходимости достижения социально значимых целей, защиты прав и свобод человека и гражданина в их единстве и системной взаимосвязи.

Вместе с тем, процесс реализации конституционных основ земельных отношений протекает весьма противоречивым образом на фоне реформирования российской экономики, изменения структуры земельного законодательства, приспособления института частной собственности на землю к сложившимся реалиям. Конституция Российской Федерации за период ее действия фактически многократно модернизировалась, чему способствовала не только законодательная практика Федерального Собрания, но и деятельность Конституционного Суда Российской Федерации. Все это не всегда положительно сказывалось на эффективности проводимых в стране преобразований и, в конечном итоге, подтвердило необходимость более комплексного решения научной задачи по разработке конституционной концепции основ правового регулирования земельных отношений.

В период динамичного развития конституционного строя нашей страны изучение земельных отношений как объекта конституционно-правового регулирования, выявление конституционных принципов земельных отношений, оптимизация публично-правовых механизмов разграничения предметов ведения и полномочий в соответствующей области общественных отношений, представляют особый научный интерес. Обращение к изучению института частной собственности на землю в его конституционно-правовом аспекте, исследование его особенностей, специфики развития представляются вполне обоснованными, поскольку это дает возможность существенно дополнить и расширить представления не только о конституционном праве в целом, но и о его внутренней многослойности, сложности структуры, взаимосвязях принципов, юридических институтов и норм.

Актуальность темы

диссертационного исследования обусловлена также повышенным вниманием государства и общества к глобальным проблемам человечества, включая угрозы природных и техногенных катастроф, энергетического и экологического кризисов. В этой связи представляется, что в современный период исследование именно конституционных основ правового регулирования земельных отношений, включающее в себя вопросы теории, законодательства и правоприменительной практики, их систематизации, является наиболее актуальной научной задачей, поскольку без ее решения невозможно создание оптимальных форм владения, пользования и распоряжения объектами земельной собственности на основе баланса конкурирующих конституционных ценностей.

Степень разработанности проблемы. Многогранность объекта предпринятого исследования вызвала необходимость всестороннего изучения и использования в работе теоретико-методологической базы, накопленной опытом научной мысли отечественных и зарубежных ученых современности и прошлого. В дореволюционной государственно-правовой науке, заложившей фундаментальные основы изучения конституционных основ земельных отношений, особый вклад в исследование отмеченной проблематики внесли такие ученые, как А. С. Алексеев, М. М. Ковалевский, Н. М. Коркунов, С. А. Котляревский, П. И. Новгородцев, Б. Н. Чичерин, Г. Ф. Шершеневич.

Конституционные принципы различных сфер общественной жизни исследовались в современном государствоведении, включая работы следующих авторов: С. А. Авакьян, Ю. А. Агешин, И. А. Алебастрова, М. В. Баглай, М. И. Байтин, Г. В. Барабашев, П. Т. Василенков, Л. Д. Воеводин, И. Т. Голяков, Г. С. Еськов, Д. Л. Златопольский, Т. Д. Зражевская, В. Т. Кабышев, А. И. Ким, Д. А. Ковачев, Е. И. Козлова, Н. М. Конин, В. Ф. Коток, Б. П. Кравцов, С. С. Кравчук, Л. Т. Кривенко, Э. Л. Кузьмин, И. Я. Куприц, О. Е. Кутафин, А. И. Лепешкин, А. И. Лукьянов, В. М. Манохин, Н. И. Матузов, Г. С. Михайлов, А. А. Мишин, А. Г. Мурашин, В. И. Новоселов, Н. Г. Старовойтов, Б. А. Страшун, Е. А. Тихонова, И. Е. Фарбер, О. И. Чердаков," В. Е. Чиркин, К. Ф. Шеремет, Б. С. Эбзеев.

