Территориальная организация налоговых органов в агропромышленном регионе: На примере Алтайского края

Актуальность темы

исследования. Глубокие социально-экономические изменения, происходящие в стране, повлекли за собой усиление диспропорций в развитии отдельных регионов. В регионоведческой литературе отмечается формирование целой группы депрессивных регионов, в их числе агропромышленные, показатели социально-экономического развития которых во многом уступают среднероссийским. Именно в этих регионах наиболее злободневными вопросами являются вопросы укрепления налоговой базы, полного и своевременного сбора налогов, что в значительной степени обусловлено совершенством территориальной организации региональных налоговых органов.

Несоответствие налоговой системы требованиям современной экономики обусловило необходимость модернизации налоговых органов, в основу которой положена федеральная целевая программа «Развитие налоговых органов (20 022 004 гг.)"1. Программой предусмотрены кардинальные изменения налоговой системы, направленные на совершенствование оргструктуры налоговых органов, внедрение новых информационных технологий, организацию взаимодействия с налогоплательщиками на новых принципах.

Осуществляемая реорганизация налоговых органов происходит в рамках Программы экономии государственных расходов, согласно которой «федеральные органы исполнительной власти и иные получатели средств из федерального бюджета в целях экономии. должны были осуществить реорганизацию путем слияния организаций и сокращения расходов на их содержание за счет оптимизации численности работников"2.

Однако в реальной практике оптимизация организационно-территориальной структуры налоговых органов в силу ограниченности финансовых средств и отсутствия соответствующего методического обеспечения, фактически свелась к их унификации. Простое же сокращение численности.

1 Постановление Правительства Российской Федерации «О Федеральной целевой программе «Развитие налоговых органов (2002;2004 годы)» от21.12.2001 № 888.

2 Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Программы экономии государственных расходов» от 17.06.1998 № 600. персонала налоговых органов, проведенное без учета особенностей развития региона, повлечет за собой снижение эффективности работы территориальных налоговых служб и, соответственно, наполняемости территориальных бюджетов.

С учетом сказанного, разработка методических и прикладных аспектов территориальной организации налоговых органов в агропромышленных регионах России является актуальной задачей.

Состояние и степень разработанности темы исследования.

Проблемам пространственного размещения налоговых органов в региональной науке и практике управления уделяется явно недостаточное внимание. Так, в упомянутой Программе развития налоговых органов, регламентирующей процесс их модернизации, территориальные аспекты фактически не учитываются и не рассматриваются.

В регионалистике акцент в работах ученых сделан на совершенствовании межбюджетных отношений и межбюджетном регулировании региональной ассиметрии (С.С. Артемьева, О. П. Бурматова, Е. В. Бушмин, A.JI. Гапоненко, С. И. Гусев, А. А. Жидких, Ю. С. Зерщиков, А. Г. Игудин, A.M. Лавров, К. Э. Лайком, В. Н. Лексин, Е. А. Марчук, А. С. Маршалова, В. Г. Пансков, С.А. Суспи-цын, В. Б. Христенко, Н. А. Чертов, А. Н. Швецов и др.).

Как свидетельствует анализ научной литературы, проведенный автором, «белым пятном» в науке является анализ влияния изменений пространственного размещения налоговых органов на эффективность их деятельности. Фактически отсутствуют работы, рассматривающие оценку деятельности налоговых органов как критерий выбора их территориальной организации. Вместе с тем, множество работ посвящено оценке деятельности налоговых органов, повышению эффективности их работы (А.А. Вазим, С. А. Белоусов, Д. Г. Бурцев, А. З. Дадашев, В. А. Красницкий, Д. В. Куницин, А. В. Лобанов, С. И. Межерицкий, М. В. Мишустин, М. Ю. Орлов, И. А. Пероненко, Т. Е. Ривчун, В. М. Самотохин, Ф. Ф. Ханафеев, Г. Н. Хубаев и др.).

В региональной науке представлены различные классификации и типологии регионов, основывающиеся на качественных различиях между ними (М.К.

