Институт сенаторских ревизий Российской Империи: на примере ревизии Н.А. Зиновьева в 1902-1904 гг

Актуальность темы

исследования вытекает из значения организации эффективного контроля государства за властными институтами в российских регионах, в особенности муниципальными.

Исторический опыт осуществления центром подобного надзора за деятельностью низовых административных органов дала двухвековая практика сенаторских ревизий.

Современное возрождение традиционных атрибутов дооктябрьской государственности, главным образом внешних (герб, флаг и т. д.), требует нашего обращения к внутренним устоям таковой, включая сенатскую функцию высшего инспектирования местного управленческого аппарата.

Одновременно следует помнить отрицательные уроки использования ревизионных акций в качестве политического инструмента подавления консервативной верхушкой либеральных устремлений деятелей территориального самоуправления.

Сенаторские ревизии как инспекционный институт никогда не являлись предметом диссертационного сочинения, тем более это относится к освещению зиновьевской проверки пролиберальных регионов.

Объектом работы выступает история российского института сенаторских ревизий.

Предметом изучения является сенаторское обследование деятельности местного самоуправления.

Хронологические рамки диссертации, охватывая всю эволюцию инспекций сенаторов с XVIII века по 1917 г., особенно надзор за Курской губернией, в основном касаются ревизии Н. А. Зиновьева в 1902;1904 гг.

Географические границы исследования поэтому включают различные регионы, но с преимущественным акцентом на зиновьевскую проверку города Санкт-Петербурга, Московской, Вятской и Курской губерний.

Историография темы диссертации восходит к изданиям конца XIX-начала XX веков, преимущественно универсальным, с попутным освещением изучаемого нами института.

Первым данную тематику затронул Е. П. Карнович в 1873 г., посвятив ей параграф в исследовании дореформенной системы управления с итоговым обобщением об угасании ревизий в середине XIX столетия из-за недостатков их производства.

С.М. Середонин в сочинении о Комитете Министров за 1902 г. отразил взаимоотношения последнего и губернской администрации с проверяющими сенаторами, включая обследование Курской губернии в 1816 г.

Наиболее полной работой стал юбилейный труд о Сенате России с 1711 по 1911 г., где усилиями А. Н. Филиппова, Н. Д. Чечулина, А. Э. Нольдэ, И. А. Блинова прослежена эволюция высшего сенатского контроля с 1722 г., но лишь до 1881 г. Обстоятельно рассмотрены законодательные наставления ревизующим сенаторам, получили объяснение важнейшие причины проверок на примере отдельных регионов с неоднократными упоминаниями осмотров Курщины 3.

Основной автор указанного труда И. А. Блинов в 1913 г. выполнил несколько статей о четырех конкретных ревизиях, в т. ч. Курского края на 1805 г. 4.

Предметом другого исследования Блинова являлся институт губернаторской власти со сравнительным анализом разнообразных инспекций: сенаторских, министерских и губернаторских5.

Общественный интерес к рассматриваемой проблеме проявился в освещении темы в словаре Брокгауза — Ефрона за 1890 г. 6.

Данный надзор получил освещение в учебных пособиях 7 и теоретических публикациях8 по отечественной юриспруденции.

Обращение к обследованиям определенных территорий состоялось в монографии С. М. Прутченко в 1899 г. об управлении Сибирью в дореформенные десятилетия9.

Дооктябрьская литература с упоминанием инспектирования Н. А. Зиновьева, подаваемого как иллюстрацию реакционного отношения правительства к демократизму местного самоуправления, выполнена деятелями земского движения: И. П. Белоконским 10, Б. Б. Веселовским и, B.C. Голубевым, Н. И. Иорданским — а также авторами коллективного «Юбилейного земского сборника (1864−1914)» и.

Ранний советский период дал только три статьи: В. Н. Бочкарева за 1923 и 1926 гг. соответственно о формировании высшего сенатского контроля в правление Петра Великого и последующем его восстановлении в эпоху Павла 1,5.

Источниковедческая публикация М. И. Ахуна за 1939 г. частично посвящена информативным возможностям материалов ревизий сенаторов, причем исследователь сформулировал задачу обращения будущих историков к.

16 неизученному наследию зиновьевскои проверки .

Более широкий охват сенатской проблематики последовал с 1960;х по 1980;х гг. в монографиях П. А. Зайончковского о госуправлении в конце XIX.

1″ 7 века, Ю. Б. Соловьева о царизме и дворянстве в начале XX столетия (последний отметил причины обревизования Зиновьевым Московской и Вятской губерний) 18, немногочисленных исследованиях о сенаторских инспекциях как исторических источниках (Н.М. Дружинина 19, Э. С. Паиной 20 и.