В силу актуальности проблем правового регулирования земельных отношений в современной России наметился определенный рост публикаций, посвященных данному вопросу. Указанные правоотношения активно исследуются в гражданско-правовой (Н.О.Ведышева, Н. П. Кабытов, А. Ю. Колов, Е. А. Конюх, И. С. Лящевский, О. П. Скребкова, Т. Б. Станкевич, М. В. Чередникова, В. Э. Чуркин, С.С.Шерстнев) и административно-правовой науке (А.В.Акчурин, Д. С. Бондаренко, М. Ю. Галятин, Г. Н. Крассова, И. С. Крючкова, В. Н. Сидоренко, В. Л. Суровцев, Г. Т. Тагиров, В. Н. Харьков, С.Р.Ярандайкин). Особый интерес вызывают диссертации: Н. А. Будникова «Государственное управление в сфере использования и охраны земель Российской Федерацией». СПб., 2000" — С. Ю. Королева «Государственный контроль за охраной и использованием земель в Российской Федерации. Саратов, 2002" — Н. А. Манакина «Уголовно-правовая охрана земельных отношений в Российской Федерации. Нижний Новгород, 2001»;

Т.А.Богровой «Имплементация международного опыта земельных отношений в правовую российскую систему. М., 2004».

Вопросы земельных отношений исследуются непосредственно в рамках земельного права, чему в немалой степени способствовала разработка отдельных его проблем еще в советский период отечественной истории (докторская диссертация И. А. Иконицкой «Проблемы эффективности норм советского земельного права. М., 1979»). Нельзя не отметить и то обстоятельство, что после вступления в силу Земельного кодекса РФ активизировалось исследование правовых проблем земельного оборота (диссертации: Н. Н. Аверьяновой «Правовое регулирование купли-продажи земель государственной и муниципальной собственности. Саратов, 2004" — Е. В. Балашова «Правовое регулирование оборота земельных долей в аграрной сфере экономики. Уфа, 2004" — В. В. Ромаповой «Правовое регулирование оборота земельных участков». М., 2005»).

Однако конституционно-правовой аспект земельных отношений в современной юридической науке исследуется недостаточно. В литературе этого направления имеются либо разработки других крупных научных проблем, связанных с конституционными основами земельных отношений (работы С. А. Авакьяна, П. А. Астафичева, Н. А. Богдановой, Ю. А. Дмитриева, Е. В. Колесникова, Г. Н. Комковой, В. О. Лучина, А. В. Малько, В. В. Мамонова, С. В. Масленниковой, М. С. Матейковича, О. О. Миронова, Л. А. Нудненко, Ж. И. Овсепян, Т. М. Пряхиной, В. И. Радченко, С. Л. Сергевнина, П. П. Сергуна, В. Н. Синюкова, И. Н. Синякина, А. В. Теперик, Т.Я.Хабриевой), либо исследования конституционного аспекта земельных отношений весьма фрагментарного характера (диссертации: В. И. Суворова «Государственно-правовое регулирование земельных реформ в России: проблемы теории и практики. М., 1996." — В. И. Маньковской «Законодательство о полномочиях местных Советов народных депутатов в области сельского хозяйства и его развитие в связи с освоением целинных земель и образованием АПК. Томск, 1986" — О. Н. Колесовой «Компетенция субъекта Российской Федерации в регулировании земельных отношений». Самара, 2004" — Н. Р. Янбухтина «Особенности правового обеспечения земельной реформы в Республике Башкортостан». Уфа, 2000).

Таким образом, несмотря на очевидную научную и практическую значимость, конституционные основы правового регулирования земельных отношений в современной России до сих пор не были объектом самостоятельного комплексного исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в системе конституционного регулирования основ земельной собственности в Российской Федерации на современном этапе ее истории.

Предметом исследования выступает нормативно-правовое регулирование и проблемы реализации конституционных основ земельных отношений.

Цель исследования заключается в ~ комплексном анализе конституционных основ правового регулирования земельных отношений, научном осмыслении сущности этого феномена во всем его многообразии.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующей группы задач, отражающих последовательность предпринятого исследования: обоснования земельных отношений как объекта конституционно-правового регулированиявыявления, анализа и систематизации конституционных принципов земельных отношенийизучения механизмов правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий в области земельных отношенийобоснования системообразующего значения института собственности на землю в конституционном праве Россииисследования соотношения публично-правовых и частноправовых гарантий в регулировании и защите права земельной собственностиобобщения и систематизации проблем и перспектив введения земли с гражданский оборот в контексте основ конституционного строя современной Россиивыработки практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в сфере ограничений и реализации права граждан и их объединений на землю.

Методологическую основу исследования составляет совокупность методов научного познания, используемых как на теоретическом, так и на эмпирическом уровне. Широко используется как общенаучные методы познания, так и специально-юридические методы: структурно-логический, классификационный, сравнительно-правовой. Последний метод позволил не только проанализировать и обобщить нормативно-правовой материал, но и обосновать авторское представление о содержании и признаках конституционного права граждан и их объединений на землю.

Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования. В качестве эмпирического материала в работе использовалась практика правового регулирования земельных отношений, в том числе субъектов Федерации и муниципальных образований, изучался опыт подобной деятельности.

Нормативной базой диссертационного исследования послужили Конституция Российской Федерации, конституции ряда зарубежных стран, федеральные конституционные и федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации, подзаконные нормативные правовые акты, касающиеся основ земельных отношений. Особое внимание в диссертации уделяется постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам обеспечения и защиты конституционного права граждан и их объединений на землю.

Научная новизна и значимость полученных результатов состоит в том, что диссертация является одним из первых комплексных исследований, в котором рассматриваются проблемы регулирования конституционных основ земельных отношений в аспекте их исторического развития, ориентированного на сбалансированный учет зарубежного опыта и отечественных традиций. Изучение влияния юридических, политических, экономических и организационных факторов на процесс реализации конституционного права граждан и их объединений на землю позволило формировать эффективные прогностические модели в качестве вариантов приоритетных направлений совершенствования данного института.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью н новизной:

1. Основы земельных отношений составляют часть предмета конституционного регулирования, обеспечивая должный баланс и взаимодействие специальных норм об использовании и охране земель, содержащихся в административном, гражданском, муниципальном и собственно земельном законодательстве. Конституционное право призвано создавать гарантии обоснованности и предсказуемости законодательной политики в области земельных отношений, обеспечивать стабильность правового регулирования, утверждать полноту, компетентность и эффективность судебной защиты земельных прав граждан, но в то же время эта отрасль права по своему предназначению не может подменять текущее правовое регулирование, оставляя значительный простор для усмотрения законодателя и правоприменительных органов. Конституционные основы земельных отношений должны обеспечивать условия для эффективного использования земельных ресурсов как национального богатства, доведение земельной реформы до ее логического завершения, развитие инфраструктуры земельного рынка, перераспределение земли в пользу эффективных хозяйствующих субъектов, создание системы обеспечения прав на земельные участки в целях повышения их инвестиционной привлекательности и одновременной реализации социально значимых ценностей.

2. Сущность конституционных основ правового регулирования земельных отношений наиболее емко выражается в специальных юридических принципах, к числу которых диссертант относит: руководящую роль государства в обеспечении баланса публичных и частных интересов в земельных отношенияхпрогрессивное развитие земельного законодательства на основе комплексной государственной политики в этой сфередостаточную вовлеченность земли в гражданский оборотэкологизацию государственной и общественной деятельностиучет российского экономического менталитета и отечественных традиций хозяйственных отношенийособую децентрализацию полномочий и ответственности в земельных отношениях с учетом федеративной системы и местного самоуправления современной России.

3. Обосновывая сбалансированный подход к правовому регулированию разграничения предметов ведения и полномочий в области земельных отношений, автор доказывает, что децентрализованное земельное законодательство не должно затрагивать такие важнейшие государственные интересы, как национальная безопасность и территориальная целостность, а также единство подходов к регулированию, охране и защите прав и свобод человека и гражданина, зафиксированных непосредственно в Конституции Российской Федерации на основе общепризнанных принципов и норм международного права. С другой стороны, компетенционные нормы в области земельных отношений весьма многочисленны и требуют значительных организационно-правовых затрат, поэтому закрепление соответствующей компетенции за каким-либо одним уровнем публичной власти чревато тем, что уполномоченные государственные или муниципальные органы окажутся неспособными справиться с возложенными на них обязанностями. Именно благодаря децентрализованной регламентации земельных отношений возможна полноценная реализация конституционного принципа соразмерности целей и механизмов правового регулирования.

4. В гражданско-правовом смысле содержание права земельной собственности охватывается традиционными правомочиями владения, пользования и распоряжения земельными участками. Однако в конституционно-правовом значении право граждан и их объединений на землю включает в себя и ряд правомочий публичного характера, к числу которых следует относить: право на приватизацию земельных объектов, если это не противоречит публичным интересамправо на правовое регулирование земельных отношений, создающее действенный механизм обращения земли в собственность граждан и их объединенийправо на эффективную судебную и иную государственную защиту земельной собственности.

