Государственная служба Республики Таджикистан

Актуальность исследования. Институт государственной службы в Республике Таджикистан находится в стадии развития. Ныне действующая Конституция страны заложила правовые основы его формирования. Однако многие важные вопросы остались либо вне поля зрения законодателя, либо не в полной мере урегулированы нормативно. Выявление и анализ этих пробелов, теоретическое осмысление и обоснование путей их преодоления будут способствовать дальнейшему совершенствованию действующего законодательства в данной сфере.

Государственная служба в Таджикистане имеет глубокие исторические корни. Она неразрывно связана с историей таджикской государственности, истоки которой восходят к периоду правления династии Саманидов, т. е. к периоду формирования таджикского народа. Становление государственной службы в ее современном понимании тесно связано с новейшей историей государственности таджиков. Приобретение независимости наряду с другими задачами обусловило необходимость реформирования государственного управления в стране и развития государственной службы. Следует отметить, что в Таджикистане в период социализма статус служащих гражданской части государственного аппарата не регламентировался специальными законами. Функции этой части государственного аппарата, по существу, выполняли партийные и советские органы различных уровней. После распада СССР эта система была разрушена, однако новая, отвечающая современным реалиям, в полной мере пока еще не построена.

Необходимость укрепления таджикского государства требует, чтобы его управленческий аппарат действовал четко, слаженно и эффективно. Мировая практика показывает, что именно высококвалифицированный и ответственный корпус государственных служащих способен обеспечить мягкое преодоление кризисных явлений во всех сферах общественной жизни на переходных этапах развития страны.

Закон Республики Таджикистан от 13 ноября 1998 г. «О государственной службе"1 заложил юридическую основу государственной службы как особого государственно-правового института. Однако он, как показала практика, не смог в полной мере регламентировать все аспекты этого сложного социально-правового института. Политическое руководство страны сочло необходимым принятие нового закона в данной сфере, который соответствовал бы современным реалиям. Закон Республики Таджикистана от 5 марта 2007 г. «О государственной службе"2 стал началом нового этапа реформирования государственной службы.

Президент Республики Таджикистан в посланиях Маджлиси Оли Республики Таджикистан 2007 и 2008 гг. подчеркивал, что низкая эффективность работы государственного аппарата сводит на нет результаты осуществляемых в стране глубоких реформ в других областях3. В связи с этим в «Стратегии реформирования системы государственного управления Республики Таджикистан», утвержденной Указом Президента Таджикистана от 15 марта 2006 г. 4, в числе основных приоритетов начатой, но еще не завершенной административной реформы были названы: упорядочение и организационное разделение функций в системе исполнительной власти, исключение их дублирования, четкое разграничение полномочий между центральными и местными исполнительными органами власти.

Характерными признаками социально-политической ситуации, сложившейся в Республике Таджикистан в последние десятилетия, являются последствия гражданской войны, недостаточная стабильность политической системы, обострение внутренних конфликтов, ослабление внимания к вопросам обороны и безопасности, проникновение коррупции не только в судебную и правоохранительную сферы, но и в другие области.

1 Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан (далее — AMO РТ). 1998. № 22. Ст. 297.

2 AMO РТ. 2007. № 3. Ст. 166.

3 См.: Послание Президента Республики Таджикистан Маджлиси Оли от 30 апреля 2007 г. // Садои мардум. 2007. 1 маяПослание Президента Республики Таджикистан Маджлиси Оли от 25 апреля 2008 г. // Народная газета. 2008. 26 апр.

4 Джумхурият. 2006. 28 марта. государственного управления. В таких условиях особую актуальность приобретает вопрос реформирования всей системы государственной службы и в том числе юридическое и организационное обособление ее отдельных видов — государственной правоохранительной службы и государственной гражданской службы. Это позволит упорядочить деятельность правоохранительных органов, которые призваны осуществлять действия по предотвращению угроз личности, обществу, государству, улучшить качество государственного регулирования экономики и социальной сферы.

Однако следует признать, что в Республике Таджикистан государственная служба в ее современном понимании еще только формируется, хотя некоторые элементы уже начинают постепенно утверждаться. Предстоит сложная и достаточно длительная работа как по научно-теоретическому осмыслению государственной службы, так и по практической реализации выработанных идей. Вместе с тем реформы не должны затягиваться, ибо в стране остро не хватает просвещенных политиков и управленцев. Все это обусловливает актуальность изучения института государственной службы, его роли и значения для конституционно-правового развития Республики Таджикистан. Данные обстоятельства и предопределили выбор темы исследования.

Степень научной разработки проблематики. Проблемы государственной службы обстоятельно изучались, прежде всего, государствоведами и административистами, а также затрагивались представителями других отраслевых юридических наук, например науки трудового права. В дореволюционной России изучением государственной службы в основном занимались такие ученые-государствоведы, как A.C. Алексеев, А. Д. Градовский, В. В. Ивановский, И. А. Ильин, Н. М. Коркунов, Н. О. Куплеваский. Среди авторов советского периода, исследовавших вопросы теории и практики государственной службы, можно выделить Ю. М. Козлова, Н. С. Крылову, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, Н. И. Матузова, Г. И.