21 22 В.В. Болыпова), в обобщающих работах Н. М. Пирумовой и.

К.Ф. Шацилло 23 о земском либерализме на грани XIX — XX столетий с несколькими строчками по указанным выше двум регионам).

Одновременно с этим констатируем, что в кандидатских диссертациях о Вятском и Московском земствах зиновьевская акция осталась без внимания24.

Стараниями Н. П. Ерошкина обзорное освещение исследуемого института получило отражение в советских энциклопедических изданиях25.

Первая диссертационная работа о значении Сената как юридического учреждения, написанная правоведом А. В. Шавровым в 1987 г., содержит характеристику сенатского надзора26.

Современный этап историографии пока не внес существенного позитива по ревизиям сенаторов.

Мало того, названная проблема оказалась забытой в докторской диссертации Д. И. Раскина за 2006 г. о властной пирамиде царского государства в конце XVIII — начале XX веков 21.

Ревизионный инструмент антиземской направленности не упоминается в диссертации J1.A. Жуковой 28 и в новейшем коллективном (Жукова и другие).

29 двухтомнике с целостной характеристикой земского самоуправления .

Некоторые публикации имеют вторичный характер, повторяя более ранние печатные труды, в т. ч. справочное издание коллектива авторов о структуре верхушки имперской госвласти с краткой оценкой контроля членов Сената и перечнем их проверок 30, статьи Д. С. Рыжова 31, С. А. Орловой и Б.К. Тебиева32, О. В. Моряковой и В.М. Марасановой33.

Достижения главным образом связаны с изучением истории конкретных обследований. Особенно выделяется новаторская разработка С. В. Любичанковского о выявлении сенаторами преступлений чиновников в начале XX столетия на Кавказе, Туркестане и Польше 34- более обобщенный.

35 сюжет прослежен А. Бикташевой на материалах Казанской губернии .

Для нас наибольшую ценность имеет непрофильное сочинение по истории общественного управления северной столицы, содержащее информацию о ревизии ее Зиновьевым на основе прессы и одиночного архивного источника36.

Проведенный анализ историографии показывает недостаточную изученность института сенаторских осмотров на общероссийском уровне и практически полную неразработанность обследования Н. А. Зиновьева, назначением которого являлась расправа с оппозиционным местным самоуправлением.

Методологическую основу диссертационной работы составляет реализация общенаучной взаимосвязи: типичного, особенного и единичного в историческом контексте рассматриваемой проблемы: общее назначение ревизионных акций, различные их проявления и уникальная специфика инспекции НА. Зиновьева.

Целью настоящего труда является изучение развития института сенаторских ревизий путем решения следующих задач:

— определить сущность, причины и функции проверок сенаторов;

— проанализировать их организацию, хронологию, географию и важнейшие результаты;

— выявить отличия инспекций членов Сената от других форм надзора;

— установить специфику ревизии Н. А. Зиновьева;

— кратко охарактеризовать начальный этап данной ревизионной акции: городского самоуправления Санкт-Петербурга и земских учреждений Московской и Вятской губерний;

— подробно осветить итоговый этап обследования: Курского земства.

Источниковая база исследования. Среди привлеченных источников важнейшее место занимают документы федеральных, центральных и областного архивов.

— 8 В Государственном архиве Российской Федерации в личных фондах М.Т. Лорис-Меликова (ф. 569) и Александра III (ф. 600) соответственно находятся проект всеподданнейшей записки о назначении сенаторских проверок регионов в 1880 г. министром внутренних дел 37 и составленное ло императором в ответ на него «Особое наставление ревизующим сенаторам» .

В фонде 543 «Коллекция рукописей Царскосельского дворца» нами выявлены всеподданнейшие отчеты ревизующих сенаторов, проводивших обследования в начале XX столетия, включая неизвестные рапорты.

Н.А. Зиновьева по инспекции городского самоуправления Санкт-Петербурга, Московского40 и Вятского41 земств.

В Российском государственном историческом архиве фонд 1162 «Канцелярия Государственного Совета» содержит сведения о биографиях сенаторов-ревизоров, в т. ч. Зиновьева 42. Особый интерес представляют специальные • фонды отдельных сенаторских ревизий, включая осмотры Курской губернии: в частности, фонд 1552 о проверке сенатором Н. Е. Мясоедовым Курской и Орловской губерний в 1816 г. 43.