5. Представительство интересов избирателей в парламентской деятельности депутатов, а равно прямое инициирование гражданами законопроектов по земельным вопросам являются перспективными формами обеспечения конституционного права на землю. Решение данной задачи не может быть сведено к сугубо профессиональным юридическим требованиям: здесь необходимы чувствительность законодательной практики по отношению к общественному мнению, выявление действительных потребностей и интересов избирателей, использование конструктивных форм прямой и представительной демократии, свобода политической дискуссии.

6. В целях повышения эффективности использования земли, создания условий для увеличения ее социального, инвестиционного и производительного потенциала, превращения в мощный самостоятельный фактор экономического роста, требуется принципиальное изменение законодательной политики, направленное на последовательную реализацию демократических основ конституционного строя России, включая юридизацию общественных отношений при недопустимости избыточности государственного регулирования земельного оборота, поддержание доверия граждан к закону и действиям государства, устранение внутренней противоречивости законодательства. Это позволило бы добиться практического перехода к установленным Конституцией Российской.

Федерации формам собственности на землю и их стабилизации посредством гарантирования прав и законных интересов участников рынка.

7. В диссертации доказывается необходимость прямого указания в федеральных законах перечня вопросов экологического характера, связанных с ограничением конституционного права граждан и их объединений на землю, которые подлежат обязательному вынесению на региональные и муниципальные референдумы. Это позволило бы избежать давления со стороны заинтересованных лиц на соответствующие органы государственной и муниципальной власти и создать более действенный по сравнению с существующим механизм гарантированное&tradeпубличных интересов в сфере земельных отношений.

8. Конституционное право земельной собственности ограничивается в аспекте реализации прав и законных интересов других лиц в следующем: 1) наличие исключений из общего конституционного правила о доминирующем положении граждан и их объединений среди субъектов права собственности на землю- 2) необходимость направленности земельной собственности в сферу сельскохозяйственного производства и жилищного строительства- 3) потребность в сочетании общей совместной и общей долевой собственности на землю при условии определения разумных условий для выделения в натуре (на местности) для каждого долевого собственника принадлежащей ему конкретной земельной доли- 4) варьирование размера платы за передачу земли в собственность и размера налогов, связанных с владением, пользованием и распоряжением объектами земельной собственности- 5) необходимость защиты прав и законных интересов других собственников, пользователей, арендаторов- 6) охрана прав и законных интересов малочисленных народов и этнических групп- 7) реализация градостроительных норм и правил, включая планировку и застройку населенных пунктов- 8) возможность резервирования и выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд- 9) целевое использование земельных участков- 10) обременение земельного участка сервитутом.

9. Законодательство субъектов Российской Федерации, направленное на учет особенностей использования земельных участков в различных конституционно значимых целях (Закон города Москвы «Об особенностях использования земельных участков в целях сохранения научпо-промышленного потенциала города Москвы», Закон Новосибирской области «Об использовании земель на территории Новосибирской области» и др.) представляет собой весьма прогрессивное явление. Данный опыт нуждается в распространении в масштабе других субъектов Федерации, а также мог бы частично использоваться и в федеральном регулировании конституционных основ реализации права граждан и их объединений на землю.

Практическая значимость работы определяется необходимостью совершенствования конституционно-правового регулирования отношений, складывающихся в сфере реализации права граждан и их объединений на землю. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права, в нормотворческой практике законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, в работе судов общей и специальной юрисдикции.

Апробация результатов исследования проведена автором в ходе обсуждения результатов на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Орловской региональной академии государственной службы, на публичных депутатских слушаниях комитета по законодательству, государственному строительству и правопорядку Орловского областного Совета народных депутатов, а также при выступлениях на научно-практических конференциях «Актуальные проблемы юридических наук» (Пенза, 2005), «Государственно-правовые отношения в России XXI века» (СПб., 2005), а также в ходе проведения.

Всероссийского конгресса «Проблемы земельно-имущественного комплекса: интересы государства и общества» (Москва, 2008).

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, состоящих из девяти параграфов, заключения и библиографического списка.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Результаты проведенного исследования позволяют сформулировать следующие обобщения и выводы.