Петрова, И. В. Павлова, В. А. Патюлина, Ю. А. Розенбаума, С. С. Студеникина, Ю. А. Тихомирова, В. А. Туманова, В. А. Юсупова, Ц. А. Ямпольскую и др.

Исследования проблем государственной службы заметно активизировались в 90-е гг. XX в. и в начале XXI в. Следует отметить труды таких ученых, как С. А. Авакьян, А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, М. В. Баглай, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Вельский, И. Б. Буриев, A.A. Гришковец, В. Е. Гулиев, А. А. Демин, A.M. Диноршоев, А. И. Имомов, Н. М. Казанцев,.

В.А. Козбаненко, А. П. Коренев, O.E. Кутафин, А. Ф. Ноздрачев, A.B. Оболонский, Д. М. Овсянко, A.A. Сайфиддинов, Р. Ш. Сативалдиев, Ю. Н. Старилов, Ф. Т. Тахиров, Т. Я. Хабриева, Н. Ю. Хаманева, JI.A. Чиканова, В. Е. Чиркин, Ю. Л. Шульженко и др., которые обстоятельно исследовали различные аспекты института государственной службы.

Правовые проблемы государственной службы в Республике Таджикистан мало изучены. Можно упомянуть лишь работы по политологии, в которых затрагивались отдельные правовые аспекты1, а также ряд научных статей таких таджикских авторов, как Ф. Т. Тахиров, А. И. Имомов, Р. Ш. Сативалдиев, И. Б. Буриев, X. Оев, A.A. Сайфиддинов. Если говорить о российских ученых, то известна единственная статья, посвященная государственной службе стран СНГ, где лишь вскользь затрагивается государственная служба Таджикистана2. Комплексное исследование государственной службы Таджикистана с позиций наук конституционного и административного права не проводилось. Настоящая диссертация является первой такого рода работой.

Цели и задачи исследования. Целями исследования являются: системный анализ конституционных основ государственной службы Республики.

См.: Каримов K.M. Реформирование государственной службы в контексте оптимизации государственного управления Республики Таджикистан: Дисс.. канд. полит, наук. Душанбе, 2007; Пирназаров И. А. Становление государственной службы как политика социального института (на примере Таджикистана): Дисс.. канд. полит, наук. Душанбе, 2006.

См.: Чиканова Л. А. Правовое регулирование труда госслужащих // Законодательство и экономика. 1999. № 6.

Таджикистан, выявление недостатков и противоречий в ее регламентации, определение путей их преодоленияанализ организационно-правового обеспечения государственной службы и выявление механизмов его совершенствования, теоретическое обоснование путей кардинального повышения эффективности государственной службы Таджикистана в целом, выделение ее видов и уровней, выявление путей устранения имеющихся недостатков в регулировании государственно-служебных отношений, оптимизации затрат на государственную службу и ее ресурсное обеспечение.

Для достижения намеченных целей были поставлены и решались следующие задачи: исследовать теоретические и методологические подходы к пониманию институционально-правового содержания государственной службыобобщить таджикский и зарубежный опыт правового регулирования и организации государственной службыпроанализировать конституционно-правовые основы формирования государственной службы в Республике Таджикистан и в зарубежных странахпредложить пути и механизмы совершенствования государственной службы в Республике Таджикистанразработать концепцию развития государственной службы на основе национально-исторического опыта таджикской государственности и зарубежного опыта формирования государственной службы.

Теоретическая и нормативная основа диссертации. Теоретической основой исследования послужили труды российских и таджикских ученых, посвященные проблемам теории государства и права, конституционного и административного права, государственного управления и государственной службы. Использовались также работы таких зарубежных ученых, как Г. Брэбан, Ж. Бурдон, Ж. Ведель, Б. Гурней, Р. Драго, и др. Нормативную основу диссертации составили конституции и другие нормативные правовые акты Республики Таджикистан, Российской Федерации, ряда стран — членов СНГ и государств дальнего зарубежья.

Методологической основой исследования являлись формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический методы. В процессе исследования были также использованы такие общенаучные и частно-научные методы познания, как системный анализ, системно-структурный, сравнительный, формально-догматический, конкретно-социологический, статистический методы, метод сравнительного правоведения.

Объект исследования — общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования государственной службы в Республике Таджикистан.

Предметом исследования являются конституционно-правовые и административно-правовые проблемы регулирования государственной службы в Республике Таджикистан.

Научная новизна работы состоит в том, что в ней на основе использования таджикского и зарубежного теоретического и нормативно-правового опыта впервые проведен комплексный анализ состояния, потенциала и практического значения процесса правового регулирования государственной службы Республики Таджикистан. Выявлены особенности процесса конституционно-правового регулирования государственной службы в странераскрывается неразрывная связь конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе с демократическим правом граждан на участия в управлении государствомопределены формы реализации права граждан на государственную службувыдвигаются и аргументируются предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства Таджикистана о государственной службеобосновывается необходимость введения в учебные планы вузов страны по специальности «Правоведение» спецкурса «Организация государственной службы».