Предшественником зиновьевского обревизования Курского земства явилось ведомственное инспектирование местных крестьянских учреждений в том же 1904 г. управляющим Земским отделом МВД В. И. Гурко, отчет которого был найден в материалах указанного подразделения (ф. 1291)44.

Разные вспомогательные данные извлечены из фондов правительственных инстанций, осуществлявших надведомственный и ведомственный надзор за провинциальной администрацией: ф. 1263 «Комитет Министров», ф. 1341 «I департамент Сената», ф. 1405 «Министерство юстиции» и т. д.

Отдельные сведения о проверке Зиновьевым общественного управления Московской губернии в 1903 г. удалось обнаружить в делах Московского губернского по земским и городским делам присутствия (ф. 65) Центрального исторического архива г. Москвы45.

Описание предшествовавшего осмотра столицы сенатором Д. Б. Нейдгардтом за конец 1890-х гг. отложились в фонде 792 «Петроградская городская дума» Центрального государственного исторического архива Санкт-Петербурга 46.

Важную информацию о губернаторской ревизии государственных и земских органов Курской губернии, отчасти предопределившей сенаторское обследование Зиновьева, автор выявила в Государственном архиве Курской области в делопроизводстве Канцелярии курского губернатора (ф. 1) 47, Курского губернского правления (ф. 33) 48 и Курского губернского по земским и городским делам присутствия (ф. 54)49.

В комплексе использованных печатных источников первостепенное значение имеют законодательные материалы из «Полного собрания законов Российской Империи», включавшие указы о назначении сенаторских инспекций и наставления проверяющим сенаторам.

Следует отметить отдельно опубликованную в 1805 г. инструкцию для ревизующих которая легла в основу дальнейших подобных руководств. Ее дополняют сведения, касающиеся сенаторских проверок, приведенные в «Сборнике Русского исторического общества"51.

Богатейшую информацию содержит двухтомник «Отчет по ревизии, произведенной в 1904 году сенатором Н.А. Зиновьевым» с детальным описанием устройства выборных учреждений и состояния отраслей земского хозяйства на Курщине 52. Поражает объективность ревизора, когда он указал, например, что Курское губернское по земским и городским делам присутствие в отношении местного земства обладало настолько сильной властью (особенно над его финансами), что создавало возможность для региональной администрации «совершенно упразднить принцип общественного самоуправления» 53.

Ценнейшие данные о начальном периоде инспектирования Н. А. Зиновьева почерпнуты нами из его всеподданнейших рапортов и отчетов по обследованиям Санкт-Петербурга54 и Московской губернии 55.

Краткая характеристика зиновьевского надзора получила отражение в местной периодике: «Санкт-Петербургских ведомостях» за 1902 г. 56, «Московских ведомостях» за 1903 г. 57, «Вятских губернских ведомостях» 58 и «Курских губернских ведомостях» за 1904 г. 59 Причем «Курский листок» в № 65−68 за 1904 г. 60 опубликовал всеподданнейший рапорт Зиновьева по обзору Московской земской организации.

Различные стороны деятельности Курского земства, подтверждавшие выводы зиновьевской ревизии, приводятся в «Обзоре Курской губернии: статистическом приложении ко всеподданнейшему отчету» курского губернатора за 1904 г. 6l, «Сводах постановлений Курского губернского fA земства» и подобных изданиях, в т. ч. «Докладах Курской губернской земской управы» 64, а также в «Кратком историческом очерке деятельности земства Курской губернии за XXXV-летний период: 1866−1901» 65.

Опубликованные источники личного происхождения: мемуары и дневники государственных и общественных деятелей разносторонне дополняют нашу тему, включая освещение общественного мнения, которое создавалось вокруг сенаторских осмотров. В работе имеются соответствующие оценки из мемуаров И. В. Лопухина, Я. П. Шаховского, П. А. Вяземского, Н. М. Колмакова, А. Ф. Кони, П. А. Валуева, В. И. Коковцова 66. Информация о некоторых проверках сенаторов начала XX столетия содержится в воспоминаниях министра финансов и председателя Комитета Министров С. Ю. Витге67.

Мнения московских земцев о зиновьевском обследовании в 1903 г. их выборных учреждений удачно отражены в мемуарах председателя местной.

68 губернской земской управы Д. Н. Шипова .

Предыстория сенаторского инспектирования Курского земства Зиновьевым в 1904 г. получила изложение в мемуарном источнике курского вице-губернатора того периода П. Г. Курлова «Гибель императорской России"69.0 сущности и целях той же ревизии, личностных качествах ревизора и противостоянии правительства и земства не раз упоминается в мемуарах видного чиновника МВД начала XX века В. И. Гурко 70.