Бандман, Г. В. Былов, Ю. Н. Гладкий, А. Г. Гранберг, В. В. Кистанов, Н. В. Копылов, А. Я. Троцковский, Н. А. Чертов, А. И. Чистобаев, Р. И. Шнипер, Б. М. Штульберг и др.). Однако вопрос о влиянии социально-экономических особенностей развития региона на территориальную организацию налоговых органов остается до настоящего времени открытым. Особенности социально-экономического развития региона учитываются, главным образом, при определении налоговой базы и прогнозировании налоговых поступлений (С.Н. Алехин, Г. И. Ананьева, A.JI. Коломиец, JI.A. Коршунов, JI.H. Кузнецова, А. Д. Мельник, Р. Б. Наздрачев, А. Б. Паскачев, В. К. Реш, Р. А. Саакян, Д. Г. Черник, М.Н. Шалю-хина, Т. Ф. Юткина и др.).

Цель диссертационного исследования.

Основной целью работы является разработка теоретических основ территориальной организации налоговых органов агропромышленного региона как одного из элементов механизма регулирования социально-экономического развития и разработка на этой основе предложений по ее совершенствованию.

Для достижения намеченной цели в исследовании поставлены и решаются следующие задачи:

1. Разработка теоретических основ территориальной организации региональных налоговых органов, а именно:

— дать общее представление о территориальной организации налоговых органов;

— рассмотреть оценку деятельности региональных налоговых органов в качестве критерия их территориальной организации;

— выявить особенности пространственного и социально-экономического развития агропромышленных регионов (территориальные факторы), оказывающие влияние на размещение и организацию деятельности налоговых органов.

2. Проведение анализа пространственной трансформации налоговых органов в процессе их модернизации и выявление ее влияния на результаты деятельности налоговой службы, в том числе:

— проанализировать тенденции формирования и развития налоговых органов Алтайского края в территориальном аспекте;

— выявить причины и последствия реформирования организационно-территориальной структуры налоговых органов;

— провести оценку результатов деятельности налоговых органов края на разных этапах реформирования.

3. Разработка предложений по модернизации территориальных аспектов деятельности налоговых органов в Алтайском крае.

Объектом диссертационного исследования является региональная налоговая система агропромышленного региона как один из основных механизмов регулирования социально-экономического развития на региональном уровне.

Предмет исследования — специфика формирования и развития территориальной организации налоговых органов агропромышленного региона.

Теоретические и методологические основы исследования. Теоретические основы исследования заложены в трудах ученых-регионалистов Э. Б. Алаева, Н. Н. Колосовского, А. Г. Гранберга, Р. И. Шнипера, В. И. Лексина,.

A.И.Швецова, Б. Т. Штульберга, В. Г. Введенского, а также ученых, занимающихся проблемами формирования и развития налоговой системы.

B.Г.Панскова, А. З. Дадашева, А. В. Лобанова, А. Г. Игудина, А. С. Маршаловой, Л. И. Прониной и др.

Эмпирическая база диссертации сформирована на основе исследований, проведенных лично диссертантом и при его участии.

В качестве основных источников информации выступали материалы общегосударственной и ведомственной статистической отчетности, а также результаты экспертного опроса по проблемам совершенствования региональной налоговой системы.

Ряд выводов сформулирован на основе обобщения опыта практической работы автора в налоговых органах Алтайского края.

В процессе исследования применялись методы статистического анализа и экспертных оценок.

Научная новизна. Научная новизна исследования заключается в следующем:

1) обосновано и введено в оборот понятие «территориальная организация налоговых органов»;

2) предложена система индикаторов и показателей деятельности региональных налоговых органов, используемая для оценки эффективности реформирования территориальной организации;

3) впервые определены и систематизированы факторы территориальной организации региональных налоговых органов и дана качественная оценка их влияния на территориальную организацию и деятельность налоговых органов;

4) определены и охарактеризованы этапы развития территориальной организации налоговых органов Алтайского края в процессе их формирования;

5) проведена оценка эффективности проводимых реформ организационно-территориальной структуры налоговых органов региона на первом этапе (2001;2003 гг.) и сделан ее прогноз на втором этапе (с 2004 г.);

6) выявлены причины низкой эффективности реформ территориальной организации налоговых органов на первом этапе;

7) выработан методический подход к распределению численности региональных налоговых органов между регионами и внутри региона с учетом особенностей социально-экономического развития агропромышленных регионов;

8) разработаны предложения по совершенствованию территориальных аспектов в деятельности региональных налоговых органов в агропромышленном регионе.