Общие начала, фундаментальные основы и наиболее важные принципы земельных отношений вытекают непосредственно из Конституции Российской Федерации и имеют конституционно-правовую природу. Доктрина конституционализма, с одной стороны, требует, чтобы при разрешении земельного вопроса государственные органы были чувствительными к общественной оценке своей деятельности, несли политическую солидарную ответственность перед народом за принимаемые решения, стремились к доверию избирателей. Конституционный строй опирается на идею политического самоопределения нации, которая вправе устанавливать систему регулирования земельных отношений по своему усмотрению. С другой стороны — ряд конституционных требований связывает законодателя в его регулятивных полномочиях, поскольку это затрагивает права и законные интересы других лиц, а также потребности государства и общества.

Устанавливаемая конституцией государства политическая система призвана обеспечить устойчивость, разумную стабильность, но в то же время и определенную динамику в развитии земельных отношений. Особенности российского экономического и политического менталитета, позитивный и негативный опыт в регулировании земельных отношений — далеко не полный перечень обстоятельств, требующих определенной гибкости в конституционном регулировании основ землеустройства и землепользования. Современная Россия, находящаяся в состоянии перехода от административно-командной к рыночной системе хозяйствования, от авторитарной к демократической политической системе, — нуждается в постепенном и ограниченном введении земли в гражданский оборот, весьма осторожном учете потребностей различных социальных групп.

К числу конституционных принципов земельных отношений можно отнести такие общеизвестные идеи, как: связанность правомзаконностьсочетание унифицированного и дифференцированного подходов к правовому регулированию общественных отношенийясность, четкость, определенность и недвусмысленность правовых нормсправедливость, полнота, компетентность и эффективность судебной защиты, обусловленность правоограничений конституционно значимыми ценностями и т. д. Однако вышеуказанные принципы имеют общий характер, в них не раскрывается специфика конституционных основ именно земельных отношений, поскольку они применимы и к иным группам общественных отношений.

К числу специальных конституционных принципов земельных отношений считаем необходимым отнести следующие: 1) руководящая роль государства в обеспечении баланса публичных и частных интересов в земельных отношениях- 2) прогрессивное развитие земельного законодательства на основе комплексной государственной политики в этой сфере- 3) достаточная вовлеченность земли в гражданский оборот- 4) экологизация государственной и общественной деятельности- 5) учет российского экономического менталитета и отечественных традиций хозяйственных отношений- 6) особая децентрализация полномочий и ответственности в земельных отношениях с учетом федеративной системы и местного самоуправления.

В качестве аргументов, свидетельствующих в пользу децентрализованного по уровням публичной власти подхода к правовому регулированию земельных отношений, можно привести следующие суждения. Во-первых, децентрализованное земельное законодательство в основном не затрагивает такие важнейшие государственные интересы, как национальная безопасность и территориальная целостность, разумеется, при условии, что субъектам Федерации и муниципальным образованиям не предоставлено право выхода из состава Федерации (субъекта Федерации) и право решения иных государственно важных вопросов, связанных с безопасностью и целостностью России. Во-вторых, компетенционные нормы в области земельных отношений весьма многочисленны и требуют значительных организационно-правовых затрат, поэтому закрепление такой компетенции за каким-то одним уровнем публичной власти чревато тем, что соответствующие государственные или муниципальные органы окажутся неспособными справиться с возложенными на них полномочиями и функциями. В-третьих, именно благодаря децентрализованной регламентации земельных отношений возможна полноценная реализация конституционного принципа соразмерности цели и механизма правового регулирования. Если основной целью такого регулирования является гармонизация общественных и частных интересов, а общественные интересы в различных регионах и муниципальных образованиях имеют расхождения, дифференцированный подход позволяет достигнуть этой цели наиболее эффективным образом.

Вместе с тем, указанные аргументы не следует абсолютизировать, поскольку значительная часть земельного законодательства нуждается в централизованном подходе. Это обусловлено, прежде всего, конституционным требованием единства подхода к регулированию, охране и защите прав и свобод человека и гражданина, зафиксированных непосредственно в Конституции Российской Федерации на основе общепризнанных принципов и норм международного права.