В совокупности весь привлеченный круг источников отличается необходимым разнообразием и возможностью перепроверки информации, что обеспечивает обоснованную и достоверную характеристику института сенаторских ревизий в России.

Научная новизна работы. Данная работа является первым специальным диссертационным сочинением по истории сенаторских инспекций в России. В исследовании содержится целостная характеристика изучаемого института за весь период его существования: причины проведения ревизий, их хронология и география, организация и результаты.

Автором определена сущность сенаторских осмотров как чрезвычайного средства высшего надзора за системой руководства российских регионов.

Особую ценность работе придает то, что в ней впервые подробно анализируется ревизионная акция товарища министра внутренних дел и сенатора Н. А. Зиновьева, проведенная по заказу В. К. Плеве в самых оппозиционных регионах Империи, включая Курскую губернию, накануне Первой русской революции. Автором было выявлено, что начавшаяся как ведомственная проверка по линии МВД, она закончилась повышением статуса до высшего сенатского обревизования.

В диссертации подчеркивается, что результаты инспектирования Зиновьева не оправдали надежд верховной власти на правовое ограничение местного самоуправления, но способствовали усилению над ним государственного контроля. В общем плане указанное обследование продемонстрировало плодотворность сенаторских осмотров, благодаря чему практика их проведения возобновилась с 1905 г.

Практическая значимость. Наиболее существенные обобщения автора необходимо учитывать при определении и реализации методов высшего административного надзора на федеральном и региональном уровнях, включая постановку вопроса о возрождении института сенаторских ревизий.

Результаты диссертационного исследования подлежат использованию в обобщающих изданиях по отечественной истории, правоведению, государственному управлению и научному краеведению, в учебных пособиях и вузовском преподавании указанных дисциплин.

Апробация результатов. Основные положения диссертации отражены в 8 авторских научных публикациях общим объемом 2,6 п.л., включая статью в ваковском журнале71.

Важнейшие вопросы докладывались автором на международных (Белгород, 2003 г., Киев, 2006 г., Курск, 2006 г.), всероссийских (Курск, 2004 г., Волгоград, 2005 г.) и региональных (Курск, 2005 г.) научных конференциях.

Структура работы включает введение, две главы, заключение, а также примечания и список использованных в диссертации источников и литературы.

Общие выводы по второй главе представляют следующее. Ведомственная ревизия Санкт-Петербургского городского общественного и Московского земского управлений и сенаторское обследование Вятского и Курского земств, проведенные в 1902;1904 гг. Н. А. Зиновьевым по заказу Министерства внутренних дел, отразили борьбу правительства с земско-городской оппозицией и демократически настроенными вольнонаемными служащими выборных учреждений.

Последний этап ревизионной акции, отраженный в отчете сенатора, выявил основные достоинства и недостатки земской работы в Куском крае по всем ее направлениям, включая характеристику взаимоотношений общественного управления и регионального госаппарата.

Заключение

.

Сенаторские ревизии являлись одной из эффективных форм государственного чрезвычайного надзора по местному административному управлению в Российской Империи.

Веденные Петром I как средство контроля Сената за подчиненными ему учреждениями, инспекции сенаторов уже с начала XIX века стали производится по инициативе государя, Комитета Министров и центральных учреждений: в первые десятилетия указанного столетия это, как правило, Министерство юстиции, а с середины царствования Николая I по 1917 г. — Министерство внутренних дел.

Главной причиной назначения сенаторских обследований являлись нарушения закона должностными лицами регионального госаппарата, а с начала XX столетия — проверка работы органов местного самоуправления. Также мотивом проведения ревизий сенаторов выступали чрезвычайные обстоятельства в какой-либо местности, необходимость расследования определенного дела на месте, выяснение умонастроений в обществе, сбор сведений о различных сторонах провинциальной жизни, которые были необходимы для составления проектов реформ управления.

Подготовка инспекций — разработка наставлений проверяющим сенаторам и подыскание кандидатов в ревизоры — производилась Сенатом и министром юстиции. В случае выполнения чрезвычайных поручений в подборе кандидатур решающую роль играли заинтересованные ведомства, а также Комитет Министров и государь.

Ревизующие члены Сената руководствовались в своей деятельности общими и частными инструкциями, согласно которым сенаторы наделялись большими полномочиями в отношении обследуемых учреждений и их служащих вне зависимости от рангавключая с 1819 г. права в сфере исполнительной власти, а с 1905 г. — полномочия фактически военного начальства с возможностью ведения следствия и предания суду.