Практическое значение диссертационного исследования состоит в возможности использования предложенных в работе подходов в процессе совершенствования организации налоговых органов регионов. Результаты работы будут способствовать более полному выполнению региональными налоговыми органами возложенных на них функций по мобилизации налогов и сборов в бюджетную систему страны, повышению результативности их контрольной работы и эффективности деятельности в целом.

Апробация работы. Основные теоретические, методологические и методические разработки, выполненные в ходе исследования, выводы и предложения обсуждались на межрегиональных научно-практических конференциях «Проблемы развития налоговой системы в современных условиях» (г. Барнаул, 2000), «Экономическая реформа: позиция молодых ученых» (г. Барнаул, 2000), «Налоги и сборы: проблемы и перспективы» (г. Барнаул, 2001), «Экономика. Бизнес. Информационные технологии» (г. Барнаул, 2001), «Эффективная налоговая система — основа развития экономики» (г. Барнаул, 2002 и 2003), «Налогоплательщик и государство: взаимоотношения и перспективы сотрудничества» (г. Барнаул, 2004).

Выводы и рекомендации диссертационного исследования использованы при разработке рекомендаций вышеуказанных межрегиональных научно-практических конференций.

Результаты диссертационного исследования использованы при выработке методических подходов к модернизации территориальной организации налоговых органов Алтайского края, осуществляемой в период 2001;2004 гг., разработке и внедрении в практику территориальных налоговых органов методики оценки их работы.

Материалы диссертационного исследования используются автором при преподавании курса «Налоги и налогообложение» студентам экономического факультета Алтайского филиала Московского государственного университета культуры и искусства.

Публикации. По результатам исследования опубликовано 13 печатных работ общим объемом 10,6 пл., в том числе авторских — 9,1 п.л.

Объем и структура работы. Диссертация включает введение, три главы, содержащие девять параграфов, заключение, список литературы (189 наименований) и приложение. Основной материал изложен на 165 страницах машинописного текста, содержит 15 рисунков, 17 таблиц.

Заключение

.

Подытоживая результаты проведенной работы, отметим, что поставленные в диссертации задачи в целом решены.

Нашла свое подтверждение центральная гипотеза исследования о том, что реформирование организационно-территориальной структуры региональных налоговых органов без учета пространственных и социально-экономических особенностей региона влечет за собой снижение эффективности работы всей налоговой системы.

Территориальная организация региональных налоговых органов является ключевым элементом налоговой политики федерального и регионального уровня, во многом предопределяющим уровень социально-экономического развития как страны в целом, так и каждого субъекта Российской Федерации в отдельности.

Основными принципами формирования оптимальной организационно-территориальной структуры региональных налоговых органов являются:

— создание наиболее благоприятных условий для выполнения налоговыми органами региона возложенных на них обязанностей по мобилизации денежных средств в бюджеты всех уровней;

— обеспечение полноты охвата хозяйствующих субъектов всей территории региона налоговым контролем;

— организация работы налоговых инспекций способом, являющимся наиболее удобным с точки зрения обслуживания налогоплательщиков;

— организация плодотворного взаимодействия с региональными органами власти, органами местного самоуправления и иными государственными структурами в целях повышения уровня социально-экономического развития региона;

— повышение показателей результативности, активности, эффективности и интенсивности их работы;

— равномерное распределение нагрузки на персонал региональных налоговых органов;

— возможность налоговой администрации регионального уровня самостоятельно принимать решения (без сложной процедуры согласования с федеральными органами) по основным вопросам развития системы краевых налоговых органов, выбирать его приоритетные направления.