Сравнительный анализ конституций зарубежных стран позволяет сформулировать следующие выводы. Во-первых, в указанных государствах земля уже изначально находилась в частной собственности, это не ставилось под сомнение, поэтому основной акцент в конституционном регулировании сделан не на признание частной собственности на землю, а на конституционное содержание этого права. Во-вторых, практически в каждой европейской конституции законодатель подчеркивает, что земельная собственность, как и собственность вообще, ограничена законом и обязывает собственника к определенным общественно-полезным действиям. В-третьих, наблюдается конституционный приоритет интересов мелких и средних земельных собственников, в отличие от крупных землевладельцев. И, наконец, в-четвертых, в тех конституциях, в которых земельная собственность подлежит специальной регламентации, правоограничения являются более обширными по сравнению с ограничениями права собственности на другие объекты. Все это дает основания полагать, что в европейских государствах право земельной собственности является органической частью конституционного права собственности вообще, причем оно ограничивается законом в публичных интересах, особенно в целях недопустимости сосредоточения значительной доли земельной собственности в руках крупных землевладельцев. Данные предписания фиксируются на конституционном уровне, существенным образом ограничивая свободу усмотрения законодателя и правоприменителя.

Несколько иные тенденции обнаруживаются при сравнительном анализе конституций стран СНГ и Балтии. В целом анализ практики конституционного регулирования права земельной собственности в странах СНГ и Балтии позволяет сформулировать следующие выводы. Во-первых, в этих конституциях, в отличие от конституций европейских государств, как правило, разрешается вопрос о допустимости или недопустимости нахождения земли в частной собственности. Разумеется, запрет нахождения земли в частной собственности имеет характер общего правила, из которого возможны определенные исключения, однако само по себе регулирование подобных правоотношений в странах посткоммунистического развития является закономерным. Это дает основания к выводу, что право земельной собственности является необходимым элементом в системе конституционных прав и свобод для государств бывшего социалистического содружества. Во-вторых, конституции стран СНГ и Балтии весьма неоднозначным образом решают вопрос о праве земельной собственности. От радикального запрета иностранным гражданам и лицам без гражданства иметь в собственности землю (Армения) и объявления земли народной собственностью (Украина) наблюдаются и прямо противоположные подходы. Все это неоспоримо свидетельствует о том, что в условиях постсоциалистического транзита отсутствуют какие-либо общие закономерности перехода к рыночному обороту земли и соотношению публичного и частного землевладения.

Регулирование и защита права граждан и их объединений иметь в собственности земельные участки, владеть, пользоваться и распоряжаться ими, составляет объект публично-правового и частноправового воздействия на общественные отношения.

Суть реализации конституционного права земельной собственности, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации, состоит в отстаивании интересов народа, выражении его воли через конституционные институты демократии. Однако конституционные нормы живут в первоначальной чистоте лишь в момент их создания и первые дни применения. Дальнейшая практика их значительно корректирует.

Публично-правовое регулирование права земельной собственности включает в себя, на наш взгляд, следующие компоненты: 1) конституционно-правовое регулирование, устанавливающее базовые начала оборота земли, общие принципы и порядок отраслевого правового регулирования земельных отношений, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями по земельным вопросам, содержание и гарантии права граждан и их объединений иметь в собственности землю- 2) отраслевое публично-правовое земельное регулирование, устанавливающее порядок использования и охраны земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Подобная формулировка, по общему правилу, исключает область имущественных отношений по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними, что регулируется гражданским законодательством, однако в земельном законодательстве возможны исключения из этого общего правила- 3) косвенное публично-правовое регулирование земельных отношений в рамках предметов иных отраслей публичного права — финансового, административного, гражданско-процессуального.

Современный российский конституционализм выносит на повестку дня ряд существенных вопросов, в числе которых можно обозначить необходимость установления рыночной социально ориентированной системы экономических отношений, при которой все виды богатства, страны, независимо от собственника, служат общим интересам. Конституционализм и конституционный строй требуют, чтобы органы государственной власти и органы местного самоуправления развивали участие граждан в предпринимательской деятельности, поощряли его посредством издания специальных законов, прилагали усилия для облегчения доступа граждан к собственности на земельные объекты. В конституционном государстве также признается право государственной инициативы в экономической сфере, закон может закреплять за государственным сектором важнейшие ресурсы, в том числе в случаях естественных монополий, а также разрешать участие в управлении экономическими организациями, когда этого требуют общие интересы.

Из содержания части второй статьи 36 Конституции Российской Федерации следует, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Таким образом, основным конституционным ограничением правомочий владения, пользования и распоряжения объектами земельной собственности является необходимость охраны окружающей среды.