Положения и выводы, выносимые на защиту:

1. Государственная служба — категория, которая органически связана с государством. Она представляет собой важный государственно-правовой институт, который существует во всех правовых демократических государствах. При этом в каждой стране государственная служба отличается своеобразием, которое обусловлено историей, культурой, традициями, менталитетом народа, образующего государство.

2. Спорным в науке является определение государственной службы. В связи с этим на основе выявленных квалифицирующих признаков статуса государственных служащих сформулирована дефиниция понятия «государственная служба Республики Таджикистан» как особый вид профессиональной деятельности граждан (служащих) по исполнению должностных полномочий в государственных органах, направленная на реализацию задач и функций государственной власти. Целесообразно закрепить данное определение в ч. 1 ст. 1 Закона Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г.

3. Формирующаяся система законодательства о государственной службе Республики Таджикистан базируется на конституционно-правовой основе. В то же время остается нерешенным ряд вопросов: не регламентируется взаимосвязь между различными видами государственной службыреально не созданы правовые и социально-экономические гарантии для государственных служащихне сформирована система управления государственной службой.

4. Аргументируется положение о том, что государственная служба обеспечивает реализацию конституционного положения о социальной сущности государства, его предназначение обслуживать потребности и интересы граждан. Государственная служба характеризуется такими признаками, как иерархичность, законность, стабильность, профессионализм, политическая нейтральность.

5. Исходя из конституционных положений и норм действующего законодательства, государственных служащих предлагается классифицировать: по функциональному назначению (политические и административные государственные служащие) — по особенностям службы в государственных органах (гражданские служащие, служащие правоохранительных органов и военнослужащие) — в соответствии с конституционным принципом разделения властей (государственные служащие органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти) — по масштабу деятельности органов власти, где они служат (государственные служащие центральных органов государственной власти, местных представительных органов государственной власти и органов самоуправления в поселке и селе).

6. Признавая целесообразность и практическую значимость систематизации законодательства Республики Таджикистан о государственной службе, представляется несколько преждевременным принятия Кодекса о должностных лицах и государственной службе в Республике Таджикистанпоскольку на данном этапе государственно-правового развития более актуальным является конкретизация отдельных положений действующего законодательства в сфере государственной службы.

7. Обосновывается целесообразность в пределах допустимости использования в правовой системе Республики Таджикистан российских конституционно-правовых схем организации государственной службы и статуса государственных служащих. Сравнительный анализ законодательства двух стран показывает много точек их соприкосновения, особенно в плане придания государственной службе черт публичного социально-правового института, обеспечивающего реализацию положений конституции и законодательства в интересах граждан. .

8. В целях совершенствования законодательства Республики Таджикистан о государственной службе предлагается внести следующие изменения в Закон Республики Таджикистан «О государственной службе» 2007 г.: 1) в ч. 1 ст. 16 перечень обстоятельств, исключающих прием гражданина на государственную службу и нахождение государственного служащего на государственной службе, дополнить отдельным пунктом «нахождение в близком родстве и свойстве с государственным служащим, если их служебная деятельность связана с непосредственной подчиненностью и непосредственной подконтрольностью одного другому" — 2) гл. 3 дополнить ст. 271 «Понятие правового статуса государственного служащего» и сформулировать его следующим образом: «Правовой ' статус государственного служащего — это совокупность прав, свобод, правовых гарантий, ответственности и ограничений, связанных с поступлением лица на государственную службу и ее прохождением" — 3) в п. 2 ч. 1 ст. 5 заменить формулировку «государственная служба правоохранительных органов» формулировкой «государственная правоохранительная служба».

Теоретическая и практическая значимость работы. Положения и рекомендации исследования могут быть использованы для совершенствования концепции реформирования государственной службы Республики Таджикистан, при разработке нового и корректировке действующего законодательства о государственной службе, в преподавании ' курсов конституционного и административного права, теории государства и права, отдельных спецкурсов по теме диссертации. Практические рекомендации, сформулированные в ней, могут быть востребованы в правоприменительной практике при совершенствовании процедуры поступления на государственную службу и ее прохождения, во всех властных органах, от местных органов государственной власти до министерств и ведомств, а также высших органов государственной власти Республики Таджикистан.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации были изложены: в научных публикациях авторав выступлениях на научно-теоретических и научно-практических конференциях, проведенных Академией наук Республики Таджикистан, Институтом государства и права Академии наук Республики Таджикистан, Российско-Таджикским (Славянским) Университетом, Институтом экономики Республики Таджикистан, Советом молодых ученых Республики Таджикистанна заседаниях сектора теории конституционного права.

Института государства и права РАНв учебном процессе, при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплинам: «Конституционное право», «Административное право», дисциплинам специализации: «Правовые основы государственной службы в Республике Таджикистан», «Проблемы ответственности в административном и финансовом праве».

Структура диссертации обусловлена целями, задачами, объемом работы. Исследование состоит из: введениятрех глав, включающих девять параграфовзаключениясписка нормативных источников и литературы.