Как показал сравнительный анализ территориальных факторов социально-экономического развития агропромышленных регионов, из-за географических особенностей — обширной территории, значительной численности населения, разрозненности большого количества населенных пунктов — условия функционирования налоговых органов в них существенно отличаются от условий в других регионах.

С точки зрения социально-экономического развития территории, агропромышленные регионы обладают низким экономическим и, соответственно, налоговым потенциалом, так как значительные трудовые, материальные и иные ресурсы, используемые при производстве сельхозпродукции, и исторически сложившийся низкий уровень цен на нее делают такое производство убыточным, данную отрасль экономики, с точки зрения формирования бюджета — нерентабельной, а регион — реципиентом, для поддержания жизнедеятельности нуждающимся в дотациях государства. Но одновременно с этим в общественном разделении труда агропромышленные регионы выполняют особо значимую роль, обеспечивая продовольственную независимость страны.

Анализ результатов комплексной оценки итогов работы налоговых органов Алтайского края за период 2001 — 2003гг., а также связанных с этим региональных социально-экономических процессов, свидетельствует о том, что мероприятия по реформированию организационно-территориальной структуры службы повлекли за собой целый ряд негативных экономических и социальных для региона и страны в целом последствий, выразившихся в: снижении показателей результативности, активности и эффективности деятельности налоговых органов и увеличении интенсивности работы их персонала, что при неизменных условиях оплаты труда и снижении уровня социальных гарантий, является негативным моментом;

— увеличении проблем формирования доходной части местных бюджетов, что ставит под угрозу существование муниципальных образований, лишившихся налогового органа с полноценной штатной численностью;

— уходе из-под налогового контроля хозяйствующих субъектов значительной части муниципальных образований в результате укрупнения налоговых органов региона путем сокращения количества самостоятельных налоговых инспекций, имеющих статус юридического лица;

— потере налоговой службой региона части высокопрофессиональных специалистов, в силу различных объективных обстоятельств не имеющих возможность переехать в другой населенный пункт для трудоустройства во вновь образованную межрайонную инспекцию или, предваряя возможное сокращение, нашедших другую работу;

— создании в коллективах налоговых органов сложного психологического климата, вызванного работой долгое время в состоянии неопределенности в результате несогласованных действий налоговой администрации федерального уровня и др.

В связи с вышеизложенным подход к территориальной организации налоговых органов в отношении агропромышленных регионов должен быть особым. Оптимизация территориальной организации региональных налоговых органов должна быть направлена, прежде всего, на создание благоприятных условий для их деятельности в целях обеспечения доходной части бюджета и полного охвата территории налоговым контролем.

Разработка оптимального варианта территориальной организации региональных налоговых органов включает в себя ряд последовательно осуществляемых этапов:

— анализ динамики результатов деятельности налоговых органов на основе научно обоснованных критериев за продолжительный период времени;

— выявление факторов, повлиявших на результаты деятельности налоговой службы и обусловивших недостаточную эффективность усилий по отдельным направлениям их работы;

— формулирование стратегических целей и задач оптимизации территориальной организации налоговых органов, предполагающих повышение эффективности их деятельности;

— определение механизма пространственного размещения налоговых органов региона в целях обеспечения максимально возможных объемов поступлений налогов и сборов и полного охвата территории налоговым контролем;

— разработка территориальной организации налоговых органов на основе выработанной методики.

Разработанная и верифицированная методика оценки деятельности региональных налоговых органов, базирующаяся на учете результативности, активности, интенсивности и эффективности их работы, позволяет комплексно проанализировать результаты работы налоговой службы региона и его муниципального образования, и, тем самым, определить степень рациональности существующей территориальной организации.

Внедрение изложенных и апробированных в диссертационном исследовании методик и практических рекомендаций будет способствовать реализации программы социально-экономического развития Российской Федерации в части осуществления реформирования налоговой системы, а также стратегии социально-экономического развития Алтайского края.