Периодом расцвета изучаемого института было XIX столетие, особенно его первая половина. Так, с 1801 по 1917 г. в России было проведено 130 сенаторских проверок. За указанное время ими было охвачено около 53 регионов, куда выезжали 89 ревизоров. Чаще всего сенаторские осмотры производились в следующих губерниях: Пензенской (по 6 проверок) — Воронежской, Вятской, Казанской, Курской (по 5) — Калужской, Пермской, Псковской (по 4).

После Февральской революции 1917 г. в связи с сохранением Сената как государственного органа Временное Правительство также обратилось в разовом порядке к сенатскому надзору. И только полная ликвидация старой системы управления Советским государством прекратила практику инспекций сенаторов в России.

Сенаторские обследования имели огромное значение, т.к. умеряли типичные беспорядки региональных органов власти, подрывавшие авторитет правительства. Некоторые сенаторские осмотры содержали ценный материал для подготовки различных реформ и преобразований. Отчеты ревизоров нередко давали всестороннюю и неприкрашенную картину жизни отдельных местностей России, включая окраины. Кроме того, сенаторские проверки служили и цели «успокоения» общественного мнения.

На протяжении всего времени существования исследуемого института, он являлся формой чрезвычайного, надведомственного и ведомственного надзора за территориальной администрацией, сочетая также функции прокурорского и судебного контроля, что выделяло сенаторские ревизии как исключительную и эффективную меру по сравнению с другими надзорными инстанциями.

Главным нововведением при производстве инспекций сенаторов в начале XX столетия было то, что в качестве объекта надзора для них выступило местное самоуправление, которое ранее подлежало проверке только губернаторов. Ведомственные, а затем сенаторские ревизии выборных учреждений инициировались министром внутренних дел В. К. Плеве накануне Первой российской революции в качестве главных средств борьбы правительства с оппозицией либерального земства и демократически настроенной земской служилой интеллигенцией. Еще одна цель проведения данных осмотров заключалась в сборе материалов для подготовки реформ земской организации для подведения последней под полный государственный контроль.

Таким важным обследованием явилась ревизионная акция Н. А. Зиновьева в ряде «неспокойных» регионов России. Специфика обревизования заключалась в том, что оно началось в 1902 г. как ведомственная проверка по линии МВД обревизованием Санкт-Петербургского городского общественного и Московского земского управления (1903 г.), а закончилось в 1904 г. как сенатским инспектированием выборных организаций Вятской и Курской губерний (1904 г.).

Главным последствием обследования Санкт-Петербурга стало новое столичное Городовое положение (вводилось в действие с 1904 г.), разработанное по проекту В. К. Плеве. Итоги зиновьевской ревизии земских учреждений Московского и Вятского регионов выразились в различных карательных мерах в отношении прогрессивных местных земцев и вольнонаемной интеллигенции.

Отличие сенаторской проверки Курского земства в 1904 г. от предыдущих осмотров Зиновьева заключалось в том, что ей непосредственно предшествовали как губернаторская ревизия государственных и земских органов, так и ведомственная инспекция крестьянских учреждений, произведенная управляющим Земским отделом МВД В. И. Гурко.

В целом результаты ревизионной акции Зиновьева не оправдали надежд верховной власти на правовое ограничение местного самоуправления, но способствовали усилению над ним административного надзора. В общем плане указанное обследование продемонстрировало результативность сенаторских проверок, благодаря чему практика их проведения возобновилась с 1905 г.

Сформулируем важнейшие итоговые положения диссертационного исследования.

1. Сенаторские ревизии в двухсотлетней истории российской государственности являлись эффективным институтом высшего административного надзора за состоянием регионального госаппарата.

2. Всего с 1726 по 1917 г. прошло до 150 сенаторских обследований, проводившихся для пресечения различных нарушений провинциальной администрации, а также предварительной подготовки самых назревших преобразований. С течением времени функции проверок постепенно расширялись, охватив контроль над деятельностью местного самоуправления.

3. В этом отношении уникальное место занимала инспекция 19 021 904 гг. товарища министра и сенатора Н. А. Зиновьева, инициированная главой МВД В. К. Плеве как карательная мера против либеральных идей деятелей городского и земского управления в четырех регионах Российской Империи, первоначально имевшая ведомственный характер, а впоследствии возведенная до сенатского института.

4. Политическая направленность зиновьевского обревизования обусловила малоуспешность подавления правительством прогрессивных выступлений общественности в канун Революции 1905 г.