Конституционный механизм обеспечения и охраны окружающей среды, прежде всего, опирается на традиционные институты прямой и представительной демократии. Учитывая чрезвычайную общественную важность экологических и связанных с ними земельных проблем, представляется обоснованным, когда политическое решение по соответствующему вопросу принимает не чиновник, не выборное должностное лицо и даже не коллегиальный депутатский орган, а непосредственно граждане посредством голосования. Зеленые референдумы начали свою поступь по стране, причем эта тенденция имеет положительные свойства и во многом опирается на зарубежный опыт развития конституционного строя.

Кроме применения механизмов прямой демократии, в сфере ограничения конституционного права граждан и их объединений иметь в собственности землю важное значение имеет функционирование народного представительства. Это в полной мере отвечает смыслу и духу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В данном перечне публичных интересов вопросы охраны окружающей среды вытекают из требований защиты основ конституционного строя, здоровья, а также прав и законных интересов других лиц.

В диссертации предложена авторская редакция статьи 56 Земельного кодекса РФ следующего содержания:

Статья 56. Ограничение прав на землю.

1. Права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

2. На основании норм федеральных законов могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:

1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами.

3. Ограничения прав на землю, указанные в части 2 настоящей статьи, устанавливаются актами органов исполнительной власти, уполномоченными решениями соответствующих законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований.

Указанные ограничения прав на землю:

1) устанавливаются бессрочно или на определенный срок;

2) сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу;

3) подлежат государственной регистрации в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;

4) могут быть обжалованы лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке".

Изученная в диссертации практика Конституционного Суда Российской Федерации показала, что конституционное право граждан и их объединений на землю ограничивается в целях защиты окружающей природной среды преимущественно средствами федерального законодательства, а полномочия субъектов Федерации и муниципальных образований в данной сфере довольно фрагментарны. Земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием всего многонационального народа Российской Федерации, в интересах которого, прежде всего, и должно осуществляться правовое регулирование земельных правоотношений. С другой стороны, конституционный строй отрицает односторонние подходы в оценке приоритетности того или иного законного интереса, поскольку этого требуют нормы Конституции Российской Федерации в их совокупности. Таким образом, проблема ограничения права земельной собственности целями охраны окружающей среды органически взаимосвязана с другим ограничением, направленным на обеспечение баланса прав и законных интересов третьих лиц в процессе реализации данного конституционного права.

На наш взгляд, конституционное право земельной собственности ограничивается в аспекте реализации прав и законных интересов других лиц в следующих основных направлениях: Конституционное право земельной собственности ограничивается в аспекте реализации прав и законных интересов других лиц в следующем: 1) наличие исключений из общего конституционного правила о доминирующем положении граждан и их объединений среди субъектов права собственности на землю- 2) необходимость направленности земельной собственности в сферу сельскохозяйственного производства и жилищного строительства- 3) потребность в сочетании общей совместной и общей долевой собственности на землю при условии определения разумных условий для выделения в натуре (на местности) для каждого долевого собственника принадлежащей ему конкретной земельной доли- 4) варьирование размера платы за передачу земли в собственность и размера налогов, связанных с владением, пользованием и распоряжением объектами земельной собственности- 5) необходимость защиты прав и законных интересов других собственников, пользователей, арендаторов- 6) охрана прав и законных интересов малочисленных народов и этнических групп- 7) реализация градостроительных норм и правил, включая планировку и застройку населенных пунктов- 8) возможность резервирования и выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд- 9) целевое использование земельных участков. Указанные ограничения можно отнести к числу постоянных, действие которых распространяется на продолжительное время. Кроме того, ограничения конституционного права земельной собственности, вызываемые необходимостью защиты прав и законных интересов других лиц, могут иметь и временный, непродолжительный характер. К их числу следует относить обременение земельного участка сервитутом.

Законодательство субъектов Российской Федерации, направленное на учет особенностей использования земельных участков в различных конституционно значимых целях (Закон города Москвы «Об особенностях использования земельных участков в целях сохранения научно-промышленного потенциала города Москвы», Закон Новосибирской области «Об использовании земель на территории Новосибирской области» и т. п.) представляет собой весьма прогрессивное явление: данный опыт нуждается в распространении в масштабе других субъектов Федерации, а также мог бы частично использоваться и в федеральном регулировании конституционных основ реализации права граждан и их объединений на землю.